Справа № 420/12006/22
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2023-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 420/12006/22

провадження № К/990/25688/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "БП-СТРОЙ", про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Танцюри К. О., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Скрипченка В. О., суддів: Косцової І. П., Турецької І. О.,

І. Суть спору

1. У серпні 2022 року Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради (далі також - Суворовська районна адміністрація) звернулась до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "БП-СТРОЙ" (далі - ТОВ "БП-СТРОЙ"), про визнання протиправною та скасування вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022 щодо усунення виявлених порушень.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що посадовими особами Південного офісу Держаудитслужби проведено перевірку закупівель, оголошення про проведення яких розміщено на вебпорталі Уповноваженого органу з питань закупівель на предмет дотримання вимог законодавства протягом усього періоду проведення закупівель, за результатами якої складено акт від 22 липня 2022 року № 06-13/06 та, як наслідок, вимогу щодо усунення виявлених порушень від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022, яка містить в собі два пункти: розірвати договір від 19 жовтня 2021 року № 689, укладений між позивачем та ТОВ «БП-СТРОЙ» з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, у зв`язку з відсутністю подальшої потреби облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Кап. Кузнецова, 92, 93; здійснити заходи щодо оприбуткування на баланс позивача нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, облаштованих за рахунок бюджетних коштів з дотриманням вимог стандарту 121 «Основні засоби».

Вказує, що станом на час проведення перевірки закупівлі і на теперішній час договір від 19 жовтня 2021 року № 689 є чинним, обов`язки сторонами за договором виконані не в повному обсязі (підрядником не надано замовнику акт за формою КБ-2в «Акт приймання виконаних будівельних робіт», у зв`язку з чим замовником не здійснено розрахунок за виконанні роботи), жодних зауважень з боку підрядника за договором до Суворовської районної адміністрації не надходило.

Разом з цим позивач наголосив, що питання перевірки правильності ведення бухгалтерського обліку, в тому числі дотримання вимог Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202, не входить до переліку питань, перевірка яких здійснюється під час перевірки закупівель.

Вважаючи вимогу Південного офісу Держаудитслужби від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022 протиправною та такою, що не ґрунтується на нормах чинного законодавства, Суворовська районна адміністрація звернулась до суду з вимогою про її скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. У період з 14 червня 2022 року по 15 липня 2022 року Південним офісом Держаудитслужби проведено перевірку закупівлі Суворовською районною адміністрацією, оголошення про проведення яких розміщено на вебпорталі Уповноваженого органу з питань закупівель "ProZorro" за номерами ID: UA-2021-11-02-014966-а, UA-2021-09-27-009461-b, UA-2021-09-22-002247-b, UA-2021-07-19-003396-а, UA-2021-07-19-003240-с; UA-2021-07-19-003227-C, UA-2021-07-19-003215-е, UA-2021-07-01-009478-е, UA-2021-07-01-002481-a, UA-2021-06-29- 001780-а, UA-2021 -06-16-015304-b, UA-2021-06-15-001954-а, UA-2121-06-07- 009823-b, UA-2121-06-07-004091-c, UA-2021-05-31-001670-с, UA-2021-04-15- 001859-c, UA-2020-08-18-008267-a, UA-2020-08-31-001970-b, з питань дотримання вимог законодавства, протягом усього періоду проведення закупівель, планування, проведення процедур закупівель, укладання договорів про закупівлю та її виконання, за результатами якої складено акт перевірки № 06-13/06 від 22 липня 2022 року.

4. Перевіркою встановлено, що під час капітального ремонту об`єктів благоустрою фактично здійснювалося влаштування нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, однак, в порушення вимог частини п`ятої статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", пунктів 2, 5 розділу II Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1017/18312 (із змінами), в бухгалтерському обліку Суворовської районної адміністрації не оприбутковано об`єкти основних засобів (нові дитячі спортивно-гральні майданчики), що призвело до заниження вартості активів на загальну суму 12 644,20 тис. грн.

Крім того, під час перевірки виконання договору від 19 жовтня 2021 року за № 689, укладеного за результатами проведеної спрощеної закупівлі (ID: UA-2021-09-27-009461-b) між Суворовською районною адміністрацією та ТОВ "БП-СТРОЙ" на виконання робіт - "Капітальний ремонт, облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнєцова, 92, 93 встановлено, що в районі житлових будинків за вказаною адресою фактично виконані роботи з облаштування спортивно-тренувального комплексу, перелік яких передбачений умовами вказаного договору № 689. При цьому за даними бухгалтерського обліку Суворовської районної адміністрації та ТОВ "БП-СТРОЙ" виконання робіт в бухгалтерському обліку за договором № 689 не відображено, заборгованість відсутня.

5. На підставі зазначених висновків Південним офісом Держаудитслужби на адресу Суворовської районної адміністрації складено вимогу щодо усунень виявлених порушень від 05 серпня 2022 року № 151506-15/2011-2022, згідно з якою на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", абзацу 2 підпункту 7 пункту 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02 червня 2016 року № 23, пункту 27 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631, та пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20 квітня 2006 року № 550, вимагалося:

розірвати договір від 19 жовтня 2021 року № 689 з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України у зв`язку з відсутністю подальшої потреби з облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93;

здійснити заходи щодо оприбуткування на баланс Суворовської районної адміністрації нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, облаштованих за рахунок бюджетних коштів, з дотриманням вимог стандарту 121 "Основні засоби".

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, позовні вимоги задоволено.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що під час перевірки контролюючим органом встановлено виконання відповідних робіт за договором від 19 жовтня 2021 року № 689, а відтак зобов`язання, викладене в оскаржуваній вимозі в частині розірвання вказаного вище договору, є неприпустимим, з урахуванням можливого одностороннього виконання договору та нездійснення оплати за виконання наданих робіт, та таким, що порушує принципи справедливості та обов`язковості виконання договору усіма сторонами.

Разом з цим суд першої інстанції, дослідивши приписи Положення про Департамент благоустрою міста Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 03 лютого 2021 року № 35-VIII, дійшов висновку про необґрунтованість вимоги в частині здійснити заходи щодо оприбуткування на баланс Суворовської районної адміністрації нових дитячих спортивно-гральних майданчиків, облаштованих за рахунок бюджетних коштів, з дотримання вимог стандарту 121 «Основні засоби», оскільки саме Департамент благоустрою міста Одеської міської ради наділений повноваженнями віднесення визначення балансоутримачів на території міста, а Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради є лише замовником по виконанню робіт.

8. Зазначена позиція підтримана П`ятим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

9. Представник Південного офісу Держаудитслужби подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпунктах «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.

Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування приписів частини п`ятої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 2, 5 розділу ІІ Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 «Основні засоби», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за №1017/18312, статті 610 Цивільного кодексу України.

Вказує, що візуальним обстеженням відповідачем встановлено, що комплекс вище зазначених робіт виконаний в повному обсязі, але, невідомо, ким виконані ці роботи і чи мають вони відношення до договору № 689 (укладений між Суворовською районною адміністрацією та ТОВ «БП-Строй» на виконання робіт, а саме: Капітальний ремонт, облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 93, 92), оскільки відповідно до даних бухгалтерського обліку позивача, станом на момент проведення перевірки, оплату за виконані роботи по договору № 689 не здійснено та станом на 01 січня 2022 року та 01 липня 2022 року в обліку позивача дебіторська та кредиторська заборгованість відсутня. ТОВ «БП-СТРОЙ», під час проведення зустрічної звірки, не надав жодних первинних документів, які б підтверджували взаємовідносини із замовником та виконання саме ним робіт по облаштуванню спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93, які були встановлені візуальним обстеженням.

Наголошує, що враховуючи відсутність підтверджуючих документів у ТОВ «БП-СТРОЙ» про понесені витрати на виконання вищезазначених робіт, з метою уникнення ризику оплати робіт, які не виконувалися, відповідач вважав за доцільне вимагати розірвання договору.

10. Верховний Суд ухвалою від 17 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

11. Представник позивача подала відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

15. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

16. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

17. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

18. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

19. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

20. Приписами частин першої, п`ятої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» обумовлено, що підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи. Для контролю та впорядкування оброблення даних на підставі первинних документів можуть складатися зведені облікові документи.

Господарські операції повинні бути відображені в облікових регістрах у тому звітному періоді, в якому вони були здійснені.

21. Методологічні засади формування в бухгалтерському обліку та розкриття у фінансовій звітності інформації про основні засоби, інші необоротні матеріальні активи (далі - основні засоби) та незавершені капітальні інвестиції в необоротні матеріальні активи визначає Національне положення (стандарт) бухгалтерського обліку в державному секторі 121 "Основні засоби", затверджене наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2010 року № 1202 (далі - Національне положення), відповідно до пункту 2 розділу ІІ якого об`єкт основних засобів визнається активом, коли: існує ймовірність отримання суб`єктом державного сектору майбутніх економічних вигід, пов`язаних з його використанням, та/або він має потенціал корисності для суспільства; і вартість об`єкта основних засобів може бути визначена.

22. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Національного положення первісна вартість об`єкта основних засобів у разі придбання за плату складається з таких витрат: суми, що сплачують постачальникам активів та підрядникам за виконання будівельно-монтажних робіт (без непрямих податків); реєстраційні збори, державне мито та аналогічні платежі, що здійснюються у зв`язку з придбанням (отриманням) прав на об`єкт основних засобів; суми ввізного мита; суми непрямих податків у зв`язку з придбанням (створенням) основних засобів (якщо вони не відшкодовуються суб`єктові державного сектору); витрати зі страхування ризиків доставки основних засобів; витрати на транспортування, установку, монтаж, налагодження основних засобів; інші витрати, безпосередньо пов`язані з доведенням основних засобів до стану, у якому вони придатні для використання із запланованою метою.

Фінансові витрати не включаються до первісної вартості основних засобів, придбаних (створених) повністю або частково за рахунок запозичень (за винятком фінансових витрат, які включаються до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі).

23. Порушенням зобов`язання в розумінні статті 610 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є його невиконання або виконання з порушенням умов, визначених змістом зобов`язання (неналежне виконання).

24. Правові наслідки порушення зобов`язання окреслено у частині першій статті 611 ЦК України, згідно з пунктом 1 якої у разі порушення зобов`язання настають правові наслідки, встановлені договором або законом, зокрема, припинення зобов`язання внаслідок односторонньої відмови від зобов`язання, якщо це встановлено договором або законом, або розірвання договору.

25. За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

26. В силу пункту 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

27. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

28. У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

29. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

30. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

31. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

32. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

VI. Позиція Верховного Суду

33. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

34. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

35. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

36. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

37. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

38. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

39. У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

40. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

41. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

42. У справі, що розглядається, за результатами проведеної процедури закупівлі ID: UA-2021-09-27-009461-b предмету закупівлі "Капітальний ремонт, облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнєцова, 92, 93" між Суворовською районною адміністрацією (замовник) та ТОВ "БП-СТРОЙ" (переможець процедури закупівлі) укладено відповідний договір від 19 жовтня 2021 року № 689, під час перевірки виконання якого контролюючим органом встановлено, що комплекс робіт виконаний в повному обсязі, але невідомо ким виконані ці роботи і чи мають вони відношення до укладеного договору від 19 жовтня 2021 року № 689, оскільки відповідно до даних бухгалтерського обліку Суворовської районної адміністрації станом на момент проведення перевірки, оплату за виконані роботи по вказаному договору не здійснено, в обліку Суворовської районної адміністрації дебіторська та кредиторська заборгованість відсутня. Акт приймання виконаних будівельних робіт за формою № КБ-2в (п. 7.1 договору № 689) сторонами не підписано.

Під час проведення зустрічної звірки ТОВ "БП-СТРОЙ" не надало жодних первинних документів, які б підтверджували взаємовідносини із замовником та виконання саме ним робіт по облаштуванню спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93, які були встановлені візуальним обстеженням, а відтак контролюючий орган дійшов висновку про неможливість пов`язати вказаний вище комплекс виконаних робіт з виконанням умов укладеного договору.

Таким чином, констатуючи відсутність документального підтвердження виконання будівельних робіт, посадові особи Південного офісу Держаудитслужби дійшли висновку, що ТОВ "БП-СТРОЙ" не виконувало роботи по облаштуванню спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93. Ці роботи фактично виконані (невідомо ким), і наразі (так само і в подальшому) відсутня необхідність у здійсненні робіт за договором від 19 жовтня 2021 року № 689. Крім того відсутність доказів виконання зобов`язань є невиконанням зобов`язань за договором, що відповідно до положень статті 610 ЦК України є порушенням зобов`язання, наслідком чого, згідно з вимогами статті 611 ЦК України, і є розірвання договору, про що і зазначено в оскаржуваній вимозі Південного офісу Держаудитслужби.

43. Наведене свідчить, що контролюючий орган фактично ставить під сумнів реальність договору публічної закупівлі, а відсутність доказів виконання ТОВ "БП-СТРОЙ" зобов`язань за договором трактує його невиконанням та, як наслідок, необхідністю розірвання цього договору згідно з вимогами статті 611 ЦК України.

44. З аналізу статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" висновується, що підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи. При цьому неістотні недоліки в документах, що містять відомості про господарську операцію, не є підставою для невизнання господарської операції.

45. Таким чином, відображення господарської операції повинно здійснюватись відповідно до її реального економічного змісту на підставі первинних документів бухгалтерського обліку. Документами, що є підставою для внесення записів до бухгалтерського обліку, є накладні, витратні накладні, товарно-транспортні накладні, тощо.

46. Задовольняючи позовні вимоги, як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, вказали про недоведеність Південним офісом Держаудитслужби належними та допустимими доказами обґрунтованість його сумнівів у реальності договору підряду та констатували здійснення ТОВ "БП-СТРОЙ" робіт з капітального ремонту спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 93, 92.

47. Натомість автор касаційної скарги стверджує, що комплекс зазначених вище робіт виконаний в повному обсязі, але, невідомо, ким виконані ці роботи і чи мають вони відношення до договору № 689 (укладений між Суворовською районною адміністрацією та ТОВ «БП-Строй» на виконання робіт, а саме: Капітальний ремонт, облаштування спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 93, 92), оскільки відповідно до даних бухгалтерського обліку позивача, станом на момент проведення перевірки, оплату за виконані роботи по договору № 689 не здійснено та станом на 01 січня 2022 року та 01 липня 2022 року в обліку позивача дебіторська та кредиторська заборгованість відсутня. ТОВ «БП-СТРОЙ», під час проведення зустрічної звірки, не надав жодних первинних документів, які б підтверджували взаємовідносини із замовником та виконання саме ним робіт по облаштуванню спортивно-тренувального комплексу в районі житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Капітана Кузнецова, 92, 93, які були встановлені візуальним обстеженням.

48. З матеріалів справи вбачається, що Суворовська районна адміністрація разом з відзивом на апеляційну скаргу надала суду первинні документи ТОВ «БП-СТРОЙ» щодо закупівлі будівельних матеріалів, матеріалів та обладнання, які були використанні для виконання робіт за договором від 19 жовтня 2021 року № 689.

Однак апеляційний суд не надав вказаним первинним документам жодної оцінки.

49. Таким чином Верховний Суд вважає передчасним висновок судів попередніх інстанцій про задоволення позову, оскільки для вирішення цієї справи з урахуванням її обставин, суди мають дослідити наявність первинних документів, які підлягають складенню у зв`язку з виконанням умов договору згідно з приписами законодавства про бухгалтерський облік.

50. Резюмуючи вказане, Верховний Суд дійшов висновку, що судами не досліджено наявні у матеріалах справи докази та не надано оцінку обставинам.

51. Відповідно до частин другої та третьої статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

52. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи та необхідність скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

53. При цьому суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

54. Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

55. При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованих судових рішень і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

56. За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року скасувати, а справу № 420/12006/22 направити на новий судовий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мецедонська

О. Р. Радишевська