Справа № 160/274/23
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2023-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 160/274/23

адміністративне провадження № К/990/26471/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/274/23

за позовом керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації (далі - ГО) «Платформа громадський контроль»

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Прокопчук Т.С., суддів Шлай А.В., Кругового О.О.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 30.12.2022 керівник Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у неукладені з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня, 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), на умовах і в порядку, визначених Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 «Про затвердження Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини» (далі - Порядок № 1768);

зобов`язати Дніпровську міську раду протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою м. Дніпро, вул. вул. Щербаня, 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), на умовах і в порядку, визначених Порядком №1768;

визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у неприведені до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1, (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення консерваційних робіт;

зобов`язати Дніпровську міську раду привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня, 1, (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення консерваційних робіт;

визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у неприведені до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна , 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення реставраційних робіт;

зобов`язати Дніпровську міську раду привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1 ((проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), шляхом здійснення реставраційних робіт.

2. Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду ухвалою від 06.03.2023 прийняла до розгляду наведену вище позовну заяву та відкрила провадження у справі; ухвалою цього ж суду від 27.03.2023 відмовлено в задоволенні клопотання ГО «Платформа громадський контроль» про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача.

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 10.04.2023 задовольнив заяву Дніпровської міської ради та клопотання керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області про закриття провадження у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом; закрив провадження у цій справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Ухвалою від 24.04.2023 Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні заяви керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області про виправлення описки в ухвалі від 10.04.2023 про закриття провадження у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом.

5. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО «Платформа Громадський Контроль» на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 в адміністративній справі №160/274/23.

6. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 28.06.2023 залишив без змін ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2023.

7. Не погодившись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023, ГО «Платформа громадський контроль» 26.07.2023 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального прав та порушення ним норм процесуального права, просить її скасувати, а справу № 160/274/23 направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду апеляційної скарги ГО «Платформа громадський контроль» на ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та від 10.04.2023.

8. Верховний Суд ухвалою від 09.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

9. 21.08.2023 від Західної окружної прокуратури міста Дніпра та Дніпровської міської ради надійшли відзиви на касаційну скаргу ГО «Платформа Громадський Контроль», у яких вони просять залишити останню без задоволення, а оскаржувану нею постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. У провадженні Дніпропетровського окружного адміністративного суду перебувала справа № 160/274/23 за позовом керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 відмовлено у задоволенні клопотання ГО «Платформа громадський контроль» про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом через відсутність обґрунтованих мотивів, як судове рішення буде стосуватись прав, свобод, інтересів або обов`язків безпосередньо ГО «Платформа громадський контроль».

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 провадження в адміністративній справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом закрито за заявою Дніпровської міської ради та клопотанням керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області з огляду на виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень і відсутність підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною після такого виправлення; повернуто Західній окружній прокуратурі міста Дніпра Дніпропетровської області п`ятдесят відсотків судового збору у розмірі 7747, 50 грн.

13.04.2023 керівник Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області звернувся до суду першої інстанції із заявою про виправлення описки в ухвалі суду від 10.04.2023 в частині визначення платника судового збору - Дніпропетровську обласну прокуратуру замість Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області, оскільки судовий збір за подачу позову згідно із платіжними дорученнями від 27.12.2022 №3483 та від 27.02.2023 №404 сплачено Дніпропетровською обласною прокуратурою.

Ухвалою від 24.04.2023 Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні заяви керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області про виправлення описки в ухвалі про закриття провадження у справі № 160/274/23 за вищевказаним позовом.

28.04.2023 ГО «Платформа громадський контроль» звернулась до Третього апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою, у якій просила скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 про відмову у задоволенні клопотання ГО «Платформа громадський контроль» про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 про закриття провадження у справі.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО «Платформа Громадський Контроль» на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 в адміністративній справі №160/274/23.

Третій апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28.06.2023 наведену вище апеляційну скаргу ГО «Платформа громадський контроль» залишив без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2023 - без змін.

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

11. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ГО «Платформа громадський контроль» виходив із того, що ухвала суду першої інстанції від 27.03.2023 про відмову в задоволенні клопотання ГО «Платформа громадський контроль» про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача відповідно до приписів частини другої статті 293 КАС України не підлягає оскарженню окремо від рішення суду.

Щодо оскаржуваної в апеляційному порядку ГО «Платформа громадський контроль» ухвали суду першої інстанції про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ГО «Платформа громадський контроль» виходив із того, що після відкриття провадження у справі між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Комунальним підприємством «Міські активи» Дніпровської міської ради укладено охоронний договір на пам`ятку (її частину) культурної спадщини від 05.01.2023 №13/6-1, який унормовує спірні питання щодо режиму використання, відновлення та охорони об`єкта культурної спадщини, бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо якого є предметом спору у цій справі, після чого сторони скористалися правом звернення до суду із заявами про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, що відповідає приписам КАС України.

Разом з цим, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ГО «Платформа громадський контроль», провадження за якою було відкрито ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 в частині оскарження ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 в адміністративній справі №160/274/23, Третій апеляційний адміністративний суд у вступній, описовій та мотивувальних частинах ухвали від 28.06.2023 зазначив, що предметом оскарження є ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2023, ухвалу від цієї ж дати суд апеляційної інстанції - залишив без змін, про що зазначив в резолютивній частині цієї ухвали.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що судом апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права переглянуто ухвалу суду першої інстанції від 24.04.2023, яка не оскаржувалась ГО «Платформа громадський контроль», натомість ним не було переглянуто ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та від 10.04.2023, щодо яких, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції відкривалось апеляційне провадження у цій справі за апеляційною скаргою ГО «Платформа громадський контроль».

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.

14. Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.

15. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентується положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

17. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

18. У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

19. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Так, у справі, яка розглядається керівник Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради із позовом до Дніпровської міської ради, який був зумовлений бездіяльністю останньої як власника пам`ятки архітектури місцевого значення, яка полягає у неукладені з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним №122 - «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня, 1 (проспект Сергія Нігояна, 53 (Калініна проспект, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1) на умовах і в порядку, визначених Порядком № 1768.

21. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

23. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

24. За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

25. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

26. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

27. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

28. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

29. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).

30. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

31. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

32. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

33. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, з урахуванням частин третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VІІ, зазначила про те, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

34. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким суд касаційної інстанції, зокрема, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

35. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

36. Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді таке повноваження реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

37. Тобто ключовим питанням у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави.

38. Слід наголосити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

39. А відтак, з`ясування цього питання передує розгляду питання щодо можливості закриття провадження у справі у зв`язку із виправленням суб`єктом владних повноважень порушень, які були підставою звернення до суду.

40. Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, обґрунтував своє право звернення до суду першим «виключним» випадком у зв`язку із тим, що Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради протягом тривалого часу не вживало дієвих заходів для збереження об`єкта культурної спадщини місцевого значення - будівлі «Палац профілактики» за адресою: м. Дніпро, вул. Щербаня 1, (проспект Сергія Нігояна, 53 (проспект Калініна, 53) назва за обліком - вул. Профілактича, 1), власником якої є територіальна громада міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради.

41. При цьому, колегія суддів зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.

42. Колегія суддів також враховує, що у пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

43. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

44. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

45. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

46. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

47. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21, від 01.12.2022 у справі № 340/6113/21.

48. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

49. До того ж, Верховний Суд враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

50. Тобто, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

51. Разом з цим, судами попередніх інстанцій взагалі не надавалась правова оцінка доводам прокурора щодо наявності інтересу держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, право останнього на звернення до суду із позовом у правовідносинах, що виникли у цій справі, та чи може цей інтерес держави захищати прокурор шляхом здійснення ним процесуального представництва держави в суді. Тобто, суди попередніх інстанції не встановили належний склад учасників справи.

52. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судам попередніх інстанцій необхідно перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави, а саме обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів.

53. Без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України, з`ясування чого передує розгляду питання щодо можливості закриття провадження у справі у зв`язку із виправленням суб`єктом владних повноважень порушень, які були підставою звернення до суду.

54. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

55. Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

56. Разом з цим, за наслідками апеляційного перегляду справи № 160/274/23, провадження у якій було відкрито ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 за апеляційною скаргою ГО «Платформа Громадський Контроль» на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023, суд апеляційної інстанції у вступній, мотивувальній та резолютивних частинах своєї постанови помилково зазначив іншу дату оскаржуваної ухвали про закриття провадження у справі.

57. При цьому, зміст описової та мотивувальної частин оскаржуваної постанови свідчить про те, що судом апеляційної інстанції надавалась правова оцінка доводам апеляційної скарги ГО «Платформа Громадський Контроль» щодо її незгоди із ухвалою суду першої інстанції про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України та мотивам її постановлення.

58. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що скасуванню підлягають ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023 з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

59. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, установити зазначені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити судове рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Громадської організації «Платформа громадський контроль» задовольнити частково.

Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.06.2023 та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.04.2023 у справі 160/274/23.

Справу № 160/274/23 за позовом керівника Західної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіА.І. Рибачук А.Ю. Бучик Н.В. Коваленко