Справа № 9901/96/21
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-10-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2023 року

м. Київ

Справа № 9901/96/21

Провадження № 11-280заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Уркевича В. Ю.,

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів: Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Шевцової Н. В.,

за участю:

секретаря судового засідання Зейфман І. М.,

представника позивача - Лещенка О. В.,

представника відповідача - Пантюхової Л. Р.,

представника третьої особи - Гребінника Ю. Л.,

розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Конституційного Суду України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині

за апеляційною скаргою Президента України Зеленського Володимира Олександровича на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року (судді Коваленко Н. В., Стародуб О. П., Кравчук В. М., Єзеров А. А., Чиркін С. М.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Конституційного Суду України (далі - третя особа), у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» в частині скасування Указу Президента України від 14 травня 2013 року № 256 «Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 124/2021, оскаржуваний Указ).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що чинне законодавство України не надає відповідачеві права скасовувати прийняті ним акти індивідуальної дії. При цьому позивач стверджує, що скасування акта індивідуальної дії про призначення особи на посаду судді після його реалізації та вичерпання своєї дії порушує стабільність публічно-правових відносин та принцип правової визначеності.

3. Незаконність і протиправність оскаржуваного Указу, на переконання позивача, підтверджується також і тим, що у спеціальному Законі України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (далі - Закон № 2136-VIII) не визначено порядку і повноважень Президента України щодо скасування виданого ним як суб`єктом владних повноважень власного акта індивідуальної дії.

4. Позивач також звертає увагу на те, що Закон України від 21 червня 2018 року № 2469-VIII «Про національну безпеку України» (далі - Закон № 2469-VIII) не передбачає ані повноважень, ані права Президента України на скасування указу про призначення судді Конституційного Суду України, а сам по собі юридичний факт призначення позивача суддею Конституційного Суду України ОСОБА_2 у 2013 році не є загрозою для національної безпеки чи оборони України або ж законодавчою підставою для скасування рішення про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 14 липня 2021 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував оскаржуваний Указ у частині.

6. Це судове рішення умотивовано тим, що Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово вказував на те, що Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це встановлено статтею 19 Основного Закону України. Повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом. При цьому реалізація повноважень Президента України стосовно формування складу Конституційного Суду України здійснюється виключно шляхом видання указів про призначення суддів Конституційного Суду України. Іншого способу реалізації Президентом України конституційних повноважень, пов`язаних з формуванням Конституційного Суду України, у тому числі й шляхом скасування раніше виданих актів з кадрових питань (у цьому випадку стосовно призначення судді Конституційного Суду України на цю посаду), Основним Законом України не передбачено.

7. Суд першої інстанції критично оцінив доводи сторони відповідача щодо наявності у Президента України повноважень скасовувати раніше видані главою держави укази про призначення суддів Конституційного Суду України на підставі норм частини другої статті 102, пунктів 1, 17 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України, у зв`язку із чим наголосив на тому, що передбачені в пункті 1 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України щодо забезпечення національної безпеки повинні реалізовуватися у межах правового порядку, запровадженого статтею 19 Основного Закону України, тобто лише на підставі й у межах Конституції та законів України. Вчинення ж суб`єктом владних повноважень дій у межах компетенції, але в не передбачені законом спосіб та формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, протиправними.

8. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний Указ, яким скасовано раніше виданий акт глави держави про призначення особи суддею Конституційного Суду України, видано Президентом України поза межами повноважень, визначених Конституцією та законами України.

9. Крім того, суд першої інстанції звернув увагу, що наявні у справі докази засвідчують, що Указ Президента України від 14 травня 2013 року № 256/2013 «Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 256) фактично реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання у зв`язку з прийняттям ОСОБА_1 присяги та вступом на цю посаду з 15 травня 2013 року. При цьому вказаний Указ, за висновком суду першої інстанції, є актом індивідуальної дії, не має нормативного характеру, вичерпав свою дію фактом його виконання, і на його підставі виникли правовідносини щодо проходження публічної служби ОСОБА_1 на посаді судді Конституційного Суду України. Скасування цього Указу після його видання та реалізації також порушує гарантії стабільності суспільних відносин.

10. Суд першої інстанції відхилив посилання сторони відповідача на Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020 та низку інших рішень Конституційного Суду України з огляду на їх нерелевантність до спірних правовідносин.

11. Не вдаючись до аналізу наведених в оскаржуваному Указі мотивів його видання, суд першої інстанції наголосив, що видання Президентом України акта про скасування указу щодо призначення особи на посаду судді Конституційного Суду України є порушенням встановлених Конституцією та законами України гарантій незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України, якого не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв`язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку.

12. У підсумку суд першої інстанції виснував, що оскаржуваний Указ видано відповідачем поза межами повноважень, отже, цей Указ не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), порушує права та інтереси позивача у правовідносинах щодо проходження ним публічної служби, у зв`язку з чим його слід визнати протиправним та скасувати, а позов задовольнити.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

13. Представник Президента України Пантюхова Л. Р. подала апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

14. На обґрунтування апеляційної скарги представник Президента України зазначає, що суд першої інстанції неповно з`ясував всі обставини, які мають значення для справи, що призвело до помилкового висновку про те, що оскаржуваний Указ регламентує відносини щодо формування складу Конституційного Суду України.

15. Так, представник відповідача переконує, що метою видання оскаржуваного Указу було забезпечення національної безпеки України, а не врегулювання питання формування складу Конституційного Суду України, а підставами - наявність інформації про загрозу державній незалежності та національній безпеці України, викладеної у листі Служби безпеки України від 26 березня 2021 року № 99/147, якому суд першої інстанції не надав оцінки.

16. Поряд із цим представник Президента України зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права - застосував приписи Закону № 2136-VIII, що регулюють питання припинення повноважень судді та призначення суддів на посаду, помилково, на переконання скаржника, пов`язавши видання відповідачем оскаржуваного Указу з реалізацією його повноважень щодо формування складу Конституційного Суду України, та не застосував приписи статей 5, 13 Закону № 2469-VIII, що визначають повноваження Президента України у сферах національної безпеки і оборони.

17. Покликаючись на Рішення Конституційного Суду Українивід 28 серпня 2020 року № 9-р/2020, а також ухвалу Верховного Суду від 12 квітня 2018 року, якою було закрито провадження у справі № 9901/17/17, та постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № П/800/120/14, представник відповідачадоводить, що, висновуючи про видання відповідачем оскаржуваного Указу поза межами повноважень, суд першої інстанції фактично перебрав на себе повноваження Конституційного Суду України.

18. Насамкінець представник відповідача наполягає, що суб`єкт призначення судді Конституційного Суду України має право застосувати до призначеного ним судді заходи політичної відповідальності в разі встановлення цим суб`єктом призначення ознак невідповідності поведінки такого судді високим вимогам, які пред`являються суспільством до судді Конституційного Суду України.

Рух апеляційної скарги

19. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року.

20. Ухвалою від 7 жовтня 2021 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні.

21. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 липня 2023 року справу № 9901/96/21 (провадження № 11- 280заі21) призначено судді-доповідачеві Желєзному І. В.

22. Представник позивач у судовому засіданні суду апеляційної інстанції просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.

23. Представник відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

Позиція інших учасників справищодо апеляційної скарги відповідача

24. Представник позивача у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити в її задоволенні та залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року без змін, оскільки суд першої інстанції повно з`ясував усі обставини в цій справі та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

25. Так, представник позивача наполягає на тому, що жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено повноваження Президента України щодо скасування указу про призначення судді Конституційного Суду України на посаду, зокрема і Законом № 2469-VIII, на який посилається у касаційній скарзі представник відповідача.

26. Представник позивача не заперечує наявності у Президента України повноважень щодо видання указів з тих питань, які вирішуються ним, однак переконує, що такі укази повинні видаватися в межах та спосіб, що передбачені чинним законодавством та Конституцією України. Тому представник позивача уважає, що лист Служби безпеки України, про неврахування якого судом першої інстанції зазначає в апеляційній скарзі представник відповідача, не може бути підставою для видання Президентом України указу про скасування указу про призначення судді Конституційного Суду України на посаду.

27. Заперечуючи проти доводів апеляційної скарги щодо перебирання судом першої інстанції на себе функцій Конституційного Суду України, представник позивача наполягає, що оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії (рішенням суб`єкта владних повноважень у сфері публічної служби). При цьому процедура оскарження актів індивідуальної дії, зокрема, указів Президента України у сфері публічної служби, врегульована КАС України. Водночас позивач не є суб`єктом права на конституційне подання, конституційне звернення чи конституційну скаргу і не ставив питання щодо його неконституційності, натомість просив суд скасувати оскаржуваний Указ саме з підстав незаконності.

Установлені судом першої інстанції обставини справи

28. Указом № 256 ОСОБА_1 призначено суддею Конституційного Суду України.

29. 15 травня 2013 року ОСОБА_1 склав присягу та відповідно до розпорядження Голови цього Суду вважається таким, що вступив на цю посаду з указаної дати.

30. Відповідно до витягу із протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України від 17 вересня 2019 року Головою Конституційного Суду України обрано суддю цього Суду ОСОБА_1.

31. Згідно з розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 18 вересня 2019 року № 54/1/2019-к/тр з 18 вересня 2019 року ОСОБА_1 приступив до виконання своїх службових обов`язків.

32. Оскаржуваним Указом, який набрав чинності з дня його опублікування, скасовано, зокрема, Указ № 256.

33. Відповідно до змісту оскаржуваного Указу цей акт глава держави видав з метою гарантування додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення державної незалежності і національної безпеки, керуючись національними інтересами України, а також беручи до уваги заяву Верховної Ради України у зв`язку із сьомою річницею початку Євромайдану та подій Революції Гідності, затверджену Постановою Верховної Ради України від 17 лютого 2021 року № 1240-ІХ, та зважаючи на те, що окремі судді Конституційного Суду України, призначені ОСОБА_2 , продовжуючи виконувати свої повноваження, створюють загрозу державній незалежності та національній безпеці України, що, на переконання відповідача, порушує Конституцію України, права і свободи людини і громадянина.

34. Як правове обґрунтування для видання оскаржуваного Указу в його тексті наявні посилання на частину другу статті 102, пункти 1, 17 частини першої, частину третю статті 106 Конституції України, статті 3, 13 Закону № 2469-VIII.

35. Вважаючи оскаржуваний Указ незаконним і таким, що порушує право на проходження публічної служби, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

36. Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

37. Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.

38. У цій справі ОСОБА_1 оскаржує Указ Президента України, яким скасовано Указ Президента України про його призначення на посаду судді Конституційного Суду України, покликаючись на відсутність, на його думку, у Президента України повноважень скасовувати власні акти індивідуальної дії. Водночас позивач акцентує увагу на тому, що оскаржуваним актом порушено його право на проходження публічної служби.

39. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, насамперед потрібно відреагувати на доводи скаржника про те, що на спір у цій справі не поширюється юрисдикція адміністративних судів, оскільки оскаржуваний Указ, як уважає скаржник, не може піддаватися судовому контролю, а може бути предметом перевірки на відповідність Конституції України.

40. Так, особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України, правила якої згідно з положеннями пункту 1 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.

41. Для розгляду спорів щодо законності виданих Президентом України актів за правилами адміністративного судочинства, з-поміж іншого, суду належить з`ясувати і вирішити, чи Президент України, коли реалізовував надані йому Конституцією та законами України повноваження видавати укази та розпорядження, чинити дії чи утримуватися від них, здійснював, крім спеціально обумовлених, публічно-владні управлінські функції, чи функціонував відповідно до ціннісних моделей (конструктів) поведінки (відносин), виражених (відображених) у законах, підзаконних нормативно-юридичних актах та інших джерелах об`єктивного юридичного права, чи його діяльність узгоджувалася із загальними принципами права.

42. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

43. Як постулює частина третя статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

44. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

45. За правилами частин першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

46. Так, пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

47. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

48. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

49. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України констатував, що за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України (незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер) як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. При цьому виокремив, що такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.

50. Водночас варто наголосити, що предметна юрисдикційність спору визначається через з`ясування суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

51. Аналіз змісту, суті та спрямованості заявлених позовних вимог дає підстави вважати, що позивачем перед судом поставлено питання саме законності оскаржуваного Указу. Виходячи зі змісту, правової природи, видових ознак і предмета регулювання позивач відносить цей акт до ненормативного (індивідуального) акта. Він наполягає, що через цей акт відбулося втручання в його суб`єктивне право доступу до публічної служби. При цьому як під час розгляду цієї справи судом першої інстанції, так і у відзиві на апеляційну скаргу сторона позивача наполягає на необхідності скасування оскаржуваного Указу з підстав його незаконності та не порушує питання його неконституційності.

52. Та обставина, що укази Президента України, які відповідають ознакам акта індивідуальної дії, можуть бути об`єктом судового конституційного контролю у випадках їх оскарження з підстав їх неконституційності чи порушення конституційної процедури у процесі їх прийняття автоматично не виключає цих указів із-під судового контролю в адміністративному судочинстві в усіх інших випадках.

53. Аналогічний правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 2 березня 2023 року у справі № 9901/61/20, предметом спору у якій був Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України». Цим Указом, зокрема, було скасовано Указ Президента України від 19 травня 2019 року № 298 про присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла.

54. Ураховуючи наведене, можна виснувати про наявність підстав для вирішення адміністративним судом питання правомірності оскаржуваного Указу, отже, доводи скаржник в цій частині не знайшли підтвердження.

55. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду визнає безпідставними посилання скаржника на висновки, викладені в ухвалі Верховного Суду від 12 квітня 2018 року у справі № 9901/17/17 та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № П/800/120/14, оскільки правовідносини, які виникли в наведених справах, не подібні до тих, які склалися у справі, що розглядається.

56. Так, у справі № 9901/17/17 позивач просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України про призначення особи Директором Державного бюро розслідувань, а також встановити відсутність компетенції (повноважень) Президента України видавати укази про призначення на посаду Директора Державного бюро розслідувань.

57. Розглядаючи цю справу, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду встановив, що позивач, вимагаючи визначити компетенцію (повноваження) Президента України на видання Указу про призначення Директора Державного бюро розслідувань на підставі статті 11 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» й оспорюючи відповідний Указ, прийнятий на підставі цієї статті, по суті просив Верховний Суд перевірити спірний Указ на відповідність саме Конституції України. Натомість офіційне тлумачення Конституції України, зокрема, в цій частині, як і вирішення питання про відповідність закону, іншого правового акта (їх окремих положень) стосовно обсягу повноважень Президента України Конституції України також є повноваженням лише Конституційного Суду України.

58. При цьому на відміну від справи, яка розглядається, у справі № 9901/17/17 у спірних правовідносинах стаття 11 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» закріплює повноваження Президента України на призначення директора Державного бюро розслідувань. Натомість, як установлено під час розгляду цієї справи, жодним нормативно-правовим актом не передбачено права відповідача на скасування виданих ним указів про призначення особи на посаду судді Конституційного Суду України.

59. Крім того, необхідно зауважити, що згідно з положеннями частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі та застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Однак представник відповідача посилається на висновки, викладені в ухвалі Верховного Суду від 12 квітня 2018 року у справі № 9901/17/17, постановленій ним як судом першої, а не касаційної інстанції.

60. У справі № П/800/120/14 позивач просив визнати незаконною Постанову Верховної Ради України від 24 лютого 2014 року № 775-VII у частині дострокового припинення його повноважень та звільнення з посади судді Конституційного Суду України за порушення присяги.

61. Велика Палата Верховного Суду постановою від 14 березня 2018 року скасувала постанову Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2017 року та ухвалила нову, якою відмовила в задоволенні позову.

62. Надаючи правову оцінку висновкам Вищого адміністративного суду України щодо порушення процедури прийняття Постанови Верховної Ради України від 24 лютого 2014 року № 775-VII, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що зі змісту пункту 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та пункту 5 частини першої статті 23 Закону України від 16 жовтня 1996 року № 422/96- ВР «Про Конституційний Суд України» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) убачається, що суддя Конституційного Суду України звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, зокрема, у разі порушення ним присяги.

63. Натомість станом на день виникнення спірних правовідносин у справі, яка розглядається, підстави для припинення повноважень судді Конституційного Суду України та звільнення його з посади визначені статтями 20, 21 Закону № 2136-VIII та статтею 149-1 Конституції України (у редакції Закону України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»), якими не закріплені такі повноваження в суб`єктів призначення, у тому числі у Президента України.

64. Більше того, оскаржуваний Указ не є рішенням про звільнення позивача з посади судді Конституційного Суду України.

65. Вирішуючи питання про наявність у Президента України повноважень щодо скасування указу Президента України про призначення судді Конституційного Суду України на посаду, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

66. Установлені обставини справи дають підстави сприймати оскаржуваний Указ як акт індивідуальної дії, який безпосередньо зачіпає права та інтереси позивача з приводу проходження ним публічної служби. Видання оскаржуваного акта було наслідком здійснення функцій суб`єкта владних повноважень у сфері публічно-правової діяльності, яке не схвалює й оскаржує позивач як особа, проти якої було спрямоване видання цього акта, на предмет його незаконності.

67. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

68. Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення та вчиняє дії.

69. Статтею 6 Конституції України установлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

70. Конституційний Суд України (Велика палата) у Висновку від 20 листопада 2019 року № 6-в/2019 підкреслив, що із принципом поділу державної влади нерозривно пов`язані, зокрема, такі засадничі положення Основного Закону України: Україна є демократичною і правовою державою (стаття 1); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8) (абзац вісімнадцятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

71. Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

72. Указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

73. При цьому вжите законодавцем словосполучення «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

74. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

75. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

76. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

77. Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це може означати, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені те тільки Конституцією, але й законами України.

78. У рішеннях від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008 (справа про конституційність окремих положень щодо фінансових послуг та державного регулювання ринків фінансових послуг) та інших Конституційний Суд України відзначав, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України.

79. Права Президента України, його свобода розсуду та можливість діяти певним чином визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої можна зрозуміти, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України (реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їхнього змісту на рівні положень законів України).

80. Аналогічна правова позиція була викладена Великою Палатою Верховного Суду у згаданій вище постанові від 2 березня 2023 року у справі № 9901/61/20.

81. За змістом частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання (знову-таки) як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

82. Так, у пункті 22 частини першої визначено повноваження Президента України щодо формування складу Конституційного Суду України та вказано, що Президент України призначає на посади третину складу Конституційного Суду України. Зазначена норма кореспондується з нормами статті 148 Конституції України та частини другої статті 9 Закону № 2136-VIII.

83. При цьому Законом № 2136-VIII визначено лише повноваження Президента України щодо призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України та порядок відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, інших повноважень Президента України, зокрема й щодо скасування указів про призначення суддів Конституційного Суду на посаду, цим Законом не передбачено.

84. У пункті 3.5 Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 Конституційний Суд України наголосив, що він неодноразово вказував у своїх рішеннях, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом. Так, у Рішенні від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 зазначено, що повноваження Президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією України; у Рішенні від 25 грудня 2003 року № 22- рп/2003 - що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні; у Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 - що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов`язки). Цієї юридичної позиції Конституційний Суд України дотримувався в багатьох інших своїх рішеннях, зокрема від 16 травня 2007 року № 1- рп/2007, від 8 липня 2008 року № 14-рп/2008, від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року № 21-рп/2008, від 7 липня 2009 року № 17- рп/2009; від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009, від 17 грудня 2009 року № 32-рп/2009, від 10 червня 2010 року № 16-рп/2010.

85. Разом з тим Конституція України та Закон № 2136-VIII не містять положень, відповідно до яких Президент України уповноважений ухвалювати будь-які рішення, пов`язані із проходженням особами публічної служби на посаді судді Конституційного Суду України, окрім, власне, рішення про призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України.

86. Щодо посилань відповідача на неврахування судом першої інстанції листа Служби безпеки України від 26 березня 2021 року як підстави прийняття оскаржуваного Указу Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

87. За доводами скаржника, необхідність урахування зазначеного листа покликана підтвердити наявність у Президента України повноважень скасовувати раніше видані главою держави укази про призначення суддів Конституційного Суду України на підставі норм частини другої статті 102, пунктів 1, 17 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України та приписів Закону № 2469-VIII.

88. Передбачені в пункті 1 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України щодо забезпечення національної безпеки повинні реалізовуватися в межах правового порядку, запровадженого статтею 19 Основного Закону України, тобто лише на підставі й у межах Конституції та законів України.

89. У цьому контексті слід урахувати, що попри наявність у Президента України повноважень щодо видання указів з тих питань, які вирішуються ним, такі укази повинні видаватися в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законодавством України.

90. При цьому, як правильно виснував суд першої інстанції, передбачені в пункті 1 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України щодо забезпечення національної безпеки повинні реалізовуватися в межах правового порядку, запровадженого статтею 19 Основного Закону України, тобто лише на підставі й у межах Конституції та законів України. Вчинення ж суб`єктом владних повноважень дій у межах компетенції, але в не передбачені законом спосіб та формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, протиправними.

91. Велика Палата Верховного Суду погоджується також з висновком суду першої інстанції про те, що положення пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України жодним чином не регламентують відносин стосовно формування складу Конституційного Суду України, а визначають повноваження Президента України щодо здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави і кадрових військових питань, які належать до його відання.

92. Безпідставними є також доводи скаржника щодо незастосування судом першої інстанцій приписів Закону № 2469-VIII, що визначають повноваження Президента України у сферах національної безпеки і оборони, оскільки цей Закон не наділяє Президента України повноваженнями щодо скасування власного акта про призначення судді Конституційного Суду України на посаду.

93. Окрім того, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на свою усталену та послідовну позицію в питанні скасування суб`єктом видання акта індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом його виконання, відповідно до якої такий акт не може бути скасованим після його виконання, оскільки таке скасування дестабілізує суспільні відносини та порушує принцип правової визначеності (наприклад, постанови від 12 травня 2021 року у справі № 9901/286/19, від 2 березня 2023 у справі № 9901/61/20).

94. Така правова позиція відповідає загальному підходу, висловленому Конституційним Судом України, зокрема, у рішеннях від 16 квітня 2009 року № 7 рп/2009 та від 13 травня 1997 року № 1-зп, за змістом яких, суб`єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб`єктами владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

95. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що виданий Президентом України Указ № 256 є індивідуальним актом, який був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання (реалізації), коли 15 травня 2013 року ОСОБА_1 на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України склав присягу та відповідно до розпорядження Голови цього Суду вважається таким, що вступив на цю посаду з указаної дати, у зв`язку із чим цей Указ не може бути скасований Президентом України.

96. Саме такий підхід щодо вирішення питання можливості скасування Президентом України свого указу, який є актом індивідуальної дії, що був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання, було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у згаданій вище постанові у справі № 9901/61/20.

97. Тотожний підхід був застосований судом касаційної інстанції у справі № 5/573 (провадження № К-31177/09), предмет спору в якій, як і у справі, що розглядається, стосувався оскарження акта індивідуальної дії, яким скасовано Указ Президента України від 25 березня 2004 року № 368/2004 про призначення суддею Конституційного Суду України. У наведеній справі суд дійшов висновку, що оскільки Указ Президента України про призначення особи суддею Конституційного Суду України виконано, а саме позивачка, прийнявши присягу, вступила на посаду судді Конституційного Суду України і приступила до виконання обов`язків, то цей Указ вичерпав свою дію і не може бути скасованим після його виконання.

98. Більше того, як правильно зазначив суд першої інстанції у рішенні, що переглядається, скасування зазначеного указу після його видання та реалізації також порушує гарантії стабільності суспільних відносин.

99. Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо формування складу Коституційного Суду України, може приймати лише рішення про призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України. При цьому скасування свого ж указу про призначення судді Конституційного Суду на посаду не є способом реалізації конституційних повноважень Президента України.

100. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний Указ видано відповідачем поза межами повноважень, отже, цей Указ не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, порушує права та інтереси позивача у правовідносинах щодо проходження ним публічної служби, у зв`язку із чим його слід скасувати.

101. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

102. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

103. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржуване рішення, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

104. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

105. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду,

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Ю. Уркевич

Суддя-доповідач І. В. Желєзний
Судді: О. О. Банасько Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова К. М. Пільков
І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима І. В. Ткач
Л. Ю. Кишакевич Н. В. Шевцова
Відповідно до частини третьої статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України текст постанови склала суддя Н. В. Шевцова.