Справа № 640/20342/22
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2023-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Обухівської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2023 року по справі за адміністративним позовом керівника Обухівської окружної прокуратури до Департаменту культури та туризму Київської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Керівник Обухівської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідачів, яка виявилась у невиконанні вимог наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом від 11.03.2013 № 158, щодо незабезпечення занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єктів культурної спадщини місцевого значення, розташованих на території Обухівського району Київської області, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та невключення їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України станом на день набрання чинності наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501, а саме: Миколаївська церква - пам`ятка архітектури кін. XIX ст., розташована: с. Кадомка Обухівський р-н (охоронний номер 69, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 № 67), Садибний будинок - пам`ятка архітектури сер. XIX ст., розташована: с. Хохітва Обухівський р-н (охоронний номер 43, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 № 67), Житловий будинок - пам`ятка архітектури 1880 року, розташована: м. Богуслав Обухівський р-н (охоронний номер 41, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 № 67), Кам`яниця - пам`ятка архітектури поч. XVIII ст., розташована: м. Богуслав Обухівський р-н (охоронний номер 42, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 № 67), Спаська церква - пам`ятка архітектури сер. XIX ст., розташована: м. Васильків Обухівський р-н, (охоронний номер 52, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 № 67) та зобов`язати відповідачів вжити вичерпних заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказані об`єкти культурної спадщини за категорією місцевого значення.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2023 року позовну заяву повернуто на підставі п.1 ч.4 та п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

При цьому, суд зазначив, що у межах цієї справи прокурор фактично звернувся не в інтересах держави, а в інтересах власників майна - територіальної громади чи приватних осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, виконувач обов`язків керівника Обухівської окружної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Зауважує, що судом не взято до уваги його доводи про те, що підставою подання цього позову є бездіяльність обох відповідачів щодо виконання передбачених чинними нормативно-правовими актами обов?язків у терміни та за алгоритмом, занесення указаних в позові об?єктів культурної спадщини місцевого значення, розташованих на території Обухівського району Київської області до Реєстру. Зауважує, що несвоєчасне вирішення питання про включення вказаних в позові пам?яток до Реєстру не лише призводить до порушення правового режиму їх використання, а й може мати незворотні наслідки у вигляді їх втрати, що становлять не лише історичну цінність для усієї Київщини, а й для України в цілому.

Відповідачами подано відзиви на апеляційну скаргу, в якому вони просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначають про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження згідно ч. 2 ст. 312 КАС України.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Так, з матеріалів справи вбачається, що ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 07.02.2023 позовну заяву залишено без руху з підстав її невідповідності вимогам процесуального законодавства, а заявникові було запропоновано в порядку виконання вимог судового рішення надати позовну заяву у новій редакції із зазначенням у ній: обґрунтування, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави; нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора з даним позовом, зокрема, відсутності органу, уповноваженого звертатися до суду з таким предметом позову; доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення заходів, щодо отримання пояснень невнесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказані об`єкти культурної спадщини за категорією місцевого значення; конкретизації п.1 прохальної частини позову стосовно уточнення, яких саме «вичерпних» заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України повинні вжити відповідачі; надання належних доказів направлення відповідачам копії позовної заяви з додатками, а саме оригіналу опису вкладення; подання квитанції про сплату судового збору у розмірі 2 481, 00 грн.

На виконання вимог цієї ухвали позивачем був поданий лист від 20.02.2023 за №56-1764 вих.23, де викладаються заперечення з приводу незгоди з кожною вимогою суду.

В подальшому ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.05.2023 повернуто позовну заяву на підставі п.1 ч.4 та п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Суд виходив з того, що позивачем не виконано вимоги ухвали від 07.02.2023 та зазначено, що у межах цієї справи прокурор фактично звернувся не в інтересах держави, а в інтересах власників майна - територіальної громади чи приватних осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави. Крім того, суд зазначив, що, як вбачається з матеріалів позовної заяви, прокурор до звернення до суду не встановлював неспроможність зацікавлених осіб захистити свої права самостійно. Прокурором також не доведено, що власники-володільці майна взагалі мають бажання ініціювати такий спір. Тому, на думку суду першої інстанції, вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо власників чи розпорядників майна, представництво інтересів яких прокурором не доведено.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Так, згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Частиною 1 ст. 24 Закону № 1697-VII передбачено право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Згідно ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Як установлено судом, в обґрунтування підстав для звернення до суду керівник Обухівської окружної прокуратури зазначив, що у зв`язку з надмірно тривалою бездіяльністю відповідачів щодо невжиття своєчасних заходів, передбачених наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 та вимог п.п. 4, 8 самого наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501, а саме у вигляді: 1) неподання органом охорони культурної спадщини Київської обласної державної адміністрації до 01.10.2019 до Міністерству культури України (далі - МКІП) переліків об?єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам?яток України (далі - Реєстр) станом на день набрання чинності цим наказом за формою, згідно з додатком до цього наказу та копій відповідних рішень про взяття на державний облік цих об?єктів культурної спадщини та облікової документації (за наявності) (п. 4 цього наказу); 2) бездіяльність МКІП щодо здійснення контролю за виконанням цього наказу, тобто неналежне виконання п. 8 цього наказу, що в кінцевому результаті призвело до тривалої бездіяльності - невирішення питання про занесення указаних в позові об?єктів культурної спадщини місцевого значення до Реєстру понад 3 роки уповноваженим державою суб?єктом - МКІП розташованих на території Кагарлицької, Богуславської та Васильківської міської територіальних громад Обухівського району Київської області до моменту звернення з цим позовом до суду, незважаючи на чітко установлений Наказом № 501 та Порядком термін та алгоритм виконання цих дій.

Несвоєчасне вирішення питання про включення вказаних в позові пам?яток до Реєстру не лише призводить до порушення правового режиму їх використання, а й може мати незворотні наслідки у вигляді їх втрати, що становлять не лише історичну цінність для усієї Київщини, а й для України в цілому. Більше того, в умовах можливого руйнування, пошкодження, знищення означених об?єктів культурної спадщини, особливо у зв?язку із постійними обстрілами території країни внаслідок військових дій, може скластись ситуація, за якої у подальшому навіть відпаде можливість внесення таких пам?яток до Реєстру в силу ст. 15 Закону України «Про охорону культурної спадщини», також держава буде позбавлена можливості відшкодувати їх вартість за рахунок порушників через відсутність будь-якої офіційної інформації про такі об?єкти культурної спадщини в Реєстрі.

Так, згідно ч. 1 ст. 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-ІІІ (далі - Закон № 1805-ІІІ) об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 5 Закону № 1805-ІІІ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини (п. 2); ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини (п. 3); подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення (п. 5).

У відповідності до Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, формування та реалізує державну політику у сферах культури, охорони культурної спадщини.

Наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини» затверджено оновлений Порядок обліку об`єктів культурної спадщини (далі - Порядок), раніше затверджений наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 за № 158.

Згідно положень Розділу ІІ Порядку передбачено, що взяття на облік об`єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об`єкта, шляхом занесення його до Переліку об`єктів культурної спадщини. Завірена належним чином копія рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку направляється Мінкультури невідкладно, але не пізніше 10 днів з дня його прийняття.

Відповідно до п. 1 Розділу ІХ вищезазначеного Порядку Мінкультури забезпечує включення до Реєстру об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом: пам`яток всесоюзного, республіканського значення - за категорією національного значення шляхом підготовки проекту постанови Кабінету Міністрів України про занесення пам`ятки до Реєстру за категорією національного значення.

Пунктом 5 Розділу ІХ Порядку встановлено, що про занесення до Реєстру пам`ятки Мінкультури у строк, що не перевищує 10 робочих днів, повідомляє уповноважений орган, який в свою чергу у п`ятиденний строк з дня отримання відповідного повідомлення інформує власника цієї пам`ятки або уповноваженого(ої) ним органу (особи) про прийняті рішення та особливості здійснення права власності на пам`ятку рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення.

Зважаючи, що саме МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері культури, охорони культурної спадщини, який в даному випадку визначений прокурором як один із порушників та є відповідачем у цьому спорі, відтак відсутній будь-який інший орган, що має повноваження звернутися до суду з такого роду позовом.

Отже, враховуючи бездіяльність обох відповідачів, що порушує норми діючого законодавства у сфері охорони культурної спадщини, та зважаючи на відсутність будь-якого іншого державного органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у цих правовідносинах, колегія суддів вважає, що, керівник Обухівської окружної прокуратури Київської області правомірно звернувся до суду за захистом державних інтересів самостійно.

Підставою для представництва інтересів держави прокурором шляхом подання цього позову є бездіяльність обох відповідачів щодо виконання передбачених чинними нормативно-правовими актами обов?язків у терміни та за алгоритмом, чітко установленим та передбаченим Наказом № 501 та самим Порядком, наслідком належного й своєчасного виконання яких було б занесення указаних в позові об?єктів культурної спадщини місцевого значення, розташованих на території Обухівського району Київської області, до Реєстру.

Така бездіяльність підтверджується у тому числі й за результатами розгляду листів Київської обласної прокуратури № 15/4-74вих21 від 11.02.2021 та № 15/4-217вих21 від 20.04.2021 та відсутністю в Реєстрі станом на цей час вищезазначених об?єктів культурної спадщини місцевого значення.

Зокрема, у листі управління культури Київської обласної державної адміністрації від 20.05.2021 за № 1187/01-11 в обґрунтування причин невнесення пам?яток культурної спадщини Київської області до Реєстру зазначено, що такі дії потребують значного обсягу роботи та часу.

Аналогічно у листі МКІП № 6476/6.11.7 від 07.06.2021 повідомлено про неможливість надати запитувану прокуратурою інформацію, у тому числі щодо причин зволікання із занесенням до Реєстру вищевказаних об?єктів культурної спадщини та вжитих самостійно заходів, посилаючись на неефективне використання робочого часу, трудових ресурсів та матеріально-технічного забезпечення.

Крім того, за результатами отримання інформації на запити Обухівської окружної прокуратури №56-7323вих-22 та № 56-7322в-22 від 29.09.2022, МКІП листом від 06.10.2022 Л06/18/2673-22 повідомило про те, що упродовж 2020 - поточного періоду 2022 року до МКІП від уповноваженого органу охорони культурної спадщини пропозиції щодо занесення до Реєстру об?єктів культурної спадщини, розташованих на території Обухівського району Київської області, не надходили.

Слід зауважити, що управлінням культури Київської обласної державної адміністрації станом на 15.11.2022 на запит Обухівської окружної прокуратури взагалі не надано жодної інформації щодо причин зволікання із занесенням до Реєстру вищевказаних об?єктів культурної спадщини та вжитих самостійно заходів (копії запитів та відповідей на них долучено як додатки до позовної заяви).

Отже, враховуючи вищевикладене, висновки суду першої інстанції про те, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави є помилковими та не відповідають обставинам справи.

Крім того, колегія суддів зауважує, що відповідно до вимог Закону України «Про судовий збір» за подання позовної заяви керівника Обухівської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту культури та туризму Київської обласної державної адміністрації, МКІП про визнання протиправною бездіяльності та зобов?язання вчинити дії сплачено судовий збір у сумі 2 481, 00 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 2128 від 01.11.2022, як за одну вимогу немайнового характеру, оскільки самостійно вимога про визнання протиправною дії чи бездіяльності без одночасного зобов?язання утриматися від вчинення певних дій чи навпаки, зобов?язання вчинити певні дії є неефективною та не призводить до реального поновлення порушених прав чи інтересів позивача, оскільки такі вимоги нерозривно пов?язані одна з одною, про що чітко вбачається і з положень п.п. 3, 4 ч. 2, ч. 4 ст. 245 КАС України.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки судом першої інстанції порушено норми процесуального права, неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, наявні всі підстави для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, в ході якого має бути вирішено питання про можливість відкриття провадження у справі.

Згідно ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Обухівської окружної прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2023 року - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев