Справа № 140/20903/23
Суддя: Лозовський Олександр Анатолійович
Дата ухвалення: 2023-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2023 року ЛуцькСправа № 140/20903/23

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Лозовського О.А.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ПрАТ «Ковельське шляхово-будівельне управління №63», ТзОВ «Юнідорбуд», ТзОВ «Волиньелектрозбут», ФОП ОСОБА_1 , ТзОВ «Теко-Плюс», ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень законодавства,

ВСТАНОВИВ:

Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради (далі - позивач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ПрАТ «Ковельське шляхово-будівельне управління №63», ТзОВ «Юнідорбуд», ТзОВ «Волиньелектрозбут», ФОП ОСОБА_1 , ТзОВ «Теко-Плюс», ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , звернулося з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби Головного управління ДПС у Волинській області (далі Управління, відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 28.06.2023 №130316-13/1581-2023 в частині зобов`язання Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства забезпечення відшкодування шкоди (збитків) в порядку статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України на суми: 3 490 715,56 грн; 29 660,92 грн; 81 738,42 грн; 72 576,00 грн; 758 818,36 грн; 302 249,49 грн; 16 586,52 грн, 10 649,01 грн; 2 175,32 грн, скасування частини 2 та частини 3 вказаної Вимоги.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в період з 28.02.2023 по 22.05.2023 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради за період з 01.01.2020 по 31.12.2022, за наслідками якої державними аудиторами Управління Держаудитслужби складено Акт №130316-22/05 від 29.05.2023, який підписано 01.06.2023 із запереченнями. Не погодившись з порушеннями, викладеними в акті ревізії, позивач на адресу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області надіслав заперечення №1.13/143 від 08.06.2023, які не були взяті відповідачем до уваги, про складено висновок №130320-13/1569-2023 від 26.06.2023.

Також 28.06.2023 позивачем отримано вимогу про усунення виявлених порушень законодавства №130316-13/1581-2023 від 28.06.2023, в якій відповідач вимагає забезпечити відшкодування на користь УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р матеріальної шкоди (збитків) в сумі 4845540,88 грн, заподіяної внаслідок завищення вартості будівельних робіт та безпідставного перерахування коштів ПрАТ «Ковельське ШБУ-63», ТзОВ «Юнідорбуд», ФОП ОСОБА_1 , ТзОВ «Бетон Брук Сервіс», ТОВ «Білком Монжаж», ФОП ОСОБА_4 , ФОП ОСОБА_3 та ТзОВ «Теко-плюс», відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV та в подальшому перерахувати до бюджету Ковельської територіальної громади. На підставі пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області до 28.07.2023.

Позивач вказує, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання акту ревізії чи його висновків протиправними. В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Орган державного фінансового контролю в оскаржуваній вимозі фактично просить: забезпечити відшкодування шкоди відповідно до норм 216-229 ГК України, ст. 22, 610-625 ЦК України. Однак, відповідач не звертався до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства (п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»), проте зобов`язує відповідача забезпечити відшкодування шкоди. Адже, у випадку встановлення шкоди органом державного фінансового контролю він повинен: 1) встановити осіб, які спричинили шкоду, яких можна притягнути до відповідальності (дисциплінарна, адміністративна, матеріальна), зобов`язавши це зробити підконтрольну установу в межах її компетенції (дисциплінарна, матеріальна), чого немає у цьому випадку; 2) самостійно звернутися до суду з позовом про стягнення шкоди з підконтрольної установи, при відсутності добровільного виконання, а не доручати їй це робити. При цьому, потрібно враховувати, що при зверненні органу державного фінансового контролю до суду з позовом про стягнення шкоди, у випадку наявності для цього законних підстав, повинна даватись оцінка, і законність стягнення шкоди (збитків) в сумі 637 927,53 грн, відповідно до норм 216-229 ГК України, ст. 22, 610-625 ЦК України.

З наведених підстав позивачі просbть позов задовольнити.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 21.08.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у даній справі, судовий розгляд справи ухвалено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

У відзиві на позовну заяву від 11.09.2023 відповідач - Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області вважає позов безпідставним і таким, що не підлягає задоволенню.

Вказує, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області відповідно до п. 2.2.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2023 року з 28.02.2023 по 22.05.2023 проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради за період із 01.01.2020 по 31.12.2022.

Акт вищезазначеної ревізії від 29.05.2023 №130316-22/05 підписано посадовими особами Управління капітального будівництва та житлово- комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради 02.06.2023 із запереченнями, які Управлінням не прийняті, висновки на заперечення Управлінням вручено нарочно 27.06.2023 супровідним листом від 26.06.2023 №130320-13/1569-2023 «Про направлення висновку на заперечення».

Також зазначає, що згідно пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Відповідно до ч. 2 ст. 15 вищевказаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Крім того, пунктами 45, 46 Порядку №550 передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державною фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування, що і було зроблено Управлінням.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушення законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Управління пред`явило позивачу вимогу від 28.06.2023 № 130316-13/1581-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства», виявлених під час планової ревізії Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради. При цьому, оскаржувані пункти 1, 2 вимоги Управління вказують на виявлені збитки та їхній розмір. Пункт 3 вимоги Управління стосується порушення вимог законодавства про публічні закупівлі, які на дату направлення вимоги не мали механізму усунення, оскільки по процедурах закупівель оприлюднено звіти про виконання договорів. Відповідно Управлінням у п. 3 вимоги зазначено забезпечити недопущення у подальшій роботі фактів порушення вимог законодавства про публічні закупівлі. Оскільки, оскаржувані пункти 1, 2 вимоги вказують на стягнення збитків, то вона має перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання Вимоги протиправною.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім. Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача, про що неодноразово у постановах вказував Верховний Суд.

Також відповідач звертає увагу, що по фактам, виявлених Управлінням порушень за результатами проведеної планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради, Слідчим управлінням ГУНП у Волинській області розпочато досудове розслідування в межах кримінального провадження №0000543 від 19.07.2023, за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч. 3 ст. 191 КК України, за результатами якого будуть встановлені винні особи та відповідно відшкодовані збитки та проведені претензійно-позовні вимоги.

З врахуванням наведеного вважає, що вимога Управління від 28.06.2023 № 130316- 13/1581-2023 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства» винесена Управлінням у межах повноважень органів державного фінансового контролю, у спосіб визначений законодавством та з урахуванням висновків Верховного Суду, а тому просить суд відмовити у задоволенні позову.

У відповіді на відзив позивач повністю підтримав вимоги та аргументи, викладені у позовній заяві, просив позов задовольнити.

У письмових поясненнях, поданих представником третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ФОП ОСОБА_2 , повідомляє про підтримання позовних вимог, що стосуються виконання підрядниками та здійснення ФОП ОСОБА_2 , як інженером з технічного нагляду І категорії, відповідно до вимог чинного законодавства України технічного нагляду на об`єктах з метою здійснення контролю за дотриманням вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва у частині, що стосується: завищення вартості виконаних робіт ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» на суму 3 490 715,56 грн; завищення вартості виконаних робіт ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» на суму 29 660,92 грн; завищення вартості виконаних робіт ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» на суму 81 738,42 грн; завищення вартості виконаних робіт ТОВ «Юнідорбуд» на суму 72 576,00 грн; завищення вартості виконаних робіт ТОВ «Юнідорбуд» на суму 758 818,36 грн; зайвої оплати послуг за здійснення технічного нагляду ФОП ОСОБА_2 на суму 16 586,52 грн. Вважає позовні вимоги обгрунтованими та підставними.

