Справа № 520/9778/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2023 року

м. Київ

справа №520/9778/19

адміністративне провадження № К/9901/21691/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого суді Берназюка Я.О.,

суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.,

при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,

за участю:

представника відповідача Кутакова П.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №520/9778/19

за позовом Приватного акціонерного товариства «Харківський плитковий завод»

до Державної служби геології та надр України

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Мінаєвої К.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Бартош Н.С., суддів Катунова В.В., Подобайло З.Г.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Харківський плитковий завод» (далі також - позивач, ПАТ «Харківський плитковий завод») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач, скаржник, Держгеонадра), у якому просило:

визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо прийняття рішення у формі наказу №331 від 5 вересня 2019 року «Про відмову у наданні зазначеного Спеціального дозволу» за наслідками розгляду заяви ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з доданими документами на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин Яблунівської ділянки вогнетривких глин, строком на 5 років;

зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про надання ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки вогнетривких глин з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу;

зобов`язати Державну службу геології та надр України видати ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціальний дозвіл на користування надрами Яблунівської ділянки вогнетривких глин з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що на виконання постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у справі №520/11174/18 Комісією з питань надрокористування Держгеонадр розглянуто заяву позивача від 26 жовтня 2017 року та прийнято рішення відмовити у наданні Спецдозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр, про що прийнятий Наказ №331 від 5 вересня 2019 року, у зв`язку з чим заява та пакет документів до неї, що є додатками, повернуто позивачу. Отже, позивач вважає, що відповідач, повторно розглядаючи заяву позивача, не прийняв до уваги висновки, викладені у рішенні Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанові Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у справі №520/11174/18, в результаті чого прийняв оскаржуваний наказ.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у справі № 520/9778/19, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, позовні вимоги задоволено повністю: скасовано наказ № 331 від 5 вересня 2019 року, яким відмовлено ПАТ «Харківський плитковий завод» у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області; зобов`язано Державну службу геології та надр України видати наказ про надання ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки у Донецькій області з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу; зобов`язано Державну службу геології та надр України видати ПАТ "Харківський плитковий завод" спеціальний дозвіл на користування надрами Яблунівської ділянки у Донецькій області з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин, строком на 5 років з дня реєстрації спеціального дозволу.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у цій справі, за наявності достатніх та належним чином поданих позивачем документів, з урахуванням висновків у рішенні суду у справі №520/11174/18, яке набрало законної сили, про неправомірність повернення документів, недоведеність відповідачем існування інших, передбачених чинним законодавством, обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, у відповідача, в цьому випадку, відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а, отже, і відсутні перешкоди у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм процесуального права, зокрема статті 383 КАС України, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що при прийняті Постанови Кабінету міністрів України від 21 серпня 2017 року № 518 (далі - постанова КМУ № 518) законодавцем не встановлено можливість застосовувати положення Порядку № 615, що були виключені, до відносин, які виникли або продовжують існувати після набрання нею (постановою КМУ № 518) чинності. Скаржник, з посиланням на статтю 58 Конституції України, а також Рішення Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, вказує, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Відтак, зазначає, що на момент прийняття оскаржуваного Наказу діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

7. 23 жовтня 2023 року від відповідача також надійшли пояснення, де скаржник зазначає, що у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 816/1053/16, від 02 жовтня 2020 року у справі № 826/1236/17, від 22 грудня 2020 року у справі № 817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріпленої у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 09 вересня 2020 року у справі № 826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу.

Позиція інших учасників справи

8. 26 жовтня 2020 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, ухваленими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

9. Позивач зазначає, що доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували висновки судів першої та апеляційної інстанцій. Також вказує на те, що відповідачем уже виконано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у справі №520/9778/18, а саме, з урахуванням рекомендації Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 18 серпня 2020 року №8-РГ/2020) наказом Держгеонадр від 19 серпня 2020 року №361 прийнято рішення надати ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціальний дозвіл на користування надрами Яблунівської ділянки у Донецькій області з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин строком на 5 років. Вказаний наказ розміщено у загальному доступі на веб-сайті відповідача.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. Касаційна скарга надійшла до суду 27 серпня 2020 року.

11. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи від 10 грудня 2021 року для розгляду справи №520/9778/19 визначено колегію суддів у складі судді-доповідача ОСОБА_1, суддів: Бучик А.Ю. та Рибачука А.І.

12. Ухвалою Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №520/9778/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.

13. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року № 901/0/78-23 у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 8 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 8 червня 2023 року № 1723-к (№ 1723/0/5-23) «Про відрахування судді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду», призначено повторний автоматизованих розподіл судових справ.

14. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи від 14 червня 2023 року для розгляду справи №520/9778/19 визначено нову колегію суддів у складі судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.

15. Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2023 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) учасників справи.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 26 жовтня 2017 року ПАТ «Харківський плитковий завод» звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою № 2736 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин Яблунівської ділянки вогнетривких глин, строком на 5 років. Зазначена заява подана у відповідності до частини четвертої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» та підпункту 18 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 518 від 21 червня 2017 року, чинної на момент звернення (далі - Порядок № 615).

17. 13 серпня 2018 року позивачем отримано лист від відповідача про неприйняття позитивного рішення стосовно надання спецдозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр у зв`язку з тим, що підпункт 18 пункту 8 Порядку № 615 виключено з 19 липня 2018 року відповідно до абзацу 8 підпункту 1 пункту 2 Змін, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 червня 2017 року № 518.

19. Також судами встановлено, що 23 січня 2019 року Харківським окружним адміністративним судом прийнято рішення у справі № 520/11174/18 (залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року), яким позовні вимоги ПАТ «Харківський плитковий завод» задоволено частково, а саме: визнано протиправним та скасовано оформлене протоколом № 8/2018 від 31 липня 2018 року рішення Держгеонадра в особі Комісії з питань надрокористування в частині вирішення питання за заявою ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з питання отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області; визнано протиправними дії Держгеонадра з приводу повернення листом № 9 (№ 15427/03/12-18 від 8 серпня 2018 року) матеріалів заяви ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з питання отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області; зобов`язано Держгеонадра вирішити по суті заяву ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року з питання отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області.

20. У зв`язку з цим, 16 липня 2019 року позивач звернувся до відповідача із заявою про виконання рішення Харківського окружного адміністративного суду у справі № 520/11174/18, а 5 вересня 2019 року відповідачем прийнято наказ № 331, яким відмовлено ПАТ «Харківський плитковий завод» у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вогнетривких глин Яблунівської ділянки у Донецькій області.

21. Відповідачем направлено на адресу позивача лист від 13 вересня 2019 року № 19079/01/12-19, в якому зазначено, що 8 серпня 2019 року на виконання рішення суду комісією з питань надрокористування Держгеонадр розглянуто заяву позивача від 26 жовтня 2017 року та прийнято рішення відмовити у наданні спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр, про що прийнятий Наказ № 331 від 5 вересня 2019 року, у зв`язку з чим заява та пакет документів до неї, що є додатками, повертається позивачу. Підставою для відмови комісією з питань надрокористування Держгеонадр, засідання якої відбулося 8 серпня 2019 року, є виключення підпункту 18 пункту 8 Порядку №615 з 19 липня 2018 року відповідно до абзацу 8 підпункту 1 пункту 2 Змін, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 21 червня 2017 року № 518.

22. Позивач, вважаючи, що відповідач при повторному розгляді заяви не прийняв до уваги висновки рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у справі № 520/11174/18, а тому протиправно прийняв наказ № 331 від 5 вересня 2019 року про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є прийнятні з огляду на таке.

29. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

30. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

32. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

33. Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

34. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

35. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

36. Статтею 4 Кодексу України про надра встановлено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

37. Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

38. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.

39. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

40. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

41. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

42. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

43. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

44. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

45. Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

46. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615)

47. Згідно з пунктом 1 Порядку №615 цей нормативно-правовий акт регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

48. Згідно із пунктом 8 Порядку №615 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-9, 11 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.

49. Відповідно до абзацу першого пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

50. З аналізу норм Положення №1174 та Порядку №615 вбачається, що до повноважень Державної служби геології та надр України відноситься ухвалення рішення про надання суб`єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами.

51. Відповідно до частини п`ятої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

52. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26 жовтня 2017 року ПАТ «Харківський плитковий завод» звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою № 2736 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин Яблунівської ділянки вогнетривких глин, строком на 5 років. Зазначена заява подана у відповідності до частини четвертої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» та підпункту 18 пункту 8 Порядку № 615.

53. Листом від 13 вересня 2019 року № 19079/01/12-19 відповідач повідомив позивача, що 8 серпня 2019 року на виконання рішення суду у справі № 520/11174/18 комісією з питань надрокористування Держгеонадр розглянуто заяву позивача від 26 жовтня 2017 року та прийнято рішення про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами Яблунівської ділянки надр, затверджене Наказом № 331 від 5 вересня 2019 року, у зв`язку з виключенням на момент прийняття вказаного рішення підпункту 18 пункту 8 Порядку №615.

