Справа № 320/19933/23
Суддя: Щавінський В.Р.
Дата ухвалення: 2023-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

08 листопада 2023 року №320/19933/23

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Щавінського В.Р., при секретарі судового засідання Ставничому Н.В., за участю: представника позивача Гамор Н.В., представника відповідача Пальчика М.О., представника третьої особи-1 Калусенка В.В., представника третьої особи-2 Кравець А.О., розглянувши у підготовчому засіданні клопотання Кабінету міністрів України та заяву Міністерства освіти і науки України про залишення позову без розгляду в адміністративній справі за позовом Заступника Генерального прокурора до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України про визнання протиправним, нечинним нормативно-правового акта в частині,

в с т а н о в и в:

Заступник Генерального прокурора (далі позивач, прокурор) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним та нечинним абз. 10 п. 29 Порядку передачі в оренду державного та комунального майна, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2020 №483 (далі Порядок №483), у частині включення до нього закладів освіти.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15.06.2023 відкрито загальне позовне провадження в даній адміністративній справі та призначено підготовче засідання.

Також, вказаною ухвалою суду залучено до участі у справі в якості третіх особі, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерство економіки України (далі - третя особа-1), Міністерство освіти і науки України (далі - третя особа-2).

До суду від відповідача надійшло клопотання про залишення позовної заяви без розгляду з підстав відсутності повноважень у прокурора на звернення до суду з такою позовною заявою, оскільки у даній справі позивач не здійснює представництво будь-якого державного органу щодо якого застосовано або який є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт.

Третя особа-2 подала до суду заяву про залишення позовної заяви без розгляду, у якій вказані аналогічні підстави, як і у клопотанні відповідача. Також, зазначено, що вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Уряду належить до повноважень Конституційного Суду України.

Від позивача до суд надійшли заперечення на клопотання відповідача та заяву третьої особи-2 про залишення позовної заяви без розгляду. Зазначив, що прокурор мав право звертатись до суду з даним адміністративним позовом, оскільки предметом позову у цій справі є визнання протиправним та нечинним абз. 10 п. 29 Порядку №483 в частині зняття обмежень щодо цільового використання майна закладів освіти, а тому у позивача наявний державний інтерес у таких спірних правовідносинах та є необхідність його захисту.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги, просив суд даний адміністративний позов задовольнити. Також, просив суд відмовити у задоволені клопотання відповідача та заяви третьої особи-2 щодо залишення даної позовної заяви без розгляду.

Представник відповідача у судових засіданнях проти позову заперечував, підтримав своє клопотання про залишення позовної заяви без розгляду та просив суд його задовольнити.

Представник третьої особи-1 у судовому засіданні підтримав клопотання відповідача та заяву третьої особи-2 про залишення позовної заяви без розгляду та просив суд його задовольнити.

Представник третьої особи-2 у судовому засіданні підтримав доводи відповідача стосовно залишення позовної заяви без розгляду та просив задовольнити клопотання відповідача та його заяву про залишення позовної заяви без розгляду.

Дослідивши наявні у матеріалах справи докази та клопотання відповідача та заяву третьої особи-2 про залишення позовної заяви без розгляду, з`ясувавши обставини справи, суд зазначає таке.

Згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, суд зауважує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовими позиціями, що викладені у постанові Верховного Суду від 21.08.2023 у справі №280/8970/21 (адміністративне провадження К/990/2606/23) та у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Як вбачається з позовної заяви, звертаючись до суду з даним адміністративним позовом позивач посилається на порушення інтересів держави внаслідок прийняття Порядку №483 в частині, що оскаржується в межах справи, який полягає, на його думку, в тому, що Уряд замість системного та послідовного впровадження державної політики у сфері освіти приймає рішення, яке призводить до використання третіми особами матеріально-технічної бази закладів освіти для підприємницької діяльності.

Суд зазначає, що згідно зі пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Зважаючи на правову природу Порядку №483 в частині, що оскаржується, останній є нормативно-правовим актом.

Пунктом 1 частини 1 статті 264 КАС України, яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Частиною 2 цієї статті встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Отже, правом на оскарження нормативно-правового акту шляхом подання позову щодо його незаконності, наділені або особи, до котрих застосовується нормативно-правовий акт, або особи, котрі є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано нормативно- правовий акт.

В даній справі прокурор не здійснює представництво будь-якого державного органу щодо якого застосовано або, який є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано, відповідний оскаржуваний нормативно-правовий акт.

Згідно з частиною 1 статті 6 і частиною 1 статті 113 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Оскільки зі змісту заявленого адміністративного позову вбачається, що його предметом є оскарження Порядку №483 в частині, то прокурором, фактично, подано цей позов для захисту визначених ним у позові «інтересів держави» від самої держави в особі Уряду.

Натомість, за змістом частини 2 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Таким чином суд дійшов висновку, що даний адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах осіб, які є учасниками правовідносини урегульованими оскаржуваним Порядком №483, а не держави.

Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 18.02.2021 у справі №810/74/18.

Крім того, враховуючи те, що порушення інтересів держави, як стверджував прокурор, полягало у необхідності дотримання нею взятих всіх гарантій, у тому числі, визначених Конституцією України, то варто зауважити, що вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Уряду належить до повноважень Конституційного Суду України (пункт 1 частини 1 статті 150 Конституції України) і не охоплюється розглядом судом справи про законність таких актів.

Аналогічна позиція щодо представництва інтересів держави прокурором в подібних правовідносинах викладена в постанові Верховного Суду від 16.06.2021 у справі №640/16283/19, яка на відміну від правових позицій позивача, викладена у позовній заяві, підлягає застосуванню.

Враховуючи вищенаведене суд дійшов висновку, що у позивача відсутня адміністративна процесуальна дієздатність для звернення з позовом про оскарження нормативно-правового акту, тому наявні підстави для залишення позову без розгляду.

Згідно пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Керуючись статтями 240, 243, 248 КАС України, суд

у х в а л и в:

Позовну заяву в адміністративній справі №320/19933/23 за позовом Заступника Генерального прокурора до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України про визнання протиправним, нечинним нормативно-правового акта в частині, - залишити без розгляду..

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Суддя Щавінський В.Р.

Повний текст ухвали виготовлено та підписано 15.11.2023.