Справа № 460/400/23
Суддя: Курилець Андрій Романович
Дата ухвалення: 2023-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2023 рокуЛьвівСправа № 460/400/23 пров. № А/857/17625/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Курильця А.Р.,

суддів Мікули О.І., Пліша М.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження засіданні апеляційну скаргу Рівненської міської ради Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 липня 2023 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівнетеплоенерго" до Рівненської міської ради про визнання нечинним та скасування рішення,-

суддя в 1-й інстанції Поліщук О.В.,

час ухвалення рішення 10.07.2023 року, 16:00 год.,

місце ухвалення рішення м.Рівне,

дата складання повного тексту рішення 19.07.2023 року,

в с т а н о в и в :

Товариство з обмеженою відповідальністю "Рівнетеплоенерго" звернулося в суд з позовом до Рівненської міської ради про визнання нечинним та скасування рішення.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10 липня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Рівненської міської ради "Про врегулювання питань, пов`язаних з нарахуванням Товариством з обмеженою відповідальністю "Рівнетеплоенерго" плати за теплову енергію у приміщеннях з окремим вузлом обліку тепла (комерційним вузлом обліку) для інших споживачів" № 2412 від 20.10.2022.

Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи та невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про відмову в задоволенні позову.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що проект оскаржуваного рішення був підготовлений депутатами Рівненської міської ради у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Рівненської міської ради восьмого скликання. При цьому, проект рішення був предметом розгляду постійної комісії міської ради з питань економічного розвитку, промисловості, інвестицій, підтримки підприємництва та регуляторної політики та постійної комісії з питань міського господарства, транспорту, зв`язку та екології, які за результатами попереднього розгляду проекту рішення рекомендували його підтримати. В пояснювальній записці автори проекту рішення наголошували на тому, що до Рівненської міської ради з колективним зверненням звернулись фізичні особи-підприємці та керівники юридичних осіб з проханням вжити заходів депутатського реагування на ситуацію, що склалася між ними та ТОВ «Рівнетеплоенерго» з приводу завищених сум плати за користування тепловою енергією, у зв`язку із чим відповідачем було затверджено склад комісії з перевірки кількості спожитої теплової енергії за підсумками опалювального сезону 2021-2022 років. Забезпечення перегляду тарифу на теплову енергію для потреб інших споживачів у сторону зменшення з метою його розгляду на сесії Рівненської міської ради врахує інтереси підприємців та юридичних осіб, які здійснюють свою діяльність на території міста. Спірне рішення не містить ознак регуляторного акту, крім того, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

Учасники справи в судове засідання не з`явилися, належним чином повідомлялися про час і місце апеляційного розгляду справи, і оскільки їхня явка в суді апеляційної інстанції не є обов`язковою, апеляційний розгляд проведено у їхній відсутності в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.

Відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнетеплоенерго», , є юридичною особою, не перебуває в процесі припинення, основним видом економічної діяльності якого є постачання пари, гарячої води та кондиційованого повітря (код КВЕД 35.30).

20.10.2022 Рівненською міською радою (восьме скликання) прийнято рішення № 2412 "Про врегулювання питань, пов`язаних з нарахуванням Товариством з обмеженою відповідальністю "Рівнетеплоенерго" плати за теплову енергію у приміщеннях з окремим вузлом обліку тепла (комерційним вузлом обліку) для інших споживачів".

Так, зазначеним рішенням Рівненська міська рада, серед іншого, вирішила: зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю "Рівнетеплоенерго" під час застосування Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22.11 2018 № 315 (із змінами):

1) провести перерахунки плати за теплову енергію у приміщеннях з окремим вузлом обліку тепла (комерційним вузлом обліку) для інших споживачів (крім населення), нарахованої впродовж опалювального періоду 2021-2022 років;

2) припинити нарахування плати за теплову енергію у приміщеннях з окремим вузлом обліку тепла (комерційним вузлом обліку) для інших споживачів (крім населення, релігійних організацій, бюджетних установ) з початку та впродовж опалювального періоду 2022-2023 років, визначеного розпорядженням міського голови, до врегулювання порушеного питання шляхом проведення енергоаудиту, енергетичної сертифікації будівель та їх технічної документації, з подальшим розглядом результатів проведеної роботи;

3) забезпечити підготовку розрахунків тарифу на теплову енергію для потреб інших споживачів у бік зменшення.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно частин першої і шостої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Відповідно до частини 12 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином, регуляторний акт має свої власні визначальні характеристики, передбачені статтею 1 Закону № 1160-IV та лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу вказаним вимогам він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

До таких характеристик належить: він має бути прийнятим уповноваженим регуляторним органом; такий нормативно-правовий акт, або окремі його положення, мають бути спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин; встановлювати, змінювати чи скасовувати норми права; застосовуватись неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Відтак, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом № 1160-IV.

Аналізуючи рішення Рівненської міської ради "Про врегулювання питань, пов`язаних з нарахуванням Товариством з обмеженою відповідальністю "Рівнетеплоенерго" плати за теплову енергію у приміщеннях з окремим вузлом обліку тепла (комерційним вузлом обліку) для інших споживачів" № 2412 від 20.10.2022 через призму Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення прийняте регуляторним органом - Рівненською міською радою, однак, звертає увагу, що воно стосується визначеного кола осіб, оскільки зобов`язання, що містяться у даному рішенні визначають механізм за яким діятиме саме ТОВ «Рівнетеплеонерго». У спірному рішенні містяться індивідуальні приписи адресовані конкретному суб`єкту і створюють обов`язки лише для цього суб`єкта, зокрема зобов`язання ТОВ «Рівнетеплоенерго» вчинити відповідні дії, отже реалізація виконання такого рішення спрямована виключно на одного адресата - ТОВ "Рівнетеплоенерго".

Також, при вирішення питання чи відноситься оскаржуване рішення до регуляторного акта, суд враховує постанову Верховного Суду від 01.02.2023 у справі № 160/1936/21, у якій викладено правовий висновок про те, що рішення органу місцевого самоврядування, що містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватись при визначені розміру відповідних платежів і тарифів (у даному випадку пункт 3 рішення містить зобов`язання забезпечити позивачем розрахунок тарифу на теплову енергію для потреб інших споживачів у бік зменшення) не має такої обов`язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта, як неодноразове застосовування, оскільки фактично вичерпує свою дію з моменту впровадження відповідних тарифів, проведення позивачем перерахунків плати за теплову енергію та припинення нарахування плати за теплову енергію, тобто є актом одноразового застосування, не діє впродовж тривалого часу та вичерпує свою дію фактом його виконання.

Верховний Суд у постанові від 05.07.2023 у справі № 160/3064/22 сформулював правовий висновок стосовно способу застосування положень статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у сукупності з положеннями статей 28 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до цього висновку для віднесення акта до регуляторного не достатньо, щоб він був прийнятий регуляторним органом; акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме:

1) якщо стосується невизначеного кола осіб;

2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання;

3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово.

Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а.

У зв`язку із наведеним суд зазначає, що у спірному рішенні № 2412 від 20.10.2022 відсутня повна сукупність ознак регуляторного акта, передбачених статтею 1 Закону № 1160-IV, що унеможливлює віднесення відповідного рішення суб`єкта владних повноважень до регуляторного та до якого мають бути застосовані вимоги Закону № 1160-IV, в частині обов`язкового оприлюднення проекту такого акта в друкованих засобах масової інформації метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, та здійснення аналізу його регуляторного впливу тощо.

Закон України «Про теплопостачання» від 02.06.2005 № 2633-IV (далі - Закон № 2633-IV) визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання.

Відповідно до статті 4 Закону № 2633-IV проектування, будівництво, реконструкція, ремонт, експлуатація об`єктів теплопостачання, виробництво, постачання теплової енергії регламентуються нормативно-правовими актами, які є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами відносин у сфері теплопостачання.

