Справа № 320/17067/23
Суддя: Дудін С.О.
Дата ухвалення: 2023-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 листопада 2023 року 320/17067/23

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючий суддя Дудін С.О., судді: Кушнова А. О. та Щавінський В. Р., за участю секретаря судового засідання Карнафель О. О., представника позивача Денисюк Н. О., представника відповідача Пуленця А. О., представника Державного агентства з питань кіно Сам-Далірі А. С., представника Громадської організації «Творче об`єднання «Вавилон 13» Тихого В. В., розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Національної спілки кінематографів України до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державного агентства з питань кіно, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Громадської організації «Творче об`єднання «Вавилон 13», про визнання протиправною та нечинною постанови.

Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернулася Національна спілка кінематографів України (далі по тексту також позивач, Спілка) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту також відповідач, КМУ), в якому просить суд визнати протиправною та нечинною постанову КМУ від 07.03.2023 №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач повідомив, що відповідач спірною постановою в порушення законодавчо встановленого обмеженого строку повноважень Ради з державної підтримки кінематографії (далі по тексту також Рада) продовжив повноваження Ради на весь період дії воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення.

Позивач стверджує, що КМУ, ухвалюючи спірну постанову, вийшов за межі своїх повноважень, оскільки статтею 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» імперативно визначено дворічний строк повноважень членів Ради, після закінчення якого повноваження членів припиняються автоматично та продовженню не підлягають. Позивач зауважує, що жодною нормою чинного законодавства Кабінет Міністрів України не наділений правом продовжувати строк повноважень членів Ради, навіть в умовах воєнного стану.

Крім того, за твердженням Спілки, проєкт спірної постанови внесено на розгляд КМУ неуповноваженим суб`єктом та без проведення консультацій з громадськістю, що є суттєвими процедурними порушеннями. Так, в силу положень Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні», Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950, Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та Положення про Держкіно проєкт акта, розроблений Держкіно, міг внести на розгляд КМУ лише Міністр КМУ. Водночас, проєкт спірної постанови внесено на розгляд відповідача у порушення означених вище нормативно-правових актів самостійно Держкіно.

Позивач також стверджує про підписання супровідного листа, яким було направлено на розгляд КМУ проєкт спірної постанови, неуповноваженою особою першим заступником Голови замість Голови чи в.о. Голови, без долучення до листа документів на підтвердження її повноважень.

Необхідність проведення консультацій з громадськістю щодо проєкту спірної постанови позивач обґрунтовує положеннями § 42 (1) Регламенту КМУ та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою КМУ від 03.11.2020 №996.

Позивач вказує на порушення принципу безсторонності при прийнятті постанови КМУ №201, оскільки одним з членів Ради, повноваження якого були продовжені, є М. Чиханцов, який є керівником Адвокатського та ріелторського об`єднання України («АРОУ»), з яким Держкіно укладено договір про надання правової допомоги. Відсутність в електронній системі закупівель відомостей про проведення Держкіно закупівлі послуг та укладання відповідного договору свідчить про надання безкоштовної правової допомоги в рамках такого договору та прийняття Держкіно суб`єктивного рішення щодо постачальника юридичних послуг, незважаючи на заборону отримання безкоштовних юридичних послуг.

Також позивач вважає непереконливим обґрунтування необхідності прийняття спірної постанови, викладене у пояснювальній записці: «…з об`єктивних причин у період дії воєнного стану неможливо провести конкурс з відбору членів Ради…». Так, позивач звертає увагу на те, що після початку повномасштабної збройної агресії російської федерації в Україні проводилися різноманітні конкурси, зокрема, безпосередньо самим Держкіно проводився конкурс з обрання керівника ДП «Національний центр Олександра Довженка».

Свої права та інтереси позивач вважає порушеними, оскільки прийняття спірної постанови перешкоджає йому реалізувати своє право взяти участь у формуванні нового складу Ради та ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.05.2023 відкрито провадження у справі, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розпочато підготовку справи до судового розгляду та призначено підготовче засідання. Цією ухвалою залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Державне агентство з питань кіно.

Відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив про наявність законодавчих підстав для прийняття спірної постанови з метою продовження дії повноважень Ради, оскільки її повноваження мали б закінчитись 31.03.2023.

Відповідач вказує на недоцільність проведення конкурсного відбору до складу Ради в умовах постійної небезпеки життю та здоров`ю громадян в умовах воєнного стану, про що зазначено у пояснювальній записці до проєкту спірної постанови.

Також відповідач стверджує, що у зв`язку із введенням воєнного стану в Україні визначені статтею 38 Конституції України права можуть бути обмежені, зокрема і право бути обраним до складу Ради.

Щодо твердження позивача про внесення проєкту спірної постанови на розгляд неуповноваженим суб`єктом внесення, то, на думку відповідача, означена обставина не має визначального характеру під час дослідження правомірності його прийняття Урядом, оскільки остаточне рішення щодо такого акта приймається КМУ.

Крім того, відповідач стверджує про відсутність порушеного права позивача, оскільки спірна постанова не позбавляє його права висунення своїх представників для участі у конкурсі на формування нового складу Ради після закінчення дії режиму воєнного стану в Україні. Відповідач зауважує на відсутність у Статуті позивача таких завдань та цілей статутної діяльності як участь у формуванні складу органів, що вирішують питання у сфері державної підтримки кінематографії.

Відповідач також зазначає про відсутність обов`язку проведення громадського обговорення проєкту спірної постанови, з огляду на положення Регламенту КМУ.

Заявою Держкіно на виконання вимог ухвали суду від 16.05.2023 надано пояснення щодо неможливості проведення конкурсу з відбору членів Ради у період дії воєнного стану в Україні. У поясненнях зазначено про прийняття спірної постанови у зв`язку з тим, що повноваження Ради мали б закінчитися 31.03.2023, а тому з метою необхідності врегулювання питання роботи Ради після спливу її повноважень було прийнято спірну постанову. Держкіно зазначає, що значна кількість представників від творчих спілок, громадських, господарських об`єднань, які мають право обиратися до складу Ради, виїхали за межі України або перебувають на службі у Збройних Силах України. З урахуванням означеного Держкіно вважало неможливим проведення конкурсного відбору до складу Ради, а тому розробило проєкт спірної постанови, яким продовжено діяльність Ради в умовах воєнного стану, що, на його думку, дозволить розпоряджатися коштами державної підтримки кінематографії для цілей та у спосіб, що передбачені Законом України «Про державну підтримку кінематографії».

Крім того, Держкіно надано пояснення стосовно причини підписання супровідного листа з проєктом спірної постанови першим заступником Держкіно, а не Головою Держкіно, та зазначено, що у зв`язку з перебуванням Голови у службовому відрядженні за кордоном виконання його обов`язків було покладено на першого заступника.

Також Держкіно, заперечуючи проти наведених позивачем обставин та підстав позову, зазначає про відсутність порушеного права позивача.

Позивачем подано до суду відповідь на відзив, в якій зазначено про наступні підстави позову: відсутність у відповідача повноважень на продовження строку повноважень Ради; внесення проєкту спірної постанови неуповноваженим на це суб`єктом; непроведення консультацій з громадськістю; необґрунтованість постанови та порушення принципу безсторонності.

Позивач стверджує про необґрунтованість та безпідставність доводів КМУ щодо наявності у нього правових підстав для прийняття спірної постанови у зв`язку з обмеженням конституційних прав у період дії воєнного стану, оскільки тимчасові обмеження окремих прав та свобод громадян у цей період не нівелюють обов`язок КМУ здійснювати свої повноваження в межах, визначених Конституцією та законами України.

На думку позивача саме по собі посилання КМУ на воєнний стан в Україні не є достатнім для обґрунтування правомірності спірної постанови. Крім того, положення статей 10, 12-1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», на які посилається відповідач, не розповсюджуються на Раду та на її членів.

Щодо доводів третьої особи про необхідність врегулювання діяльності Ради в умовах воєнного стану позивач зауважив, що введення воєнного стану в Україні і плановану дату завершення повноважень членів Ради (31.03.2023) відділяли 13 місяців, що давало Уряду можливість протягом означеного періоду врегулювати таке питання шляхом внесення на розгляд Верховної Ради України проєкту закону про внесення змін до Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні», з метою упорядкування процедури формування нового складу Ради у період дії воєнного стану.

Позивач також зазначив, що не ставить під сумнів подані докази перебування Голови Держкіно у відрядженні та виконання її обов`язків першим заступником, зазначаючи про необхідність підписання супровідного листа як «в.о. Голови». Водночас, у питанні доцільності висловлення своєї позиції щодо означеного дефекту на предмет суттєвості покладається на розсуд суду. При цьому позивач вказує на внесення проєкту спірної постанови неуповноваженим суб`єктом - Держкіно замість Міністра КМУ.

Також позивач не погоджується з твердженням представника КМУ стосовно того, що формування порядку денного Уряду є тотожним внесенню проєкту акта на розгляд Уряду та стверджує, що це дві окремі процедурні дії.

Позивач вважає істотним означений вище процедурний дефект (внесення проєкту спірної постанови неуповноваженим суб`єктом) при прийнятті спірної постанови, оскільки у випадку вирішення питання щодо необхідності внесення такого проєкту Міністром КМУ О. Немчіновим, позиція якого зафіксована у протоколі засідання урядового комітету від 06.03.2023 (не підтримав проєкт постанови), на думку позивача, такий проєкт постанови не був би внесений взагалі.

Необґрунтованими, на думку позивача, є також доводи відповідача щодо відсутності у спірній постанові питань, які передбачають обов`язкове проведення консультацій, оскільки положеннями Регламенту встановлено певні винятки щодо проведення громадських обговорень, під які спірна постанова не підпадає.

Також позивач повторно вказує на недоведеність позиції відповідача щодо обґрунтування неможливості проведення конкурсу з формування Ради у період дії воєнного стану з одночасною можливістю проведення конкурсу, зокрема на посаду керівника ДП «Національний центр Олександра Довженка».

У підготовчому засіданні 29.06.2023 суд усною ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, залучив до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, ГО «Творче об`єднання «Вавилон 13».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.07.2023 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, членів Ради, строк повноважень яких було продовжено спірною постановою, а саме: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 .

Відповідачем подано до суду заперечення на відповідь позивача на відзив, в яких з посиланням на положення Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Європейську конвенцію з прав людини та Міжнародний пакт про громадянські і політичні права останній вказує на прийняття спірної постанови у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України та законами України, та у відповідності до Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022.

Відповідач стверджує, що обставини внесення акта на розгляд КМУ, зокрема щодо суб`єкта такого звернення, не мають визначального характеру під час дослідження правомірності його прийняття Урядом з огляду прийняття остаточного рішення саме Кабінетом Міністрів України у разі наявності зауважень чи розбіжностей між розробником та заінтересованими особами. Відповідач вважає, що вказана обставина не впливає на права та інтереси позивача, оскільки останній не бере участі у прийнятті рішень Уряду.

Щодо необхідності проведення громадських слухань, відповідач вказує на те, що відповідальність за забезпечення їх проведення покладається на Держкіно як розробника акта Уряду та зазначає про відсутність обов`язку їх проведення.

Відповідач повторно стверджує про відсутність порушеного права позивача як творчої спілки, оскільки спірною постановою не створено жодних правових наслідків для творчих спілок, не покладено на них будь-яких додаткових обов`язків та не наділено їх додатковими правами.

ГО «Творче об`єднання «Вавилон 13» подано до суду пояснення щодо позову, в яких підтримано позовні вимоги з посиланням на перевищення відповідачем своїх повноважень, та зазначено про фактичну зміну спірною постановою правового акта вищої юридичної сили Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні». Також третя особа стверджує про відсутність у Держкіно повноважень на внесення на розгляд Уряду проєкту спірної постанови, непроведення публічних консультацій та зазначає про порушення прав та законних інтересів ГО «Творче об`єднання «Вавилон 13».

ОСОБА_7 , ОСОБА_3 , ОСОБА_9 , ОСОБА_2 , ОСОБА_8 та ОСОБА_5 направили до суду письмові пояснення, в яких просили відмовити у задоволенні позову, посилаючись на відсутність порушеного права позивача та стверджуючи про прийняття відповідачем спірної постанови на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством України.

Усною ухвалою суду від 08.08.2023, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, вирішено закрити підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті у складі колегії суддів.

У судовому засіданні представник позивача підтримала позов у повному обсязі та просила суд його задовольнити.

Представник відповідача проти позову заперечував.

Представник Громадської організації «Творче об`єднання «Вавилон 13» пояснив, що вважає позов обґрунтованим та таким, що підлягає задоволенню.

Представник Державного агентства з питань кіно підтримав позицію відповідача та просив відмовити в позові.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

у с т а н о в и в:

Національна спілка кінематографістів України () зареєстрована як юридична особа з організаційно-правовою формою

«творча спілка (інша професійна організація)» 18.12.1998. Основним видом діяльності Спілки є «Діяльність професійних громадських організацій» код за КВЕД - 94.12.

Відповідно до Статуту Національної спілки кінематографістів України, затвердженого Конференцією Спілки кінематографістів України 15.05.1992 та зареєстрованого Міністерством юстиції України 11.03.1993 за №427, Спілка є національною всеукраїнською творчою спілкою, суб`єктом творчої діяльності в сфері культури і мистецтва. Спілка є правонаступником Спілки кінематографістів України колишнього РСР на території Української РСР.

Метою Спілки відповідно до пункту 2.1 розділу ІІ Статуту є: активне сприяння розвитку українських екранних мистецтв як органічної складової частини національної та світової культури, їх інтеграції в єдиний світовий культурний процес; участь у створенні концепцій розвитку кіногалузі і розвитку телевідеопростору та їхньому впровадженні в життя; захист творчо-професійних, авторських і соціальних прав членів Спілки.

Розпорядженням КМУ від 31.03.2021 № 277-р «Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу» утворено Раду з державної підтримки кінематографії у складі згідно з додатком, відповідно до якого до складу Ради увійшли:

- ОСОБА_1 креативний продюсер, телеведучий, актор;

- ОСОБА_10 кіно- та телевізійний продюсер;

- ОСОБА_3 режисер-постановник;

- ОСОБА_4 продюсер;

- ОСОБА_5 виконавчий продюсер;

- ОСОБА_6 продюсер, кінознавець;

- ОСОБА_7 актор, режисер;

- ОСОБА_8 керівник Адвокатського та ріелторського об`єднання України;

- ОСОБА_9 продюсер.

Цим розпорядженням визнано таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 р. № 202 «Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу».

Супровідним листом Держкіно від 17.02.2023 на розгляд КМУ внесено проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії», підготовлений за власною ініціативою та підписаний першим заступником Голови Ю. Шевчук.

У пояснювальній записці вказано, що метою прийняття акта є нормативно-правове регулювання питань щодо роботи Ради в умовах воєнного стану.

Згідно з висновком Секретаріату КМУ до проєкту постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії» та матеріалів до нього від 28.02.2023 у розділі 3 «Юридична експертиза» юридичним департаментом зазначено, зокрема, що ні Закон України «Про державну підтримку кінематографії в Україні», ні Закон України «Про правовий режим воєнного стану», ні інші закони не надають Кабінету Міністрів України права приймати рішення з порушених у проєкті питань. У розділі 4 «Результати узгоджень та консультацій» вказано про наявність зауважень Мінекономіки та Мін`юсту стосовно визначення частиною першою статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» порядку діяльності Ради в разі припинення її повноважень. У розділі 5 «Резюме та результати експертизи» вказано, що проєкт акта забезпечує досягнення поставленої мети та запропоновано розглянути проєкт акта на засіданні Урядового комітету з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, міжнародного співробітництва, культури, молоді, спорту та інформаційної політики.

Відповідно до пункту 6 протоколу №4 засідання Урядового комітету від 06.03.2023 розглянуто проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії». У зв`язку з наявністю неврегульованих розбіжностей у позиціях Мін`юсту, Мінекономіки та Держкіно щодо проєкту постанови вирішено подати проєкт для розгляду на засіданні КМУ у редакції, запропонованій головним розробником, з метою прийняття остаточного рішення. Відзначено, що Міністром КМУ ОСОБА_11 не підтримано зазначене рішення.

Згідно з протоколом №31 засідання КМУ від 07.03.2023 прийнято, зокрема, постанову КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

Так, постановою КМУ від 07.03.2023 №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії» повноваження членів Ради з державної підтримки кінематографії, утвореної розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 р. № 277, продовжено на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування; формування нового складу Ради з державної підтримки кінематографії в період воєнного стану не проводиться (далі по тексту також спірна постанова, постанова №203).

Означена постанова набрала чинності 10.03.2023.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття відповідачем цієї постанови, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у цій справі, суд в першу чергу вважає за необхідне надати відповідь на питання наявності у позивача права на оскарження спірної постанови, з приводу чого зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 264 КАС України.

У відповідності до пункту 1 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Згідно з частинами другою, третьою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Відтак, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.

Крім того, з аналізу означених норм вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.05.2022 у справі № 160/9717/21 , від 13.03.2023 у справі № 620/4460/21.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Такої позиції притримується Верховний Суд у постанові від 23.03.2023 у

справі № 640/6699/20.

Засади державної підтримки кінематографії в Україні, що має на меті створення сприятливих умов для розвитку кіновиробництва, встановлення прозорих процедур здійснення фінансування державою проектів у сфері кінематографії визначає Закон України від 23.03.2017 № 1977-VIII «Про державну підтримку кінематографії в Україні» (далі по тексту також Закон № 1977-VIII).

Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 1977-VIII з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Частиною другою статті 9 Закону №1977-VIII визначено, що до складу Ради включаються особи, запропоновані:

1) центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері кінематографії, - одна особа;

2) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, - одна особа;

3) творчими спілками, громадськими об`єднаннями, господарськими об`єднаннями, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (упродовж останніх трьох років організовують періодично, не рідше одного разу на рік, громадські заходи щодо проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо), - сім осіб, одна з яких повинна мати вищу юридичну освіту, а одна - вищу економічну освіту.

Системний аналіз означених норм дає підстави для висновку про встановлення вимог до кандидатів, які висуваються до Ради, а саме: кандидат має бути запропонований, зокрема творчими спілками, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (упродовж останніх трьох років організовують періодично, не рідше одного разу на рік, громадські заходи щодо проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо).

Судом встановлено, що відповідно до пункту 1.1 Розділу І Статуту Національної спілки кінематографістів України (нова редакція), затвердженого конференцією Спілки кінематографістів України 15.05.1992 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 11.03.1993 за №427 (далі по тексту Статут), Спілка є національною всеукраїнською спілкою, суб`єктом творчої діяльності в сфері культури і мистецтва, яка здійснює свою діяльність на території України на засадах самоуправління у відповідності до Конституції України, Закону України «Про культуру», Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», Податкового кодексу України, Цивільного кодексу України, інших нормативно-правових актів чинного законодавства, які регулюють діяльність творчих спілок, а також цього Статуту.

Відповідно до пункту 2.1 розділу ІІ Статуту метою діяльності Спілки є, зокрема, активне сприяння розвитку екранних мистецтв як органічної складової частини національної та світової культури, їх інтеграції в єдиний світовий культурний процес; участь у створенні концепцій розвитку кіногалузі і розвитку телевідеопростору та їхньому впровадженні в життя.

Завдання Спілки: впровадження в життя дієвої концепції розвитку кіногалузі в її взаємозв`язку з розвитком телевідеоінформаційного простору України; сприяння прийняттю та реалізації законодавчих актів щодо розвитку культури і мистецтва, поліпшення творчого, економічного, соціального, правового статусу кінематографістів-професіоналів членів Спілки та їхніх організацій, а також Спілки; підтримка громадських, культурних і творчих зав`язків з державними та громадськими організаціями, зі спорідненими міжнародними, національними, всеукраїнськими творчими Спілками, з координаційною радою творчих Спілок; співробітництво з міжнародними урядовими, громадськими, профспілковими та приватними організаціями як у сфері кінематографа і телебачення, так і в інших сферах суспільного життя (підпункти 2.2.1, 2.2.2, 2.2.6, 2.2.7 пункту 2.2 розділу ІІ Статуту).

Дослідивши долучений позивачем до матеріалів справи Статут, колегією суддів встановлено, що Спілка діє в організаційно-правовій формі творчої спілки та підпадає під визначення суб`єкта, статутні документи якого передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та телебачення, що зазначено у пункті 2.1 розділу ІІ Статуту.

На підтвердження здійснення активної діяльності позивачем надано пояснення, відповідно до яких за останні 3 роки Спілкою організовано, зокрема, такі громадські заходи:

- 02.06.2020 зустріч з Головою Державного агентства України з питань кіно ОСОБА_12 ;

- 24.02.2021 творча зустріч з українським кінознавцем Сергієм Тримбачем;

- 22.08 12.09.2021 онлайн фестиваль екранних мистецтв «Нехай квітує рідна Україна»;

- 15.09.2022 експертне обговорення «Якою має бути кінематографія в Україні?»;

- 02.02.2023 обговорення підсумків кінороку;

- 02.03.2023 конференція з обговорення підсумків участі української делегації у 73-му Берлінському міжнародному кінофестивалі.

Проведення означених вище заходів підтверджується наданими позивачем роздруківками з офіційного веб-сайту Спілки (НКСУ), який міститься за посиланням: https://www.ukrkino.com.ua/home/.

Наданими доказами підтверджується організація позивачем упродовж останніх трьох років періодично, не рідше одного разу на рік, громадських заходів щодо проблем у сфері кінематографії.

Тобто, позивач підпадає під критерії суб`єктів, які мають право на висування представників для участі у конкурсі на посаду члена Ради.

Колегія суддів зазначає, що Конституційний Суд України в Рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, у контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Зазначений підхід був застосований Верховним Судом у постановах, зокрема, від 26 травня 2021 року у справі №824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20 та від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20.

У постанові від 18 січня 2023 року у справі № 580/1300/22 Верховний Суд зазначив, що поняття «легітимні очікування», головним чином походять від англійського терміну «legitimate expectations» як розумні, небезпідставні або обґрунтовані очікування. У юридичній практиці зазначений термін також має такі альтернативні назви як правомірні, законні, розумні або виправдані сподівання.

Реалізація принципу легітимних очікувань полягає у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки; втілення легітимних очікувань унеможливлюється, зокрема, у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни правової основи у такі строки, що не є розумними та обґрунтованими.

Колегія суддів зауважує, що враховуючи положення частини першої статті 9 Закону № 1977-VIII та розпорядження КМУ від 31.03.2021 № 277-р, які у сукупності свідчать про закінчення дворічного строку повноважень членів Ради, повноваження яких мали б припинитися автоматично 31.03.2023, у позивача, відповідно, були легітимні очікування на проведення конкурсу з метою обрання нових членів Ради та висунення своїх представників для участі у такому конкурсі після завершення строку повноважень попереднього складу Ради.

Водночас, спірною постановою відтерміновано проведення конкурсу та продовжено термін дії повноважень членів Ради на весь період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність у позивача права на звернення до суду та вважає непереконливими твердження відповідача та Держкіно про протилежне.

Судом також не приймаються до уваги доводи відповідача та Держкіно щодо відсутності у Статуті Спілки таких цілей статутної діяльності, як участь у формуванні складу органів, що вирішують питання у сфері державної підтримки кінематографії, оскільки положеннями частини другої статті 9 Закону № 1977-VIII на позивача як творчу спілку, не покладено обов`язок включення до цілей статутної діяльності означених вище цілей.

Частиною другою статті 9 Закону № 1977-VIII визначено вичерпний перелік критеріїв, яким повинен відповідати суб`єкт висунення представників для участі у конкурсі на посаду до членів Ради, який не підлягає додатковому тлумаченню та розширенню.

Як вже зазначалося судом, позивач підпадає під критерії суб`єктів, які мають право на висування представників для участі у конкурсі на посаду члена Ради, а тому, відтермінувавши спірною постановою проведення конкурсу та продовживши термін дії повноважень членів Ради на весь період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування, позивач фактично втратив право на висунення представників для участі у конкурсі на посаду члена Ради у 2023 році та кожні подальші 2 роки після закінчення повноважень Ради.

З огляду на сферу дії оскарженого позивачем нормативно-правового акта та діяльність позивача, на яку цей акт розповсюджує своє застосування, враховуючи особливість позовного провадження в окресленій категорії справ, колегія суд вважає, що позивачем було доведено його право на звернення до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1977-VIII кінематографія визнається сферою культури, яка підтримується державою з урахуванням мети і принципів, закріплених цим Законом та іншими законодавчими актами України.

Положеннями частин першої та другої статті 6 Закону № 1977-VIII визначено, що державна підтримка кінематографії здійснюється за рахунок коштів, передбачених для зазначених цілей відповідно до цього Закону, Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законодавчих актів. Управління коштами, отриманими для цілей державної підтримки кінематографії, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, є розпорядником коштів державної підтримки кінематографії та розпоряджається ними виключно на підставі рішень Ради з державної підтримки кінематографії.

Як вже зазначалось судом, в силу положень частини першої статті 9 Закону № 1977-VIII з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про наявність імперативно закріпленого дворічного строку дії повноважень членів Ради та автоматичного припинення їх повноважень по закінченню такого строку без права повторного включення до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин.

Статтею 92 Конституції України визначено коло питань (суспільних відносин), які можуть бути врегульовані виключно законами України.

Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Статтею 113 Конституції України закріплено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі по тексту - Закон № 794-VII) є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Означені положення кореспондують з приписами частин першої та другої статті 49 Закону № 794-VII, відповідно до яких Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду від 28.10.2009 № 28-рп/2009 закріплення в Основному Законі України принципу верховенства права, невідчужуваності й непорушності прав і свобод людини і громадянина, гарантій їх здійснення та захисту визначає зміст законів, інших нормативно-правових актів, які повинні прийматися на основі Конституції і відповідати їй (частина друга статті 8). Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Це стосується, зокрема, і діяльності Кабінету Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113 Конституції України).

Системний аналіз означених положень свідчить про наділення відповідача повноваженнями на видання обов`язкових до виконання постанов, покладаючи на нього обов`язок їх видання на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до положень пункту 4 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1977-VIII з дня набрання чинності цим Законом закони та інші нормативно-правові акти діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

Водночас, спірною постановою повноваження членів Ради, утвореної розпорядженням КМУ від 31.03.2021 № 277, строк дії повноважень яких встановлений Законом № 1977-VIII та мав би автоматично припинитися 31.03.2023, продовжено на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування.

Відповідач, зазначаючи про правомірність прийняття спірної постанови, посилається на введення в Україні правового режиму воєнного стану, наслідком чого є застосування положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та вказує на недоцільність проведення конкурсного відбору членів Ради у період дії воєнного стану, з приводу чого суд зазначає таке.

У зв`язку з військовою агресією російською федерації проти України Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/202, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. У подальшому строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався та діє на теперішній час.

Таким чином, як на дату прийняття відповідачем спірної постанови, так і на дату ухвалення рішення у цій справі в Україні діє воєнний стан, правовий режим якого визначається Законом України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі по тексту Закон № 389-VIII), який, згідно з преамбулою, визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

Частиною другою статті 9 Закону № 389-VIII встановлено, що Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Діяльність Кабінету Міністрів України в умовах воєнного стану регламентована положеннями статті 12-1 Закону № 389-VIII, відповідно до якої Кабінет Міністрів України в разі введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях:

1) працює відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України в умовах воєнного стану;

2) розробляє та вводить в дію План запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в окремих місцевостях України з урахуванням загроз та особливостей конкретної ситуації, яка склалася;

3) організовує та здійснює керівництво центральними та іншими органами виконавчої влади в умовах воєнного стану;

4) після початку збройного конфлікту здійснює заходи щодо створення відповідно до норм міжнародного гуманітарного права безпечних зон, організованих у спосіб, який дає змогу забезпечити захист цивільних осіб;

5) визначає особливості здійснення оборонних та публічних закупівель із забезпеченням захищеності державних замовників і замовників від воєнних загроз.

Водночас зазначеними вище положеннями жодні повноваження Кабінету Міністрів України на прийняття нормативно-правових актів, які б не відповідали актам вищої юридичної сили (у даному випадку - Закону № 1977-VIII), не передбачені.

Таким чином, суд дійшов висновку, що продовжуючи на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування повноваження членів Ради, Кабінет Міністрів України вийшов за межі повноважень, встановлених відповідним Законом № 1977-VIII, чим порушив вимоги частини другої статті 19 Конституції України.

Посилання відповідача на тимчасове обмеження прав та свобод громадян, передбачених, зокрема, положеннями статті 38 Конституції України щодо права вільно бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування у розрізі спірних відносин (право бути обраним до складу Ради) суд вважає необґрунтованим, оскільки обмеження такого права не може бути здійсненим шляхом прийняття нормативно-правового акта, який суперечить акту вищої юридичної сили.

Доводи відповідача щодо неприпустимості припинення повноважень органів державної влади, інших державних органів в умовах воєнного стану з посиланням на положення статті 10 Закону № 389-VIII спростовуються судом з огляду на таке.

Частиною першою статті 10 Закону № 389-VIII визначено, що у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, розвідувальних органів та органів, підрозділи яких здійснюють контррозвідувальну діяльність.

Водночас матеріали справи не містять жодних доказів, якими б підтверджувалося віднесення повноважень Ради до переліку, визначеного частиною першою статті 10 Закону № 389-VIII, як і відсутні доводи, підтверджені належними та допустимими доказами, щодо неможливості проведення конкурсу для обрання членів Ради та її формування.

Доводи Держкіно щодо перебування значної кількості представників від творчих спілок, громадських та господарських об`єднань, які мають право обратися до складу Ради на конкурсній основі, за межами України або на службі у Збройних Силах України не знайшли свого документального підтвердження під час судового розгляду справи, а тому не приймаються судом до уваги.

Суд також відхиляє доводи КМУ та Держкіно про неможливість проведення конкурсного відбору до складу Ради в умовах постійної небезпеки та загрози життю і здоров`ю громадян, оскільки дія в Україні режиму воєнного стану не є самостійною та достатньою підставою неможливості проведення конкурсу. До того ж, відповідачем та третьою особою не обґрунтовано неможливість проведення під час воєнного стану відповідної конкурсної процедури з дотриманням заходів безпеки для життя та здоров`я осіб, зокрема, із застосуванням дистанційної (віддаленої) форми участі таких осіб в конкурсі (без фізичної присутності кандидата/кандидатів у приміщеннях).

Крім того, як вбачається з офіційного веб-сайту Держкіно за посиланням https://usfa.gov.ua/press-center/ogoloshennya-pro-provedennya-konkursu-na-posadu-kerivnyka-derzhavnogo-pidpryyemstva-nacionalnyy-i12586, 21.12.2022 було оголошено конкурс на посаду керівника державного підприємства «Національний центр Олександра Довженка», який проводився також під час дії воєнного стану та переможця якого було оголошено у лютому 2023 року.

Наведене, на думку суду, свідчить про можливість проведення конкурсного відбору, зокрема і до Ради, що не спростовано відповідачем та Держкіно під час розгляду справи.

Надаючи оцінку доводам позивача про внесення проєкту спірної постанови на розгляд Уряду неуповноваженою особою, суд зазначає таке.

Постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України (далі по тексту Регламент).

Регламент Кабінету Міністрів України встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності у мирний час і в умовах правового режиму воєнного стану.

Відповідно до пункту 1 § 48 Глави 5 Регламенту проекти актів Кабінету Міністрів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем`єр-міністром, Першим віце-прем`єр-міністром, віце-прем`єр-міністром, міністром, який не очолює міністерство, а також міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (крім тих органів, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів), державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Проекти актів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, вносяться на розгляд Кабінету Міністрів відповідним міністром.

Центральні органи виконавчої влади забезпечують підготовку та подання відповідному міністрові матеріалів (виступів) до таких проектів актів для їх представлення на засіданні Кабінету Міністрів.

Проекти актів Кабінету Міністрів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів, представляє на засіданні Кабінету Міністрів Міністр Кабінету Міністрів.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство України з питань кіно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2014 №277, Державне агентство України з питань кіно (Держкіно) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері кінематографії.

Координацію роботи Держкіно забезпечує Міністр Кабінету Міністрів України.

Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що оскільки діяльність Держкіно спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів, проєкти актів Кабінету Міністрів України, підготовлені Держкіно, можуть бути внесені на розгляд Кабінету Міністрів України виключно Міністром КМУ, посаду якого на момент виникнення спірних правовідносин обіймав ОСОБА_13 . Вказаний суб`єкт також має представляти відповідний проєкт акта Кабінету Міністрів України на засіданні КМУ.

Згідно з пунктом 1 § 49 Глави 5 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів разом з додатками до нього, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом (додаток 3).

Матеріалами справи підтверджено, що відповідно до супровідного листа Держкіно від 17.02.2023 №267/5/11-23, адресованого КМУ, Держкіно подає на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії», підготовлений за власною ініціативою. Супровідний лист підписаний першим заступником Голови Ю. Шевчук.

Крім того, у відповідь на адвокатський запит представника позивача про надання інформації у вигляді переліку усіх проєктів актів КМУ, які були внесені на розгляд Уряду міністром КМУ Олегом Немчіновим, Секретаріат КМУ листом від 21.06.2023 надав відповідну інформацію.

Дослідивши перелік проєктів нормативно-правових актів, внесених міністром КМУ на розгляд Уряду за період з 01.01.2023 по 01.06.2023, судом встановлено, що проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії» у даному переліку відсутній.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що проєкт спірної постанови в порушення вимог, встановлених пунктом 1 § 48 Глави 5 Регламенту, внесено на розгляд Кабінету Міністрів України не міністром ОСОБА_14 , а першим заступником Голови Держкіно Ю. Шевчук.

Вирішуючи питання значущості правових наслідків недотримання відповідного порядку внесення проєкту спірної постанови на розгляд КМУ, судом враховується правова позиція, висловлена у постанові Верховного Суду від 16.12.2021 у справі № 640/11468/20, відповідно до якої ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.

Як вже зазначалося судом, матеріалами справи підтверджується, що Міністром ОСОБА_14 не вносився на розгляд Уряду проєкт спірної постанови.

Згідно з протоколом засідання Урядового комітету №4 від 06.03.2023, проведеного в режимі відеоконференції, пунктом 6 порядку денного розглянуто проєкт постанови КМУ «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії» та у зв`язку з наявністю неврегульованих розбіжностей в позиціях Мін`юсту, Мінекономіки та Держкіно щодо проєкту постанови вирішено подати його для розгляду на засіданні КМУ у редакції, запропонованій розробником, з метою прийняття остаточного рішення. Відзначено, що Міністром Кабінету Міністрів Немчіновим О.М. не підтримано зазначене рішення.

З означеного слідує, що Міністром Кабінету Міністрів України, який координує роботу Держкіно та яким, відповідно, повинні вноситись на розгляд Кабінету Міністрів проєкти актів, підготовлені Держкіно, такий проєкт на розгляд Кабінету Міністрів не вносився, внесений Держкіно на розгляд до Кабінету Міністрів України проєкт спірної постанови ним не підтримано.

Таким чином, суд зазначає, що у випадку дотримання положень пункту 1 § 48 Глави 5 Регламенту означений проєкт спірної постанови станом на момент виникнення спірних відносин не був би поданий взагалі.

Означене, на думку суду, свідчить про істотне (фундаментальне) порушення пункту 1 § 48 Глави 5 Регламенту в частині подання на розгляд КМУ проєкту спірної постанови неуповноваженим суб`єктом, за умови безумовного дотримання якого рішення суб`єкта владних повноважень могло бути відмінним від оскаржуваного.

Таке порушення, на переконання колегії суддів, також є підставою для визнання протиправною та нечинною спірної постанови №203.

Щодо посилань позивача на підписання супровідного листа з проєктом спірної постанови неуповноваженою особою - першим заступником Голови Держкіно Юлією Шевчук, суд зазначає таке.

Згідно з абзацом першим частини другої статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади може мати заступників, які призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України з-поміж кандидатур (загальною кількістю не більше п?яти осіб), внесених на підставі пропозицій Комісії з питань вищого корпусу державної служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу.

Частиною шостою цієї ж статті визначено, що заступники керівника центрального органу виконавчої влади здійснюють повноваження відповідно до затвердженого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов`язків, якщо інше не передбачено законом.

У разі відсутності керівника центрального органу виконавчої влади чи неможливості здійснювати ним свої повноваження з інших причин його обов`язки виконує один із заступників відповідно до встановленого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов`язків.

Відповідно до пункту 9 Положення про Державне агентство України з питань кіно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2014 № 277, Держкіно очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

Пунктом 11 Положення визначено, що Голова Держкіно має заступників, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу.

Згідно з наказом Державного агентства України з питань кіно «Про розподіл обов?язків між Головою, першим заступником та заступником Голови Державного агентства України з питань кіно» від 27.12.2011 №76 у разі відсутності Голови Державного агентства України з питань кіно виконання його обов`язків покладається на першого заступника Голови Державного агентства України з питань кіно (додаток 2 до цього наказу).

Відповідно до наказу Державного агентства України з питань кіно «Про відрядження Голови до м. Берлін, Федеративна Республіка Німеччина» від 13.02.2023 № 13-к/тм та на підставі листа-погодження Першого віце-прем?єр-міністра України-Міністра економіки України Стефанішиної О.В. від 13.02.2023 № 76/2-23 Голова Держкіно ОСОБА_15 відбула у службове відрядження за кордон, до Федеративної Республіки Німеччина, до міста Берлін, терміном з 16.02.2023 по 26.02.2023 з метою участі у 73-му Берлінському міжнародному кінофестивалі (Берлінале). Згідно зазначеного наказу, на період відрядження Голови Держкіно виконання її обов?язків було покладено на першого заступника Голови Держкіно ОСОБА_16 .

Отже, в період з 16.02.2023 по 26.02.2023 у зв?язку з перебуванням Голови Держкіно Кудерчук М.М. у закордонному службовому відрядженні її обов?язки виконувала перший заступник Голови Держкіно Шевчук Ю.I., внаслідок чого суд приходить до висновку про наявність у вказаної особи тимчасових повноважень керівника Держкіно, у тому числі і щодо підписання супровідного листа до проєкту спірної постанови.

Твердження позивача на необхідність підписання зазначеного супровідного листа ОСОБА_17 як в. о. Голови Держкіно, а не як першим заступником, суд розцінює як такі, що не мають юридичного (суттєвого) значення, позаяк наведені обставини не свідчать про відсутність у цієї особи повноважень на вчинення відповідних дій.

Щодо доводів позивача про необхідність проведення публічних консультацій, суд зазначає таке.

Відповідно до пунктів 1, 4 § 42 Регламенту розробник забезпечує проведення публічних консультацій з представниками заінтересованих сторін щодо проектів актів Кабінету Міністрів відповідно до Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (Офіційний вісник України, 2010 р., № 84, ст. 2945).

У разі введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану публічні консультації щодо проектів актів Кабінету Міністрів з питань забезпечення обороноздатності держави, з інших питань, пов`язаних із виникненням загрози життю та/або здоров`ю населення, не проводяться.

Водночас, відповідачем не надано жодних обґрунтованих пояснень, підтверджених належними та допустимими доказами, щодо належності проєкту спірної постанови до таких, що регулюють питання забезпечення обороноздатності держави, інші питання, пов`язані із виникненням загрози життю та/або здоров`ю населення.

Жодних інших виключень щодо необхідності проведення публічних консультацій з представниками заінтересованих сторін щодо проєктів актів Кабінету Міністрів Регламент не містить.

При цьому, лише посилання Держкіно у пояснювальній записці до проєкту спірної постанови щодо відсутності обов`язку проведення обговорення з громадськістю не є доказом відсутності таких підстав.

З урахуванням означеного суд дійшов висновку про порушення Держкіно як розробником проєкту спірної постанови, пункту 1 § 42 Регламенту, як одного з етапів проходження нормотворчого процесу означеним проєктом.

Таке порушення, на думку суду, є істотним, оскільки має наслідком обмеження права громадськості на залучення її до участі в управлінні державними справами, надання можливості вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів. Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проєктів таких рішень.

Стосовно тверджень позивача про порушення відповідачем під час прийняття спірної постанови принципу безсторонності суд зазначає, що ті обставини, на які посилається позивач, а саме: наявність договірних відносин між Держкіно та Адвокатським та ріелторським об`єднанням України, керівником якого є Микола Чиханцов член Ради, фактично виникли лише між цими особами, та суб`єктом цих правовідносин Кабінет Міністрів України не є.

У цьому контексті суд зауважує, що позивач не зазначив, які саме норми чинного законодавства порушив відповідач при прийнятті спірної постанови, які б свідчили про недотримання ним принципу безсторонності, зокрема, чи мав відповідач права та обов`язки (чи був уповноважений) на здійснення перевірки членів Ради, повноваження яких були продовжені спірною постановою, на предмет наявності укладених між ними та Держкіно угод цивільно-правового характеру, та якими нормами такі повноваження КМУ закріплені. За таких обставин, суд зауважує, що відповідні претензії позивача стосуються радше діяльності Держкіно, ніж Кабміну.

Водночас, означене не спростовує встановлені судом процедурні порушення та перевищення повноважень відповідачем при прийнятті спірної постанови.

При вирішенні даної справи суд враховує, що згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, №303-A, п.29).

На переконання суду, питання, які можуть вплинути на результат розгляду даної справи, судом було розглянуто та надано їм оцінку у повній мірі.

Враховуючи вищевикладене, за результатом розгляду цієї справи на підставі повного та всебічного аналізу обставин справи та оцінки доказів, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню повністю.

Частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного України визначено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Під час звернення до суду позивачем був сплачений судовий збір у розмірі 2684,00 грн, що підтверджується платіжною інструкцією №887 від 09.05.2023.

Враховуючи задоволення позову, понесені позивачем судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в розмірі 2684,00 грн, підлягають стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Таким чином, суд вважає за необхідне зобов`язати відповідача невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правого акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

1. Адміністративний позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 07.03.2023 №203 «Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії».

3. Стягнути на користь Національної спілки кінематографістів України (ідентифікаційний код: 00016292, місцезнаходження: 01033, м. Київ, вул. Саксаганського, 6) судовий збір у розмірі 2684,00 грн (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири грн 00 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Кабінету Міністрів України (ідентифікаційний код відсутній, місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2).

4. Зобов`язати Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правого акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий суддя Дудін С.О.

Судді Кушнова А. О.

Щавінський В.Р.