Справа № 640/8100/20
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2023 року

м. Київ

справа №640/8100/20

адміністративне провадження № К/9901/12426/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.11.2020 (головуючий суддя: Іщук І.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 (головуючий суддя: Мєзєнцев Є.І., судді: Земляна Г.В., Файдюк В.В.) у справі № 640/8100/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Токівський гранкар`єр» до Державної служби геології та надр України, третя особа: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Токівський гранкар`єр» (далі - ТОВ «Токівський гранкар`єр» або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), третя особа: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, в якому просило:

визнати протиправною бездіяльності Держгеонадра України щодо неприйняття рішення у формі наказу про надання ТОВ «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років;

визнати за позивачем право з урахуванням принципу мовчазної згоди без отримання спеціального дозволу на користування надрами через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами (яким є 12.02.2020), тобто починаючи з 26.02.2020 здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське строком на 20 (двадцять) років, з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами - 12.02.2020, тобто до 12.02.2040;

зобов`язати відповідача прийняти рішення у формі наказу про надання ТОВ «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком дії дозволу 20 (двадцять) років, з 12.02.2020 до 12.02.2040;

зобов`язати Держгеонадра України надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком дії дозволу 20 (двадцять) років, з 12.02.2020 до 12.02.2040.

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 18.11.2020, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021, позов задовольнив частково: зобов`язав Держгеонадра України повторно розглянути заяву позивача від 30.08.2019 № 30/08 про надання ТОВ «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років у строки та в порядку, визначені діючим, на момент подання такої заяви, законодавством.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що основним видом економічної діяльності ТОВ «Токівський гранкар`єр» є добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю.

Для отримання дозволу на користування надрами, позивач звернувся до відповідача із заявою від 30.08.2019 (вих. № 30/08), та пакетом документів, в якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років. У якості підстави для надання дозволу зазначено абзац 1 підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.

06.09.2020 відповідач листом направив на опрацювання до ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» заяву позивача разом із доданими до неї документами.

За результатами розгляду документів позивача, ДНВП «Державний інформаційний геологічний фонд України» листом від 18.10.2019 № 06/306-3330 повідомило відповідача про те, що у пакеті документів TOB «Токівський гранкар`єр» протокол ДКЗ України від 16.08.2019 № 4861 не відповідає (пункт 3.8) протоколу, надісланого ДКЗ України до ДНВП «Геоінформ України» з метою його постійного зберігання та протоколу ДКЗ України від 16.08.2019 № 4861, поданого позивачем.

Також керуючись пунктом 9 Порядку № 615, відповідач направив пакети документів позивача на опрацювання до Міністерства енергетики та захисту довкілля України і Дніпропетровської обласної ради.

Міністерство енергетики та захисту довкілля України (наразі Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України) листом від 30.09.2019 № 5/1-11/10486-19 внесло зауваження щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Токівський гранкар`єр» з метою видобування гранітів, з огляду на те, що за інформацією Державної екологічної інспекції України, надісланою листом від 27.09.2019 №6157/2.10/4-19, планова перевірка ТОВ «Токівський гранкар`єр» не проведена у зв`язку із недопуском державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища на територію підприємства.

Листом від 23.09.2019 вих.№3013/0/2-19 Дніпропетровська обласна рада повідомила Держгеонадра про те, що відповідно до Регламенту Дніпропетровської обласної ради VII скликання проект рішення обласної ради буде розглянуто на засіданні постійної комісії обласної ради з питань використання природних ресурсів і внесено до порядку денного чергової сесії обласної ради.

Листом від 05.11.2019 № 22295/03/12-19 Держгеонадрами повідомлено позивача про повернення заяви від 30.08.2019 з доданими до неї документами у зв`язку із наявністю зауважень Міністерства енергетики та захисту довкілля України, які у силу приписів пункту 25 Порядку № 615, є обов`язковими для врахування.

05.02.2020 позивач повторно звернувся до Держгеонадра України із заявою (№05/02/2020), в якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років.

Листом від 19.02.2020 відповідач повідомив позивача про те, шо після опрацювання пакету документів встановлено наступне:

- в пояснювальній записці відсутня потужність підприємства;

- на ситуаційному плані відсутні географічні координати кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда);

- план підрахунку запасів надано не в масштабі, який зазначено на плані;

- геологічні розрізи не в масштабі, який зазначено;

- відсутні завірені заявником копії результатів оцінки впливу на довкілля (звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля) відповідно до Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".

У зв`язку із зазначеним, відповідач повернув заяву з доданими до неї документами щодо надання зазначеного спеціального дозволу на користування надрами.

Позивач втретє звернувся до відповідача із заявою від 24.02.2020 №24/02/2020, у якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років.

Листом від 27.02.2020 № 3144/01/11-20 відповідач повідомив позивача про те, що згідно із підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі - видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Водночас у ході опрацювання пакету документів ТОВ «Токівський гранкар`єр» встановлено, що згідно з протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 16.08.2019 № 4861 проведено геолого-економічну оцінку та апробовано балансові запаси гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища у Дніпропетровській області без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр.

Зазначені обставини власне і слугували підставою для повернення позивачу його заяви від 24.02.2020 разом із поданими документами.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою неодноразово звертався до відповідача із заявами та відповідним пакетом документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, проте за відсутності на те законодавчо визначених підстав та з порушенням форми прийняття рішення (оформлено листом, а не наказом) дозвільний орган тричі повертав документи заявникові.

Також із посиланням на приписи статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та дату проведення державної реєстрації юридичної особи (12.04.2019), позивач вважає протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо ініціювання перевірки ТОВ «Токівський гранкар`єр». Відповідно, за відсутності правових підстав для проведення перевірки ТОВ «Токівський гранкар`єр», зауваження Міністерства енергетики та захисту довкілля України, які стали підставою для повернення заяви від 30.08.2019 із доданими до неї документами на отримання спеціального дозволу, є необґрунтованими, а тому відповідач не повинен був приймати такі до уваги.

Крім того, позивач зазначив, що при розгляді заяви від 24.02.2020 (вих. №24/02/2020) відповідачем застосовано положення Порядку № 615, які набули чинності з 25.02.2020, що на його думку, не узгоджується із нормами чинного законодавства, оскільки закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

З огляду на те, що заяви від 05.02.2020 (вих. № 05/02/2020) та від 24.02.2020 (вих. №24/02/2020) були подані в рамках первинного звернення (заява від 30.08.2019 №30/08), то відповідно позивач вважає, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Порядку № 615, в редакції станом на час подання первинної заяви, тобто станом на 30.08.2019.

Також позивач зазначив про те, що оскільки відповідачем не прийнято у формі наказу у визначений Порядком № 615 строк рішення щодо видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами, то він, відповідно до вимог частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» набув право з урахуванням принципу мовчазної згоди без отримання спеціального дозволу на користування надрами через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами (яким є 12.02.2020), тобто починаючи з 26.02.2020 здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське строком на 20 (двадцять) років, з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами - 12.02.2020, тобто до 12.02.2040.

Від Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України надійшли письмові пояснення у справі, відповідно до яких останній заперечує проти заявлених позовних вимог, вважає їх безпідставними та необґрунтованими. Так в обґрунтування своїх пояснень представник третьої особи зазначив про те, що оскільки планова перевірка не проведена у зв`язку із недопуском державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища на територію підприємства позивача, тому Мінекоенерго правомірно листом від 30.09.2020 № 5/1-11/0486-19 протягом 15 робочих днів з дня надходження документів внесло до Держгеонадра зауваження щодо надання позивачу спеціального дозволу на користування надрами.

У відповідь на зазначені аргументи третьої особи, позивач подав письмові пояснення, у яких із посиланням на протиправність зауважень Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України вважає, що такі не могли бути підставою для повернення позивачу заяви із доданими документами щодо надання спеціального дозволу на користування надрами.

Відповідач позов не визнав. Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушених позивачем у заявах питань. На переконання відповідача, бездіяльність ним не допускалась, а прийняття рішення у формі наказу про надання спеціального дозволу є дискреційними повноваженнями Держгеонадра України у зв`язку із чим позовні вимоги є безпідставними та не підлягають задоволенню. Крім того, з огляду на невідповідність поданих позивачем документів вимогам Порядку № 615, відсутні підстави вважати, що позивач набув право здійснювати господарську діяльність з користування надрами без отримання дозволу за принципом мовчазної згоди.

Від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій останній зазначив про те, що відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки останній, повертаючи пакет документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, діяв всупереч законодавству, а тому у відповідача не було альтернативних правомірних управлінських рішень та не було можливості обирати спосіб правомірної поведінки, оскільки відповідач має лише один варіант правомірної поведінки - видати спеціальний дозвіл на користування надрами.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову. Так, надаючи правову оцінку підставам для повернення заяви позивача від 30.08.2019 разом із доданими до неї документами (наявність зауважень Міністерства енергетики та захисту довкілля України) суди виходили з того, що відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 5 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Суди встановили, що державну реєстрацію ТОВ «Токівський гранкар`єр» проведено 12.04.2019.

Водночас проаналізувавши положення статті 5 Закону № 877-V суди дійшли висновку, що внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), зокрема, щодо проведення перевірки позивача не встановлено цим Законом, оскільки ТОВ «Токівський гранкар`єр» створено лише 12.04.2019.

Оцінюючи доводи третьої особи щодо підстав непроведення планової перевірки ТОВ «Токівський гранкар`єр», суди обох інстанцій вказали на відсутність доказів (акт про недопуск посадових осіб до перевірки) на підтвердження доводів, викладених у листі Міністерства енергетики та захисту довкілля України № 18569/01/12-19 від 06.09.2019, зокрема, що державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища не було допущено на територію підприємства.

Одночасно оцінюючи твердження позивача щодо відсутності у Міністерства енергетики та захисту довкілля України законних підстав виносити зауваження, суд першої інстанції констатував, що зауваження у формі листа від 06.09.2019 №18569/01/12-19 не є предметом оскарження у даній справі, а відповідно до частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Вдруге позивач звернувся до відповідача за отриманням дозволу на користування надрами без проведення аукціону 05.02.2020, проте документи також були повернуті заявнику з причин невідповідності їх вимогам законодавства. Суди зазначили, що позивач акцентував увагу на тому, що при розгляді первинної заяви від 30.08.2019 у відповідача не було зауважень щодо відповідності пакету документів вимогам Порядку № 615, підтвердженням чого слугує факт здійснення розсилки відповідачем заяви від 30.08.2019 органам, які відповідно до Порядку № 615 мають надавати відповідне погодження.

24.02.2020 позивач звернувся до відповідача із аналогічною заявою втретє, однак листом від 27.02.2020 № 3144/01/11-20 Держгеонадра повідомила заявника про невідповідність поданих документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124.

З цього приводу, посилаючись на положення частини першої статті 58 Конституції України, абз. 2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), суди попередніх інстанцій констатували, що відповідач при прийнятті рішення про видачу або відмову у видачі спеціального дозволу повинен був керуватися законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, тобто на момент звернення позивача щодо надання дозволу, а не законодавством, чинним на момент прийняття відповідного рішення.

Також суди обох інстанцій погодилися із доводами позивача з приводу того, що листи Держгеонадра України, якими заяви позивача разом із доданими до них документами повернуто заявнику, не можуть вважатися рішеннями про відмову у видачі спеціального дозволу на користування надрами.

Одночасно суди попередніх інстанцій констатували, що принцип мовчазної згоди не може бути застосований до спірних правовідносин, оскільки мовчазна згода, як правило, виявляється у бездіяльності, проте у межах спірних правовідносин, відповідач вчиняв дії щодо неналежного розгляду заяв позивача про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а тому позовні вимоги в частині визнання за ТОВ «Токівський гранкар`єр» права з урахуванням принципу мовчазної згоди без отримання спеціального дозволу на користування надрами через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами (яким є 12.02.2020), тобто починаючи з 26.02.2020 здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське строком на 20 (двадцять) років, з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами - 12.02.2020, тобто до 12.02.2040 задоволенню не підлягають.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Держгеонадра України щодо неприйняття рішення у формі наказу про надання ТОВ «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років; зобов`язання Державної служби геології та надр України прийняти рішення у формі наказу про надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком дії дозволу 20 (двадцять) років, з 12.02.2020 до 12.02.2040; зобов`язання Державної служби геології та надр України надати Товариству з обмеженою відповідальністю «Токівський гранкар`єр» спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком дії дозволу 20 (двадцять) років, з 12.02.2020 до 12.02.2040, суди дійшли висновку про їх безпідставність, оскільки прийняття рішення про видачу або відмову у видачі спеціальних дозволів є дискреційними повноваженнями компетентного органу, а тому навіть у разі встановлення протиправності дій/рішення суб`єкта владних повноважень суд не може втручатися у дискреційні повноваження такого суб`єкта та зобов`язувати його прийняти певне рішення щодо видачі дозволу.

Водночас, за наведених вище обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ТОВ «Токівський гранкар`єр» від 30.08.2019 №30/08 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років у строки та в порядку, визначені діючим законодавством, на момент подання такої заяви.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанції в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18.

Скаржник стверджує, що позивачем подавалися заяви з додатками до них без дотримання вимог Порядку № 615, що згідно із Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» не надає йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру.

Згідно із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, «мовчазна згода», як правило виявляється у бездіяльності. Проте у спірному випадку, Держгеонадра вчиняла дії щодо розгляду поданих ТОВ «Токівський гранкар`єр» документів. Таким чином, бездіяльність відповідача у спірних правовідносинах відсутня.

Також скаржник наполягає на обґрунтованості прийнятих ним рішень. Зокрема, вперше заява позивача з доданими до неї документами була повернута у зв`язку із наявністю зауважень Міністерства енергетики та захисту довкілля України (лист від 05.11.2019 № 22295/03/12-19). Вдруге заява від 05.02.2020 разом із документами була повернута у зв`язку із невідповідність поданих документів вимогам Порядку № 615 (лист від 19.02.2020 № 2499/01/12-20). У ході опрацювання третьої заяви позивача від 24.02.2020 Держгеонадра було встановлено, що згідно із протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 16.08.2019 № 4861 проведено геолого-економічну оцінку та апробовано балансові запаси гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища у Дніпропетровській області без наявності дозволу на геологічне вивчення даної ділянки надр, що не узгоджується із вимогами підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124.

Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 3 цього Кодексу гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення № 1174).

Згідно із пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.

Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615), врегульовано питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначено процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами (пункт 1).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 (у редакції до внесених постановою Уряду №124 змін) дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.08.2019 позивач вперше звернувся до Держгеонадра із заявою та відповідним пакетом документів щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.

Відповідно до положень пункту 8 Порядку № 615 (у редакції до внесених постановою Уряду №124 змін) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу (абз. 1 підпункту 1 пункту 8).

Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінекоенерго, передбачених пунктом 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.

Своєю чергою, за приписами пункту 25 Порядку № 615 Держгеонадра інформують Мінекоенерго про надходження заяв і документів, зазначених у додатку 1, про надання та продовження строку дії дозволів з одночасним надсиланням копій цих документів не пізніше ніж протягом семи робочих днів з дня їх реєстрації.

Мінекоенерго в строк, що не перевищує 15 робочих днів з дня надходження документів, зазначених в абзаці другому цього пункту, надсилає до Держгеонадр пропозиції щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр, в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства або зауваження щодо надання чи продовження строку дії дозволів. Зауваження надсилаються у таких випадках:

ненадання до Мінекоенерго копій документів в повному обсязі згідно з вимогами цього Порядку;

встановлення законодавством обмежень щодо провадження діяльності з користування надрами на території, на якій запланована така діяльність;

невиконання умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою, у разі продовження строку дії дозволу на користування надрами (крім випадку, визначеного абзацом дванадцятим пункту 14 цього Порядку);

наявність рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства у разі продовження строку дії дозволу на користування надрами;

невиконання вимог природоохоронного законодавства з підтримання належного стану навколишнього природного середовища під час користування надрами.

У разі ненадання Мінекоенерго пропозицій щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр, в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства протягом 15 робочих днів з дня надходження від Держгеонадр документів у повному обсязі вважається, що пропозиції щодо надання чи продовження строку дії дозволів відсутні.

Пропозиції та зауваження Мінекоенерго щодо надання чи продовження строку дії дозволів, передбачені абзацами третім - восьмим цього пункту, є обов`язковими для врахування Держгеонадрами під час прийняття рішень щодо надання чи продовження строку дії дозволів.

Судами попередніх інстанцій установлено, що керуючись пунктом 9 Порядку № 615, відповідач направив пакети документів позивача на опрацювання до Міністерства енергетики та захисту довкілля України і Дніпропетровської обласної ради.

Міністерство енергетики та захисту довкілля України (наразі Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України) листом від 30.09.2019 № 5/1-11/10486-19 внесло зауваження щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Токівський гранкар`єр» з метою видобування гранітів, з огляду на те, що за інформацією Державної екологічної інспекції України, надісланою листом від 27.09.2019 № 6157/2.10/4-19, планова перевірка ТОВ «Токівський гранкар`єр» не проведена у зв`язку із недопуском державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища на територію підприємства.

Отже, зважаючи на наявність зауважень Міністерства енергетики та захисту довкілля України, колегія суддів погоджується із доводами відповідача, що у Держгеонадра не було правових підстав для прийняття рішення про надання ТОВ «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів.

Проте позивач наполягає, що у Міністерства енергетики та захисту довкілля України не було законних підстав виносити зауваження.

Водночас, як правильно зазначив суд першої інстанції із посиланням на частину другу статті 9 КАС України у спростування зазначених вище доводів позивача, зауваження у формі листа від 06.09.2019 № 18569/01/12-19 не є предметом оскарження у цій справі.

05.02.2020 позивач вдруге звернувся до Держгеонадра України із заявою (№05/02/2020), в якій просив надати спеціальний дозвіл, однак листом від 19.02.2020 відповідач повідомив позивача про те, шо після опрацювання пакету документів встановлено наступне: 1) в пояснювальній записці відсутня потужність підприємства; 2) на ситуаційному плані відсутні географічні координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда); 3) план підрахунку запасів надано не в масштабі, який зазначено на плані; 4) геологічні розрізи не в масштабі, який зазначено; 5) відсутні завірені заявником копії результатів оцінки впливу на довкілля (звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля) відповідно до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

У зв`язку із зазначеним, відповідач повернув ТОВ «Токівський гранкар`єр» заяву із доданими до неї документами щодо надання зазначеного спеціального дозволу на користування надрами.

Своєю чергою, відповідно до приписів пункту 19 Порядку № 615 (у редакції, чинній на момент розгляду заяв позивача від 30.08.2019 та від 05.02.2020), підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу, зокрема, є подання заявником документів не в повному обсязі; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку; наявність зауважень Мінприроди (Мінекоенерго) щодо надання дозволу відповідно до природоохоронного законодавства, передбачених пунктом 25 цього Порядку.

У той же час відповідно до приписів пункту 25 Порядку № 615, у наведеній вище редакції, про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.

Наказ органу з питань надання дозволу та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Отже, законодавець визначив чіткий алгоритм дій Держгеонадр України при розгляді питання щодо надання спеціального дозволу на користування надрами. Зокрема, за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами Держгеонадра, за наявності передбачених підстав, зобов`язана прийняти рішення про відмову у наданні спеціального дозволу, а за відсутності таких підстав - рішення про надання дозволу. Водночас, рішення приймається у формі наказу, у якому зазначаються підстави для його прийняття. У разі відмови у наданні спеціального дозволу такий наказ може бути оскаржений в установленому законодавством порядку.

Проте у спірному випадку, за результатами розгляду заяв позивача від 30.08.2019 та від 05.02.2020, рішення, оформлене у відповідності до вимог Порядку №615, відповідачем не приймалося. Натомість, за висновками колегії суддів, повернення позивачу листом його заяв з доданими до неї документами, не свідчить про належний розгляд відповідачем питання щодо надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

У той же час, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Зважаючи на те, що відповідачем у належний спосіб рішення за результатами розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону не приймалося, колегія суддів погоджується із обраним судами попередніх інстанцій способом захисту порушених прав позивача у спірних правовідносинах шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути порушене позивачем питання про надання ТОВ «Токівський гранкар`єр» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років.

24.02.2020 позивач звернувся до відповідача із аналогічною заявою втретє, однак листом від 27.02.2020 № 3144/01/11-20 Держгеонадра повідомила заявника про невідповідність поданих документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124.

Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій, посилаючись на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), виходили з того, що до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент звернення позивача із заявою, тобто Порядок № 615, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 1131 від 18.12.2018.

Проте з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, оскільки вони ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, а саме, статті 58 Конституції України, підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, виходячи із такого.

Згідно із пунктом 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 (підпункт 1 пункту 8 із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25.01.2012 № 307; в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 277, від 25.04.2018 № 333 та від 18.12.2018 № 1131) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній до внесених постановою Уряду № 124 змін) визначав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

Перша підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.

Друга підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.

Третя підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Водночас підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови № 124, чинній з 25.02.2020, тобто на момент прийняття рішення про повернення заяви разом із документами) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Тобто, підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, в редакції постанови № 124, було змінено правила надання спеціальних дозволів та встановлено єдину підставу для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме, зацікавлений суб`єкт господарювання повинен був виконати дві вимоги:

а) на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснити геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку;

б) подати документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 16.11.2021 у справі № 640/5893/20, від 18.05.2022 у справі № 200/3570/20-а та від 01.12.2022 у справі № 640/7578/20.

Вирішуючи питання стосовно того, яку саме редакцію Порядку № 615 слід застосовувати до правовідносин, що склалися у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Так, різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

Колегія суддів також враховує, що у справі № 803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31.03.2021) відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріпленої у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку № 615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 09.09.2020 у справі № 826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення із заявою).

У контексті обставин справи, що розглядається, колегія суддів звертає увагу, що Постанова № 124, якою змінено порядок надання дозволів на користування надрами без проведення аукціону, набрала чинності 25.02.2020. Відповідно повернення заяви від 24.02.2020 разом із поданими документами листом від 27.02.2020, мало місце у період дії Порядку № 615, в редакції постанови Уряду № 124.

Відтак, за наведеного правового регулювання та предмету спору у цій справі, колегія суддів доходить висновку, що суди попередніх інстанцій у зв`язку із неправильним тлумаченням норм права дійшли помилкового висновку про необхідність застосування до спірних правовідносин (при розгляді заяви від 24.02.2020) положень Порядку № 615 до внесених постановою Уряду № 124 змін. Натомість до спірних відносин слід застосовувати законодавство, чинне на момент прийняття рішення відповідачем, а саме підпункт 1 пункту 8 Порядку №615, у редакції Постанови № 124.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем правомірно вирішувалося питання щодо надання позивачу дозволу на користування надрами без проведення аукціону відповідно до вимог законодавства, чинних на момент розгляду порушеного у зверненні питання.

Відповідно, зважаючи на неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій норм права, колегія суддів приходить до висновку про зміну мотивувальної частини оскаржуваних судових рішень.

Своєю чергою, незважаючи на зміну з 25.02.2020 редакції Порядку № 615, незмінними залишилися підстави, за яких Держгеонадра України має прийняти рішення у формі наказу.

Проте у спірному випадку, відповідач, як і при розгляді попередніх заяв ТОВ «Токівський гранкар`єр» від 30.08.2019 та від 05.02.2020, рішення, оформлене у відповідності до вимог Порядку № 615, не приймав, що свідчить про неналежний розгляд Держгеонадра питання щодо надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій про наявність правових підстав для зобов`язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання позивачу спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років, проте за кожною заявою окремо, а не тільки за заявою від 30.08.2019.

Таким чином, пункт 2 резолютивної частини рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.11.2020 необхідно змінити, виклавши його у наступній редакції: «Зобов`язати Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Токівський гранкар`єр» від 30.08.2019 №30/08, від 05.02.2020 №05/02/2020 та від 24.02.2020 № 24/02/2020 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років, із прийняттям за наслідками такого розгляду рішення, відповідно до вимог законодавства».

Щодо застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV) принцип «мовчазної згоди» - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Відповідно до частини шостої статті 41 цього Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу. Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

У постанові від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суд зазначив:

« 61. Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

62. Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди».

Аналогічний правовий висновок висловлено також у постанові Верховного Суду від 21.12.2022 у справі № 826/3486/18.

У постанові від 26.06.2018 у справі № 826/2810/17 Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що «закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності. Принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.».

Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій обставини на предмет відповідності поданих позивачем разом із заявою документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону у межах цієї справи не встановлювалися, а відповідач належним чином не розглянув порушене позивачем питання, з прийняттям за наслідками такого розгляду рішення, оформленого у відповідності до вимог Порядку № 615, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог про визнання за позивачем права, з урахуванням принципу мовчазної згоди, без отримання спеціального дозволу на користування надрами через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами (яким є 12.02.2020), тобто починаючи з 26.02.2020 здійснювати господарську діяльність з користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське строком на 20 (двадцять) років, з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами - 12.02.2020, тобто до 12.02.2040;

Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 у справі № 640/8100/20 змінити у мотивувальній частині, виклавши її зміст у редакції цієї постанови.

Пункт 2 резолютивної частини рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.11.2020 змінити, виклавши його у такій редакції: «Зобов`язати Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Токівський гранкар`єр» від 30.08.2019 № 30/08, від 05.02.2020 №05/02/2020 та від 24.02.2020 № 24/02/2020 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - гранітів Південної частини ділянки «Водопад» Токівського родовища гранітів, що знаходиться на землях Токівської сільської ради Апостолівського району Дніпропетровської області на відстані 1,5 км на північний схід від с. Токівське, строком на 20 (двадцять) років, із прийняттям за наслідками такого розгляду рішення, відповідно до вимог законодавства».

У решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 у справі №640/8100/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа