Справа № 826/4021/18
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2023-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/4021/18 Суддя (судді) першої інстанції: Літвінова А.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Єгорової Н.М.,

Сорочка Є.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа Київська міська державна адміністрація про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа Київська міська державна адміністрація про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, в якому просила:

1) визнати протиправними дії посадових осіб Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо призначення та порядку проведення обстеження земельних ділянок, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 та належать ОСОБА_1 на праві власності, на дотримання вимог земельного законодавства, за наслідками якого складено акт обстеження земельної ділянки №17-2023-03 від 04.12.2017;

2) визнати висновки Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), викладені в акті обстеження земельної ділянки від 04.12.2017 №17-2023-03, протиправними та такими, що не відповідають фактичним обставинам.

Позов обґрунтовано тим, що оскільки земельні ділянки, обстеження яких було здійснено головним спеціалістом належать позивачу на праві приватної власності, тому такі земельні ділянки не є такими, що можуть обстежуватись Департаментом земельних ресурсів на предмет дотримання земельного законодавства, дотриманням встановленого порядку набуття і реалізації прав на землі в межах міста Києва, які знаходяться у власності територіальної громади м. Києва.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2022 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що Акт обстеження земельних ділянок 04.12.2017 №17-2023-03 складений з порушеннями вимог чинного законодавства, оскільки Департамент земельних ресурсів у відповідності до Порядку №16/890 здійснює самоврядний контроль за дотриманням земельного законодавства, крім земель приватної та державної форми власності.

На думку апелянта, відповідач не мав права обстежувати земельні ділянки та таке обстеження проводилось без участі позивача, що свідчить про протиправність таких дій щодо її приватної власності.

Крім того, скаржник звертає увагу на те, що висновки, наведені в Акті обстеження земельних ділянок 04.12.2017 №17-2023-03 мають безпосередній вплив на її права та інтереси, оскільки земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_1 належать їй на праві власності.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 володіє приватною власністю земельних ділянок, що розташовані за адресою АДРЕСА_1 , кадастрові номери земельних ділянок: :62:038:0027, :62:038:0028, :62:038:0029, :62:038:0030, :62:038:0031, :62:038:0032, :62:038:0033, цільове призначення земельних ділянок: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

У свою чергу, спеціалістами Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на виконання доручення заступника голови Київської міської державної адміністрації Спасибка О.В. від 11.10.2017 №П-15067/5 проведено обстеження земельних ділянок на АДРЕСА_1 та виявлено ознаки використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.

За результатами вищевказаного обстеження складено акт обстеження земельної ділянки від 04.12.2017 №17-2023-03, яким встановлено, що земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_1, використовуються не за цільовим призначенням, а в комерційних цілях для експлуатації та обслуговування станції технічного обслуговування вантажних автомобілів (розміщення та складування шин).

Вважаючи дії відповідача та висновки, зазначені в Акті обстеження, позивач звернулась до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскільки дії відповідача щодо обстеження земельних ділянок, розташованих по АДРЕСА_1 та складання акту від 04.12.2017 №17-2023-03 не порушують права позивача, та судом не встановлено обставин, які б свідчили, що дії відповідача щодо складання акту від 04.12.2017 №17-2023-03 породжують, змінюють чи припиняють для позивача права та обов`язки, тому у задоволенні позовних вимог слід відмовити.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статтей 187 та 188 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

У свою чергу, правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля регулюються Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV).

У силу вимог статті 9 Закону №963-VI державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.

При цьому, статтею 10 Закону № 963-VI визначені повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Зокрема, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності, передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення.

З урахуванням особливостей функціонування міста Києва як столиці України та з метою запобігання порушенням земельного законодавства в місті Києві, своєчасного їх виявлення та усунення, удосконалення процедури здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель розроблено Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затверджений рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 (далі - Порядок №16/890).

За змістом Порядку №16/890, самоврядний контроль за використанням і охороною земель полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства та включає правові, економічні і соціальні заходи, спрямовані на додержання вимог земельного законодавства. Самоврядний контроль повинен здійснюватись систематично, регулярно і своєчасно, що значно підвищує ефективність та результативність контрольної діяльності. Самоврядний контроль за використанням і охороною земель передбачає постійне спостереження за станом земель, отримання від землекористувачів і землевласників відповідної проміжної та підсумкової інформації про використання земель, аналіз цієї інформації та результатів моніторингу. Усі землі в межах міста Києва є об`єктами самоврядного контролю та охорони.

