Справа № 200/11476/21
Суддя: Давиденко Т.В.
Дата ухвалення: 2023-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 листопада 2023 року Справа№200/11476/21

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Давиденко Т.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративний позов Фізичної

особи-підприємця ОСОБА_1

до відповідача Маріупольської міської ради Донецької області

про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Маріупольської міської ради Донецької області про визнання протиправним та скасування рішення від 26.05.2021 року № 8/7-687 Про встановлення тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, які знаходяться в містах зсуву на території Маріупольської міської ради.

Доводи позовної заяви обґрунтовує тим, що при прийнятті рішення відповідачем порушена процедура прийняття регуляторного акту, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Враховуючи наведене, просить адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.

У відзиві на адміністративний позов відповідач вказав на його безпідставність та зазначив, що зміст регулювання рішення спрямований на об`єкт, яким є територія, а не на суб`єктів господарської діяльності чи правовідносини у сфері господарської діяльності.

Враховуючи наведене, просить у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Позивач у судове засідання не з`явився, про дату та місце розгляду справи повідомлений належним чином, надав заяву про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, про дату та місце розгляду справи повідомлений належним чином, надав відзив, заяву про розгляд справи за його участі не надав.

Відповідно до ч. 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Згідно ч. 4 ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Відповідно до ч. 5 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України датою ухвалення судового рішення є дата його проголошення (незалежно від того, яке рішення проголошено - повне чи скорочене). Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Враховуючи наведене, суд розглядає позовну заяву в порядку письмового провадження на підставі наявних у ній доказів.

Дослідивши матеріали справи, доводи позовної заяви, відзиву, суд з`ясував наступні обставини справи.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , місце реєстрації: АДРЕСА_1 , паспорт НОМЕР_2 , є фізичною особою-підприємцем, має спеціальність інженера-землевпорядника, що підтверджується кваліфікаційним сертифікатом від 06.06.2013 року.

Рішенням Маріупольської міської ради від 26.05.2021 року № 8/7-687 «Про встановлення тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, які знаходяться у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради» вирішено встановити на території Маріупольської міської ради тимчасовий мораторій на виділення громадянам земельних ділянок, що знаходяться у зонах зсуву до прийняття Порядку надання земельних ділянок у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради.

Термін дії тимчасового мораторію встановлений до 31.12.2022 року.

12.07.2021 року ОСОБА_1 звернулась до Маріупольської міської ради зі зверненням щодо усунення порушення земельного законодавства шляхом внесення на повторний розгляд рішення Маріупольської міської ради від 26.05.2021 року № 8/7-687 з метою його скасування.

Листом Маріупольської міської ради від 26.07.2021 року ОСОБА_1 повідомлена, що за для недопущення руйнування нерухомого майна мешканців Маріупольської ТГ прийняте рішення «Про встановлення тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, які знаходяться у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради» та повідомлено, що розпорядженням міського голови від 23.06.2021 року № 212р створена робоча група та затверджений її склад.

Між сторонами немає розбіжностей щодо обставин справи, встановлених судом, позивач просить адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.

Проаналізувавши встановлені обставини справи та норми законодавства України, яке регулює спірні правовідносини, суд вважає позовну заяву такою, що не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до ст. 83 Земельного Кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають:

а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності;

б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування;

в) землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, що передані або перейшли у комунальну власність із земель державної власності відповідно до закону.

Згідно ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених законодавством.

Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, а також передача земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб. Окрім того, до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства.

Згідно ст. 12 Закону України «Про охорону земель» до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі охорони земель належить: розробка, затвердження і реалізація цільових програм та документації із землеустрою щодо охорони земель відповідно до закону; установлення обмежень (обтяжень) у використанні, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель: здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", який є основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Згідно статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами. Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

За змістом частини першої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно ч. 3 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Стаття 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачає, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

Згідно положень вищевказаного закону, план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Рішенням Маріупольської міської ради від 18.06.2013 року № 6/28-3210 затверджено містобудівну документацію «План зонування території міста Маріуполя».

Розділом 6 Пояснювальної записки до Плану зонування території міста Маріуполя передбачено планувальні обмеження,зокрема, зсувонебезпечні зони, використання яких згідно п.п. 6.3.6 дозволяється за умови вжиття заходів щодо їх протизсувного захисту. Розміщення будинків та споруд на земельних ділянках в межах зсувів допускається тільки при наявності відповідного висновку спеціалізованої організації за погодженням територіального органу мне.

Для захисту територій та існуючих споруд від зсувів передбачаються протизсувні заходи: зрізка та вертикальне планування (зрізка і виположення схилів, влаштування контр банкетів, влаштування під`їздів і заїздів, локальних підпірних стін, ліквідація заболочених місць і безстічних понижень; регулювання поверхневого стоку (система лотків, водостоків, водовипусків, колодязів); утримуючі споруди (пальові ряди із буро набивних паль, підпірні стінки і підпірні кам`яні призми); дренажні споруди і каптаж підземних джерел; агромеліораційні роботи (посів суміші багатолітніх трав, посадка дерев та чагарників з добре розвинутою кореневою системою).

Згідно отриманих даних обстежень та спостережень, виконаних фахівцями ДРГП «Донецькгеологія» в 2019 році, в межах міста Маріуполь продовжують спостерігатися активні зсувні процеси на окремих ділянках. На багатьох зсувних ділянках при відсутності поверхневих деформацій відзначаються тріщини на будинках та спорудах, що свідчить про продовження зрушень у глибину масиву. При цьому, значну перешкоду при детальному обстеженні таких ділянок становлять щільні паркани домогосподарств, та небажання населення та охорони об`єктів допустити фахівців на територію для оцінки інтенсивності розвитку небезпечних екзогенних процесів.

Враховуючи наведене, суд вважає, що для прийняття рішень Маріупольською міською радою при розгляді питань щодо можливості надання земельних ділянок громадянам для будівництва будинків в зсувних зонах необхідна актуальна інформація про зсувонебезпечні території, їх режим використання, висновки компетентних організацій щодо можливості будівництва в зсувних зонах.

Для отримання вищевказаних висновків необхідне проведення ряду робіт, а саме:

- рекогносцирувальне обстеження ділянок активних процесів зсуву та встановлення настінних та ґрунтовних марок для спостереження за динамікою процесу;

- складання інженерно-геологічної карти та схем ділянок на топографічній основі не менш 1: 10 000;

- підготовку висновку, та паспорту розвитку небезпечних геологічних процесів (зсувів) на території м. Маріуполь.

Таким чином, керуючись нормами ДБН, задля недопущення руйнування нерухомого майна мешканців Маріупольської територіальної громади, відповідачем прийняте рішення «Про встановлення тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, які знаходяться у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради».

Крім того, за результатами спільної наради представників Маріупольської міської ради та Маріупольського міського управління ГУ ДСНС України в Донецькій області від 06.04.2021 року щодо розробки єдиного підходу до розгляду заяв громадян з метою виділення земельних ділянок у зонах зсувів, прийнято рішення Маріупольської міської ради від 26.05.2021 року № 8/7-687 «Про встановлення тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, які знаходяться у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради».

Згідно п. 1 вказаного рішення встановлено на території Маріупольської міської ради тимчасовий мораторій на виділення громадянам земельних ділянок, що знаходяться у зонах зсуву до прийняття Порядку надання земельних ділянок у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради.

23.06.2021 року розпорядженням міського голови № 212р створено робочу групу з розробки Порядку надання земельних ділянок у зонах зсуву ґрунту.

Згідно ст.13 Конституції України власність зобов`язує та не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству,

Положеннями ч.7 ст.41 Конституції України встановлено, що використання власності не може завдати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Згідно ч. 2 ст. 327 Цивільного кодексу України управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Суд вказує, що рішення Маріупольської міської ради спрямовано на те, щоб лише тимчасово, до прийняття Порядку надання земельних ділянок у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради, призупинити виділення відповідних земельних ділянок.

Адже, у разі беззастережного виділення Маріупольською міською радою відповідних земельних ділянок та наступного будівництва об`єктів на цих земельних ділянках, у випадку руйнування (знищення) майна, виникнуть наслідки у вигляді відповідальності.

Відповідно до ч. 1 ст. 1173 Цивільного Кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою. Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Таким чином, суд вважає, що вказане рішення прийнято відповідно до вимог Земельного Кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у контексті приписів пояснювальної записки до Плану зонування території міста Маріуполь, в аспекті виконання відповідачем наданих законом повноважень з представництва інтересів територіальної громади, розпорядження землями комунальної власності, з врахуванням принципу належного врядування.

Щодо посилання позивача на те, що за своєю природою оскаржуване рішення є регуляторним актом, суд зазначає наступне.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;

регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно- правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Тобто, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.

Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.

Сфера дії Закону "України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» включає в себе господарські відносини та адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб`єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Суд вказує, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 27.03.2019 року у справі № 826/15456/17.

З системного аналізу наведених норм законодавства вбачається, що обов`язковими ознаками регуляторного акта є: 1) спрямованість акта на вдосконалення правового регулювання господарських відносин або адміністративних відносинрегуляторними органами та суб`єктами господарювання; 2) встановлення, зміна чи скасування таким актом норм права, які застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

При цьому встановлення, зміна чи скасування регуляторним актом норм права у визначеній сфері має визначати принципово новий спосіб правового регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання, впроваджувати, змінювати або скасовувати певні механізми впливу на ведення господарської діяльності шляхом використання окремих економічних та правових засобів регулювання (впровадження необхідності проведення обов`язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб, встановлення порядку проходження відповідних адміністративно-господарських процедур тощо).

З аналізу положень рішення Маріупольської міської ради Донецької області вбачається, що зміст його регулювання спрямований на об`єкт, яким є територія, а не на суб`єктів господарської діяльності чи господарської діяльності, а Порядок надання земельних ділянок у зонах зсуву на території Маріупольської міської ради як містобудівні умови та обмеження не передбачає унормування або вдосконалення правового регулювання у сфері господарської діяльності або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання шляхом встановлення нових правил здійснення таєї чи іншої господарської діяльності.

Враховуючи те, що рішення, яке оскаржується, є регуляторним актом, який спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських або адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання та не врегульовує жодні господарські відносини, та той факт, що станом на час розгляду справи термін дії тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, що знаходяться у зонах зсуву закінчився, суд не вбачає підстав для задоволення адиміністративного позову.

Згідно ч. 1 ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачем надані суду належні докази правомірності прийняття рішення, що оскаржується, в розімінні зазначеної норми Закону.

Оскільки під час розгляду справи судом встановлена правомірність прийняття рішення, яке оскаржується, суд вважає позовні вимоги такими, що задоволенню не підлягають.

В розумінні ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України питання про перерозподіл судових витрат не розглядається.

На підставі викладеного, керуючись Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В :

В задоволенні адміністративного позову Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 ) до Маріупольської міської ради Донецької області (, юридична адреса: 87555, Донецька обл., м. Маріуполь, пр. Миру, 70) про визнання протиправним та скасування рішення від 26.05.2021 року № 8/7-687 Про встановлення тимчасового мораторію на виділення громадянам земельних ділянок, які знаходяться в містах зсуву на території Маріупольської міської ради відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Суддя Т.В. Давиденко