Положеннями статті 20 Закону № 2633-IV встановлено загальні засади формування тарифів на теплову енергію.

Тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.

Тарифи на теплову енергію, реалізація якої здійснюється суб`єктами господарювання, що займають монопольне становище на ринку, є регульованими.

Тарифи на виробництво теплової енергії, у тому числі на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, на транспортування та постачання теплової енергії встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та органами місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законодавством.

Засади забезпечення комерційного, у тому числі розподільного, обліку послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та забезпечення відповідною обліковою інформацією споживачів таких послуг визначає Закон України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання» від 22.06.2017 № 2119-VIII (далі - Закон № 2119-VIII).

Згідно пункту 4 частини першої статті 1 Закону № 2119-VIII вузол комерційного обліку - вузол обліку, що забезпечує загальний облік споживання відповідної комунальної послуги в будівлі, її частині (під`їзді), обладнаній окремим інженерним вводом;

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 2119-VIII у будівлях, зазначених у частинах другій і третій статті 4 цього Закону, обсяг відповідної комунальної послуги, визначений за допомогою вузла комерційного обліку (а у випадках, передбачених частиною другою статті 9 цього Закону, - за розрахунковим або середнім споживанням), розподіляється між усіма споживачами з урахуванням показань вузлів розподільного обліку, приладів - розподілювачів теплової енергії відповідно до частин другої - четвертої цієї статті.

Згідно частини четвертої статті 10 Закону № 2119-VIII розподіл між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг здійснюється відповідно до методики, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Абзац 6 пункту 14 Правил надання послуги з постачання теплової енергії і типових договорів про надання послуги з постачання теплової енергії, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 830 передбачає, що відокремлення (відключення) від мереж (систем) централізованого опалення (теплопостачання) та постачання гарячої води не звільняє власників квартир та нежитлових приміщень від обов`язку відшкодування витрат за обсяг теплової енергії, витраченої на опалення місць загального користування та допоміжних приміщень та на функціонування внутрішньобудинкових систем опалення будівлі/будинку. Такий обсяг теплової енергії розраховується та розподіляється між всіма споживачами відповідно до Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 315 від 22.11.2018 затверджена Методика розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 грудня 2018 р. за № 1502/32954 (далі - Методика розподілу).

Ця Методика встановлює порядок розподілу між споживачами спожитих у будівлі/будинку послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання (далі - комунальні послуги), обсяг споживання яких визначений за допомогою вузла (вузлів) комерційного обліку або розрахунково у разі його (їх) відсутності, тимчасового виходу з ладу або втрати, та послуги з централізованого водовідведення, обсяг споживання якої визначається відповідно до обсягу споживання інших комунальних послуг.

Пунктом 3 розділу І Методики розподілу передбачено, що розподіл між споживачами обсягу спожитих комунальних послуг здійснюється на підставі визначених на розрахункову дату споживання (фактичних, розрахункових або скоригованих (приведених)) обсягів комунальної послуги за відповідний розрахунковий період. Розрахунковою датою є останній день розрахункового періоду.

Розподіл обсягів спожитих у будівлі/будинку комунальних послуг здійснюється між споживачами для житлових та нежитлових приміщень (в тому числі приміщень з індивідуальним опаленням, вбудованих, вбудовано-прибудованих або прибудованих приміщень, а також приміщень, які обладнані окремим входом), які є самостійними об`єктами нерухомого майна, не є самостійними об`єктами нерухомого майна, але перебувають у користуванні різних споживачів відповідних комунальних послуг, та власниками майнових прав на об`єкти нерухомого майна у завершеній будівництвом будівлі, право власності на які не зареєстровано.

Розподіл між споживачами загального обсягу спожитої комунальної послуги у будівлі/будинку за відповідний розрахунковий період (далі - розподіл) здійснюється з урахуванням показань вузлів комерційного та розподільного обліку (теплолічильників, лічильників холодної води, лічильників гарячої води), установлених як у приміщеннях, так і за їх межами, або приладів-розподілювачів теплової енергії, установлених на опалювальних приладах опалюваних приміщень, а в окремих випадках - розрахунково.