Пунктом 3.2 Порядку №16/890 передбачено, що посадові особи Головного управління мають право: вимагати в усній чи письмовій формі від громадян і керівників юридичних осіб усунення порушень земельного законодавства, встановлювати терміни для усунення виявлених порушень; обстежувати земельні ділянки, в тому числі ті, що перебувають у власності та користуванні юридичних чи фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок дотримання вимог земельного законодавства та подавати в установленому порядку матеріали про результати перевірок до відповідних органів для притягнення винних осіб до відповідальності, а також подавати зібрані документи до Київської міської ради.

Вказані норми спростовують доводи апелянта щодо відсутності у відповідача компетенції щодо проведення обстежень земельних ділянок, які перебувають у приватній власності громадян.

Відповідно до п. 2.6 Порядку №16/890 у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних чи фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежений термін на її проведення тощо) вона проводиться без попереднього повідомлення за наявності таких обставин в т.ч. отримання доручення від органів прокуратури.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів, зокрема, складати акт за результатом проведеної перевірки.

З матеріалів справи вбачається, що на адресу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшли скарги гр. ОСОБА_2 , направлені листом Генеральної прокуратури України від 15.09.2017 №19-р, прокуратури міста Києва від 19.09.2017 №19-р-17, секретаріату Кабінету Міністрів України від 15.09.2017 №41-П-021146/26 та адміністрації президента України від 03.10.2017 №22/042683-26 щодо використання земельних ділянок приватної власності не за цільовим призначенням на АДРЕСА_1 .

У свою чергу, Департаментом земельних ресурсів листами від 03.10.2017 №5, від 30.10.2017 №1, від 10.11.2017 № 057023-П-15067/5-10443 запрошено позивача до Департаменту для надання пояснень у справі та забезпечення здійснення огляду земельних ділянок, втім вказане було залишено без уваги позивачем.

У подальшому, Спеціалістами Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на виконання доручення заступника голови Київської міської державної адміністрації Спасибка О.В. від 11.10.2017 №П-15067/5 проведено обстеження земельних ділянок на АДРЕСА_1 та виявлено ознаки використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.

За результатами вищевказаного обстеження складено акт обстеження земельної ділянки від 04.12.2017 №17-2023-03, яким встановлено, що земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_1, використовуються не за цільовим призначенням, а в комерційних цілях для експлуатації та обслуговування станції технічного обслуговування вантажних автомобілів (розміщення та складування шин).

Отже, з огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії відповідача щодо обстеження земельних ділянок, розташованих по АДРЕСА_1 є правомірними та не порушують права позивача, тому позовні вимоги у цій частині задоволенню не підлягають.

Щодо позовних вимог про визнання висновків Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), викладених в акті обстеження земельної ділянки від 04.12.2017 №17-2023-03, протиправними та такими, що не відповідають фактичним обставинам, слід зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Таким чином, реалізуючи передбачене статтею 55 Основного Закону право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється в його володільця у момент порушення чи оспорення останнього.

Так, у відповідності до п. п. 2, 3, 4 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначенню поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

При цьому, право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 квітня 2018 року у справі №826/8803/15.

У той же час, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Суд наголошує, що завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Згідно пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Як наслідок, оскаржуване рішення, дія або бездіяльність суб`єкта владних повноважень повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача.

У даному випадку, висновки Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), викладені в акті обстеження земельної ділянки від 04.12.2017 №17-2023-03 не є адміністративно-правовим актом, який спричиняє будь-які правові наслідки для суб`єкта господарювання, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні норм КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

У постанові від 06.02.2018 року у справі № 826/4278/14 Верховний Суд підкреслив, що акт перевірки та акт обстеження засмічення не породжують правових наслідків для суб`єкта господарювання, оскільки вони є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому їх оцінка, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.

Аналогічна за змістом правова позиція викладена й у постанові Верховного Суду від 26.02.2019 року у справі №821/2424/15-а.

Відтак, оскільки висновки відповідача, викладені в акті від 04.12.2017 №17-2023-03 не породжують, змінюють чи припиняють для позивача прав та обов`язків, тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення вказаних позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді Н.М. Єгорова

Є.О. Сорочко