Справа № 380/18475/21
Суддя: Шевчук Світлана Михайлівна
Дата ухвалення: 2023-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду
У складі колегії суддів:
судді-доповідача -Нос С.П.
суддів -Кухтея Р.В.
Суддя Шевчук С.М. вважає за необхідне викласти окрему думку у вказаній справі про наступне.
При цьому, позивач у доводах позовної заяви зазначає, що не погоджується з твердження відповідача про те, що будівельні роботи на об`єкті «Будівництво ПП «МЕГА-ТЕХ» та ТОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1; вул. Волоській, 1-а; вул. Шота Руставелі, 13 у місті Львові зі знесенням існуючих будівель» виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 року №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова») та на території буферної зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, а відтак в силу ч.4 ст. 32 ЗУ «Про охорону культурної спадщини» необхідно отримати погодження та дозвіл Міністерства культури та інформаційної політики України на проведення таких робіт, та зазначає, що межі історичного ареалу м. Львова та межі буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини «Львів: Ансамбль історичного центру» не затверджені у встановленому законодавством порядку.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року у справі № 380/18475/21 визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури інформаційної політики України №12519/6.11.6 від 19.10.2021 року щодо припинення проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській 1, вул. Волоській , 1-а, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель».

Ухвалюючи судове рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач вищевказану перевірку мав здійснювати з дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки Закон України «Про охорону культурної спадщини», не встановлює для відповідача підстав для здійснення охоронних заходів за відповідним зверненням, яким є звернення Громадської організації «Народна дія Львів».

Суд також з покликанням на висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 року у справі №813/4993/15 вказав, що межі історичного ареалу м. Львова не затверджені у встановленому законодавством порядку, тобто Міністерством культури та інформаційної політики України, відповідно і не затверджені межі буферної зони та відхилив доводи відповідача та Громадської організації «Народна дія Львів» щодо чинності рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» та на межі історичного ареалу міста Львова.

Відтак, вирішення спору передусім залежить від проведення вищезазначених робіт в межах історичного ареалу та встановлення його наявності або відсутності.

Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-III ) у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

Закон «Про охорону культурної спадщини» № 1805-III (далі по тексту іменовано Закон № 1805-III) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 1805-III:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Загально відомо, що на 22-й конференції Комітету Світової спадщини ЮНЕСКО, що відбувався у Кіото (Японія) з 30 листопада по 5 грудня 1998 року, Львів було прийнято до Світової спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі також Порядок № 318).

Згідно з пунктами 10, 11 Порядку № 318 історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування; частина територій історичних ареалів, а саме: території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

За приписами пункту 12 Порядку № 318 визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини.

Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Водночас, Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

9 грудня 2005 року виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», яким затвердив межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м. Львова (далі також Рішення № 1311).

Обумовлене рішення № 1311 є основою для Генерального плану, його складовою частиною та встановлює межі історичного ареалу, а також межі і режими використання пам`яток місцевого і національного значення.

На сайті Львівської міської Ради міститься Генеральний план міста Львова (https://city-adm.lviv.ua/lmr/images/stories/arhitect/123/01_genplan.pdf), який розроблений з урахуванням меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова, затвердженим рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005 року, та є обов`язковим до застосування.

Окрім того, вказане рішення № 1311 прийнято на виконання п.2, п.3 ст.6, р.VI ст.32 Закону України Про охорону культурної спадщини та на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 Про затвердження порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.

Відповідно до пункту 2 вказаної Постанови КМ №318 зобов`язано Міністерство культури і мистецтв, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування забезпечити протягом 2002-2004 років визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, а також зобов`язано до 2005 року затвердити правила охорони та використання історичних ареалів населених місць.

Відповідно до пунктів 12, 13 та 16 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць №318, визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування

та затверджуються Мінкультури. У разі коли на території населеного місця є державний

історико-культурний заповідник, його територія обов`язково включається до історичного ареалу. Розроблення містобудівної документації є першочерговим для

міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Додатки до рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» складаються із графічної та текстової частин, які визначають межі історичного ареалу міста Львова та зону регулювання забудови міста Львова; територія історичного ареалу м. Львова становить 2441 га.

До матеріалів справи додано додаток, затверджений рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» який містить карту та опис меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львів. Згідно вказаного додатку та карти межа історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова проходить від перетину вул. Княгині Ольги та вул. Академіка Андрія Сахарова до південної межі Стрийського парку, по вул. Василя Стуса, вул. Липова Алея, вул. Шафарика, вул. Пасічній, вул. Кривчицька Дорога, вул. Богданівській, вул. Богдана Хмельницького, вул. Промисловій, вул. Хімічній, вул. Шевченка, вул. Залізничній, вул. Городоцькій, по вул. Кульпарівській, вул. Максима Залізняка, а відтак земельні ділянки по вул. Волоській,1 та Шота Руситавелі,13 знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова (а.с. 239 т.2).

Окрім того у пункті 25, виданих Містобудівних умов та обмеженнях, затверджених рішенням Львівської міської ради №783 від 16.08.2019 року, позивача у поінформовано проте, що земельні ділянки по вул. Волоській ,1 та Шота Руситавелі,13 знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, а відтак проектування об`єкта будівництва на вказаних земельних ділянках слід проводити відповідно до Закону «Про охорону культурної спадщини» (а.с.16-17 т.1).

Відтак, з наявних у справі доказів чітко вбачається, що об`єкт будівництва по вул. Волоській ,1 та Шота Руситавелі,13 знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова.

Отож про обставини стосовно того, що будівлі та земельні ділянки по вул. Волоській,1 та Шота Руситавелі,13 знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, а також про необхідність урахуванням вимог Закону «Про охорону культурної спадщини» при проектуванні об`єктів будівництва з реконструкції існуючих будівель на вказаних земельних ділянках позивач дізнався при отриманні вказаних містобудівних умов та обмежень - у серпні 2019 року,

Будучи достеменно обізнаним про необхідність дотримання вимог Закону «Про охорону культурної спадщини» відносно об`єкта, який за даними приведених актів перебуває у межах історичного ареалу міста Львова, позивач жодних дій впродовж 2019-2023 рр. щодо оскарження вказаних Містобудівних умов та обмежень, рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 1311 та Генерального плану міста Львів в частині того, що належний об`єкт будівництва не відноситься до меж історичного ареалу міста Львова та на нього відповідно не поширюються вимоги Закону «Про охорону культурної спадщини» не здійснив.

Натомість, позивач здійснив будівництво в супереч приведених положень законодавства, і лише при отриманні спірного припису відповідача заявив про не правомірність затвердження меж історичного ареалу виконавчим комітетом міста Львова та відсутність у відповідача права проводити перевірку та виносити припис.

Надаючи оцінку вказаним доводам позивача зазначаю, що Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Водночас, відповідно до частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Оскільки рішення виконавчого комітету Львівської міської ради «Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова» від 9 грудня 2005 року № 1311, яким затверджені межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, у встановленому законом порядку не було скасоване то воно є чинним.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду при оцінці повноважень органів місцевого самоврядування у подібних правовідносинах в постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 заначив таке:

« 73. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

74. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

75. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

76. Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

77. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

78. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:

«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

79. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).»

За такого правового регулювання, встановлених обставин та судової практики, вважаю, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас згідно із статтею 172 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину передбачено, що обов`язком країни-учасниці Конвенції є інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється Конвенцією, про значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини. Відповідно обов`язок інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про нове будівництво в охоронюваній зоні покладається саме на державу Україну в особі її уповноважених органів.

Правові позиції з вказаного питання, викладені Верховним Судом у справах № 813/2581/17 (постанова від 26 березня 2021 року) № 1.380.2019.006107 (постанова від 11 липня 2022 року), №813/1431/18 (постанова від 15.03.2023 року) при розгляді такої ж категорії справ у м. Львові та у справі Судової палати ВС з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду №640/8728/21 (постанова від 31.01.2023 року).

Що ж стосується доводів суду першої інстанції з приводу правових висновків, відображених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 року у справі №813/4993/15, то у вказаній справі Велика Палата Верховного Суду досліджувала питання предметної юрисдикції спору у справах щодо скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації. При цьому, із змісту вказаного судового рішення вбачається, що ВП Верховного Суду не давала оцінку спірним правовідносинам та застосуванню вище приведених положень законодавства в їх сукупності (в тому числі із урахуванням норм міжнародного законодавства) з приводу нормативного функціонування історичного ареалу та зони регулювання забудови м. Львова.

Щодо підстав проведення перевірки, процедури її проведення, правомірності винесення припису та пріоритетності законів, які регламентують ці правовідносини, то зазначаю таке.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що даний Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Згідно із статтею 1 вказаного Закону охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

З огляду на наведені положення законодавства, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади повинні керуватися у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2019 року у справі № 826/12524/18.

Водночас відповідно до статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

На підставі пунктів 17, 18 частини 2 статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

Водночас зі змісту наведених правових норм убачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, установлений особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 26 Закону № 1805-III консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Згідно з положеннями статті 30 Закону № 1805-III, органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495 (далі по тексту - Положення), Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Пункт 3 Положення визначає, що основними завданнями Мінкультури є зокрема забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Згідно з підпунктом 59 пункту 4 Положення, Мінкультури відповідно до покладених на нього завдань здійснює відповідно до закону нагляд за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Отже, відповідач у цій справі є контролюючим органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням суб`єктами господарювання вимог законодавства в галузі охорони культурної спадщини, зокрема, шляхом проведення перевірок та оглядів, а також приймати обов`язкові до виконання суб`єктами господарювання рішення.

Ухвалюючи оскаржене рішення, відповідач фактично не здійснював захід державного контролю, оскільки не перебував на території будівництва, не здійснював перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживав охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду, а тому неправильним є застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідний висновок був зроблений у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 28 листопада 2019 року у справі № 826/2440/18, від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15 та від 26 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 15.03.2023 року №813/1431/18.

Відповідно до п. 14 та 17 частини 2 ст. 5 Закону «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

14) погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини;

17) надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць

Частиною 4 ст.32 Закону «Про охорону культурної спадщини» установлено, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Статтею 35 вказаного Закону також установлено, що проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць (а.с. 239 т.2), а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.

Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, дійшов висновку, що охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним із проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.

Такий правовий висновок відповідає правовому висновку, викладеному в постановах Верховного Суду від 21 вересня 2019 року у справі № 826/12524/18 та від 26 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 та від 15.03.2023 року №813/1431/18.

З урахуванням викладеного вважаю, що суд першої інстанції не повно встановив фактичні обставини справи та неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Суддя С. М. Шевчук

Повний текст окремої думки складено 03 листопада 2023 року.