Справа № 1740/2398/18
Суддя: С.М. Дуляницька
Дата ухвалення: 2023-10-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

30 жовтня 2023 року м. Рівне №1740/2398/18

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді С.М. Дуляницька за участю секретаря судового засідання Кривчук І.О. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Цимбалюк О.П., третьої особи на стороні позивача: представник Пузирко О.О.,

відповідача: представник Ковальчук Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю "Західметал", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд"
доЗахідного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Служба автомобільних доріг у Рівненській області (далі позивач) звернулась до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 30.07.2018 №13-17-05-17/3319 "Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства" в частині підпунктів 1,2,3,8.

В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що за результатами проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача Західним офісом Держаудитслужби в Рівненській області складено акт ревізії, на підставі якого сформовано спірну вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. На переконання позивача, така вимога, в частині пунктів 1-3,8, є протиправною, оскільки не ґрунтується на фактах, а є лише припущеннями посадових осіб про порушення у фінансово-господарській діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області та завдання ними матеріальних збитків державному та обласному бюджетам. Позивач вказував, що спірна вимога є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків; тобто, відповідач спонукає позивача визначити самостійно на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення порушень, що в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення ним чинного законодавства. Також позивач наголошував, що з огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона безумовно породжує правові наслідки для свого адресата, тому вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії. По суті виявлених порушень позивач, зокрема, зазначав, що до функцій Служби автомобільних доріг перевірка господарської діяльності підрядної організації не належить. Вказував на протиправність проведення зустрічних звірок непідконтрольних відповідачу установ, які не мають відношення до бюджетних коштів, виділених на ремонт дороги. З урахуванням викладеного та з покликанням на постанову Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, а також із зазначенням заперечень по суті кожного з виявлених порушень, що оспорюються, позивач просив позовні вимоги задовольнити.

Ухвалою суду від 17.09.2018 відкрито провадження у справі.

Ухвалою суду від 10.10.2018 клопотання позивача про залучення до участі у справі третіх осіб - задоволено. Залучено як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, у справі №1740/2398/18: 1) Товариство з обмеженою відповідальністю "Західметал" (34500, Рівненська обл., м.Сарни, вул.Грушевського, 4, ); 2) Дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (33028, м.Рівне, вул.Остафова,7, ); 3) Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд" (33000, м.Рівне, вул.Соборна,446, ).

Ухвалою суду від 16.11.2018 клопотання представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю "Західметал", про призначення експертизи у справі №1740/2398/18 від 14.11.2018, - задоволено. Призначено у справі №1740/2398/18 судову бухгалтерську експертизу, проведення якої доручено Київському науково-дослідному інституту судових експертиз. Провадження у справі №1740/2398/18 зупинено до одержання результатів експертизи.

16.05.2019 судом одержано висновок експертів за результатами проведення комісійної судово-економічної експертизи від 29.03.2019 №28721/28722/18-71, складений Київським науково-дослідним інститутом судових експертиз.

Ухвалою суду від 16.05.2019 провадження у справі №1740/2398/18 поновлено.

Ухвалою суду від 14.06.2019 у слідчого управління Головного управління Національної поліції в Рівненській області витребувано наступні додаткові докази у строк до 10.07.2019: належним чином засвідчену копію висновку судово-економічної експертизи, проведеної за матеріалами кримінального провадження №0000076 відносно службових осіб ТОВ "Західметал" за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.3 ст.191 КК України.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 06.07.2023 рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі №1740/2398/18 скасовано. Справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції Рівненського окружного адміністративного суду.

Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справу передано судді Дуляницькій С.М.

Ухвалою від 24.07.2023 справу прийнято до провадження, призначено підготовче засідання на 09.08.2023.

Протокольною ухвалою, проголошеною в підготовчому засіданні 09.08.2023, за клопотанням позивача, у зв`язку з перейменуванням Служби автомобільних доріг в Рівненській області здійснено заміну (уточнено найменування) позивача на Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області (а.с.184-186, том 11).

Протокольною ухвалою від 09.08.2023 закрито підготовче засідання, справу призначено до розгляду по суті на 06.09.2023.

В судовому засіданні 06.09.2023 оголошено перерву до 17.10.2023.

У зв`язку з проходженням головуючим суддею в період з 16.10.2023 по 20.10.2023 підготовки для підтримання кваліфікації окружних адміністративних судів, розгляд справи відкладено на 30.10.2023.

В судовому засіданні 30.10.2023 оголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав. Вважав, що порушень не допущено, а кошти використані за цільовим призначенням. Наголошував, що вимога в оскарженій частині не містить чітких способів усунення виявлених порушень. Просив позовні вимоги задовольнити повністю.

Представник третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Товариства з обмеженою відповідальністю "Західметал" в судовому засіданні позовні вимоги підтримав. Зазначив, що твердження відповідача також спростовується результатами експертного дослідження, за результатами проведення комісійної судово-економічної експертизи від 29.03.2019. Більше того, згідно висновку експерта № 200728/1_ФМ, вартість робіт, виконаних третьою особою ТОВ «Західметал», на 533399 грн. вища, ніж визначено в формах № КБ-2. Висновок експертизи, проведеної в кримінальній справі, до уваги брати не можна, оскільки експерт, який проводив експертизу, не має кваліфікації щодо визначення збитків. Також зазначав, що відповідач в ході проведеної ревізії аналізував взаємовідносини третьої особи з її контрагентами, а не відносини позивача та ТОВ «Західметал». Просив позовні вимоги задовольнити.

Представники інших третіх осіб в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Представник відповідача проти задоволення позову заперечував з підстав, викладених у відзиві та письмових поясненнях. Зазначив, що відповідно до вимог ч.2 ст.15 Закону України "Про основні засади державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Що стосується відшкодування завданих збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не стягуються шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або зверненням до суду з відповідним позовом. Зазначив, що на момент пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (оскаржувана вимога від 30.07.2018) обов`язку зазначати у вимозі спосіб усунення кожного виявленого порушення не було, оскільки відповідач керувався листом Держфінінспекції від 04.03.2015 № 25-18/205, в якому не було обов`язку зазначати у вимозі спосіб усунення виявленого порушення.

В подальшому Державна аудиторська служба України листом від 03.04.2019 № 25-18/189-2019 надіслала рекомендації, яких необхідно дотримуватися під час формування вимог про усунення порушень та яким лист Держфінінспекції від 04.03.2015 №25-18/205 відкликано.

Щодо способів усунення виявлених порушень, то вказує, що позивачу варто було провести претензійно-позовну роботу з метою забезпечення відшкодування коштів по виявлених порушеннях, а також повернути до державного бюджету 40835,16 грн. та до обласного бюджету 56557,97 грн. (матеріальна шкода через завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду).

Представник відповідача просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши представників учасників справи, розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив таке.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області за період з 01.03.2015 по 28.02.2018, результати якої оформлені актом ревізії від 20.06.2018 № 13-17-05-06/19 (а.с.29-96 том 1).

З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення, відповідач направив Службі автомобільних доріг у Рівненській області (на даний час Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області) вимогу від 30.07.2018 № 13-17-05-17/3319 Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Зазначена Вимога містить виявлені ревізією порушення законодавства, зокрема:

1) в порушення п.6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, ТзОВ Західметал" в 2017 році включено до актів виконання робіт завищену вартість асфальтобетону, внаслідок включення до калькуляції по її виробництву витрат на перевезення щебеневої продукції, які фактично не підтверджені, чим завищено вартість виконаних робіт по об`єкту Поточний середній ремонт автомобільної дороги Городище-Рівне-Староконстянтинів на ділянці км 82+600 км 86+500 на загальну суму 2666478,77 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт обласному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

2) в порушення вимог п. 6.2.4 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, п. 5.23, п. 5.24, п. 5.25 СОУ 42.1-5:2012 Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд, затверджених наказом Державного агентства автомобільних доріг України, від 02.10.2012 № 371 ДП Рівненський облавтодор при обчисленні загальновиробничих, адміністративних витрат, а також прибутку безпідставно враховувались трудовитрати фізичних осіб, які виконували роботи з посипання дорожнього покриття протиожеледним матеріалом вручну на умовах цивільно-правових договорів, протягом періоду з 01.11.2016 по 28.02.2018, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 1 242 622,74 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

3) в порушення п. 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 ПАТ Рівнеавтошляхбуд на стадії складання ціни пропозиції учасника торгів по закупівлі послуг з поточного середнього ремонту автомобільної дороги Городище-Рівне-Старокостянтинів на ділянці км 194+000- км 201+000 та автомобільної дороги Доманове-Ковель-Чернівці-Тереблече на ділянці км 194+000-км 199+000 при визначенні вартості асфальтобетонної суміші включено завищені витрати по її перевезенню. Завищення фактичних відстаней між асфальтно-бетонним заводом в с. Любомирка та об`єктами поточного ремонту відповідно на 13,8 км та 8,8 км призвело до завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт за 2017 рік на загальну суму 424 885,48 грн, зокрема, по договору від 12.04.2017 № 10 на 131 608,18 грн та по договору від 12.04.2017 №11 на 293277,30 грн;

8) в порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 прийняття та оплата Службою протягом періоду з 01.03.2015 по 28.02.2018 завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 4779771,22 грн призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 97393,13 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 40835,16 грн. та обласному бюджету 56 557,97 грн.

Усунути виявлені порушення законодавства вимагалось в установленому законодавством порядку. Вказано, що вичерпну інформацію про вжиті заходи та виконання цих вимог необхідно надіслати на адресу Управління західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області разом із завіреними, у встановленому порядку копіями первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують виконання обов`язкових вимог в термін до 01.10.2018.

Не погоджуючись із зазначеними пунктами Вимоги (пункти 1, 2, 3, 8) та вважаючи їх незаконними і протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір по суті, суд враховує таке.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Стаття 5 Закону № 2939-XII передбачає, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Предметом оскарження у цій справі є вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 30.07.2018 №13-17-05-17/3319.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

До того ж, у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

До подібних висновків дійшов також Верховний Суд у постановах від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі №815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16, про неврахування яких зазначає позивач у касаційній скарзі.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Окрім того варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що законна вимога контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

Оскаржувана вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Верховний Суд у п. 62, 64 Постанови від 06.07.2023 у даній справі вказав, що наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку, а суди попередніх інстанцій не взяли до уваги безпосередні підстави звернення до суду, не надали оцінку доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги, не дослідили наявні у матеріалах справи докази і не надали оцінку обставинам справи.

А відтак, надаючи правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту, суд зауважує таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області № 13-17-05-06/19 від 20.06.2018 вбачається, що порушення, які згодом стали підставою для пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (які є предметом оскарження в даній справі), встановлені відповідачем під час перевірки дотримання об`єктом контролю (позивачем) законодавства про закупівлі (розділ 4.8 акта ревізії).

Тобто, під час проведення перевірки дотримання позивачем законодавства про закупівлі, посадові особи відповідача мали здійснити документальний та фактичний аналіз дотримання саме замовником законодавства про закупівлі. Замовником у перевірених закупівлях був позивач.

Відповідно до п. 16 Порядку № 550 (в редакції на дату проведення ревізії), ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю

та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

Передумовою для пред`явлення обов`язкових до виконання вимог має слугувати виявлення в ході проведення документальної чи фактичної перевірки порушень законодавства про закупівлі, які вчинені саме замовником закупівлі.

В ході розгляду справи відповідач не надав доказів допущення замовником закупівлі (позивачем в даній справі) законодавства про закупівлі, не правильного визначення потреби в бюджетних коштах та взятих зобов`язаннях, доказів не виконання робіт по ремонту та утриманню автомобільних доріг чи виконання таких робіт в менших обсягах чи гіршої якості, ніж передбачено укладеними договорами про закупівлю тощо.

Водночас, як вбачається з акта ревізії та оскаржуваних пунктів вимог, виявлені фінансові порушення відповідач пов`язує з порушеннями на «попередніх ланках ланцюгів господарських операцій».

З приводу цього суд зауважує, що аналіз господарської діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю "Західметал", Дочірнього підприємство "Рівненський облавтодор" ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", Приватного акціонерного товариства "Рівнеавтошляхбуд" з їхніми контрагентами на попередніх «ланках» постачання не може слугувати підставою для висновків про допущення позивачем порушень законодавства про закупівлі.

Позивачем на виконання вимог ухвали суду надано узагальнену таблицю щодо обставин справи, які є предметом судового розгляду (а.с.22-30 том 12), з якої вбачається, що випадків сплати за укладеними договорами більших сум, ніж тих, на які укладено договір, не було. При цьому відповідачем не підтверджено обставин щодо не виконання робіт (не належного виконання) чи не надання (не належного надання) послуг за укладеними договорами про закупівлі.

Крім того, висновком експертів за результатами проведення комісійної судово-економічної експертизи від 29.03.2019 № 28721/28722/18-71 (а.с.22-45 том 6) встановлено, що документально підтверджується сформована ціна асфальтобетону в сумі 1375 грн. без ПДВ за 1 тону, яка зазначена в актах виконаних підрядних робіт №КБ-2 за жовтень-грудень 2017 року, в т.ч. включення ТОВ "Західметал" до калькуляції витрат на перевезення щебеневої продукції до заводу-виробника Філії "Любомирський асфальтобетонний завод ДП "Рівненський облавтодор" та вартості іншої сировини. Вартість перевезення готової продукції "Суміші асфальтобетонні тип а марка 2" до місця виконання будівельних робіт в сформовану ціну асфальтобетону в сумі 1375 грн. не входить. Також вказано, що спричинення збитків обласному бюджету в сумі 2666478,77 грн., внаслідок завищення ТОВ "Західметал" вартості матеріальних ресурсів при виконанні будівельних робіт на об`єкті "Про закупівлю послуг з поточного середнього ремонту автомобільної дороги Городище-Рівне-Староконстянтинів на ділянці км 82+600 - км 86+500", документально не підтверджується.

Щодо п. 8 оскаржуваних вимог (в якому йдеться про завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 97393,13 грн внаслідок прийняття та оплати Службою протягом періоду з 01.03.2015 по 28.02.2018 завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 4779771,22 грн), суд зазначає, що оскільки висновки про прийняття та оплату позивачем завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт грунтуються на аналізі господарських операцій третіх осіб з їхніми контрагентами, висновок відповідача про завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду також не підтверджено належним чином.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.

Щодо доводів позивача про те, що оскаржувана вимога є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, суд зазначає таке.

«Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку».

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Суд відхиляє покликання відповідача на те, що на момент пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (30.07.2018) не було обов`язку зазначати у вимозі спосіб усунення кожного виявленого порушення не було, з огляду на таке.

Дійсно, лист «Щодо підготовки вимог про усунення порушень» № 25-18/189-2019 датовано 03.04.2019. Однак, це не означає, що до отримання такого листа у відповідача був відсутній обов`язок оформляти свої індивідуально-правові акти обґрунтовано, конкретизовано, добросовісно, з належним та однозначним визначенням способу поведінки суб`єкта контролю. Більше того, вимоги щодо рішень суб`єктів владних повноважень сформовані в ст.2 КАС України, яка не змінювалася з моменту прийняття Кодексу (2005 рік).

Особливістю адміністративного судочинства є те, що обов`язок (тягар) доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати докази, що свідчать про правомірність його дій, законність прийнятих рішень.

Відповідач, заперечуючи проти позову, в порушення вимог ч.2 ст. 77 КАС України, не надав жодних належних і допустимих доказів на підтвердження законності та обґрунтованості оскаржуваних пунктів обов`язкових вимог.

За таких обставин, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог визнання протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області № 13-17-05-17/3319 від 30.07.2018 року "Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства" в частині підпунктів 1, 2, 3, 8.

Частина 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Позивач при зверненні до суду сплатив судовий збір в сумі 1762,00 грн. (а.с.4 том 1), а відтак таку суму слід стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Крім того, в справі проведена судово-економічна експертиза. Витрати пов`язані з проведенням експертизи покладено на ТОВ «Західметал». Згідно платіжного доручення від 01.03.2019 № 4765, ТОВ «Західметал» сплатило за проведення експертизи 40000,00 грн. (а.с.76-78 том 10).

Відповідно до ч. 11 ст. 39 КАС України, судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги. А відтак, витрати третьої особи, пов`язані з проведенням експертизи, слід стягнути на користь третьої особи за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області № 13-17-05-17/3319 від 30.07.2018 року "Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства" в частині підпунктів 1, 2, 3, 8.

Стягнути на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області суму судового збору у розмірі 1762,00 грн. (одна тисяча сімсот шістдесят дві) гривні за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Західного офісу Держаудитслужби.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Західметал" витрати, пов`язані з проведенням судово-економічної експертизи в сумі 40000,00 грн. (сорок тисяч гривень) за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Західного офісу Держаудитслужби.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Учасники справи:

Позивач - Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області (вул. Героїв Поліції, буд.19,м. Рівне,33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 25894919)

Відповідач - Західний офіс Держаудитслужби (вул. Костюшка, буд. 8,м. Львів,79000, ЄДРПОУ/РНОКПП 40479801)

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Західметал" Адреса: вул.Грушевського, 4, м.Сарни, Рівненська область, 34500, .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" Адреса: 33028, м.Рівне, вул.Остафова, 7, .

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд" Адреса: Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд" Адреса: 33000, м.Рівне, вул.Соборна, 446, .

Повний текст рішення складений 09 листопада 2023 року

Суддя С.М. Дуляницька