Справа № 560/5978/23
Суддя: Курко О. П.
Дата ухвалення: 2023-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/5978/23

Головуючий у 1-й інстанції: Матущак В.В.

Суддя-доповідач: Курко О. П.

14 листопада 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Шидловського В.Б. Боровицького О. А.

за участю:

секретаря судового засідання: Яремчук Л.С,

представника позивача: Кушніра М.М.,

представника відповідача: Сапьолкіної Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Волочиської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в квітні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Волочиської міської ради, в якому просив суд:

1. Визнати незаконним затвердження сесією Волочиської міської ради Регламенту Волочиської міської ради сесії VIII скликання від 10.12.2020.

2. Скасувати Регламент Волочиської міської ради, затверджений сесією VIII скликання 10.12.2020.

3. Зобов`язати Волочиську міську раду, у встановлений судом строк, затвердити новий нормативно-правовий документ - Регламент Волочиської міської ради у відповідності до чинного законодавства.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Позивач стверджує, що суд першої інстанції помилково розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження. Також апелянт вважає, що з оскаржуваного рішення неможливо встановити хто саме виступив із пропозицією щодо внесення питання про затвердження Регламенту Волочиської міської ради VIII скликання і самого тексту Регламенту на розгляд сесії ради.

В судовому засіданні позивач доводи апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та просив суд задовольнити її, а рішення суду першої інстанції скасувати.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги та просив суд залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що Рішенням ІІ сесії VІІ скликання Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Волочиської міської ради Хмельницької області від 10.12.2020 №2-2/2020 затверджено Регламент Волочиської міської ради VІІ скликання.

Вважаючи, що Регламент Волочиської міської ради VIII скликання був прийнятий з порушеннями законодавства, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Волочиська міська рада, її депутатський корпус та посадові особи при затвердженні сесією Волочиської міської ради Регламенту Волочиської міської ради сесії VIII скликання від 10.12.2020 діяли у відповідності до частини 3 статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Статтею 7 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до Конституції України Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР визначені система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, яким відповідно є Волочиська міська рада, як правило, мають бути повними і виключними.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження регламенту ради, а частина 15 статті 46 вказаного Закону визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Право органу місцевого самоврядування вносити зміни до власних нормативних актів випливає із висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009, відповідно до якого в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, нормативні акти органів місцевого самоврядування покликані регулювати відносини, що не врегульовані законами, приймаються на їхнє виконання та розвиток.

Значна кількість повноважень органів місцевого самоврядування мають дискреційний характер, тобто надають можливість органам місцевого самоврядування самостійно визначати модель своєї поведінки та закріплювати її в муніципально-правових актах-правилах. Такий підхід узгоджується із Європейською хартією місцевого самоврядування, що ратифікована Законом України №452/97-ВР від 15.07.1997, положення якої в частині 2 статті 4 визначають, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

На підставі вище викладеного суд приходить до висновку, що коло повноважень органу місцевого самоврядування, місцевої ради, що пов`язані розробкою, прийняттям та реалізацією положень регламенту є саме дискреційними повноваженнями, котрі безумовно спрямовані на забезпечення реалізації цілей та завдань місцевого самоврядування.

Надаючи оцінку доводам позивача щодо протиправності спірного Регламенту, суд не може погодись із такими доводами позивача, виходячи із такого.

Відповідно до вимог пункту 1 частини 1 статті 26 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної міської ради вирішується питання затвердження регламенту ради.

Відповідно до частини 14 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Зі змісту частини 15 статті 46 Закону випливає, що до прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно зі статтею 3 Регламенту Волочиської міської ради VII скликання від 28.12.2015 (який був чинним на момент розгляду проекту нового Регламенту), регламент міської ради затверджується на пленарному засіданні сесії міської ради, а зміни та доповнення до регламенту вносяться рішенням міської ради за пропозицією міського голови, постійних комісій та депутатів міської ради.

Згідно з пунктом 1 підрозділу 1 розділу 5 "Положення про постійні комісії", постійна комісія з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, прав людини та законності готує та розглядає пропозиції щодо внесення змін до регламенту ради, інших актів, що стосуються роботи ради, її постійних та тимчасових комісій, депутатської діяльності та дотримання норм депутатської етики.

На підставі вищезазначених норм, проект рішення "Про затвердження Регламенту Волочиської міської ради VIII скликання" разом із додатком, а саме - текстом нового Регламенту, який є невід`ємною частиною такого рішення розглядалися на засіданні постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, прав людини та законності, яке відбулося 04.12.2020.

Розгляду передував процес розроблення проекту тексту Регламенту, участь у якому брали члени зазначеної постійної комісії спільно з посадовими особами Волочиської міської ради.

При роботі над проектом нового Регламенту за основу було взято текст попереднього Регламенту міської ради VII скликання, до змісту якого вносилися необхідні зміни та доповнення задля забезпечення актуальності та відповідності положень даного нормативно-правового акту нормам чинного законодавства.

Проект рішення "Про затвердження Регламент Волочиської міської ради VIII скликання" №3008 (разом із проектом тексту Регламенту, як додатком до такого рішення) було розглянуто й погоджено на засіданні постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, прав людини та законності від 04.12.2020, та рекомендовано для прийняття його на черговому пленарному засіданні сесії.

Судом першої інстанції правильно зазначено, що наведене відповідає частині 13 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині того, що пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися постійними комісіями, а також статті 47 цього ж Закону - в контексті правового регулювання організації роботи постійних комісій та їх повноважень.

За результатами описаного вище засідання постійної комісії, Регламент Волочиської міської ради VIII скликання було затверджено рішенням №2-2/2020 II сесії Волочиської міської ради VIII скликання.

У відповідності до частини 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", дане рішення було прийнято шляхом поіменного голосування депутатами міської ради, при чому "За" проект №3008 проголосували усі присутні на сесії депутати.

Порядок прийняття рішень міською радою визначений Регламентом Волочиської міської ради" VIII скликання, зокрема його статтею 24, що кореспондує положенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Порядок набрання чинності рішеннями ради також визначений статтею 32 Регламенту, яка за своїм змістом відповідає частині 5 статті 59 вищезгаданого Закону.

Також Регламентом Волочиської міської ради врегульовано порядок підготовки питань до розгляду на пленарному засіданні ради й безпосередньо, порядок проведення самих пленарних засідань (статті 28, 30 Регламенту).

Окрім цього, Регламентом Волочиської міської ради визначені види і форми голосування за проекти рішень на сесії, у тому числі передбачені такі варіанти голосування, як "За", "Проти", "Утримались", а також прямо зазначено, що за підсумками голосування можливе як прийняття, так і неприйняття того чи іншого рішення.

Це пов`язано із тим, що згідно статті 30 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України і ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України, а відповідно до частини 6 статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано

Всі прийняті рішення міської ради (як і проекти цих рішень до їх прийняття) оприлюднюються у відповідності до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" на веб-сайті Волочиської міської ради, тобто є відкритими і доступними для загального ознайомлення та друку.

Крім цього, будь-який громадянин, прав чи обов`язків якого стосується прийняте на сесії ради рішення, може отримати його екземпляр особисто, звернувшись до посадових осіб апарату Волочиської міської ради.

Під час судового засідання позивач не надав суду належних та допустимих доказів порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Волочиська міська рада, її депутатський корпус та посадові особи при затвердженні сесією Волочиської міської ради Регламенту Волочиської міської ради сесії VIII скликання від 10.12.2020 діяли у відповідності до частини 3 статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", тобто лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а отже, протиправної діяльності суд не вбачає.

При цьому, колегія суддів погоджується з доводами позивача, що суд першої інстанції помилково розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що регламент Волочиської міської ради, затверджений сесією VIII скликання 10.12.2020 року, є нормативно-правовим актом, що передбачає певні особливості провадження у справі.

Так, за правилами частин другої восьмої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.08.2022 у справі №810/1044/18.

Відповідно до п. 7 ст. 317 КАС України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

З огляду на викладене, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року підлягає скасуванню, у зв`язку з порушенням правил розгляду справи.

В той же час, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки позовні вимоги позивача є необґрунтованими.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року скасувати.

Прийняти нове рішення. У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 15 листопада 2023 року.

Головуючий Курко О. П.

Судді Шидловський В.Б. Боровицький О. А.