Справа № 620/15913/21
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2023-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Вівдиченко Т.Р., Кузьмишиної О.М,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Сновської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року у справі за позовом Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Сновської міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про визнання протиправним і скасування висновку, -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2021 року позивач - Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Сновської міської ради звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області, яким просив визнати протиправним та скасувати висновок про результати проведення моніторингу закупівлі від 26 жовтня 2021 року №UA-2021-08-11-000873-c.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року відмовлено в задоволенні позову.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати його та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції невірно застосовано норми матеріального права, висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи.

Апелянт зазначив, що при складанні тендерної документації на закупівлю №UA-2021-08-11-000873-c замовником у повному обсязі враховано вимоги Закону України "Про публічні закупівлі" в частині включення до тендерної документації обов`язкових складових, у тому числі зазначено умови повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю у невід`ємному додатку тендерної документації, що є її складовою частиною, а саме у проекті договору, що спростовує висновки суду про порушення ч. 2 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі".

Додатково наголосив, що судом першої інстанції не дотримано принципу пропорційності, оскільки розірвання договору від 24 вересня 2021 року №180 призведе до необхідності перерахунку кошторисної частини проектної документації з урахуванням поточних цін та як наслідок зростання вартості проекту, нераціонального витрачання бюджетних коштів в умовах обмеженості ресурсів.

Також зверну увагу суду на порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині порушення строку прийняття ухвал про залишення позовної заяви без руху та відкриття провадження в адміністративній справі.

У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції на підставі наказу Східного офісу Держаудитслужби від 30 вересня 2021 року №512 Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області прийнято рішення про початок моніторингу процедури закупівлі за номерами ID: UA-2021-08-11-000873-с.

Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі оприлюднено органом державного фінансового контролю в електронній системі закупівель 01 жовтня 2021 року.

За результатами проведеного моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-11-000873-с "Реконструкція їдальні Сновської гімназії за адресою: вул. Шкільна, 6, м. Сновськ, Чернігівської області" (перерахунок в поточних цінах)", управлінням Східного офісу Держаудитслужби у Донецькій області складено висновок, який оприлюднений в електронній системі закупівель 26 жовтня 2021 року.

Як вбачається з змісту оскаржуваного висновку: "Проведеним моніторингом встановлено порушення вимог пункту 9 частини 2 статті 21 Закону: опубліковане оголошення про проведення відкритих торгів не містить інформації про вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій.

За результатами аналізу питання відповідності умов тендерної документації вимогам Закону установлено, що тендерна документація Замовника не відповідає вимогам Закону, а саме: в пункті 6 розділу VI не зазначено умови неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю чим порушено вимогу пункту 16 частини 2 статті 22 Закону.

За результатами моніторингу питання розгляду тендерних пропозицій встановлено невідповідність учасника ТОВ "Нормаль-Україна" кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону, а саме: відповідно вимог пункту 3.2 Додатку №1 до тендерної документації на підтвердження наявності в учасника процедури закупівлі документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного за предметом закупівлі договору Замовником установлено вимогу до учасників, зокрема надання сканованого виконаного аналогічного договору з усіма додатками, які є його невід 'ємною частиною. Разом з тим, в пункті 1 Розділу III тендерної документації Замовника зазначено, поряд з іншим, що всі визначені цією тендерною документацією документи тендерної пропозиції завантажуються в електронну систему закупівель у вигляді скан-копій придатних для машинозчитування (файли з розширенням "..pdf.", "..jpeg.", тощо), зміст та вигляд яких повинен відповідати оригіналам відповідних документів, згідно яких виготовляються такі скан-копії. Проте учасником ТОВ "Нормаль-Україна" в складі тендерної пропозиції надано виконаний аналогічний Договір підряду від 28 серпня 2017 року №1 в неповному обсязі, а саме: 1) додаток до Договору "Договірна ціна", який відповідно до пункту 1.2 цього договору є невід`ємною частиною до цього договору, не відповідає оригіналу внаслідок відсутності підписів та печаток Сторін договору; 2) не надано Додаткову угоду до договору №1, якою внесені зміни до цього договору, що не відповідає вимогам пункту 3.2 Додатку 1 до тендерної документації Замовника. При цьому, Замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника не виявлено невідповідності в Договорі підряду від 28 серпня 2017 року №1 та не розміщено у строк, який не може бути меншим ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель, чим порушено пункт 1 частини 16 статті 29 Закону. Отже, Замовник на порушення пункту 1 частини 1 статті 31 Закону не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ "Нормаль-Україна" та уклав з ним договір підряду від 24 вересня 2021 року №180 на суму 5 180 000,00 грн з ПДВ.

За результатами аналізу питання повноти відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів, установлено порушення вимог пункту 9 частини 2 статті 21 Закону.

За результатами аналізу питання відповідності умов тендерної документації вимогам Закону установлено порушення вимог пункту 16 частини другої статті 22 Закону.

За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції учасника ТОВ "Нормаль-Україна" установлено порушення вимог пункту 1 частини 16 статті 29 та пункту 1 частини 1 статті 31 Закону.

За результатами аналізу визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом - порушень не установлено.

З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку, зокрема розірвати договір з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення..".

Вважаючи протиправним висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про результати моніторингу процедури закупівлі позивач звернувся до суду з позовом.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про недотримання позивачем вимог п. 9 ч. 2 ст. 21, п. 16 ч. 2 ст. 22, п. 1 ч. 16 ст. 29 та п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме не заповнення поля "Вид та умови надання забезпечення пропозицій учасників", тендерна документація не містить умови неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю, подання у складі тендерної пропозиції учасником ТОВ "Нормаль-Україна" аналогічного Договору підряду від 28 серпня 2017 року №1 в неповному обсязі, а саме: 1) додаток до Договору "Договірна ціна", який відповідно до п. 1.2 цього договору є невід`ємною частиною до цього договору, не відповідає оригіналу внаслідок відсутності підписів та печаток Сторін договору; 2) не надано Додаткову угоду до договору №1, якою внесені зміни до цього договору, що не відповідає вимогам п. 3.2 Додатку №1 до тендерної документації Замовника, не відповідає вимогам тендерної документації.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Стаття 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлює, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється зокрема шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі".

Відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Отже відповідач, як територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Держаудитслужба), наділений повноваженнями здійснення моніторингу закупівель в особі свого структурного підрозділу.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив про відсутність в його діях порушення ч. 2 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки вся інформація, що вимагається зазначеною нормою закону вказана у тендерній документації та її невід`ємних додатках, а саме умови повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю зазначено саме у проекті договору.

Також наголосив, що відповідачем не оспорюється наявність умов повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю у проекті договору про закупівлю.

Як вбачається з місту оскаржуваного висновку відповідачем встановлено, що тендерна документація Замовника не відповідає його вимогам, а саме: в п. 6 Розділу VI не зазначено умови неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю, чим порушено вимогу п. 16 ч. 2 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі".

Частиною 1 статті 10 Закону України "Про публічні закупівлі" встановлено, що замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, зокрема: оголошення про проведення конкурентних процедур закупівель, тендерну документацію, проект договору про закупівлю.

Відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про публічні закупівлі" тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Згідно з ч. 2 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі" у тендерній документації зазначаються такі відомості, зокрема: проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов (п. 8); розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати) (п. 16).

Отже, положеннями ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено як окремі вимоги до змісту тендерної документації наявність проекту договору про закупівлю та інформації про розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю.

Колегія суддів звертає увагу, що доводи апелянта про те, що умови неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю визначені у проекті договору, який є складовою частиною тендерної документації не спростовують виявленого порушення, адже зміст проекту договору визначає взаємні права та обов`язки сторін договору щодо яких сторони повинні дійти згоди та передбачає умови виконання цього договору, при цьому тендерна документація визначає умови проведення тендеру. Крім того Законом України "Про публічні закупівлі" не встановлено вимог до змісту проекту договору, а тому Замовник самостійно розробляє проект договору на умовах, які вважає за необхідне включити до відповідного проекту.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про не дотримання позивачем вимог п. 16 ч. 2 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі".

Щодо доводів апелянта про те, що судом першої інстанції не дотримано принципу пропорційності, оскільки розірвання договору від 24 вересня 2021 року №180 призведе до необхідності перерахунку кошторисної частини проектної документації з урахуванням поточних цін та як наслідок зростання вартості проекту, нераціонального витрачання бюджетних коштів в умовах обмеженості ресурсів колегія суддів зазначає наступне.

Верховний Суд у постанові від 12 травня 2022 року по справі №520/258/20 дійшов висновку про те, що єдино можливим способом припинення дії договору, укладеного з порушенням Закону України "Про публічні закупівлі", є його розірвання, водночас спосіб розірвання мають обрати сторони договору.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що з урахуванням положень ч. 1 ст. 308 КАС України, враховуючи відсутність в апеляційній скарзі жодних доводів щодо встановлених порушень вимог п. 9 ч. 2 ст. 21, п. 1 ч. 16 ст. 29 та п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про публічні закупівлі" колегії суддів оцінку висновкам суду першої інстанції у вказаній частині не надає.

Отже враховуючи укладення позивачем договору з ТОВ "Нормаль-Україна" з порушенням Закону України "Про публічні закупівлі" доводи апелянта щодо порушення судом першої інстанції принципу пропорційності є необґрунтованими.

Стосовно доводів апелянта про те, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, а саме п`ятиденного строку постановлення ухвали про залишення позовної заяви без руху та питання про відкриття провадження в адміністративній справі у зв`язку з надходженням заяви про усунення недоліків позовної заяви, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Відповідно до ч. 8 ст. 171 КАС України питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом п`яти днів з дня надходження до адміністративного суду позовної заяви, заяви про усунення недоліків позовної заяви у разі залишення позовної заяви без руху, або отримання судом у порядку, визначеному частинами третьою - шостою цієї статті, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.

Як вбачається з матеріалів справи позовна заява з додатками направлена позивачем до Чернігівського окружного адміністративного суду 05 листопада 2021 року засобами поштового зв`язку.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 листопада 2021 року головуючим суддею визначено Лобан Д.В.

У зв`язку з тимчасовим відстороненням судді Лобана Д.В. протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, адміністративну справу №620/15913/21 передано суддів Житняк Л.О.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року позовну заяву Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Сновської міської ради залишено без руху та встановлено десятиденний строк для усунення недоліків.

Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, копія ухвали від 17 лютого 2022 року отримана позивачем 26 лютого 2022 року.

На виконання вимог ухвали позивачем 03 березня 2022 року позивачем направлено супровідний лист від 24 лютого 2022 року №02-08/311 з додатками, який згідно з відміткою отриманий Чернігівським окружним адміністративним судом 28 квітня 2022 року.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 травня 2022 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі №620/15913/21.

Колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що судом першої інстанції порушено строки встановлені ч. 1 ст. 169 та ч. 8 ст. 171 КАС України, водночас Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", у зв`язку з військовою агресією Російською Федерацією проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану", з 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України введено воєнний стан.

Загальновідомими є факти того, що у зв`язку з військовою агресією Російською Федерацією проти України місто Чернігів зазнавало постійних обстрілів, зокрема протягом березня 2022 року, а з 24 березня 2022 року перебувало в оперативній облозі. Водночас порушення судом першої інстанції строків відкриття провадження у даній справі, з урахуванням зазначених обставин, не спростовують встановлених контролюючим органом порушень Закону України "Про публічні закупівлі".

Крім іншого, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Сновської міської ради залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді Т.Р. Вівдиченко

О.М. Кузьмишина