54. З позовної заяви вбачається, що позивач вважає таке рішення неправомірним, та вказує, що він має право на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, оскільки на момент звернення із заявою про видачу спеціального дозволу підпункт 18 пункту 8 Порядку №615 був чинний.

55. Разом з тим, скаржник у касаційній скарзі зазначає, що на момент прийняття оскаржуваного рішення, підпункт 18 пункту 8 Порядку №615 вже був виключений, а тому відповідач, враховуючи положення статті 58 Конституції України щодо відсутності зворотної дії нормативно-правових актів в часі, позбавлений можливості керуватися вказаними нормами.

56. Надаючи оцінку вказаному, колегія суддів вважає за необхідне зазначає таке.

57. Ключовим правовим питанням у справі є те, яка редакція Порядку № 615 підлягає застосуванню до спірних правовідносин, що виникли між ПАТ «Харківський плитковий завод» та Державною службою геології та надр України: та, що була чинною на час звернення особи із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами; або та, що була чинною на час розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.

58. Відповідно до пункту 2 Порядку №615 (в редакції чинній на час звернення позивача із заявою до відповідача) дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

59. Підпунктом 18 пункту 8 Порядку № 615 (чинним на час звернення позивача із заявою про видачу спеціального дозволу - 26 жовтня 2017 року) передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, визначених у підрозділах Сировина вогнетривка, Сировина скляна та фарфоро-фаянсова, Сировина цементна розділу Неметалічні Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827, якщо заявник є власником цілісного майнового комплексу, на якому здійснюється виробництво кінцевої (готової) продукції, придатної для використання за призначенням кінцевим споживачем без додаткової промислової обробки (переробки).

Інформацію про ділянки надр, які пропонуються для надання зазначених дозволів, орган з питань надання дозволу розміщує не пізніше ніж за 30 днів до прийняття рішення про надання дозволу в газеті Урядовий кур`єр та на власному офіційному веб-сайті із зазначенням назви ділянки надр, її місцезнаходження, виду корисних копалин, виду користування надрами, початкової ціни продажу дозволу, адреси, за якою надсилаються заяви на отримання дозволу.

У разі надходження до органу з питань надання дозволу в установлений строк заяв разом із зазначеними у додатку 1 документами щодо отримання дозволу на користування однією і тією ж ділянкою надр від кількох претендентів дозвіл надається на умовах аукціону.

Інформація про заявників, які подали заявки на отримання дозволу, обов`язково розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу та Мінприроди.;

60. Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку (абзац 25 пункту 8 Порядку).

61. Надання дозволу без проведення аукціону здійснюється протягом 20 робочих днів після сплати у повному обсязі збору за надання спеціального дозволу.

62. Відповідно до пункту 9 Порядку № 615, надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції та у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, погоджується з: 1) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; 2) відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення.

63. Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1 та погоджується органами, визначеними абзацами другим-четвертим цього пункту.

64. Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому-четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

65. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому-четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

66. У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

67. У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.

68. Водночас, з 19 липня 2018 року підпункт 18 пункту 8 Порядку № 615, на підставі якого позивач звертався із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону, виключено відповідно до абзацу 8 підпункту 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 і № 615» від 21 червня 2017 року № 518 (далі - Постанова КМУ № 518).

69. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що заява позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами підлягала розгляду з урахуванням положень чинної на момент прийняття рішення за наслідками розгляду такої заяви редакції Порядку №615. Таким чином, на переконання скаржника, ним обґрунтовано відмовлено у наданні дозволу на користування надрами з посиланням на пункт 19 Порядку №615 (невідповідність документів, наданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку).

70. Колегія суддів погоджується з вказаними доводами та зазначає, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

71. Водночас, питання дії закону у часі неодноразово досліджувалося, зокрема, Конституційним Судом України.

72. У Рішенні від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

73. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України також вказав, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

74. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

75. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. Зокрема, в абзаці 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 5-р/2018 від 22 травня 2018 року зазначено, що особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів.

76. При цьому Суд звертає на позицію Комітету міністрів РЄ, висловлену у Рекомендаціях CM/Rec (2007) 7 державам-членам щодо належного адміністрування. Так, у статті 6 вказаних Рекомендацій зазначено, що державні органи діють відповідно до принципу правової визначеності. Вони не можуть вживати жодних заходів із зворотною силою, за винятком юридично обґрунтованих обставин.

77. Крім того, Суд також враховує, що ЄСПЛ у виключних випадках допускає ретроактивну дію закону, у разі, коли це забезпечує захист суспільних інтересів, у тому числі уточнює початкові наміри законодавця («P. Plaisier B.V. v. the Netherlands», заява № 46184/16, п. 84).

78. Разом з тим, Суд зазначає, що питання того, яка саме редакція Постанови №615 застосовується до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з цим позовом, було предметом спору у справі №803/1541/16.

79. Так, у справі №803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі №816/1053/16, від 02 жовтня 2020 року у справі №826/1236/17, від 22 грудня 2020 року у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку №615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові 09 вересня 2020 року у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

80. У справі №803/1541/16 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у тому числі, зазначила: «…у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

81. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

82. Подібних висновків за аналогічних правовідносин дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 12 липня 2021 року у справі №826/14521/17, від 11 липня 2023 року у справі № 380/10072/20, від 06 листопада 2023 року у справі №120/360/22-а.

83. Колегія суддів також враховує, що постанова КМУ № 518, якою, зокрема, виключено підставу надання дозволу без аукціону, за якою позивач мав намір отримати спеціальний дозвіл, набрала чинності 19 липня 2018 року. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, розгляд заяви ПАТ «Харківський плитковий завод» у цей період ще не був завершений, отже правовідносини між заявником та Держгеонадрами були триваючими.

84. За таких обставин, з 19 липня 2018 року у Держгеонадра України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 18 пункту 8 Порядку № 615.

85. Крім того, колегія суддів зазначає, що Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову №518, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами суб`єктів господарювання щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами, розгляд яких не закінчено. Отже, Постанова №518 і змінений нею Порядок №615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин, що виникли у зв`язку зі зверненням 26 жовтня 2017 року ПАТ «Харківський плитковий завод» із заявою про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

86. З урахуванням наведеного правового регулювання Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо необхідності застосування до спірних правовідносин підпункту 18 пункту 8 Порядку №615 у редакції, чинній станом на дату звернення позивача із заявою про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

87. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

88. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

89. Оскільки на момент прийняття оскаржуваного наказу №331 від 5 вересня 2019 року «Про відмову у наданні Спеціального дозволу» за наслідками розгляду заяви ПАТ «Харківський плитковий завод» від 26 жовтня 2017 року та доданих до неї документів, не відповідали вимогам, встановленим Порядком №615 (в редакції Постанови КМУ №518), то у Держгеонадр були відсутні підстави для прийняття рішення щодо надання ПАТ «Харківський плитковий завод» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

90. На цій підставі колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги стосовно відсутності підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону, у зв`язку з набранням чинності з 19 липня 2018 року постанови КМУ № 518 знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду цієї справи.

91. Вказане свідчить про наявність обґрунтованих підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій у цій справі, у зв`язку з неправильним застосуванням положень, зокрема, статті 58 Конституції України та підпункту 18 пункту 8 Порядку №615 та прийняття нового рішення, яким позов Приватного акціонерного товариства «Харківський плитковий завод» до Державної служби геології та надр України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії слід залишити без задоволення.

92. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

93. Також колегія суддів у цій справі бере до уваги підхід Верховного Суду стосовно тлумачення законодавства про надра в частині надання Держгеонадрами спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону, який був застосований у постанові від 14 квітня 2020 року у справі №826/7696/18.

94. Так, у вказаній справі Верховний Суд заначив, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надр без проведення аукціону, є особливо суворими та, як виняток, застосовується до суб`єкта, який забезпечив безумовне дотримання всіх вимог законодавства у сфері надрокористування для отримання спеціального дозволу на користування надрами. Лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр, як національного багатства.

95. Видача спеціальних дозволів на використання надр через аукціон передбачає проведення процедур, які гарантують отримання від учасників такого аукціону найкращих умов, зокрема, щодо ціни дозволу, що безумовно максимально відповідатиме суспільним інтересам в розумінні статті 13 Конституції України.

96. При цьому, лише видача спеціальних дозволів на користування надрами через аукціон повною мірою відповідатиме такому, передбаченому пунктом 7 частини другої статті 2 КАС України принципу прийняття рішення суб`єктом владних повноважень як рівність перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

97. Крім того, Верховний Суд у постанові від 24 березня 2020 року у справі № 806/1001/17 сформулював правову позицію, відповідно до якої дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, а саме на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також надрокористувачами встановлених вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга відповідача задоволенню.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Cуд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Харківський плитковий завод» до Державної служби геології та надр України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа