Справа № 9901/43/21
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-10-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В.
у справі № 9901/43/21(провадження № 11-5заі23) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 «Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України»
Короткий виклад історії справи
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, поданої позивачем після об`єднання ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 травня 2021 року цієї справи в одне провадження зі справою № 9901/20/21, просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 «Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України» (далі - Указ № 607/2020) з моменту його прийняття.
Позов мотивовано тим, що Указ № 607/2020 не відповідає критерію законності як прийнятий унаслідок неправильного застосування норм закону.
Позивач зазначив, що право Президента України на прийняття рішення про застосування заходу забезпечення кримінального провадження у вигляді відсторонення від посади осіб, які призначаються Президентом України, передбачено частиною третьою статті 154 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). Однак таке відсторонення, як захід забезпечення кримінального провадження, на переконання позивача, може бути застосовано Президентом України виключно у випадку, коли це прямо передбачено законодавством. Оскільки частина третя статті 154 КПК України не передбачає правової процедури й порядку відсторонення судді Конституційного Суду України, то суддя Конституційного Суду України, як уважає позивач, не входить до переліку осіб, на яких поширюються випадки можливого відсторонення Президентом України від виконання повноважень чи від посади відповідно до цієї правової норми.
На думку позивача, незаконність (протиправність) Указу № 607/2020 підтверджується відсутністю у спеціальному законі (Закон України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України»; далі - Закон № 2136-VIII) повноважень Президента України щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень судді Конституційного Суду України. За відсутності встановленого законодавством порядку відсторонення від посади певного суб`єкта чи спеціального порядку, який встановлює іншу процедуру відсторонення від посади та/або від виконання повноважень певного суб`єкта, у Президента України немає повноважень щодо прийняття рішення про відсторонення від посади чи від виконання повноважень.
ОСОБА_1 також указав, що пунктом 3 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, не передбачено прийняття рішення у формі указу для відсторонення від посади судді Конституційного Суду України.
На переконання позивача, Президент України при прийнятті оскаржуваного Указу № 607/2020 безпідставно застосував аналогію закону у спірних правовідносинах, які не допускають її застосування.
Позивач звернув увагу на те, що оскаржуваний Указ № 607/2020 є підзаконним правовим актом індивідуальної дії, який передбачає індивідуалізований припис Президента України про строкове відсторонення позивача від посади судді Конституційного Суду України. Отже, Президент України реалізував насамперед владні управлінські функції, а тому спір виник саме у зв`язку із виконанням Президентом України таких функцій.
Крім того, спірним Указом було порушено право ОСОБА_1 на повагу до «приватного життя», яке гарантоване статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), оскільки цей Указ обмежує його доступ до обраної професії.
На підставі викладеного ОСОБА_1 наполягає на наявності підстав для визнання протиправним та скасування Указу № 607/2020 як такого, що не відповідає приписам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), тобто прийнятого не на підставі закону, поза межами визначених повноважень Президента України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 13 грудня 2022 року позов ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним та скасував Указ № 607/2020.
Судове рішення мотивовано тим, що конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які визначають статус глави держави у механізмі державного управління. Повноваження Президента України, порядок їх реалізації, взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені. Зокрема, повноваження Президента України щодо формування складу Конституційного Суду України передбачено статтею 106 Конституції України, у пункті 22 частини першої якої вказано, що Президент України призначає на посади третину складу Конституційного Суду України.
За висновком суду першої інстанції, реалізація повноважень Президента України стосовно формування складу Конституційного Суду України здійснюється виключно шляхом видання указів про призначення суддів Конституційного Суду України. Іншого способу реалізації Президентом України конституційних повноважень, пов`язаних із формуванням Конституційного Суду України, Основним Законом України не передбачено.
Покликаючись на юридичні позиції, висловлені в рішеннях Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009, від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, суд першої інстанції наголосив, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом.
Суд першої інстанції виснував, що законна поведінка Президента України при прийнятті рішення про відсторонення від посади на підставі частини третьої статті 154 КПК України має місце виключно тоді, коли Президент України призначає особу на певну посаду та законодавством установлений спеціальний порядок її відсторонення. За відсутності встановленого у законодавстві порядку відсторонення від посади певного суб`єкта чи спеціального порядку, який установлює іншу процедуру відсторонення від посади та/або від виконання повноважень певного суб`єкта, у Президента України немає права прийняти рішення про відсторонення цього суб`єкта від посади чи від виконання повноважень.
Оскільки порядок вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України не встановлений, то, за висновком суду першої інстанції, норма частини третьої статті 154 КПК України не може бути застосована як підстава для відсторонення судді Конституційного Суду України. При цьому відсутність як у Конституції України, так і в Законі № 2136-VIII повноваження Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України, на переконання суду першої інстанції, не є дефектом закону, а є волевиявленням законодавця, що безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представник Президента України подав апеляційну скаргу, у якій зазначив, що судомнеповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки судуне відповідають обставинам справи і, крім того, судом неправильно застосовано норми матеріального права.
На думку скаржника, суд першої інстанції не надав оцінкидоводам відповідача щодо відсутності порушеного права, за захистом якого звернувся позивач до адміністративного суду, оскільки станом на час розгляду справи в суді першої інстанції оскаржуваний Указ № 607/2020 уже був таким, що вичерпав свою дію, та не спричиняв для позивача жодних обмежень, а сам позивач уже не міг бути суддею Конституційного Суду України в силу приписів статті 16 Закону № 2136-VIII з огляду на його призначення на цю посаду Указом Президента України від 14 травня 2013 року № 256. На підставі викладеного представник Президента України переконує, що на момент прийняття судом рішення у цій справі обставини, якими обумовлено звернення позивача до суду, є усунутими, тобто фактично відсутній публічно-правовий спір між сторонами.
Представник відповідача також звертає увагу на те, що ОСОБА_1 , незважаючи на оскаржуваний Указ № 607/2020, виконував свої службові обов`язки дистанційно, призначався суддею-доповідачем на розгляд конституційних скарг та отримував заробітну плату. Отже, позивач, на думку скаржника, так і не зазначив, за захистом якого суб`єктивного порушеного права він звернувся до адміністративного суду.
Скаржник уважає помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність у Президента України повноважень щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України, оскільки законодавцем свідомо, на переконання представника відповідача, не визначено обмеження чи застереження щодо неможливості відсторонення від посади судді Конституційного Суду України. На суддю Конституційного Суду України в силу приписів норми частини другої статті 19 Конституції України поширюються загальні норми законодавства, які регулюють відносини щодо сплати податків, військового обов`язку, можливості відсторонення від посади тощо. Разом з цим скаржник наполягає, що встановлені у законодавчих актах гарантії незалежності судді Конституційного Суду України є вичерпними, не підлягають розширеному тлумаченню, до них не застосовується аналогія права чи аналогія закону. При цьому у законодавстві відсутня норма, яка б визначала одну із таких гарантій, як неможливість відсторонення від посади судді Конституційного Суду України.
Представник відповідача також зазначає про неврахування судом першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення висновків, викладених Конституційним Судом України в ухвалі від 08 травня 1997 року № 11-з, стосовно того, що за Президентом України закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так, рівнозначно, і в розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, у тому числі і державою. Для реалізації цих функцій ПрезидентУкраїни приймає рішення, які мають силу законодавчих актів, а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.
Скаржник також зауважив, що при надходженні обґрунтованого клопотання прокурора про відсторонення особи, діяльність якої впливає на нормальне функціонування держави, за відсутності встановленої законодавством заборони відсторонювати суддю Конституційного Суду України, Президент України має право прийняти рішення про відсторонення такого судді за умови, що призначення на займану посаду також здійснювалося главою держави.
На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 січня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Мовіле Олександра Сергійовича як представника Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 грудня 2022 року, а ухвалою від 05 липня 2023 року призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Суть постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 жовтня 2023 року апеляційну скаргу Президента України залишила без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13грудня 2022 року- без змін.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:
- установлені обставини справи дають підстави сприймати оскаржуваний Указ № 607/2020 як акт індивідуальної дії, який безпосередньо зачіпає права та інтереси позивача з приводу проходження ним публічної служби. Видання оскаржуваного акта було наслідком діяльності суб`єкта владних повноважень у сфері публічно-правової діяльності, яку не схвалює й оскаржує позивач як особа, проти якої було спрямоване видання цього акта, на предмет його незаконності. Разом з тим необхідно враховувати, що застосоване до позивача обмеження (відсторонення від посади судді Конституційного Суду України строком на два місяці) у контексті практики ЄСПЛ становило втручання у захищене статтею 8 Конвенції право позивача на повагу до приватного життя в аспекті обмеження доступу до обраної професії;
- законодавцем у наведених нормах право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень не поставлено в пряму залежність як від продовження дії оскаржуваного акта, так і від перебування особи на публічній службі станом на час звернення особи з позовом про захист права, яке вона вважає порушеним, та ухвалення судового рішення у справі. Станом на час звернення ОСОБА_1 з позовними заявами у цій справі ще тривав застосований до нього оспорюваним Указом № 607/2020 обмежувальний захід (до 28 лютого 2021 року) і строк його повноважень на посаді судді Конституційного Суду України не закінчився, що не заперечується сторонами. Звідси можна виснувати про наявність підстав для вирішення адміністративним судом питання правомірності оскаржуваного Указу № 607/2020, отже, доводи скаржника у цій частині не знайшли підтвердження;
- Конституція України та Закон № 2136-VIII не містять положень, відповідно до яких Президент України уповноважений ухвалювати рішення, пов`язані з проходженням особами публічної служби на посаді судді Конституційного Суду України, зокрема і рішення про тимчасове відсторонення судді Конституційного Суду України від посади;
- серед гарантій діяльності суддів Конституційного Суду України є незалежність та недоторканність судді Конституційного Суду України, які не допускають можливості застосування щодо них заходів забезпечення кримінального провадження. Так, суддю Конституційного Суду України без згоди Суду не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину;
- усі судді зі складу Конституційного Суду України мають рівний конституційно-правовий статус, який включає однакові гарантії незалежності та недоторканності судді, зокрема функціональний імунітет у сфері застосування заходів забезпечення кримінального провадження, що регламентується КПК України, безвідносно до суб`єкта призначення судді до складу Суду (Президент України, чи Верховна Рада України, чи з`їзд суддів України). Такі гарантії незалежності та недоторканності застосовано законодавцем з метою недопущення здійснення тиску на діяльність суддів Конституційного Суду України незалежно від органу влади і посадової особи, які призначили цього суддю, та незалежно від зміни виборних органів державної влади чи їх посадових осіб;
- приписами статті 154 КПКУкраїни окремо передбачено лише вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади осіб, що ним призначаються на ці посади, однак цим Кодексомне визначено суб`єктів відсторонення від посад суддів Конституційного Суду України, які мають однаковий особливий конституційно-правовий статус з відповідними гарантіями його забезпечення, - ані Президента України, ані Верховну Раду України та з`їзд суддів України;
- відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII порядку вирішення Конституційним Судом України питання про відсторонення судді Суду від посади, зокрема, у разі коли цей суддя підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину, не вказує на наявність повноважень щодо вирішення цього питання у Президента України на підставі статті 154 КПК України;
- елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.
Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII повноважень Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади суддів Конституційного Суду України на підставі частини третьої статті 154 КПК України не є «дефектом закону», натомість є волевиявленням законодавця, що з метою недопущення загрози тиску на суддю безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України, які включають і недопущення застосування щодо суддів Конституційного Суду України заходів забезпечення кримінального провадження без згоди Конституційного Суду України. Таким чином, норма частини третьої статті 154 КПК України не може застосовуватись як підстава для відсторонення судді Конституційного Суду України Президентом України.
Велика Палата Верховного Суду наголосила, що вимоги щодо юридичної визначеності слід розглядати як такі, що вимагають особливо чіткої юридичної аргументації з урахуванням усього чинного законодавства та його основних принципів. За відсутності в Конституції України та Законі № 2136-VIII визначення повноважень Президента України про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України цього питання, видання Президентом України указу про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України підриває юридичну визначеність, а тому суперечить вимозі законності.
З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що спірний Указ № 607/2020 прийнято не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для його скасування.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з пунктом 22 частини першої статті 106 Конституції України Президент України призначає на посаду третину складу Конституційного Суду України. Зазначена норма кореспондується з нормами статті 148 Конституції України та частини другої статті 9 Закону № 2136-VIII.
На підставі частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Водночас за змістом правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в ухвалі від 08 травня 1997 року № 11-з, за главою держави закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так, рівнозначно, і в розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, у тому числі й державою. Для реалізації цих функцій Президент приймає рішення, які мають силу законодавчих актів, а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.
Загальні гарантії незалежності суддів Конституційного Суду України визначені статтею 149 Конституції України та статтею 24 Закону № 2136-VIII. Окремі із цих гарантій відображені у КПК України, який регламентує безпосередню процедуру здійснення кримінального провадження. Посада судді Конституційного Суду України передбачає бездоганну поведінку і репутацію.
Разом з цим ні в розділі XII Конституції України, ні в Законі № 2136-VIII, ні в Регламенті Конституційного Суду України, ухваленому на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України Постановою Конституційного Суду України від 22 лютого 2018 року № 1-пс/2018, не врегульовано питання тимчасового відсторонення від посади судді Конституційного Суду України у зв`язку з притягненням його до кримінальної відповідальності.
Не передбачають зазначені норми й імунітету суддів Конституційного Суду України від кримінальної відповідальності, за винятком відповідальності за голосування у зв`язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків, а також вчинення злочину або дисциплінарного проступку (частина четверта статті 149 Конституції України). В інших випадках судді Конституційного Суду України можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності на загальних підставах.
Відповідно до статті 154 КПК України відсторонення від посади може бути здійснено щодо особи, яка підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину.
Відсторонення від посади здійснюється на підставі рішення слідчого судді під час досудового розслідування чи суду під час судового провадження на строк не більше двох місяців. Строк відсторонення від посади може бути продовжено відповідно до вимог статті 158 цього Кодексу.
Питання про відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом України, вирішується Президентом України на підставі клопотання прокурора в порядку, встановленому законодавством. Відсторонення від посади Директора Національного антикорупційного бюро України здійснюється слідчим суддею на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора в порядку, встановленому законом.
Таким чином, стаття 154 КПК України виступає одним із заходів забезпечення кримінального провадження, спрямованим на досягнення дієвості цього провадження. Тобто відсторонення від посади застосовується з метою припинення кримінального правопорушення, припинення протиправної поведінки, запобігання протиправній поведінці особи, яка підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину і, перебуваючи на посаді, може знищити чи підробити речі або документи, що мають значення для досудового розслідування, незаконними способами впливати на свідків та інших учасників кримінального провадження або протиправно перешкоджати кримінальному провадженню іншим способом.
Конституція України не містить положень, які б установлювали привілеї чи імунітет для суддів Конституційного Суду України, за винятком відповідальності за голосування у зв`язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків.
Відсторонення від посади є тимчасовим заходом, що має переслідувати визначені кримінальним процесуальним законодавством цілі, а застосування такого заходу забезпечення кримінального провадження має відбуватися під судовим контролем. Відсторонення від посади як захід забезпечення кримінального провадження не тотожне припиненню повноважень судді Конституційного Суду України чи звільненню.
При цьому питання відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом України, вирішується Президентом України на підставі клопотання прокурора в порядку, встановленому законодавством.
Оскільки подання про надання згоди на затримання, утримування під вартою чи арешт судді Конституційного Суду України вносить Генеральний прокурор або особа, яка здійснює його повноваження (частина п`ята статті 24 Закону № 2136-VIII), відтак з клопотанням про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України, який призначений Президентом України, повинен звертатися Генеральний прокурор або його в. о.
Таким чином, відповідний указ про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України на підставі частини третьої статті 154 КПК України приймається Президентом України за результатами розгляду такого клопотання.
Отже, на моє переконання, судді Конституційного Суду України, які призначаються за квотою Президента України, згідно з вимогами частини третьої статті 154 КПК України тимчасово відсторонюються від посади у зв`язку з притягненням їх до кримінальної відповідальності на підставі рішення Президента України за результатами розгляду відповідного клопотання Генерального прокурора або в. о. Генерального прокурора.
Суд першої інстанції установив, що листом від 28 грудня 2020 року Офіс Генерального прокурора направив до Президента України клопотання про відсторонення ОСОБА_1 від посади судді Конституційного Суду України, у якому зазначено, що ОСОБА_1 у межах кримінального провадження повідомлено про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень та зазначено про ризики використання ним свого службового становища та авторитету посади на працівників Секретаріату Конституційного Суду України з метою перешкоджання кримінальному провадженню.
З огляду на наведене не погоджуюсь з висновками Великої Палати Верховного Суду про те, що оскаржуваний Указ № 607/2020 прийнято не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України.
Ураховуючи викладене, вважаю, що в Президента України існували фактичні передумови та правові підстави, визначені статтею 154 КПК України, для прийняття оскаржуваного Указу № 607/2020 про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України на два місяці, а отже обґрунтованими в цій частині є доводи апеляційної скарги представника Президента України, що в свою чергу свідчить про передчасність висновків Великої Палати Верховного Суду про залишення без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 грудня 2022 року.
Суддя Великої Палати Верховного Суду І. В. Желєзний