Справа № 340/8839/23
Суддя: О.А. ЧЕРНИШ
Дата ухвалення: 2023-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

25 жовтня 2023 року м. Кропивницький Справа № 340/8839/23

Суддя Кіровоградського окружного адміністративного суду Черниш О.А.

розглянула матеріали адміністративного позову

позивач: фінансове управління Новоукраїнської міської ради (27100, Кіровоградська область, м. Новоукраїнка, вул. Покровська, 70, )

відповідач: Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області (25006, м. Кропивницький, вул. Архітектора Паученка, 64/53, код ЄДРПОУ ВП 41127387)

про визнання протиправними дій та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И Л А :

Фінансове управління Новоукраїнської міської ради, через адвоката Віватенка М.І., звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, в якому просить:

- визнати незаконними та протиправним дії посадових осіб Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області при винесенні висновку від 28.09.2023 року на заперечення до акту ревізії від 07.09.2023 року бюджету фінансового управління Новоукраїнської міської ради;

- скасувати висновок від 28.09.2023 року на заперечення до акту ревізії від 07.09.2023 року бюджету фінансового управління Новоукраїнської міської ради.

Частиною 2 статті 171 КАС України передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначеннями, наведеними у частині 1 статті 4 КАС України:

- адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

- публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій, або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Статтею 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та охоронювані законом інтереси рішеннями, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, проте, ці рішення, дії чи бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Позивач оскаржує висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області на заперечення до акта ревізії, проведеної при здійсненні фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, та дії посадових осіб відповідача щодо складання цього висновку.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно зі статтею 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Статтею 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право:

2) призупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства;

7) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з частиною 1 статті 13 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Частиною 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (надалі - Порядок №550), який містить такі норми:

1. Цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

2. Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

3. У цьому Порядку наведені нижче терміни вживаються у такому значенні:

- акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення до акта ревізії (за їх наявності) та висновки до них є невід`ємною частиною акта.

Оформлення результатів ревізії.

35. Результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок.

40. Керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об`єкта контролю зобов`язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням.

42. У разі підписання акта ревізії із запереченнями керівник об`єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії повинен подати йому підписані заперечення. Якщо протягом цього строку заперечення щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю вживає заходів для реалізації результатів ревізії.

43. Орган державного фінансового контролю аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях, і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень дає на них висновок, який затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

44. З метою уточнення викладених у запереченнях фактів посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від об`єкта контролю необхідні для перевірки документи та додаткові пояснення.

Реалізація результатів ревізії.

45. У міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

46. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

50. За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:

- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю;

- порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;

- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;

- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства наведені у статті 117 Бюджетного кодексу України.

Відповідно до частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу:

1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів;

2) зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу;

3) призупинення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 20, 22-29, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу.

4) зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу.

5) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

6) зупинення дії рішення про місцевий бюджет - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 7 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 122 цього Кодексу;

7) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 28 частини першої статті 116 цього Кодексу.

8) інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України, - застосовуються за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом.

Статтею 118 Бюджетного кодексу України передбачено, що попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2-5 та 7 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається Міністерством фінансів України, органами Казначейства України, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів. Рішення набирає чинності з дня його підписання.

Згідно з частиною 1 статті 124 Бюджетного кодексу України рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства може бути оскаржено у порядку, встановленому законом. Рішення може бути оскаржено в органі, що його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом.

Аналіз норм Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Бюджетного кодексу України та Порядку №550 свідчить, що ревізія є формою державного фінансового контролю, здійснення якого належить до повноважень Держаудитслужби та її територіальних органів. За результатами ревізії складається акт і в разі виявлення порушень законодавства та їх неусунення під час перевірки - вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Отже акт ревізії є службовим документом, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили перевірку, фіксує факт її проведення та результати. Висновки акту ревізії не є остаточними, оскільки відповідно до положень пунктів 42, 43, 46 Порядку №550 керівник об`єкта контролю має право надати свої заперечення, які повинні бути проаналізовані та враховані під час реалізації результатів ревізії, за результатами чого орган державного фінансового контролю надсилає об`єкту контролю вимогу щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства та/або вживає інші заходи, передбачені пунктом 50 Порядку №550, зокрема заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Акт ревізії є лише носієм доказової інформації про виявлені органом державного фінансового контролю порушення бюджетного законодавства чи фінансової дисципліни. Заперечення (зауваження) до акта ревізії та висновки на них є невід`ємною частиною акта. На підставі цих документів орган державного фінансового контролю складає вимогу про усунення виявлених порушень законодавства, яка є обов`язковою для об`єкта контролю, та приймає інші рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Саме вимога органу державного фінансового контролю, яка спрямована на корегування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована. Така вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства, а також інші рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства можуть бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

З матеріалів позовної заяви вбачається, що відповідач як орган державного фінансового контролю, здійснюючи повноваження з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, провів ревізію бюджету у фінансовому управлінні Новоукраїнської міської ради, яке є бюджетною установою та розпорядником бюджетних коштів, за період з 01.01.2020 року по 31.05.2023 року.

Результати ревізії викладені в акті №041120-20 від 07.09.2023 року, в якому зазначено про виявлені порушення бюджетного законодавства, зокрема про нецільове використання бюджетних коштів (коштів субвенції).

Позивач 12.09.2023 року подав до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області заперечення на акт ревізії.

Начальник відділу контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області склала висновок на заперечення, який 28.09.2023 року був затверджений в.о. начальника Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області.

Реалізуючи результати ревізії, в.о. начальника Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області 02.10.2023 року направила позивачу розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами та вимогу про усунення порушень, виявлених ревізією. Крім того, 03.10.2023 року направила позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимогу щодо усунення порушення бюджетного законодавства - повернення до бюджету використаної не за цільовим призначенням суми субвенції.

Позивач не оспорює ці вимоги та рішення відповідача про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Натомість позивач у позові просить суд скасувати висновок від 28.09.2023 року на заперечення до акта ревізії, доводячи, що він не вчиняв порушень бюджетного законодавства, які описані в акті ревізії. Представник позивача у позовній заяві посилається на те, що висновок про результати моніторингу закупівлі є індивідуально-правовим актом та може бути оскаржений до суду.

Суд відхиляє такі посилання та зазначає, що оскаржуваний висновок відповідача від 28.09.2023 року не є висновком про результати моніторингу процедури закупівлі, який складається відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі".

У спірних правовідносинах відповідач проводив не моніторинг закупівлі, а ревізію бюджету, що є різними видами державного фінансового контролю.

Оскаржуваний висновок від 28.09.2023 року на заперечення до акта ревізії є невід`ємною частиною акта ревізії, який сам по собі не породжує для позивача будь-яких правових наслідків у вигляді зміни (припинення) прав чи встановлення обов`язків, не передбачає відповідальності за його невиконання.

Такий висновок не є індивідуальним актом у розумінні КАС України, який може бути оскаржений до адміністративного суду, а законність такого висновку, а також дій посадових осіб відповідача при його складанні не можуть бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства, а відтак - не можуть бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30.01.2019 року у справі №803/3/18, від 02.02.2023 року у справі №260/3380/21 вказала, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки вказаний спір не підлягає судовому розгляду, то суд відмовляє у відкритті провадження за позовом на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі відмови у відкритті провадження у справі в суді першої інстанції, апеляційного та касаційного провадження у справі.

Тож для повернення судового збору, сплаченого при поданні цього позову, позивачу слід звернутися до суду з відповідним клопотанням.

Керуючись статтями 170, 248, 256, 287, 294, 295 КАС України, суддя -

У Х В А Л И Л А :

1. Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.

2. Копію ухвали надіслати позивачу разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

3. Копію позовної заяви залишити в суді.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду у 15 - денний строк, установлений статтею 295 КАС України.

Суддя Кіровоградського окружного

адміністративного суду О.А. ЧЕРНИШ