Справа № 200/6413/23
Суддя: Троянова О.В.
Дата ухвалення: 2023-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

13 листопада 2023 року Справа №200/6413/23

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Троянова О.В., розглянувши матеріали позовної заяви Керівника Слов`янської окружної прокуратури Донецької області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Відділу освіти Слов`янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області, третя особа Слов`янська міська військова адміністрація Краматорського району Донецької області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Керівник Слов`янської окружної прокуратури Донецької області звернувся до Донецького окружного адміністративного суду в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області з позовом до Відділу освіти Слов`янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області про визнання протиправною бездіяльності щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - сховища №19441, що розташоване за адресою: Донецька область, м. Слов`янськ, вул. Підгірна, 242, приміщення 1, у готовність до використання за призначенням; зобов`язання вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №19441, що розташоване за адресою: Донецька область, м. Слов`янськ, вул. Підгірна, 242, приміщення 1, відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

Відповідно до положень статті 171 Кодексу адміністративного судочинства ( надалі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Згідно з частиною 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Згідно з положеннями частини 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. При цьому в разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Верховний Суд у постанові від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22 дійшов висновку, що прокурор наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом у випадках, передбачених законом, якщо це представництво належним чином обґрунтоване. Водночас, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У цій постанові Верховний Суд з приводу представництва законних інтересів держави в суді прокурором звернув увагу, серед іншого, на таке.

З`ясовуючи поняття "інтереси держави", Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 року № 3-рп/99 вказав про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

Так, в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій та програм, які спрямовані на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, а також гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або ж не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення цих приписів приводить до висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав позовних вимог (із зазначенням, у чому полягає порушення інтересів держави) та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 2 Закону України від 14.10.2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що на прокуратуру покладається, зокрема, функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно до положень частин 3 та 4 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування, інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, зі змісту частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Зокрема, у першому випадку прокурор набуває право на представництво у тому разі, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно. Нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, тобто він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч вказаним інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (тобто в сукупності дій та рішень) уповноваженого суб`єкта владних повноважень, яка спрямована на захист інтересів держави, але є неналежною. Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає до себе досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача чи відповідача.

Верховний Суд у постанові від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22 зауважив, що захищати інтереси держави повинні передусім відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Для того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, фактично замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом владних повноважень, та які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду та замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який має можливість і бажає захищати інтереси держави.

Наведені висновки узгоджуються із правовими висновками Верховну Суду, які були викладені у постановах від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 року у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 року у справі № 806/1001/17, та правовими висновками, викладеними Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 року у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Як зазначено у позовній заяві, Керівник Слов`янської окружної прокуратури Донецької області обґрунтовує право на звернення до суду з цим позовом бездіяльністю, яка допущена ГУ ДСНС України у Донецькій області та яка полягає у невжитті уповноваженим органом дієвих, достатніх та ефективних заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду у стан готовності до використання її за призначенням.

Зокрема, у позовній заяві прокурор вказує, що ГУ ДСНС України у Донецькій області не виконує належним чином функцій із захисту інтересів держави, а тому із цим позовом до суду звертається саме прокурор, в інтересах ГУ ДСНС України у Донецькій області.

Щодо наведеного вище прокурором обґрунтування суд зазначає про таке.

Відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі тих споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

При цьому положеннями частини 15 статті 32 КЦЗ України передбачено, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями.

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди, користувач або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Пунктом 9 даного Порядку № 138 передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Відповідно до пункту 12 Порядку № 138 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.

Згідно з Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 року за № 579 (далі - Наказ № 579) затверджені Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту (далі - Вимоги № 579).

Відповідно до пунктів 1 та 7 розділу ІІ Вимог № 579 установлено, що споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни. Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне, спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, а також ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб та гідрометеорологічної діяльності.

Пунктом 3 даного Положення № 1052 визначено, що основними завданнями ДСНС є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб та гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

За пунктом 4 Положення № 1052 ДСНС, відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням; здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту; організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів, інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" № 2228-IX від 21.04.2021 року із КЦЗ України було виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки", проте доповнено КЦЗ України статтею 17-1 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту".

Відповідно до пунктів 16, 48, 51 статті 17-1 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Отже, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1 КЦЗ України).

Враховуючи те, що КЦЗ України не передбачає повноважень ГУ ДСНС України у Донецькій області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, то, відповідно, у Керівника Слов`янської окружної прокуратури Донецької області в особі ГУ ДСНС України у Донецькій області так само немає права на звернення до суду із такими вимогами.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22.

Відповідно до вимог пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, зокрема, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За таких обставин, позовна заява підлягає поверненню позивачеві.

На підставі викладеного, керуючись п. 1 ч. 4 ст. 169, статтями 243, 248, 256, 294, 295, 297, 370 Кодексу адміністративного судочинства України

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Керівника Слов`янської окружної прокуратури Донецької області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Відділу освіти Слов`янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області, третя особа Слов`янська міська військова адміністрація Краматорського району Донецької області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачеві.

Копію ухвали про повернення позовної заяви разом з матеріалами позовної заяви надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Роз`яснити позивачеві, що в силу положень частини восьмої статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала відповідно до вимог частини першої статті 256 КАС України набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом.

Ухвала може бути оскаржена до Першого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження: 2) на ухвалу суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду. Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.

Суддя О.В. Троянова