Справа № 280/5835/22
Суддя: Прокопчук Т.С.
Дата ухвалення: 2023-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 жовтня 2023 року м. Дніпросправа № 280/5835/22

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Прокопчук Т.С. (доповідач),

суддів: Кругового О.О., Шлай А.В.,

розглянувши у письмовому провадженні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 березня 2023 року (головуючий суддя: Бойченко Ю.П.) по адміністративній справі № 280/5835/22, розглянутій, за правилами спрощеного позовного провадження

за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Запорізькій області до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку

ВСТАНОВИВ:

Позивач Служба автомобільних доріг у Запорізькій області (далі Служба автодоріг у Запорізькій області) 05.10.2022 року звернувся до суду з позовом до відповідача Державної аудиторської служби України (далі Держаудитслужби України), в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок відповідача від 18.08.2022 року №790 про результати моніторингу закупівлі відкритих торгів №UA-2021-08-04-007520-b з предметом закупівлі «Роботи з технічного нагляду за будівництвом на об`єкті «Капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення Т-08-05 Кам`янка-Дніпровська Велика Білозерка Веселе - /М-14/ на ділянці км 0+000 км 19+617» (ДК 021:2015:71520000-9 Послуги з нагляду за виконанням будівельних робіт».

В обґрунтування позову послався на протиправність оскарженого висновку, який на його думку, прийнятий відповідачем без врахування фактичних обставин здійснення закупівлі послуги з нагляду за виконанням будівельних робіт, зазначає, що тендерна пропозиція учасника торгів DOLSAR MUHENDISLIK ANONIM SIRKETI відповідала вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

У відзиві на позов відповідач посилається на відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки під час проведення моніторингу закупівлі виявлено порушення позивачем вимог ч. 5 ст. 8 , абз. 5 п. 3 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про публічні закупівлі", зазначене у висновку. Просить в позові відмовити.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 23.03. 2023 року позов задоволено частково, визнаний протиправним та скасований висновок Держаудитслужби України від 18.08.2022 року №790 про результати моніторингу закупівлі ID: UA-2021-08-04-007520-b . На користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача стягнуті судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 1240,50 грн.

Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції з підстав порушення норм матеріального права, та відмовити в задоволенні позовних вимог.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач, назва якого за наказом Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 31.03.2023 року №Н-117, перейменована на Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Запорізькій області, зазначає про правомірність прийнятого судом першої інстанції рішення, в зв`язку з чим просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Справа судом апеляційної інстанції розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на підставі п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Перевіривши у відповідності до ст. 308 КАС України законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, а також правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Згідно матеріалів справи 04.08.2021 року Службою автодоріг у Запорізькій області оприлюднено оголошення (UA-2021-08-04-007520-b) з проведення відкритих торгів на закупівлю роботи з технічного нагляду за будівництвом на об`єкті «Капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення Т-08-05 Кам`янка-Дніпровська Велика Білозерка Веселе -/М-14/ на ділянці км 0+000 км 19 +617» (ДК 021:2015:71520000-9 Послуги з нагляду за виконанням будівельних робіт), очікувана вартість закупівлі 8 708 947, 20 грн., за результатами проведених відкритих торгів переможцем визнано DOLSAR MUHENDISLIK ANONIM SIRKETI.

05.11.2021 року між позивачем (Замовник) та Акціонерним товариством DOLSAR MUHENDISLIK ANONIM SIRKETI (Виконавець) укладено Договір №593-21, відповідно до п. 1.1 якого Замовник доручає, а Виконавець бере на себе зобов`язання виконання робіт та технічного нагляду за будівництвом на об`єкті «Капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення Т-08-05 Кам`янка-Дніпровська Велика Білозерка Веселе-М-14/ на ділянці км 0+000 км 19 +617» (ДК 021:2015:71520000-9 Послуги з нагляду за виконанням будівельних робіт).

Судом першої інстанції встановлено, що Держаудитслужбою України на підставі наказу від 27.07.2022 року №155 та виявлених ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, розпочато моніторинг проведеної у 2021 році процедури закупівлі ID: №UA-2021-08-04-007520-b за предметом закупівлі «Роботи з технічного нагляду за будівництвом на об`єкті «Капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення Т-08-05 Кам`янка-Дніпровська Велика Білозерка Веселе - /М-14/ на ділянці км 0+000 км 19+617» (ДК 021:2015:71520000-9 Послуги з нагляду за виконанням будівельних робіт», який проведений у термін з 27.07.2022 року по 16.08.2022 року

За результатами моніторингу закупівлі ID: UA-2021-08-04-007520-b відповідачем складено, підписано та 18.08.2022 року оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель висновок №790, згідно з яким позивач на запит відповідача від 03.08.2022 року через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту не надав інформацію та документи, на підставі яких він як Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, визначив його очікувану вартість, а також інформацію та документальне підтвердження щодо виконання переможцем процедури закупівлі DOLSAR MUHENDISLIK ANONIM SIRKETI умов п. 6 розділу VI тендерної документації в частині надання забезпечення виконання договору про закупівлю, щодо укладання додаткових угод №1 та №2 до Договору та причини їх не оприлюднення в електронній системі закупівель, не відхилив тендерну пропозицію переможця DOLSAR MUHENDISLIK ANONIM SIRKETI, що не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, яке вимагалося замовником, чим порушив вимоги ч.5 ст. 8, абз. 5 п. 3 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про публічні закупівлі» .

Висновком також зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погодившись з вказаним висновком Держаудитслужби України, позивач звернувся до суду із позовом про визнання його протиправним та скасування.

Суд апеляційної інстанції при перегляді справи в апеляційному порядку виходить з приписів ст. 308 КАС України, згідно якої справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги, в якій апелянт не погоджується з рішенням суду першої інстанції в частині способу усунення позивачем виявлених порушень Закону України «Про публічні закупівлі» , яким відповідач п. 3 констатуючої частини оскаржуваного висновку зобов`язав позивача як замовника здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/ нікчемності договору та протягом 5-ти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів та зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1,2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до п.1, пп. 3 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМУ від 03.02.2016 року № 43 , Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

На підставі ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) установлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.

Відповідно до ст. 7-1 Закону № 922-VIII моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Зокрема, форма висновку про результати моніторингу закупівлі та порядок його заповнення затверджена наказом Міністерства фінансів України ( далі Мінфін) від 08.09.2020 року №552 (далі - Порядок №552), відповідно до п. 3-5 розділу І якого висновок складається у формі електронного документа і заповнюється відповідно до затвердженої Мінфіном форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - форма висновку) в електронній системі закупівель. Підпис та затвердження висновку здійснюється шляхом накладення кваліфікованого електронного підпису з дотриманням вимог законодавства в сфері електронного документообігу та електронних довірчих послуг. Для оприлюднення підписаний та затверджений висновок завантажується в електронну систему закупівель, на форму висновку накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи органу державного фінансового контролю, яка здійснила моніторинг процедури закупівлі.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі. При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень.

Застосувавши відповідно до приписів ч.5 ст.242 КАС України правові позиції Верховного Суду у справах №160/9513/18 від 10.12.2019 року, № 640/467/19 від 05.03.2020 року , №160/5735/19 від 23.04.2020 року, №160/6502/19 від 11.06.2020 року, №160/11304/19 від 12.08.2020 року щодо застосування норм права, та здійснивши аналіз оскаржуваного висновку, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідач, зазначивши у висновку про необхідність вжити заходів щодо усунення порушень законодавства шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/ нікчемності договору, не визначив способу усунення виявлених порушень від час моніторингу, що свідчить про його нечіткість та не визначеність, зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії, оскільки зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить як про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нових спірних правовідносин між сторонами, оскільки відповідач, не зазначивши чітких вимог, може повторно вимагати від позивача усунення порушень чинного законодавства.

Аналогічний підхід має бути застосований і в тому випадку, коли суб`єктом владних повноважень визначається спосіб усунення правопорушення, який суперечить або не відповідає законодавству.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що за приписами ст. 215, 216 Цивільного кодексу України ( далі ЦК України) недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається; недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов`язані з його недійсністю.

Такі наслідки визначені ч.1 ст. 216 ЦК України, яка зазначає, що у разі недійсності правочину кожна із сторін зобов`язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування.

При цьому згідно положень ст. 236 ЦК України нікчемний правочин є недійсним з моменту його вчинення.

Викладене свідчить, що внаслідок укладення нікчемного правочину зобов`язання у сторін за правочином (виконати роботу, надати послуги, поставити товар тощо) не виникають взагалі, а виникають лише наслідки, пов`язані із недійсністю (нікчемністю) правочину, визначені ч.1 ст. 216 ЦК України, у вигляді повернення сторін у первісний стан (реституція).

В той же час підстави припинення зобов`язань за діючими правочинами визначені главою 50 ЦК України, які мають відбуватися виключно в рамках діючого договору (правочину) та чинних правовідносин, які мають ознаки легітимності (чинності). Відтак, встановлення відповідачем імперативного обов`язку позивачу припинити зобов`язання за договором є по суті вимогою до підконтрольної особи вчинити дії, що суперечать законодавству, які позивач не може вчинити в силу відсутності для цього правових підстав.

Викладене свідчить про порушення відповідачем процедури формування спірного висновку, та правомірність скасування висновку судом першої інстанції в зазначеній частині.

Правові позиції Верховного Суду по переліченим відповідачем справам не підлягають застосуванню, оскільки винесені не по подібним обставинам.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Викладене свідчить, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для скасування судового рішення відсутні.

Керуючись ст. 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 березня 2023 року по адміністративній справі № 280/5835/22 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати прийняття, та не підлягає касаційному оскарженню згідно п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий - суддя Т.С. Прокопчук

суддя О.О. Круговий

суддя А.В. Шлай