Справа № 260/8230/21
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2023-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 260/8230/21

адміністративне провадження № К/990/16404/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №260/8230/21

за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури

до Ужгородської міської ради

про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 (головуючий суддя Калинич Я.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023 (колегія у складі: головуючого судді Мікули О. І., суддів Гінди О. М., Курильця А. Р.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі також - позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради (далі також - відповідач), в якій просив суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ";

- визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку".

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час вивчення Ужгородською окружною прокуратурою стану дотримання вимог земельного та містобудівного законодавства в частині затвердження детальних планів території за місцем знаходження об`єкту природньо-заповідного фонду місцевого значення, зокрема, в ході вивчення прийнятих Ужгородською міською радою рішень на 8 сесії 8 скликання встановлено, що рішенням №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ. На цій же сесії прийнято і рішення Ужгородською міською радою за №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку", яким по суті затверджено ідентичну містобудівну документацію. Позивач вважає вказані рішення протиправними, оскільки згідно з вимогами чинного законодавства детальний план території має прийматись у межах та у відповідності до Генерального плану і у жодному випадку не може йому суперечити.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою Уж".

Визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку".

Зобов`язано Ужгородську міську раду невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у відповідності до вимог частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, при прийнятті оскаржуваних рішень, діяв не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, оскільки співставленням графічної частини генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення; розробником в Схемі розташування території у планувальній структурі та населеного пункту генерального плану м. Ужгорода надано викопіювання з нечинної містобудівної документації, що і стало основою для розробки детальних планів території та визначення функціональних зон; затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг, а тому оскаржувані рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" є протиправними та підлягають скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із такими судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023, та ухвалити судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанції розглядаючи цю справу по суті позовних вимог не звернули увагу на відсутність у даному випадку у прокурора права на звернення до адміністративного суду з цим позовом. Крім того, судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: статті 61-62 Земельного кодексу України, статті 87-90 Водного кодексу України.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. 08.05.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.

9. Ухвалою Верховного Суду від 15.05.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі № 260/8230/21 за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень.

10. Ухвалою Верховного Суду від 24.10.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 25.10.2023.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.08.2021 рішенням Ужгородської міської ради на 8 сесії 8 скликання №349 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ.

13. На цій же сесії прийнято і рішення Ужгородською міською радою №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку", яким по суті затверджено ідентичну містобудівну документацію.

14. Вважаючи такі рішення протиправними, прокурор звернувся у суд з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

18. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

19. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

20. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

21. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

22. За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

23. У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

24. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

25. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

26. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

27. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

28. Відповідно до статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

29. Аналіз положень статті 19 Закону №3038-VI дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

30. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

31. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

32. Зважаючи на викладене, оскаржувані рішення Ужгородської міської ради "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" є нормативно-правовими актами.

33. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 19.10.2021 у справі № 369/9375/17.

34. У частині першій статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

35. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).

36. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.02.2021 у справі № 810/74/18 та від 28.04.2021 № 809/964/16.

37. Разом з тим, питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

38. Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

39. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

40. Питання стосовно права на звернення прокурора до суду з самостійним позовом до органу місцевого самоврядування вже вирішувалось Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зокрема, у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

41. У вищевказаній постанові Верховний Суд врахував, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

42. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

43. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

44. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

45. Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

46. Крім того, статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

47. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

48. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

49. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

50. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 18.12.2021 у справі №804/3740/18, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі №320/6514/18.

51. Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

52. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12. 2021 у справі № 0440/6596/18.

53. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

54. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

55. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

56. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Міська рада, набувають статусу відповідача.

57. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

58. Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

59. Зі змісту ж ухвалених у цій справі судових рішень по суті спору вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів або органів місцевого самоврядування, що виконують функції у сфері містобудівної діяльності.

60. У справі, що розглядається, керівник прокуратури, обґрунтовуючи своє звернення до суду з цим позовом, посилався на те, що прийняття відповідачем оскаржуваних рішень №349 від 03.08.2021 «Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ» та №350 від 03.08.2021 «Про затвердження детального плану території Боздоського парку», порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади, зокрема в таких сферах як охорона здоров`я, безпека, благоустрій населеного пункту.

61. Оцінюючи такі доводи прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, суд першої інстанції слушно зауважив, що законодавством України не визначено органу, який має вживати заходи реагування на незаконні рішення органів місцевого самоврядування.

63. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що оскільки у позовній заяві оскаржується рішення міської ради, то вказаний орган місцевого самоврядування, за встановлених у справі обставин, виступає у справі в якості відповідача, а прокурор самостійно виступає в якості позивача, відповідно до частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

63. Таким чином, доводи скаржника щодо відсутності підстав для представництва прокурора в суді є безпідставними.

64. Що стосується правомірності оскаржуваних рішень відповідача №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку", колегія суддів зазначає наступне.

65. Як вбачається з матеріалів справи, Генеральний план міста Ужгорода затверджено 04.06.2004 рішенням Ужгородської міської ради ХХІХ сесії ІV скликання.

66. При цьому, співставленням графічної частини вказаного генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території, оприлюдненого на офіційному сайті міської ради встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення.

67. Так, судами встановлено, що рішенням виконавчого комітету Закарпатської обласної ради від 18.11.1969 №414 "Про організацію фауно-флористичних заказників та взяття їх під охорону пам`яток природи на території Закарпатської області" парк "Дружба" площею 50 га у м. Ужгород віднесено до об`єктів природньо-заповідного фонду місцевого значення та взято під охорону.

68. Рішенням Ужгородської міської ради від 26.05.2011 №220 змінено назву об`єктів природньо-заповідного фонду місцевого значення - парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва "Парк ім. 300-річчя ("Дружби") на "Боздоський".

69. Відповідно до статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" Державним управлінням екоресурсів в Закарпатській області згідно з охоронним зобов`язанням від 02.08.2005 парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення "Боздоський" площею 50 га у м. Ужгороді передано під охорону землекористувачу (землевласнику) - комунальному підприємству "Парк культури та відпочинку "Боздоський"" Ужгородської міської ради без вилучення у землекористувача.

70. У листопаді 2005 року на виконання охоронного зобов`язання парку - пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення "Парк Боздоський" від 02.08.2005, КП "Ахрхітектурно-Планувальне Бюро" було виготовлено проект організації території парку.

71. Отже, матеріалами справи підтверджено, що у чинному генеральному плані вся територія Боздоського парку є об`єктом природно-заповідного фонду, функціональне призначення території парку - зелені насадження загального користування. Разом з тим, детальним планом території на території парку визначено ряд земельних ділянок для об`єктів комерційного призначення, а також об`єктів іншого громадського призначення.

72. Детальним планом передбачено також створення гідроспоруди, яка відсутня у чинному генеральному плані території.

73. Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, розробником у Схемі розташування території у планувальній структурі та населеного пункту генерального плану м. Ужгорода в матеріалах обох містобудівних документів надано викопіювання з нечинної містобудівної документації, що і стало основою для розробки детальних планів території та визначення функціональних зон.

74. Крім того, затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг.

75. Так, відповідно до статті 58 Земельного кодексу України до земель водного фонду, поміж іншого, належать землі, зайняті річками та прибережними захисними смугами вздовж річок та навколо водойм.

76. Відповідно до статей 88, 89 Водного кодексу України та статей 60, 61 Земельного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

77. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для ' середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

78. Згідно із статтею 79 Водного кодексу України залежно від водозбірної площі басейну річки поділяються на великі, середні та малі.

79. Судами встановлено, що загальна довжина річки Уж в межах України становить 107 км і має площу водозабору 1950 км2, тобто відноситься до малих річок.

80. Положеннями статті 60 Земельного кодексу України та статті 88 Водного кодексу України передбачено, що прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

81. Отже, прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Сама по собі відсутність землевпорядної документації щодо їх встановлення не змінює правовий режим такої захисної смуги, як і не свідчить про її відсутність.

82. Як вбачається з матеріалів справи, детальними планами території не передбачено прибережну захисну смугу річки додаткового русла Уж та водойми відображеної у самих детальних планах території, що суперечить частині четвертій статті 19 Закону №3038-VI, де зазначено, що детальний план території зокрема визначає межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

83. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №349 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03.08.2021 "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" суперечать законодавству, оскільки забудова частини території щодо якої затверджено вищевказаний детальний план суперечить генеральному плану м. Ужгорода, а тому підлягають скасуванню.

84. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

85. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

86. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.09.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2023 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець