Справа № 200/8025/21
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2023-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 200/8025/21

адміністративне провадження № К/990/30105/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/8025/21

за позовом Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці до Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року (головуючий суддя - Смагар С.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року (головуючий суддя - Блохін А.А., судді: Геращенко І.В., Казначеєв Е.Г.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

У червні 2021 року позивач - Східне міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (далі - Східне міжрегіональне управління Держпраці) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» (надалі - ТДВ «Шахта «Білозерська», відповідач) про застосування заходів реагування шляхом повного зупинення виконання робіт у виробках 7-ї південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м, підземними робітниками, які не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних «димових камерах», з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ10.1-2-2004 «Система саморятування гірників. Загальні вимоги», у зв`язку із загрозою життю людей.

Позов обґрунтований тим, що під час проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону №1 пл.18 гор.550м ТДВ «Шахта Білозерська» виявлено 35 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і здоров`ю людей, а саме: підземні працівники дільниці № 2, які виконують роботи у виробках 7-ї південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м ТДВ «Шахта Білозерська», не пройшли повторні практичні тренування у саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних «димових камерах», з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-2-2004 «Система саморятування гірників. Загальні вимоги» (наказ Мінпаливенерго України від 30 грудня 2004 року №844). Порушення пункту 12 глави 3 розділу ІV «Правил безпеки у вугільних шахтах», пункт 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 «Інструкція з навчання працівників шахт».

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року, позовні вимоги задоволено: застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до ТДВ «Шахта «Білозерська» шляхом повного зупинення виконання робіт у виробках 7-ї південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м, підземними робітниками, які не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних димових камерах, з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ10.1-2-2004 «Система саморятування гірників. Загальні вимоги», у зв`язку із загрозою життю людей.

Постановою Верховного Суду від 30 березня 2023 року рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року скасовано, а справу № 200/8025/21 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

У вказаній постанові Верховний Суд зазначив, що оскаржуючи наслідки проведеного контролюючим органом позапланового заходу державного нагляду (контролю) у вигляді рішень, відповідач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такого заходу, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такого заходу, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства по суті встановлених порушень.

За результатами нового розгляду справи Донецький окружний адміністративний суд ухвалив рішення від 08 травня 2023 року, яке залишене без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року, про відмову у задоволенні позову.

Ухвалюючи вказане рішення, суд першої інстанції виходив з того, що проведення позапланової перевірки ТДВ «Шахта «Білозерська» призначено на підставі його заяви від 28 травня 2021 року № 587 про направлення представників Держпраці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на шахті. Разом з цим, стаття 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 877-V) не містить такої підстави для позапланової перевірки суб`єкта господарювання, а відтак, проведення позапланової перевірки не може вважатися законним.

Також окружний суд погодився з доводами відповідача про те, що акт перевірки від 08 червня 2021 року не містить достатньої інформації стосовно того, скільки осіб не пройшли повторні тренування та чи позивачем досліджувалися будь-які документи, що стосуються проведення повторних тренувань. Зокрема, в акті перевірки не зазначено про обставини, за яких позивачем зроблено висновки щодо виявленого порушення, а також відсутні відомості, що позивачем було витребувано будь-які документи щодо проведення повторних тренувань, а відповідачем були створені перешкоди у доступу до таких відомостей. Натомість, фактичне проходження підземними працівниками дільниці 2 ТДВ «Шахта «Білозерська» повторних тренувань в «димних камерах» свідчать підписи працівників у «Журналах обліку проведення повторних тренувань підземними працівниками в «димних камерах», а також навичкам використання засобів первинного пожежогасіння на навчально-тренувальному полігоні за 2018, 2019, 2020, 2021 роки (копії графіків тренувань та витяги з журналів долучені до матеріалів справи). Окрім того, судом встановлено, що відповідачем укладено договори з Десятим воєнізованим гірничорятувальним загоном від 30 грудня 2020 року № 713-ШБ-ДЦ та № 716-ШБ-ДЦ. За зазначеними договорами відповідачу надаються усі послуги/виконуються роботи передбачені нормативно-правовими актами з промислової безпеки та охорони праці.

За таких обставин суд першої інстанції резюмував, що висновок в акті перевірки про те, що підземні працівники підприємства не пройшли повторні практичні тренування у саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, зроблений без підтвердження належними та допустимими доказами.

Перший апеляційний адміністративний погодився з наведеною позицією і міркуваннями окружного суду, у зв`язку із чим залишив апеляційну скаргу Східного міжрегіонального управління Держпраці без задоволення, а рішення суду першої інстанції від 08 травня 2023 року - без змін. Між тим, апеляційний суд звернув увагу на те, що судовими актами у справі № 200/10448/21 визнано протиправними дії Східного міжрегіонального управління Держпраці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТДВ «Шахта «Білозірська» у період з 04 по 08 червня 2021 року, а також визнано протиправним та скасовано припис Східного міжрегіонального управління Держпраці від 08 червня 2021 року № 06.1-21/5/25-21.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

На рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги Східного міжрегіонального управління Держпраці задовольнити у повному обсязі.

За твердженнями автора касаційної скарги, позивач, посилаючись у своїй заяві від 28 травня 2021 року № 587 на статтю 6 Закону № 877-V, фактично виявив бажання щодо здійснення заходу державного нагляду (контролю) при здійсненні участі посадової особи Східного міжрегіонального управління Держпраці у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пл.18 гор. 550 м. А відтак, відповідачем проведено державний нагляд у формі позапланової перевірки(заходу державного нагляду) з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України, на виконання підпункту 33 пункту 4 Положення про Східне міжрегіональне управління Держпраці, затвердженого наказом Держпраці від 29 жовтня 2020 року № 140 (по тексту - Положення № 140), та у відповідності до статті 6 Закону № 877-V, тобто у законний спосіб.

У цьому зв`язку скаржник просить Суд надати висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах - статті 6 Закону № 877-V.

Також скаржник посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях не враховано висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі № 826/630/15, який полягає у тому, що позовні вимоги щодо оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки, а в іншому разі - в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено.

Відповідач звертає увагу, що у розглядуваному випадку позивач не скористався своїм правом на недопуск посадових осіб органу державного нагляду до проведення перевірки, у ході якої були виявлені та встановлені грубі порушення законодавства з охорони праці, які загрожують життю та здоров`ю людей і на теперішній час не усунуті, та наявність яких позивачем та судом не спростована.

На підставі наведених доводів заявник касаційної скарги вважає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі №826/630/15.

Ухвалою від 14 вересня 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

03 жовтня 2023 року від ТДВ «Шахта «Білозерська» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. У відзиві відповідач наголошує на тому, що у заяві від 28 травня 2021 року № 587, адресованій начальнику Східного міжрегіонального управління Держпраці, підприємство не виявляло бажання щодо проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві № 1 пласта L8 горизонту 550 м, а лише просило направити представників для участі у роботі комісії з приймання в експлуатацію лави. Зазначає, що посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі №826/630/15 є безпідставними, оскільки правовідносини у ній не є подібними до відносин, які є предметом розгляду у цій справі.

Ухвалою від 25 жовтня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

28 травня 2021 року ТДВ «Шахта «Білозерська» звернулося до начальника Східного міжрегіонального управління Держпраці із заявою № 587, у якій відповідно до вимог пункту 18 глави 1 розділу IV НПАОП 10.0-1.01-10 Правил безпеки з вугільних шахт, на підставі статті 6 Закону № 877-V просило направити представника для участі у роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів.

02 червня 2021 року Східним міжрегіональним управлінням Держпраці прийнято наказ №884 «Про проведення позапланової перевірки Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська». Проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання на відповідність законодавчим та нормативно-правовим актам з охорони праці та промислової безпеки призначено у період з 04 по 08 червня 2021 року - у частині перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону №1 пл.L8 гор.550м ТДВ «Шахта Білозерська».

02 червня 2021 року Східним міжрегіональним управлінням Держпраці видано направлення на проведення перевірки № 229/6.0.

03 червня 2021 року директором ТДВ «Шахта Білозерська» прийнято розпорядження № 67 «Про приймання в експлуатацію виробки 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м». За змістом вказаного розпорядження створено комісію, до складу якої увійшли, зокрема, заступник директора з охорони праці ОСОБА_1 , в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля №2 ОСОБА_2 . Комісії наголошено перевірити наявність та відповідність технічної документації нормативним вимогам, комплектність обладнання, готовність дільниці, за результатами якої скласти акт.

08 червня 2021 року за наслідками позапланового заходу державного нагляду позивачем складено акт № 06.1-21/5/25-21, яким зафіксовані порушення нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і людей, а саме: підземні працівники дільниці № 2, які виконують роботи у виробках 7 південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ «Шахта «Білозерська», не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних «димових камерах», з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-2-2004 «Система саморятування гірників. Загальні вимоги» (наказ Мінпаливенерго України від 30.12.2004 № 844). Порушення пункту 12 глави 3 розділу ІV «Правил безпеки у вугільних шахтах», пункту 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 «Інструкція з навчання працівників шахт».

08 червня 2021 року Східним міжрегіональним управлінням Держпраці складено припис №06.1-21/5/25-21, згідно якого зобов`язано директора ТДВ «Шахта «Білозерська» усунути виявлені порушення. Термін усунення порушень - до початку ведення робіт, але не довше ніж до 25 червня 2021 року.

Східне міжрегіональне управління Держпраці звернулося до суду з цим позовом, оскільки вважає, що виявлені у ході позапланової перевірки відповідача порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому з метою недопущення негативних наслідків є підстави для заборони виконання робіт підвищеної небезпеки.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 4 Закону України від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон № 2694-XII) визначає, що державна політика в галузі охорони праці базується, у тому числі на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.

Відповідно до статті 38 Закону № 2694-XII державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 затверджено Положення про Держпраці (далі - Положення № 96), за змістом пункту 1 якого Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економіки, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Згідно з пунктом 7 Положення № 96 Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.

Відповідно до пункту 1 Положення № 140 Східне міжрегіональне управління Держпраці (надалі - Міжрегіональне управління) є територіальним органом Держпраці, що їй підпорядковуються.

Пунктом 3 Положення № 140 встановлено, що основними завданнями Міжрегіонального управління є: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промисловою призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на міжрегіональному рівні; здійснення державного нагляду і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єкті в Єдиної газотранспортної системи.

За пунктом 4 Положення № 140 Міжрегіональне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства у сфері охорони праці, зокрема в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, у тому числі з питань: забезпечення працівників спеціальним одягом, спеціальним взуттям та іншими засобами індивідуального та колективного захисту; монтажу, ремонту, реконструкції, налагодження і безпечної експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва і машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки; безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, проведення робіт з утилізації звичайних видів боєприпасів, ракетного палива га вибухових матеріалів військовою призначення; виробництва, зберігання, використання отруйних речовин у виробничих процесах, у тому числі продуктів біотехнологій та інших біологічних агентів; організації проведення навчання (в тому числі спеціального) і перевірки знань з питань охорони праці; навчання працівників у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення та перевірки їх знань.

Положеннями статті 1 Закону № 877-V закріплено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

Частиною першою статті 6 Закону № 877-V визначено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;

неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання;

звернення посадових осіб органів місцевого самоврядування про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у випадках, коли право на подання такого звернення передбачено законом.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Фізичні особи та посадові особи органів місцевого самоврядування, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону № 877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 6 Закону № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.

Частиною першою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

VІ. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Позиція Верховного Суду

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Колегія суддів зауважує, що в межах доводів і вимог касаційної скарги Східного міжрегіонального управління Держпраці суду касаційної інстанції необхідно надати відповідь у двох аспектах: 1) надання висновку щодо застосування норм статті 6 Закону №877-V у контексті спірних правовідносин; 2) неврахування судами висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 12 березня 2019 року у справі №826/630/15.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, виходить із такого.

Аналіз наведених у розділі V цієї постанови правових норм дає підстави для висновку, що відповідач як орган державного нагляду, зокрема у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки, здійснює свої повноваження, у тому числі шляхом проведення позапланових перевірок. У разі виявлення за результатами заходу державного контролю порушень вимог законодавства, які є підставою для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг орган державного нагляду звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Надаючи оцінку доводам скаржника по першому питанню - надання висновку щодо застосування норм статті 6 Закону № 877-V у контексті спірних правовідносин, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово висловлював свою позицію щодо приписів частини першої статті 6 Закону № 877-V. Так, у постанові від 13 квітня 2021 року у справі № 560/1674/19 Суд указав таке: «необхідною умовою для здійснення заходу позапланової перевірки є наявність підстав для проведення перевірки, що визначені частиною першою статті 41 Закону № 3038-VІ та пунктом 7 Порядку № 553. У спірних правовідносинах, як правильно зазначили суди, також підлягають врахуванню і положення частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Дотримання посадовими особами контролюючого органу законодавчо встановлених обмежень щодо призначення перевірки є обов`язковою передумовою для реалізації контролюючим органом права на проведення перевірки.».

Також у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 280/1736/19 щодо питання застосування статті 6 Закону № 877-V Верховний Суд зробив наступні висновки: «закріплене у абзаці дев`ятому частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» положення, яким встановлено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю), покликане запобігти зловживанням державними органами (у даному випадку органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду)) у проведенні перевірок з ширшим обсягом питань.».

Слід зауважити, що питання правомірності проведення позапланової перевірки ТДВ «Шахта «Білозерська» та виданого за її результатами припису Східного міжрегіонального управління Держпраці №06.1-21/5/25-2 було предметом судового контролю в адміністративній справі №200/10448/21.

Так, рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року у справі №200/10448/21, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2023 року, задоволено адміністративний позов ТДВ «Шахта «Білозерська». Визнано протиправними дії Східного міжрегіонального управління Держпраці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТДВ «Шахта «Білозерська» у період з 04 по 08 червня 2021 року. Визнано протиправним та скасовано припис Східного міжрегіонального управління Держпраці від 08 червня 2021 року № 06.1-21/5/25-21.

Постановою Верховного Суду від 19 жовтня 2023 року рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі №200/10448/21 були залишені без змін.

У названій постанові Верховний Суд зазначив, що у даному випадку допуск позивачем посадових осіб відповідача був здійснений саме для участі в роботі комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкта - очисного забою лави, а не для проведення позапланової перевірки, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що дії відповідача щодо призначення, а відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі заяви від 28 травня 2021 року № 587 були незаконними, що дає підстави стверджувати про неправомірність припису, прийнятого за наслідком цієї перевірки.

Отже, рішеннями трьох судових інстанцій у справі №200/10448/21 підтверджено неправомірність проведення позапланової перевірки ТДВ «Шахта «Білозерська», результати якої (викладені в акті перевірки від 08 червня 2021 року № 06.1-21/5/25-21), у свою чергу, слугували підставою для звернення Східного міжрегіонального управління Держпраці з позовом про застосування заходів реагування до ТДВ «Шахта «Білозерська».

У цьому зв`язку слід надати відповідь на доводи автора касаційної скарги щодо неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 12 березня 2019 року у справі № 826/630/15, де зазначено, що «оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки. В іншому разі в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено, оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав платників податків, оскільки після проведення перевірки права платника податків порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки». Саме цей висновок Верховного Суду, на думку касатора, доводить помилковість позиції судів першої та апеляційної інстанцій у розглядуваній справі.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 задля юридичної визначеності у застосуванні приписів процесуального закону, які зобов`язують визначати подібність правовідносин конкретизувала висновки Верховного Суду щодо тлумачення поняття «подібні правовідносини», що полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи (див. постанови від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16 (пункт 32); від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/17 (пункт 38); від 16 травня 2018 року у справі №910/24257/16 (пункт 40); від 05 червня 2018 року у справі №243/10982/15-ц (пункт 22); від 31 жовтня 2018 року у справі №372/1988/15-ц (пункт 24); від 05 грудня 2018 року у справах №522/2202/15-ц (пункт 22) і №522/2110/15-ц (пункт 22); від 30 січня 2019 року у справі №706/1272/14-ц (пункт 22)).

При цьому, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінку судами їх сукупності не можна вважати подібністю правовідносин.

Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.

Кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.

Так, згідно з обставинами справи № 826/630/15, державною податковою інспекцією прийнято наказ про проведення документальної позапланової виїзної перевірки товариства з питань правильності нарахування, повноти та своєчасності внесення до бюджету податку на додану вартість по взаємовідносинах з контрагентами за липень 2014 року на підставі підпункту 78.1.1 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу України тривалістю 5 робочих днів з 10 грудня 2014 року. Позивач листами повідомив контролюючий орган про неможливість надання до перевірки первинних документів у зв`язку з їх викраденням та просив перенести термін проведення перевірки до дати відновлення та надання документів до перевірки в межах строку, визначеного чинним законодавством, у порядку пункту 44.5 статті 44 Податкового кодексу України. Проте податковим органом на підставі наказу проведено документальну позапланову виїзну перевірку товариства з питань правильності нарахування, повноти та своєчасності внесення до бюджету податку на додану вартість по взаємовідносинах з контрагентами.

Поряд з цим, згідно з обставинами справи № 200/8025/21, ТДВ «Шахта «Білозерська» направило Східному міжрегіональному управлінню Держпраці заяву про направлення представника для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту. Проте на підставі цієї заяви та частини першої статті 6 Закону № 877-V позивач прийняв наказ про проведення позапланової перевірки ТОВ «Шахта «Білозерська», за результатами якої звернувся до суду з вимогою про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.

Таким чином правовідносини, що були предметом аналізу у справі № 826/630/15, не є подібними з тими, що розглядаються у даній справі. Більше того, у справі № 200/8025/21, на відміну від справи №826/630/15, не є предметом оскарження рішення, дії або бездіяльність контролюючого органу щодо призначення та/або проведення перевірки. Предметом даного спору є застосування заходів реагування у сфері державного нагляду за позовом органу державного нагляду (контролю).

Зважаючи на це колегія суддів дійшла висновку, що правовий підхід Верховного Суду у постанові від 12 березня 2019 року у справі № 826/630/15 не суперечить наведеним у цій постанові висновкам і не свідчить про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права.

На тлі вказаного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскільки у судовому порядку (справа № 200/10448/21) дії Східного міжрегіонального управління Держпраці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТДВ «Шахта «Білозерська» у період з 04 по 08 червня 2021 року визнано протиправними, то у подальшому вони не можуть породжувати будь-які юридичні наслідки для відповідача, зокрема у вигляді застосування заходів реагування.

Підсумовуючи наведене Верховний Суд резюмує, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій про відмову в задоволенні позову Східного міжрегіонального управління Держпраці до ТДВ «Шахта «Білозерська» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення у межах доводів і вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не знайшов підстав для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень, касаційна скарга задоволенню не підлягає.

VІІ. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 травня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року у справі №200/8025/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько М.В. Білак