Справа № 380/7457/23
Суддя: Бруновська Надія Володимирівна
Дата ухвалення: 2023-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий суддя у першій інстанції: Хома О.П.

13 листопада 2023 рокуЛьвівСправа № 380/7457/23 пров. № А/857/16132/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Бруновської Н.В.

суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.

розглянувши у письмовому провадженні в м.Львові апеляційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у справі № 380/7457/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

11.04.2023р. ОСОБА_1 звернувся з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, у якому просив суд:

- визнати протиправними дії з прийняття рішення №275 «Про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень на реконструкцію гр. ОСОБА_1 зблокованої нежитлової будівлі котеджу №6 у житлову одиницю (квартиру АДРЕСА_1 ) на АДРЕСА_2 » після спливу 10 робочих днів з дня реєстрації звернення від 08.02.2023р., що зареєстроване в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва за номером АМ01:3791-2932-8625-4279;

- визнати протиправним та скасувати рішення від 22.03.2023р. №275 «Про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень на реконструкцію гр. ОСОБА_1 зблокованої нежитлової будівлі котеджу №6 у житлову одиницю (квартиру АДРЕСА_1 ) на АДРЕСА_2 ».

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02.08.2023р. позов задоволено.

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Виконавчий комітет Львівської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.08.2023р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.

Із змісту Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 17.10.2022р. видно, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належить зблокована нежитлова будівля котеджу АДРЕСА_3 .

08.02.2023р. ОСОБА_1 зареєстрував в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва за номером AM01:3791-2932-8625-4279 заяву на видачу містобудівних умов та обмежень на реконструкцію зблокованої нежитлової будівлі котеджу №6 у житлову одиницю (квартиру АДРЕСА_1 ) на АДРЕСА_2 .

До заяви на видачу містобудівних умов та обмежень позивач додав наступні документи: 1.План топографо-геодезичного знімання території в масштабі 1:2000; 2.Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 17.10.2022р.;3. Містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками; 4. Ситуаційна схема схема розміщення ділянки в структурі населеного пункту.

21.03.2023р. Виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення №275 Про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень на реконструкцію гр. ОСОБА_1 зблокованої нежитлової будівлі котеджу № 1 у житлову одиницю (квартиру АДРЕСА_4 .

Із змісту оскаржуваного рішення видно, що суб`єкт владних повноважень відмовив громадянину ОСОБА_1 у наданні містобудівних умов та обмежень на реконструкцію зблокованої нежитлової будівлі котеджу № 6 у житлову одиницю (квартиру АДРЕСА_3 Львівської міської територіальної громади у зв`язку з тим, що наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Відповідно до генерального плану смт. Брюховичі, затвердженого рішенням Брюховицької селищної ради від 26.04.2018р. № 567 «Про затвердження проекту коригування генерального плану смт.Брюховичі» - територія закладів відпочинку та туризму, що не відповідає намірам забудови реконструкції зблокової нежитлової будівлі котеджу № 6 у житлову одиницю (квартира АДРЕСА_5 Львівської міської територіальної громади.

ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України Про місцеве самоврядування від 21.05.1997р. №280/97-ВР визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

ч.3 ст.24 Закону Про місцеве самоврядування передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закону України Про регулювання містобудівної діяльності від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI).

В п.8 ч.1 ст1 Закону Про регулювання містобудівної діяльності чітко визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

ч.3 ст.29 Закону Про регулювання містобудівної діяльності встановлено перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 06.11.2017 №289, зареєстровано у Міністерстві юстиції України 27.11.2017р. № 1437/31305 (далі Перелік).

п.25 Переліку передбачено, що містобудівні умови та обмеження не надаються для реконструкції житлових та нежитлових приміщень без зміни їх зовнішньої конфігурації та функціонального призначення, розміщення в існуючих житлових будинках, адміністративно-побутових та громадських будівлях вбудованих приміщень громадського призначення.

Реконструкція нежитлової будівлі з нежитлової у житлову одиницю призводить до зміни функціонального призначення, а відтак є необхідним отримання містобудівних умов та обмежень.

26.05.2016р. Ухвалою Львівської міської ради № 507 Про визначення уповноваженого органу містобудування та архітектури з питань видачі містобудівних умов та обмежень -виконавчий комітет Львівської міської ради визначено спеціально-уповноваженим органом містобудування та архітектури з питань видачі містобудівних умов та обмежень.

ч.3 ст.29 Закону Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

ч.4 ст.29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

ч.6 ст.29 Закону Про регулювання містобудівної діяльності встановлено, що надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу апелянта на те, що п.18 ч.1 ст.4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Проте, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових обов`язків, обумовлених цими актами (постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2019р. у справі№ 9901/801/18).

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права. Вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів. Нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію. Нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13.05.2020р. у справі№ 9901/491/19).

Досліджуючи правову природу містобудівних умов та обмежень, Верховний Суд у постанові від 18.03.2021р. (справа № 640/3844/20, пункт 43) зазначив, що «Містобудівні умови та обмеження" є актом індивідуальної дії, оскільки є результатом застосування норм права, адресовані конкретним суб`єктам і створюють права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів, регулюють конкретну життєву ситуацію та їх дія закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин, тобто вичерпують свою дію після їх виконання».

Позиція щодо природи містобудівних вимог та обмежень як індивідуального акта викладена також в постанові Верховного Суду постановах від 23.01.2018р. у справі №815/5989/13-а.

Таким чином, за своєю юридичною природою містобудівні умови і обмеження - це акт індивідуальної дії, який видається уповноваженими органами містобудування та архітектури та покладає на замовника будівництва певні обов`язки і обмеження. Правовідносини, що виникають на підставі містобудівних умов і обмежень, носять довготривалий характер, оскільки діють до закінчення будівництва об`єкту. Відповідно, якщо містобудівні умови і обмеження містять протиправні положення, то вони порушують права позивача, як замовника будівництва і вимоги закону, протягом всього строку своєї дії, а не лише в момент їх видачі. Протягом всього строку дії містобудівних умов замовник змушений виконувати їх протиправні вимоги і нести ризик накладення санкцій з боку контролюючих органів у разі такого невиконання.

Колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що з 08.02.2023р. - дати подання позивачем заяви про надання містобудівних умов та обмежень та до дати прийняття відповідачем 22.03.2023р. оспорюваного Рішення №275 минуло 29 робочих днів.

Отже, суб`єкт владних повноважень не дотримав вимог ч.6 ст.29 Закону Про регулювання містобудівної діяльності, а тому, вірними є висновки суду першої інстанції, що оспорюване рішення прийняте Виконавчим комітетом Львівської міської ради після спливу визначеного законом строку, в межах якого таке рішення повинно було бути прийняте.

Указом Президента України від 24.02.2022р. №64/2022 Про введення воєнного стану в Україні із 05 год.30 хв. 24 лютого 2022 року в Україні введено воєнний стан, строк дії якого продовжувався неодноразово і який діє донині.

Таким чином, звернення ОСОБА_1 із заявою про надання містобудівних умов та обмежень (08.02.2023р.) та прийняття Виконавчим комітетом Львівської міської ради оспорюваного рішення (21.03.2023) відбулося під час дії в Україні воєнного стану.

Як встановлено пп.1 п.1 Постанови Кабінету Міністрів України від 24.06.2022р. № 722 Деякі питання здійснення дозвільних та реєстраційних процедур у будівництві в умовах воєнного стану, надання послуг з питань дозвільних та реєстраційних процедур у будівництві здійснюється з урахуванням таких особливостей:

1) на період дії воєнного стану в Україні та протягом одного року з дня припинення чи скасування воєнного стану:

-у разі ненадання відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки або неприйняття рішення про відмову в їх наданні протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви про їх видачу проектування об`єкта будівництва здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні та обмежень у використанні земель, визначених Законом України Про охорону культурної спадщини.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності від 06.09.2005р. №2806-ІV (далі - Закон №2806-ІV).

ч.1 ст.1 Закону Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності чітко визначено, що принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

В п.6 ч.1 ст.4-1 Закону Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності передбачено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Отже, колегія суддів звертає увагу апелянта, як суб`єкта владних повноважень на те, що бездіяльність дозвільного органу стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. При цьому, дії дозвільного органу, які пов`язані з несвоєчасним прийняттям та/або направленням суб`єкту господарювання рішення про відмову у видачі документу дозвільного характеру, не створюють для нього (суб`єкта) ніяких правових наслідків, оскільки виконання таких дій дозвільним органом здійснюється з порушенням умов, зазначених у законі.

Колегія суддів зазначає, що право на застосування принципу мовчазної згоди не може бути змінене або припинене у зв`язку із прийняттям та/або направленням дозвільним органом рішення про відмову у видачі документа дозвільного характеру із порушенням строків, встановлених законом.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб`єкт владних повноважень в особі Виконавчого комітету Львівської міської ради діяв не у спосіб визначений законами та Конституцією України.

Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

В ст.242 КАС України видно, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст.316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст.229,308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у справі № 380/7457/23 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді Р. Б. Хобор
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 13.11.2023р.