Крім того, згідно пункту 2 розділу ІІ Методики розподілу розподіл між споживачами загального обсягу спожитої у будівлі/будинку теплової енергії на опалення здійснюється відповідно до розділів III, IV цієї Методики.

Так, відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Методики розподілу загальний обсяг спожитої у будівлі/будинку теплової енергії на опалення житлових та нежитлових приміщень у розрахунковому періоді (Qопбуд) визначається так: за показаннями вузла комерційного обліку теплової енергії (теплолічильника) за його наявності.

Разом з тим, згідно пункту 12 розділу ІV Методики розподілу обсяг теплової енергії, витрачений на загальнобудинкові потреби опалення будівлі/будинку, розподіляється між усіма власниками (співвласниками) приміщень будівлі/будинку (включаючи приміщення з індивідуальним опаленням та окремі приміщення з транзитними мережами опалення) пропорційно до загальних/опалюваних площ/об`ємів їх житлових/нежитлових приміщень.

Виходячи з наведеного, суб`єкти господарювання, що здійснюють діяльність на ринку надання послуг з постачання теплової енергії, зобов`язані розподіляти між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг відповідно до методики, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства відповідно до Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання».

Згідно частини 1 статті 15 Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 21.06.2012 № 5007-VI (далі - Закон № 5007-VI) Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку (частина 2 статті 15 Закону № 5007-VI).

При цьому, зобов`язуючи ТОВ «Рівнетеплоенерго» забезпечити підготовку розрахунків тарифу на теплову енергію для потреб інших споживачів у бік зменшення відповідачем не визначено джерела для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів, що не узгоджується з вимогами статті 20 Закону України «Про теплопостачання», згідно якої тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.

Отже спірним рішенням не визначений механізм його виконання та компенсаційний механізм погашення (відшкодування) витрат ТОВ «Рівнетеплоенерго», понесених у зв`язку з виконанням цього рішення.

Виходячи з наведеного, спірне рішення органу місцевого самоврядування не відповідає вимогам Законів України «Про теплопостачання», «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання», «Про ціни та ціноутворення» та суперечить Методиці розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг.

Поряд з цим, слід зазначити, що встановлення плати за послуги з постачання теплової енергії із загальнобудинковим лічильником обліку теплової енергії для потреб опалення місць загального користування лише споживачам категорії «населення» без нарахування плати за послуги з постачання теплової енергії споживачам категорії «інші споживачі», комерційні площі приміщень яких розташовані у житлових будинках, призведе до несприятливих наслідків для прав та інтересів споживачів групи «населення», які змушені будуть покласти на себе додаткові витрати, оскільки плату за теплову енергію здійснюють згідно показань загальнобудинкового лічильника пропорційно своєї площі об`єкту нерухомого майна і всі витрати теплової енергії будуть розподілені лише на цих споживачів.

Також оспорюване рішення є несприятливим для бюджетних установ та релігійних організацій, оскільки за своїм змістом рішення щодо припинення нарахування плати за теплову енергію у приміщеннях з окремим вузлом обліку тепла (комерційним вузлом обліку) з початку та впродовж опалювального періоду 2022-2023 років стосується виключно категорії споживачів «інші», які є суб`єктами підприємницької діяльності.

В призмі наведених спірних правовідносин, суд вважає за необхідне також зазначити і те, що принцип «пропорційності» (principle of proportionality), закріплений як загальний принцип у Договорі про заснування ЄС, вимагає співрозмірного обмеження прав і свобод людини для досягнення публічних цілей - органи влади, зокрема, не можуть покладати на громадян зобов`язання, що перевищують межі необхідності, які випливають із публічного інтересу, для досягнення цілей, які прагнуть досягнути за допомогою застосовуваної міри (або дій владних органів).

Вжиті державою заходи мають бути ефективними з точки зору розв`язання проблеми суспільства, і водночас пропорційними щодо прав приватних осіб. Оцінюючи пропорційність, слід визначити, чи можливо досягти легітимної мети за допомогою заходів, які були б менш обтяжливими для прав і свобод заінтересованої особи, оскільки обмеження не повинні бути надмірними або такими, що є більшими, ніж необхідно для реалізації поставленої мети.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що приймаючи відповідне рішення орган місцевого самоврядування діяв необгрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, непропорційно, зокрема без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи, і цілями, на досягнення яких спрямоване таке рішення, що не відповідає принципу обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень.

Згідно частини 3 статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Статею 28 Закону № 280/97-ВР визначений перелік питань, які відносяться до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зокрема, встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на теплову енергію (у тому числі її виробництво, транспортування та постачання), тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, на інші комунальні послуги (крім тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, тарифів на комунальні послуги, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), побутові, транспортні та інші послуги.

Разом з тим, відповідно до пункту 2 частини третьої статті 10 Закону «Про житлово-комунальні послуги» від 09.11.2017 № 2189-VIII (далі - Закон № 2189-VIII) до повноважень органів місцевого самоврядування належать: встановлення цін/тарифів на комунальні послуги відповідно до закону.

Отже, зазначені норми надають право органу місцевого самоврядування лише встановлювати в порядку і межах, визначених законодавством, тарифи на теплову енергію, при цьому Закон № 280/97-ВР не наділяє виконавчий орган міської ради повноваженнями покладати на товариство дії зобов`язального характеру, зокрема ті, які не узгоджуються з положеннями чинних нормативно-правових актів, що по суті є втручанням у господарську діяльність ТОВ «Рівнетеплоенерго».

Як вже зазначав суд, тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії; враховувати собівартість теплової енергії і забезпечувати рентабельність суб`єкта господарювання.

У свою чергу, оспорюваним рішенням суб`єкт владних повноважень фактично зобов`язує товариство встановити тарифи на теплову енергію, у розмірі нижчому економічно- обґрунтованих витрат на їх виробництво, що є недопустимим.

На переконання суду, невідповідність рішення органу місцевого самоврядування положенням законодавства або неузгодженість окремих пунктів такого рішення з відповідними нормами права є підставою вважати прийняте рішення протиправним.

Рішенням Рівненської міської ради 18 листопада 2021 року № 1619 затверджено Регламент Рівненської міської ради восьмого скликання (далі - Регламент).

Регламент, окрім іншого, встановлює порядок діяльності Рівнеради, скликання сесій Рівнеради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень Рівнеради та з інших процедурних питань.

Регламент є обов`язковим для виконання депутатами, міським головою, всіма посадовими особами місцевого самоврядування, всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також фізичними особами на території Рівненської міської територіальної громади (пункт 1.5 статті 1 Регламенту).

Пункт 27.1 статті 27 Регламенту передбачає, що підготовка проєктів рішень на розгляд Рівнеради здійснюється відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України та цього Регламенту. Підготовку питань, що вносяться на розгляд Рівнеради, організовує секретар міської ради.

Положеннями пункту 27.2 статті 27 Регламенту визначено, що проєкти рішень повинні бути оформленні відповідно до вимог цього Регламенту і погоджені відповідно до вимог цього Регламенту. Проект рішення, що планується винести на розгляд Рівнеради, подають секретарю міської ради в друкованому та електронному вигляді не пізніше як за 13 робочих днів до дати розгляду, крім випадків, визначених законом, чи в разі виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, з пояснювальною запискою, яка містить посилання на надзвичайну ситуацію чи інший невідкладний випадок, визначений законом у разі необхідності

Проекти рішень, підготовлені їх авторами (за виключенням депутатів Рівнеради), подають секретарю міської ради з відповідними підписами (візами) їх авторів, у тому числі юриста відповідного виконавчого органу (за наявності) та посадових осіб, до повноважень яких належить погодження відповідних питань.

Проекти рішень, підготовлені депутатами Рівнеради, підписують (візують) їх автори; ці проекти оприлюднюють не пізніше наступного робочого дня після їх подання та передають на юридичну експертизу посадовій особі апарату ради, на яку покладено функцію з контролю за відповідністю проекту рішення чинному законодавству.

Згідно з пунктом 27.3 статті 27 Регламенту після надходження проекту рішення, підготовленого в порядку визначеному пунктом 27.2 Регламенту, його передають на юридичну експертизу посадовій особі апарату ради, на яку покладено функцію з контролю за відповідністю проекту рішення чинному законодавству та Регламенту Рівнеради.

Однак, всупереч наведеним положенням Регламенту, проект Рішення № 2412 від 20.10.2022 зареєстрований Рівненською міською радою 17.10.2022 за № 3991, тобто пізніше як за 13 робочих днів до дати розгляду такого рішення. Натомість, пояснювальна записка до рішення не містить посилання на надзвичайну ситуацію чи інший невідкладний випадок, визначений законом, що надають право подавати проект рішення секретарю ради пізніше як за 13 робочих днів до дати розгляду.

Разом з тим, відповідно до пункту 27.14 статті 27 Регламенту матеріали до питання, що вносяться на розгляд сесії, включають:

1) проект рішення з додатками (якщо вони є), преамбула якого, крім обґрунтування підстав прийняття рішення, повинна містити посилання на законодавчі та нормативні акти із зазначенням номерів статей і підпунктів;

2) пояснювальну записку розробника проекту з обґрунтуванням:

а) необхідності підготовки проекту та прийняття рішення;

б) характеристики стану речей у галузі, яку врегульовує це рішення;

в) прогнозованих суспільних, економічних, фінансових та юридичних наслідків прийняття рішення;

г) фінансово-економічним щодо покриття витрат у разі внесення проекту рішення, яке потребує матеріальних чи інших витрат за рахунок міського бюджету. У разі внесення на розгляд Рівнеради проєкту рішення, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету міста (надходжень до бюджету та/або витрат), суб`єкт подання зобов`язаний додати до пояснювальної записки фінансово-економічне обґрунтування, включаючи відповідні розрахунки, та пропозиції щодо джерел покриття цих витрат. Якщо реалізація проєкту рішення не впливає на показники бюджету міста, про це зазначають у пояснювальній записці;

д) механізму виконання рішення, в тому числі строків та відповідальних виконавців;

3) за необхідності відповідні рішення виконавчого комітету;

4) висновки та пропозиції постійних комісій;

5) довідку про зауваження, пропозиції, доповнення до проекту рішення (якщо вони є);

6) прізвище та посаду особи, яка буде доповідачем під час розгляду проекту рішення на пленарному засіданні Рівнеради (за потреби в співдоповіді зазначають прізвище співвідповідача);

7) інформаційну довідку з переліком осіб, яким необхідно надати рішення Рівнеради після його прийняття;

8) порівняльну таблицю змін (у разі якщо проектом рішення пропонується внести зміни до існуючого рішення Рівнеради).

Варто зауважити, що пояснювальна записка до проекту спірного рішення не містить прогнозованих суспільних, економічних, фінансових та юридичних наслідків прийняття рішення та фінансово-економічних обґрунтувань щодо покриття витрат у разі внесення проекту рішення, яке потребує матеріальних чи інших витрат за рахунок міського бюджету. Крім того, у пояснювальній записці не зазначено чи призведе прийняття такого рішення до зміни показників бюджету міста та чи впливає воно взагалі на такі показники.

Приймаючи до уваги обставини спору, що виник між його учасниками суд зауважує, що оспорюване рішення прийняте поза межами повноважень Рівненської міської ради, за своїм змістом не відповідає чинному законодавству та, між іншим, ухвалене з порушенням процедури його прийняття.

Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.

Враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу Рівненської міської ради Рівненської області слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Рівненської міської ради Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 липня 2023 року у справі № 460/400/23 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А. Р. Курилець
судді О. І. Мікула
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 08 листопада 2023 року.

Дата