Справа № 1.380.2019.006203
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.006203

адміністративне провадження № К/9901/18265/20 , № К/9901/18035/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги

Державної архітектурно-будівельної інспекції України та ОСОБА_1

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року (головуючий суддя Качур Р.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2020 року (головуючий суддя Судова-Хомюк Н.М., судді: Пліш М.А., Шинкар Т.І.) у справі № 1.380.2019.006203 за позовом ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федіва Романа Миколайовича, головного інспектора будівельного нагляду відділу за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Хар Марти Іванівни, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради, ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішень ,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

25 листопада 2019 року ОСОБА_2 (далі також позивачка) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федіва Романа Миколайовича, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Львівській області Хар Марти Іванівни, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення № 60-мб/1 «Про скасування будівельного паспорту № БП-089-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 », прийняте 17.10.2019 головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федівим Р.М. та Хар М.І. ;

визнати протиправним та скасувати рішення № 60-мб/2 «Про скасування будівельного паспорту № БП-090-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 », прийняте 17.10.2019 головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федівим Р.М. та Хар М.І. ;

визнати протиправним та скасувати рішення № 60-мб/З «Про скасування будівельного паспорту № БП-091-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 », прийняте 17.10.2019 головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федівим Р.М. та Хар М.І. ;

визнати протиправним та скасувати рішення № 60-мб/4 «Про скасування будівельного паспорту № БП-092-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 », прийняте 17.10.2019 головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федівим Р.М. та Хар М.І .

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради.

Протокольною ухвалою суду від 24 грудня 2019 року залучено у якості третьої особи ОСОБА_1 .

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року позов задоволено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2020 року рішення львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року залишено без змін.

22 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2020 року і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

24 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у якій скаржник просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.

Ухвалами Верховного Суду від 04 серпня 2020 року відкриті касаційні провадження у справі.

31 серпня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційні скарги, у якому вона просить касаційні скарги залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 07 листопада 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19 квітня 2019 року ОСОБА_2 звернулася до Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради із чотирма заявами про отримання будівельних паспортів.

20 червня 2019 року на підставі отриманих документів Управлінням архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради замовнику ОСОБА_2 видано:

будівельний паспорт № НОМЕР_1 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки :07:007:0165);

будівельний паспорт № НОМЕР_2 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки :07:007:0163);

будівельний паспорт № НОМЕР_3 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки :07:007:0165);

будівельний паспорт № НОМЕР_4 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки :07:007:0165).

Кожна із земельних ділянок, відповідно до витягів з Державного земельного кадастру від 05.12.2018 та Інформації від 15.04.2019 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно має цільове призначення «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

На підставі зазначених будівельних паспортів позивачка подала повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельних паспортів, які були зареєстровані Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові 30.07.2019 за №№ ЛВ 80, ЛВ 93, ЛВ 18, ЛВ 42.

12 вересня 2019 року за вх. № 1013/19/4-892 на адресу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області надійшла заява ОСОБА_1 щодо скасування будівельних паспортів, виданих позивачці.

Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федівим Романом Миколайовичем та головним інспектором будівельного нагляду відділу за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Хар Мартою Іванівною, на підставі Наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про проведення позапланової перевірки» від 02 жовтня 2019 року № 1104 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

За результатами проведеної перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 17 жовтня 2019 року № 60-мб, згідно якого встановлено, що видача замовнику ОСОБА_2 чотирьох будівельних паспортів на забудову суміжних земельних ділянок зблокованими будинками порушує вимоги частини 1 статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», вимоги пункту 2.9 та пункту 2.10 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Мінрегіону від 05.07.2011 № 103.

На підставі цього Акту перевірки головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Федівим Р.М. та Хар М.І. 17.10.2019 прийнято:

рішення № 60-мб/1 «Про скасування будівельного паспорту № БП-089-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 »;

рішення № 60-мб/2 «Про скасування будівельного паспорту № БП-090-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 »;

рішення № 60-мб/З «Про скасування будівельного паспорту № БП-091-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 »;

рішення № 60-мб/4 «Про скасування будівельного паспорту № БП-092-2019 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 ».

Вказані рішення є предметом розгляду цій адміністративній справі.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка стверджувала, що висновки відповідачів, зроблені ними в ході позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил не відповідають фактичним обставинам справи, а оскаржувані рішення є протиправними. Зокрема зазначала, що при прийнятті рішень інспектори не розібралися в різниці між індивідуальними одноквартирними житловими будинками, що примикають (приблоковуються) один до одного і багатоквартирним будинком зблокованого типу. Вважає, що спроектовані позивачкою будинки відповідають даному в ДБН визначенню «одноквартирний житловий будинок - індивідуальний житловий будинок, що має прибудинкову ділянку».

У відповіді на позов відповідачі вказують, що видача замовнику ОСОБА_2 чотирьох будівельних паспортів на забудову суміжних земельних ділянок зблокованими будинками порушує вимоги пунктів 2.9 та 2.10 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженої наказом Мінрегіону від 05.07.2011 № 103. Вважають, що посадові особи Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, приймаючи рішення про скасування будівельних паспортів діяли у суворій відповідності до вимог законодавства України, позивачем не спростовано виявлених порушень.

Третя особа ОСОБА_1 у письмових поясненнях зазначила, що скасовані будівельні паспорти було видано позивачці саме для будівництва індивідуального житлового будинку (а не будь-якого іншого типу) як об`єкта будівництва. Посилання позивачки на те, що до індивідуальних житлових будинків належать також й блоковані будинки вважає безпідставним та таким, що лише вказує на намагання позивачки у подібний спосіб легалізувати будівництво, що суперечить будівельним паспортам. Відтак вважає, що оскаржувані рішення прийняті відповідачами у відповідності до діючих норм законодавства.

У відповіді на відзив та відповідь на пояснення третьої особи позивачка зазначила, що відзив не дає відповіді в чому полягає порушення Управлінням архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», натомість в ньому йдеться про порушення позивачкою ДБН, які ще не набули чинності. Водночас акцентувала увагу на тому, що зазначені третьою особою судові рішення в якості прикладу судової практики в подібній категорії справ, не є рішенням подібним з предметом розгляду у справі, що розглядається.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що для отримання будівельних паспортів позивачкою було надано пакет документів відповідно до вимог Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки та отримано будівельні паспорти з вимогами до забудови земельної ділянки, на підставі яких зареєстровано повідомлення про початок будівельних робіт, внаслідок чого у позивачки відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виникли законні підстави для виконання будівельних робіт. Отримуючи документи для забудови земельної ділянки, позивачка не мала застережень чи обтяжень, встановлених уповноваженим органом чи законодавством України. Позивачкою виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах документів для забудови відповідно до діючого законодавства і будь-яких зауважень на час реєстрації повідомлень про початок будівельних робіт з боку уповноважених органів не було. При вирішенні спору, суд врахував, що скасування будівельного паспорта не передбачено нормами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекції України. Разом з тим, суд першої інстанції вказав, що будівельні паспорти, замовником яких була позивачка, вичерпали свою дію шляхом реєстрації 30.07.2019 повідомлень про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельних паспортів.

За позицією судів попередніх інстанцій, будівельні паспорти від 20.06.2019 № БП-089-2019, № БП-090-2019, № БП-091-2019, № БП-092-2019, не є рішеннями об`єкту нагляду, а визначають комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального житлового будинку. Такими рішенням суб`єкта владних повноважень є реєстрація Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові 30 липня 2019 року за №№ ЛВ 80, ЛВ 93, ЛВ 18, ЛВ 42 повідомлень про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі зазначених будівельних паспортів.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що будинки запроектовані на земельних ділянках, які належать позивачу на праві приватної власності, заплановані окремими, автономними, згідно ескізів наміру забудови не матимуть спільних приміщень, конструктивних елементів, комунікацій, по кожному із чотирьох будинків окремо розроблено технічні умови приєднання до газорозподільної системи та інших міських мереж.

Водночас суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги доводи скарг щодо перевищення загальної площі забудови як такі, що не відповідають нормам матеріального права, оскільки згідно частини 1 статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції, чинній на дату видачі будівельних паспортів, будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Так, позивачем 20 червня 2019 року було отримано чотири будівельних паспорти на будівництво 4-х індивідуальних житлових будинків на 4-х окремих земельних ділянках, площею кожного з яких не перевищувала, встановлену у частині 1 статті 27 зазначеного Закону, допустиму норму.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВУ

Державна архітектурно-будівельно інспекція України вважає оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій незаконними та такими, що винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Стверджує, що судами попередніх інстанцій залишено поза увагою порушення позивачкою ДБН, які встановлені у ході перевірки відповідача.

З покликанням на ДБН В.2.2-15-2005 зазначає, що індивідуальний житловий будинок може бути виключно одноквартирним, у той час коли зблокований житловий будинок складається із двох або більше квартир з окремими виходами на приквартирну ділянку, яким і є фактична забудова позивачки.

Скаржник вважає помилковою позицію судів попередніх інстанцій про те, що будинки, які будуть збудовані не матимуть спільних конструктивних елементів, якщо у схемах забудови кожного із скасованих паспортів зазначено, що мінімально допустимі відстані від об`єкта, який проектується до меж земельної ділянки-0,00 метра по межі ділянки. Більш того, згідно позиції самого позивача, в усіх чотирьох будинків буде хоча б одна сторона спільна. Стверджує, що дана забудова містить усі ознаки зблокованого житлового будинку, адже складатиметься із чотирьох квартир кожна з яких матиме безпосередній вихід на приквартирну ділянку.

Акцентує увагу на тому, що ані ДБН В.2.2.-15.2005 «Житлові будинки. Основні положення», ані ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», які визначають параметри забудови згідно будівельного паспорту не містять поняття «блокованого» будинку. З іншого боку, як ДБН В.2.2.-15-2005, так і ДБН Б.2.2.-12:2018, містять поняття «зблокованого будинку», більше того відповідно до п.п.3.57 ДБН Б.2.2.-2018 індивідуальний житловий будинок - житловий будинок з присадибною ділянкою та господарськими спорудами, призначеними для одного домогосподарства».

Також зазначає, що відповідно до пункту 1.4. розділу 1 ДБН 2.2.-15-2005 розміщення одно-та багатоквартирних житлових будинків, пов`язаних з ними господарських будівельно, технічних будинків та споруд на території мікрорайонів (кварталів) і садибної забудови, розриви між ними визначаються проектами забудови і виконуються згідно із вимогами ДБН Б 2.4.-1 ДБН 360 і ДержСАН ПІН 173.

Стверджує, що порушення в контексті відсутності достатньої відстані від забудови до межі земельної ділянки взагалі залишено судами поза увагою.

За позицією скаржника, сам факт реєстрації повідомлень про початок виконання будівельних робіт не свідчить про відсутність порушень об`єкту будівництва. Звертає увагу, що усі чотири повідомлення про початок виконання будівельних робіт скасовано Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові. Водночас питання скасування повідомлень взагалі не входило до предмету позову.

ОСОБА_1 (третя особа) в касаційній скарзі наполягає на тому, що суд першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення керувався іншими підставами, які ані позивачем, ані відповідачем, ані третьою особою не заявлялись.

Стверджує, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки наступним обставинам та не дослідили надані докази у їх підтвердження (спростування) щодо:

- невідповідності виданих будівельних паспортів статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

невідповідності виданих будівельних паспортів пунктів 2.9, 2.10 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки;

- невідповідності виданих будівельних паспортів ДБН В.2.2-15-2005;

- визначення понять «зблокований будинок», «блокований будинок», «індивідуальний житловий будинок» у контексті скасованих будівельних паспортів та фактичних намірів забудови ОСОБА_2 ;

- невідповідності виданих будівельних паспортів ДБН 360-92;

- відповідності документальної невиїзної перевірки, проведеної відповідачами, та засвідчення її результатів вимогам Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ від 19 серпня 2005 року № 698.

Інші доводи третьої особи тотожні доводам Державної архітектурно-будівельної інспекції України, що викладені в касаційній скарзі.

У відзиві на касаційні скарги позивачка зазначає, що суди попередніх інстанцій ухвалили рішення відповідно до правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду від 28 листопада 2019 року у справі № 607/9853/18, від 09 квітня 2020 року у справі № 810/899/17.

Вважає твердження скаржників про обов`язкову наявність спільної стіни помилковою, оскільки будинок може мати свою стіну, яка прилягає до сусідньої.

Стверджує, що наміри забудови належних позивачці земельних ділянок з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» повністю відповідають визначенню «індивідуальний житловий будинок - це одноквартирний житловий будинок, що має прибудинкову ділянку», зазначеному в ДБН № В.2.2.-15.2005. Про порушення позивачкою будь-яких інших ДБНів, в тому числі Б.2.2.-12-2018, Б.2.2.-12:2019, які не набули чинності, та 360-92, згаданого відповідачем лише у відзиві, у оскаржуваних рішення відповідачів взагалі не йдеться.

Акцентує увагу, що суди попередніх інстанцій у відповідності до вимог процесуального законодавства перевірили чи були оскаржувані рішення прийнятті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також на законних підставах, розумно та пропорційна. З огляду на зазначене, стверджує, що суди попередніх інстанцій, перевіряючи повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю при прийнятті оскаржуваних рішень, не вийшли за межі позову та його підстав.

Вважає, що інші доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів та незгоди заявника із висновками суду першої інстанції щодо встановлених обставин справи, досліджених доказів і не містять аргументів, відмінних від тих, які містилися в апеляційній скарзі, відповідь на них вже надана у відзиві на апеляційну скаргу та вони були вже оцінені судом апеляційної інстанції.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи були оскаржувані рішення прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також на законних підставах, розумно та пропорційно.

Отже, надаючи оцінку повноваженням головних інспекторів будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області щодо прийняття оскаржуваних рішень, суди не виходили за межі підстав позову, про що необґрунтовано зазначає третя особа в касаційній скарзі.

За позицією судів попередніх інстанцій вищеозначені суб`єкти владних повноважень не наділені повноваженнями на скасування будівельних паспортів, виданих управлінням архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради, проте Верховний Суд не погоджується з такою позицією судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також № 3038-VI), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

Відповідно до статті 41-1 цього Закону державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038-VI).

Згідно із частиною четвертою статті 41-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;

5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду посадові особи об`єктів нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698, пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Пунктом 3 вказаного Порядку закріплено, що основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду визначені у статті 6 Закону № 3038-VI, згідно із частиною першою якої управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя статті 6 Закону № 3038-VI).

У свою чергу, оформлення результатів нагляду регламентовано пунктами 23 - 35 Порядку, за правилами яких за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, зокрема, складає акт (пункт 23); у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення, відповідальність за яке встановлена законом, складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення, яке може бути усунуто, видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (пункт 29); якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень, про що головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення (пункт 32).

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що 20 червня 2019 року на підставі отриманих документів Управлінням архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради замовнику ОСОБА_2 видано вищезазначені будівельні паспорти.

Відповідно до вимог статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) Управлінням архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради як виконавчий орган Львівської міської ради наділений делегованими повноваженнями у галузі будівництва, тобто такими, що держава «поділилася» із виконавчими органами рад, зокрема щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (підпункт 1 пункту «б» частини першої статті 31).

У постанові від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла такого висновку:

«63. Аналізуючи наведене в сукупності можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єктами нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, у тому числі виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому було делеговано повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання документа, який надає право замовнику будівництва на виконання будівельних робіт.».

Отже, Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради, яке на виконання делегованих повноважень видало позивачці будівельні паспорти є об`єктом нагляду, тому відповідачі, діяли в межах повноважень, наданих чинним законодавстом.

За змістом статті 27 Закону № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно із частиною 1 статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Отже, будівельний паспорт є документом, який містить дані містобудівних та архітектурних вимог індивідуального будівництва, на підставі якого у визначених законодавством випадках здійснюється будівництво.

Судом апеляційної інстанції зазначено про те, що в позовній заяві позивачка повідомила суд про подання нею Інспекції ДАБК у м. Львові повідомлень про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельних паспортів, які були зареєстровані Інспекцією ДАБК у м. Львові 30.07.2019 за №№ ЛВ 80, ЛВ 93, ЛВ 18, ЛВ 42, а також те, що вона розпочала будівництво індивідуальних житлових будинків на належних їй земельних ділянках. У додатках до позовної заяви надала суду копії цих повідомлень, які разом з іншими доказами були предметом досліджені. Також у позовній заяві надано інформацію про подальше скасування Інспекцією ДАБК цих повідомлень 23 жовтня 2019 року з причини скасування будівельних паспортів.

Беручи до уваги вищезазначене, Верховний Суд вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій в межах цієї справи про те, що будівельні паспорти вичерпали свою дію, оскільки будівельний паспорт є документом на підставі якого здійснюється будівництво та саме скасування такого документа стало підставою скасування повідомлень про початок виконання будівельних робіт.

Правові позиції Верховного Суду, на які покликається позивачка та суди попередніх інстанцій не є релевантними для цієї справи.

Так, Верховний Суд у постанові від 28 липня 2019 року у справі № 607/9853/18 про оскарження фізичною особою рішення Управління містобудування виконкому міськради щодо видачі будівельного паспорта, сформував висновок про те, що будівельний паспорт вичерпав свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт, а тому, його скасування не породжує жодних правових наслідків для позивача. Тобто, такий висновок стосується неправильно обраного способу захисту прав особи, яка оскаржила до суду будівельний паспорт, виданий третій особі.

Верховний Суд критично оцінює покликання судів попередніх інстанцій та позивачки на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 09 квітня 2020 року у справі № 810/899/17, оскільки встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається.

У справі, що розглядається, будівельні паспорти скасовані уповноваженими особами суб`єкта владних повноважень у порядку здійснення державного архітектурно-будівельний нагляду.

По суті виявлених під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності судами попередніх інстанцій зазначено, що провівши дослідження скасованих відповідачем будівельних паспортів видно, що будинки запроектовані на земельних ділянках, що належать позивачу на праві приватної власності, заплановані окремими, автономними, згідно ескізів наміру забудови не матимуть спільних приміщень, конструктивних елементів, комунікацій, по кожному із чотирьох будинків окремо розроблено технічні умови приєднання до газорозподільної системи та інших міських мереж.

Також судом апеляційної інстанції не прийнято до уваги доводи скарг щодо перевищення загальної площі забудови як такі, що не відповідають нормам матеріального права, оскільки згідно частини 1 статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції, чинній на дату видачі будівельних паспортів, будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Так, усі чотири будівельні паспорти, щодо яких виник спір, видані на будівництво індивідуальних житлових будинків.

За змістом рішень про скасування будівельних паспортів зазначено, що у схемі забудови земельної ділянки вказано відстані від об`єкта будівництва до меж земельної ділянки - 0,00 по межі земельної ділянки. Одночасно з будівельним паспортом № НОМЕР_1 від 20.06.2019 на будівництво індивідуального житлового будинку управлінням видано будівельні паспорти на забудову ще трьох суміжних земельних ділянок, власником яких є ОСОБА_2 , у схемі забудови яких вказано відстань від об`єкта будівництва до меж земельної ділянки - 0,00 по межі земельної ділянки.

Як зазначено судами попередніх інстанцій, за матеріалами справи позивачем 20 червня 2019 року було отримано чотири будівельних паспорти на будівництво 4-х індивідуальних житлових будинків на 4-х окремих земельних ділянках, площею кожного з яких не перевищувала встановлену у частині 1 статті 27 Закону № 3038-VI допустиму норму.

Проте судами на підставі наявних доказів не було встановлено, зазначені індивідуальні будинки є «одноквартирним (садибним) житловим будинком» та чи дотримані відстані між будинками, або «зблокованим житловим будинком» та чи дотримана загальна площа такого будинку.

Судами попередніх інстанцій не встановлювалися обставини щодо дотримання допустимої відстані, про яку в оскаржуваних рішеннях зазначено 0,00.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що при оцінки спірних рішень суб`єкта владних повноважень про скасування будівельних паспортів необхідно надати оцінку усім зазначеним порушенням, доводами сторін та дослідити наявні в матеріалах справи докази, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені КАС України.

Суд зважає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.

За такого правого регулювання, рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України та ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2020 року у справі № 1.380.2019.006203 скасувати, справу направити до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа