Справа № 240/5632/23
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2023-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 240/5632/23

адміністративне провадження № К/990/19147/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Шарапи В.М., Берназюка Я.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/5632/23

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про стягнення матеріальної шкоди, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 13.03.2023, постановлену у складі головуючого судді Нагірняка М.Ф.

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Боровицького О. А., суддів Курка О.П., Шидловського В.Б.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 04.03.2023 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

стягнути з Держави Україна в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини пенсії у розмірі 84% від середнього заробітку щомісячної (чинної) заробітної плати відповідної посади працівника прокуратури без обмежень її граничного розміру, право на розмір якої підтверджено постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2013 у справі №2а-690/12, з урахуванням посадового окладу, визначеного згідно із частиною третьою статті 81 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), завданої прийняттям положень пункту 26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, що визнані згодом неконституційними, за період з 01.07.2015 по 31.03.2020 включно, в сумі 944 751,36 грн шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на його користь.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказав на те, що внаслідок дій держави Україна - у зв`язку із прийняттям пункту 26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 було порушено його право на отримання пенсії із урахуванням посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, чим завдано йому матеріальну шкоду.

2. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 13.03.2023 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у відкритті провадження у справі.

3. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.05.2023 залишив без змін ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 13.03.2023.

4. 27.05.2023 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норма матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 13.03.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

5. Верховний Суд ухвалою від 14.06.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Предметом спору в цій справі є стягнення матеріальної шкоди, яка, на думку позивача, завдана йому внаслідок прийняття закону, який згодом було визнано неконституційним.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки позивачем не заявлено вимог вирішити публічно-правовий спір, тому вимоги про стягнення шкоди не можуть бути розглянуті адміністративним судом відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що цей спір є публічно-правовим та відноситься до юрисдикції адміністративного суду, оскільки стосується недоотриманої суми пенсії, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.

10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1650 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

11. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

12. Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

13. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

14. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

15. В той же час приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

16. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

17. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, про що слушно зауважує позивач. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 03.07.2018 у справі №826/27224/15).

18. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

19. При визначенні юрисдикційності спору суд повинен враховувати зміст (суть) спірних правовідносин. При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову.

20. У справі, яка розглядається, позивач, звертаючись до суду з цим позовом зазначив, що майнова шкода йому була завдана положеннями закону, який було визнано згодом неконституційним, у зв`язку із чим просив стягнути з Держави Україна в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області недоотриману суму пенсії за період з 01.07.2015 по 31.03.2020 включно в сумі 944 751, 36 грн, яку він би реально міг одержати, якби окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України не діяло на момент виплати йому пенсії.

21. Позивач у цій справі просить стягнути матеріальну шкоду з органу державної влади України - суб`єкта владних повноважень у сфері нарахування та виплат пенсій, завдану йому положеннями нормативно-правового акта, який визнаний неконституційним, розмір якої позивач обраховує у вигляді недоотриманої частини пенсії за весь період, коли відповідач як територіальний орган Пенсійного фонду України, на обліку в якому він перебуває, застосовував до його пенсії дефектну норму права.

22. Згідно із статтею 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

23. При цьому, Верховний Суд наголошує на тому, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття.

24. Стаття 3 Конституції України проголошує, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. Ця норма є об`єктивним продовженням задекларованого в статті 1 Конституції статусу України як правової держави.

25. Колегія суддів зазначає, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно - правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.

26. Дійсно, конкретні нормативні механізми в Україні відшкодування такої шкоди відсутні. Відтак можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень запускається судовий порядок відшкодування шкоди.

27. Так, згідно із частиною першою статті 170 ЦК України держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

28. Так, згідно із частиною першою статті 58 Закону України від 09.07.2003 № 1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-IV) Пенсійний фонд України є органом, який здійснює керівництво та управління солідарною системою, провадить збір, акумуляцію та облік страхових внесків, призначає пенсії та підготовляє документи для її виплати, забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, допомоги на поховання, здійснює контроль за цільовим використанням коштів ПФУ, вирішує питання, пов`язані з веденням обліку пенсійних активів застрахованих осіб на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснює адміністративне управління накопичувальним фондом та інші функції, передбачені цим Законом і статутом ПФУ.

29. Кошти ПФУ відповідно до статті 73 Закону № 1058-IV використовуються на: виплату пенсій, передбачених цим Законом; надання соціальних послуг, передбачених цим Законом; фінансування адміністративних витрат, пов`язаних з виконанням функцій, покладених на органи Пенсійного фонду України; оплату послуг з виплати та доставки пенсій; формування резерву коштів Пенсійного фонду України.

30. Відповідно до пункту 1 Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також про об`єднані управління, затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 22.12.2014 № 28-2 (далі - Положення) управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також об`єднані управління є територіальними органами Пенсійного фонду України. Управління Пенсійного фонду України підпорядковуються Пенсійному фонду України та безпосередньо відповідним головним управлінням Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, що разом з цими управліннями утворюють систему територіальних органів Пенсійного фонду України.

31. Основними завданнями управління Пенсійного фонду України є: реалізація державної політики з питань пенсійного забезпечення; ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню; виконання інших завдань, визначених законом (пункт 3 вказаного Положення).

32. Відповідно до підпунктів 7, 8 пункту 4 зазначеного Положення управління Пенсійного фонду України відповідно до покладених на нього завдань призначає (здійснює перерахунок) і виплачує пенсії, щомісячне довічне грошове утримання суддям у відставці, допомогу на поховання та інші виплати відповідно до законодавства; забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, щомісячного довічного утримання суддям у відставці, допомоги на поховання та інших виплат, які згідно із законодавством здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду України та інших джерел, визначених законодавством.

33. Однією з категорій адміністративних справ, як це випливає зі змісту пункту 3 частини шостої статті 12 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, є справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

34. Таким чином, оскільки позивач у цій справі просить стягнути з відповідача недораховану та неотриману різницю у пенсії, яка обумовлена застосуванням відповідачем до його пенсії нормативно-правового акта, який визнано неконституційним; що відповідачем є територіальний орган Пенсійного фонду України, на обліку у якому він перебуває, який є суб`єктом владних повноважень, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто уповноважений здійснювати нарахування і виплату пенсії позивачу, спір який виник між сторонами у цій справі є публічно-правовим та підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.

35. Схожі за своєю суттю висновки та підходи до вирішення питання юрисдикції сформувала Велика Палата Верховного Суду в справах №757/63985/16 (постанова від 04.03.2020), №520/17342/18 (постанова від 09.02.2021), № 750/1591/18-ц (постанова від 03.07.2019), № 686/23445/17 (постанова від 05.06.2019), № 750/1668/17 (постанова від 03.04.2019).

36. Аналогічним висновком Великої Палати Верховного Суду керувався Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 10.06.2021 у справі № 400/4436/20.

37. До того ж, колегія суддів враховує правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 03.11.2022 у справі № 340/2839/20 про те, що заявлення вимог про протиправність рішення суб`єкта владних повноважень в одному провадженні з вимогами про відшкодування шкоди, як того вимагає частина п`ята статті 21 КАС України, у випадку стягнення шкоди, завданої внаслідок прийняття закону, який надалі визнаний неконституційним, не є обов`язковим, оскільки протиправність такого рішення (тобто неконституційність закону) вже встановлена Конституційним Судом України і не потребує додаткового розгляду в порядку адміністративного судочинства.

38. З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів помилковими є висновки судів попередніх інстанцій про віднесення цієї справи до цивільної юрисдикції.

39. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

40. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

41. Ураховуючи наведене, касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 13.03.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2023, а справу № 240/5632/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про стягнення матеріальної шкоди, - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук В.М. Шарапа Я.О. Берназюк