Зокрема, щодо порушень вимог п. 6441,633,636 ДСТУ-Н Б Д1 1-1 2013 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п.510, 6 4 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281, п. 16 Положення (Стандарту) бухгалтерського обліку 18 «Будівельні контракти», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28.04.2001 №205, які, на думку відповідача, полягають у включенні недостовірних даних в договірну ціну та в подальшому в акти виконаних робіт ф № КБ-2в щодо вартості будівельних матеріалів, які використовувались ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» при поточному та капітальному ремонті вулиць м. Ковель та населених пунктів Ковельської територіальної громади на суму 3 490 715,56 грн, слід зазначає, що відповідно до п. 2 наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» державний стандарт України ДСТУ Б Д11-1*2013 «Правила визначення вартості будівництва», затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 визнано таким, що втратив чинність, тому таке твердження відповідача є безпідставними

Також вважає, що відповідачем безпідставно не взято до уваги надані ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» інформацію, пояснення та підтверджуючі документи стосовно обґрунтованого включення до вартості матеріалів витрат на його транспортування, окучування, навантаження та заготівельно-складських витрат. Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного учасником процедури закупівлі (підрядником) аналізу цін (при рівних якісних характеристиках), за обґрунтованою ціною матеріальних ресурсів, що склалася на дату оформлення ціни пропозиції та яка не повинна перевищувати середню ціну в регіоні. Витрати з транспортування матеріальних ресурсів розраховуються на підставі їх нормативної кількості, відстані перевезень та чинних тарифів. Якщо перевезення планується здійснювати власними транспортними засобами учасника процедури закупівлі (підрядника), витрати з транспортування матеріальних ресурсів визначаються на підставі розрахунків вартості перевезень за 1 т на необхідну відстань відповідними транспортними засобами. Загальновиробничі та адміністративні витрати, а також прибуток враховуються в ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні). В цілому по об`єкту будівництва і обчислюються з урахуванням трудовитрат робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні власного автомобільного транспорту. Заготівельно-складські витрати розраховуються виходячи з відповідних статей цих витрат та обсягів матеріальних ресурсів, які зберігаються на складах та застосовуються безпосередньо на об`єкті будівництва, потужності організації та обсягів робіт по цьому об`єкту будівництва або за домовленістю сторін за відсотковими показниками, передбаченими в інвесторській кошторисній документації, що обумовлюється договором. Вартість матеріальних ресурсів у складі прямих витрат при проведенні розрахунків за обсяги виконаних робіт визначається на підставі виконаних обсягів робіт, нормативних витрат матеріальних ресурсів, визначених за КНУ РЕКИ, та їх уточненої вартості. Зазначені обставини відповідачем при проведення ревізії не враховано та не дано належної оцінки підтверджуючим документам, наданих підрядником (ПрАТ «Ковельське ШБУ-63»)

Не відповідають матеріалам справи та наявній документації висновки про порушення п. 6441, 6 3 3,63 6 ДСТУ-Н Б Д1 1-1 2013 щодо включення до актів форми № КБ-2в №179 від 08.07.2020 та №233 від 28.09.2021 вартості будівельних матеріалів на суму 29660,92 грн з огляду на наступне. Відповідно до акту ф №КБ-2в від 08.07.2020 №179 за договором від 18.06.2019 №131 по об`єкту «Капітальний ремонт вул. 40-років Перемоги (від перехрестя вул. Володимирська - ЗОШ №13) в м. Ковелі включено 7,403 M3 «Суміші бетонні готові важкі, клас бетону В15 (М200), крупність заповнювача більше 40 мм» на суму 22060,91 грн - були списані матеріали, про що складено відповідні підтверджуючі документи, а саме копія акта переробки. До акту ф №КБ-2в від 28.09.2021 №233 за договором від 24.05.2021 №72 по об`єкту «Капітальний ремонт провулку Шевченка в м. Ковелі» включено два «Люки чавунні з гратами для дощоприймального колодязя» на суму 7600,01 грн, які при здачі акту виконаних робіт фактично були встановлені, що підтверджено замовником, підрядником та інженером технагляду, однак у зв`язку із завершенням будівельного сезону і продовженням виконання робіт за вказаним договором на наступний рік, вказані люки були зняті (з метою уникнення їх викрадення, оскільки об`єкт не було завершено), здані на тимчасове зберігання та рахуються на залишку у начальника дільниці Ілюха А О, який виконував роботи і були встановлені під час продовження виконання робіт

Невмотивованими є доводи про включення до актів ф № КБ-2в від 14.04.2020 №113 (поточний ремонт вул.Незалежності в м. Ковелі), від 14.04.2020 №112 (поточний ремонт вул. Володимирської в м. Ковелі) та від 16.04.2020 №116 (поточний ремонт вул. Сагайдачного в м. Ковелі) робіт з улаштування вирівнювального шару асфальтобетонної суміші без застосування укладальників асфальтобетону (на одній половині проїжджої частини при систематичному русі транспорту на другій) на суму 81738,42 грн, виконання яких дефектними актами та договірною ціною не було передбачено

В оскарженій вимозі відповідач констатує що вказані вище роботи ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» фактично не виконувались, в той час як у акті ревізії (у вказаній частині) зазначено «в акти ф КБ-2в крім улаштування вирівнювального шару, включено фрезерування асфальтобетонних покриттів глибиною 50 мм та ямковий ремонт асфальтобетонного покриття товщиною 50 мм 3 огляду на те, що площа фрезерування та ямкового ремонту мають однаковий об`єм та глибина фрезерування і товщина ямкового ремонту однакові, то улаштування вирівнювального шару ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» не могло бути виконане »

Відповідачем не враховано, що після виконання робіт з фрезерування було виявлено, що глибина ям на вказаному об`єкті є більшою ніж 50 мм (глибина фрезерування), що обумовлювало необхідність подальшого виконання робіт по влаштуванню вирівнювального шару з асфальтобетонної суміші без застосування укладальників асфальтобетону (на одній половині проїжджої частини при систематичному русі транспорту на другій) з метою суттєвого покращення якості виконаних робіт, що не призвело до збільшення вартості договірної ціни по об`єкту. Додаткові об`єми робіт були виконанні в межах вартості договору та зведеного кошторисного розрахунку до проектно-кошторисної документації

У зв`язку із тим, що ці обсяги окремих ремонтних робіт не могли бути достовірно визначені у будівельній документації до початку їх безпосереднього виконання, для покращення їх якості, згідно вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та умов укладених договорів було погоджено зміни та доповнення до виконуваних робіт без збільшення вартості (суми) договірної ціни вказаних об`єктів

Роботи по вказаному об`єкті виконані у повному обсязі із дотриманням чинних норм та стандартів і відповідно відсутні будь-які завдані збитки бюджету

Таким чином, висловлюючи в акті виконаних робіт припущення, що роботи з улаштування вирівнювального шару з асфальтобетонної суміші «не могли бути виконані», в оскарженій вимозі відповідачем дане трактування подається вже як ствердження виявленого факту порушення(«безпідставно включені роботи, які фактично не виконувались»), що є взаємовиключним та, як наслідок, - необґрунтованим припущенням

В частині недотримання, на думку відповідача, п. 6 4 4 1 ДСТУ Б Д1 1 -1 2013, ч 4, 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» та включення в акт ф КБ-2в № 5/292 від 27.10.2020 за договором від 07.07.2020 №156 вартості бетонного поребрику 100*20*8 в кількості 448 м п (без улаштування), які не були передбачені технічними вимогами, договірною ціною та не включені в корегуючий акт, в результаті чого завищено вартість будівельних робіт не враховано той факт, що вартість виконаних робіт за договором відповідно до актів ф КБ-2в склала 14 233 750,57, тобто вартість робіт була виконана в межах суми, яка не перевищує встановленої вартості згідно визначеної договором підряду.

Не відповідають дійсності доводи відповідача про включення до актів виконаних робіт за 2020 рік завищених об`ємів робіт на суму 758 813,36 грн, щодо влаштування верхніх покриттів доріг та прибудинкових територій в м Ковелі на 2050,36 кв. м менше, ніж включено в акти виконаних робіт, оскільки перевірка обрахунку площ за схемами влаштування покриттів доріг та прибудинкових територій в м Ковель проводилась представниками Держаудитслужби без залучення представників замовника та технічного нагляду, а отже є необ`єктивною. Водночас, при повторному здійсненні замовником додаткових обмірів встановлено, що загальна площа влаштованих покриттів доріг та прибудинкових територій повністю відповідає виконавчим схемам. На вимогу замовника підрядником здійснено звірку виконавчих схем, в ході якої, згідно записів майстрів ТОВ «Юнідорбуд» відновлено втрачені виконавчі схеми на загальну площу 1389,8 кв. м, за наслідками чого підрахунки зазначені у виконавчих схемах влаштування покриття доріг та прибудинкових територій в м Ковель відповідають площі улаштованих верхніх асфальтобетонних покриттів згідно актів ф №КБ-2в. Таким чином, підрядником ТОВ «Юнідорбуд» при виконанні робіт з поточного ремонту доріг та прибудинкових територій в м. Ковель (а саме на вул. Богдана Хмельницького, Княгині Ольги, Тараса Боровця, Відродження, Брестська, Левицького, Окружна, Ватутіна, Театральна, Фестивальна. Сагайдачного, Грушевського) порушень не допущено, роботи виконано якісно та в повному обсязі. З наведених підстав позовні вимоги вважає обгрунтованими та підставними.

У письмових поясненнях представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ТзОВ «Волиньелектрозбут» щодо заявлених позовних вимог зазначає, що між УКБ та ЖКГ Ковельскої міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Волиньелектрозбут» (далі - ТОВ «ВЕЗ», Постачальник) було укладено договір про постачання електричної енергії споживачу від 12.01.2021 №23-21/253. Протягом строку дії Договору 1 до нього було укладено декілька додаткових угод щодо збільшення ціни за одиницю товару, які були оскаржені до Господарського суду Волинської області Волинською обласною прокуратурою, справа №903/1037/22. Рішенням Господарського суду Волинської області від 28.02.2023 по справі № 903/1037/22 задоволено позов заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Ковельської міської ради, Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради проти Товариства з обмеженою відповідальністю «Волиньелектрозбут» про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 316297,06 грн. Рішення суду першої інстанції було оскаржено ТОВ «ВЕЗ», але постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 11.07.2023 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Волиньелектрозбут» на рішення Господарського суду Волинської області від 28.02.2023 у справі №903/1037/22 було залишено без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

На виконання рішення Господарського суду Волинської області від 28.02.2023 у справі № 903/1037/22 за позовом заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Ковельської міської ради, Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради ТОВ «ВЕЗ» було добровільно сплачено кошти в сумі 316 297,06 грн та судовий збір в сумі 22 111,46 грн. Разом з тим, було подано касаційну скаргу на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 11.07.2023 і рішення Господарського суду Волинської області від 28.02.2023 та ухвалою Верховного Суду від 14.08.2023 відкрито касаційне провадження і судове засідання призначене на 03.10 2023 о 13:15.

Щодо договорів про постачання електричної енергії №23-21/573/240 від 16.12.2021 та №23-21/253/1/255 від 20.12.2021, то такі договори були укладені між УКБ та ЖКГ виконавчого комітету Ковельської міської ради та ТОВ «ВЕЗ» шляхом проведення переговорної процедури закупівлі (скороченої) у відповідності до Закону України «Про публічні закупівлі», Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України та інших нормативно-правових актів. Відповідно до умов зазначених договорів Постачальник зобов`язався постачати електричну енергію для потреб УКБ та ЖКГ виконавчого комітету Ковельської міської ради у грудні 2021 року, а наше Товариство взяло на себе зобов`язання оплатити надані послуги. Звертає увагу, що Договір 2 було укладено на обсяг в розмірі 150 000 кВт*год, а Договір 3 - на 68750 кВт*год. Тобто, споживачем було заплановано споживання електричної енергії до кінця 2021 року на загальний обсяг 218 750 кВт*год, якого аж ніяк не вистачало по Договору 1. Таким чином, УКБ та ЖКГ виконавчого комітету Ковельської міської ради було вірно прийнято рішення щодо укладення нових договорів на закупівлю електричної енергії. Що стосується ціни за одиницю товару, яка була визначена у договорах, що зазначені вище, то вона визначалася за результатами переговорів між сторонами та станом на дату підписання договорів відповідала тому рівню цін, які склалися на ринку електричної енергії у грудні 2021 року.

Таким чином, між ТОВ «ВЕЗ» та УКБ та ЖКГ виконавчого комітету Ковельської міської ради було укладені договори у відповідності до вимог чинного законодавства України, які обома сторонами були виконані в повному обсязі. Оскільки усі 3 договори про постачання електричної енергії, які Замовник уклав шляхом проведення трьох окремих процедур закупівель, є окремими договорами, які не пов`язані між собою, то абсолютно некоректно та безпідставно порівнювати ціни по них та обчислювати можливі збитки, спираючись на початкову ціну одного з укладених договорів.

З наведених підстав вважає заявлені позовні вимоги обгрунтованими.

Інших заяв по суті справи до суду не надходило.

Враховуючи вимоги статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) судом розглянуто дану справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що позов не підлягає до задоволення з таких мотивів та підстав.

Судом встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області в період з 28.02.2023 по 22.05.2023 відповідно до п. 2.2.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на 1 квартал 2023 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради (далі - УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р) за період з 01.01.2020 по 31.12.2022, за результатами якої складено акт ревізії від 29.05.2023 №130316-22/05, який підписано 01.06.2023 із запереченнями. Заперечення не прийнято, обґрунтований висновок надано супровідним листом №130320-13/1569-2023 від 26.06.2023.

За наслідками проведеної ревізії Управління винесло вимогу про усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 28.06.2023 №130316-13/1581-2023.

1. Так, ревізією питання видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт встановлено порушень на загальну суму 4 845 540,88 грн, зокрема:

Так, проведеною ревізією встановлено, що ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» за укладеними договорами на поточний та капітальний ремонт вулиць та прибудинкових територій м. Ковель з динамічною договірною ціною в акти ф. Сб-2в за 2020-2022 роки включено будівельні матеріали за вартістю більшою ніж придбано та обліковується по даних бухгалтерського обліку ПрАТ «Ковельське ШБУ-63», чим порушено п. 6.4.4.1, 6.3.3, 6.3.6 ДСТУ-Н Б Д.1.1-1:2013 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 (далі - ДСТУ-Н Б Д.1.1-1:2013), п. 5.10, 6.4 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 (далі - Настанова від 01.11.2021 №281), п. 16 Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 18 «Будівельні контракти», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28.04.2001 №205 (далі - Стандарт 18 «Будівельні контракти») в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на суму З 490 715,56 грн;

- за результатами зустрічної звірки в ПрАТ «Ковельське ШБУ №63» встановлено, що в порушення п. 6.2.13 ДСТУ-Н Б Д. 1.1-1:2013 до актів ф. Кб-2в №42 від 25.02.2020, №43 від 25.02.2020, №66 від 06.03.2020 (договір від 01.10.2019 №208 (додаткова угода №1 від 28.12.2019) з надання послуг з поточного ремонту доріг та прибудинкових територій у м. Ковель), крім ПДВ включено єдиний податок за ставкою 5% (далі - ЄП) на суму 2561,08 грн, 3749,08 грн та 24502,35 грн відповідно, в той час коли ПрАТ «Ковельське ШБУ №63» є лише платником ПДВ за ставкою 20 %, в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на суму 36 975,01 грн;

- в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ-Н Б Д. 1.1-1:2013 в підсумкові відомості ресурсів до актів ф. Кб-2в №179 від 08.07.2020 (за договором від 18.06.2019 №131) та №233 від 28.09.2021 (за договором від 24.05.2021 №72) включено будівельні матеріали на суму 29660,92 грн, які фактично не списувались за даними бухгалтерського обліку ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на відповідну суму;

- в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ-Н Б Д. 1.1-1:2013 до актів ф. Кб-2в №113 від 14.04.2020 (за договором від 27.03.2020 №78), №112 від 14.04.2020 (за договором від 27.03.2020 №77), №116 від 16.04.2020 (за договором від 27.03.2020 №76), безпідставно включено роботи «Улаштування вирівнювального шару з асфальтобетонної суміші без застосування укладальників асфальтобетону (на одній половині проїжджої частини при систематичному русі транспорту на другій)», які фактично не виконувались ПрАТ «Ковельське ШБУ-63» на суму 81738,42 грн;

- за результатами зустрічної звірки в ТзОВ «Бетон Брук Сервіс» встановлено, що в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ-Н Б Д. 1.1-1:2013, п. 16 Стандарту 18 «Будівельні контракти» в підсумкові відомості ресурсів до актів ф. Кб-2в по об`єктах з Капітального ремонту тротуару по вул. Незалежності (в районі будівлі універмагу, від вул. Шевченка до вул. Пирогова, в районі стоматологічної поліклініки та від вул. Івасюка до вул. О.Пчілки)», включено будівельні матеріали списання яких даними бухгалтерського обліку ТзОВ «Бетон Брук Сервіс» не підтверджено на суму 10 792,32 грн, в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на відповідну суму;

- в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013, ч. 4, 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII ТзОВ «Юнідорбуд» за договором від 07.07.2020 №156 в акт ф. Кб-2в №5/292 від 27.10.2020 включено вартість бетонного поребрику 100*20*8 в кількості 448 м.п. (без улаштування), які не були передбачені технічними вимогами, договірною ціною та не включені в корегуючий акт, в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на суму 72576,00 грн;

- в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013, ч. 4, 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII ТзОВ «Юнідорбуд» за договором від 07.07.2020 №156 в акти ф. Кб-2в за 2020 рік, включено об`єми робіт у завищених обсягах на суму 758 818,36 грн, зокрема відповідно до виконавчих схем ТзОВ «Юнідорбуд» влаштовано верхніх покриттів доріг та прибудинкових територій в м. Ковель на 2050,36 M2 менше ніж включено в акти ф. Кб-2в;

- в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 ФОП ОСОБА_1 в акт ф. Кб-2в від 01.10.2021 №241 включено ліквідацію вибоїн в кількості 1805 M2 без їх фактичного виконання, в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на суму 302 249,49 грн, зокрема ревізією встановлено, що ФОП ОСОБА_1 фактично не виконував поточний ремонт вулиць Луцька, Грушевського, Брестська, Володимира Кияна, Заводська оскільки на усій протяжності вулиць в цей період роботи виконувались ТзОВ «Ідея»;

- в порушення п. 6.1.4 та п. 6.4.7 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 ТОВ «Вілком Монжаж» в актах ф. Кб-2в за 2020 рік з виконання капітального та поточного ремонтів вуличного освітлення та світлофорних об`єктів у м. Ковель необгрунтовано застосовано норми ЕЗЗ-110-3 «Підвішування тросів ВЛ 35 кВ [1 трос при 5 опорах на 1 км лінії]» та ЕЗЗ-115-2 «Установлення світильників з люмінісцентними або ртутними лампами» оскільки фактично підрядною організацією виконано роботи за нормою ЕЗЗ-108-1 «Підвішування проводів [1 провід при 20 опорах опорах на 1 км лінії] для ВЛ 0,38 кВ за допомогою механізмів» та ЕЗЗ-115-1 «Установлення світильників з лампами розжарення», в результаті чого завищено вартість будівельних робіт на суму 32 603,95 гривень.

В результаті завищення вартості будівельних робіт вищеперерахованими підрядними організаціями, УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р були зайво оплачені послуги щодо здійснення технічного нагляду ФОП ОСОБА_2 на суму 16 586,52 грн, ФОП ОСОБА_3 - 10 649,01 грн та ТзОВ «Теко-плюс» - 2 175,32 гривень.

В результаті зазначених порушень бюджету Ковельської територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 4 845 540,88 гривень.

У зв`язку з чим оскаржуваною вимогою вимагається:

- забезпечити відшкодування на користь УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р матеріальної шкоди (збитків) в сумі 4 845 540,88 грн, заподіяної внаслідок завищення вартості будівельних робіт та безпідставного перерахування коштів ПрАТ «Ковельське ШБУ-63», ТзОВ «Юнідорбуд», ФОП ОСОБА_1 , ТзОВ «Бетон Брук Сервіс`ТОВ «Білком Монжаж», ФОП ОСОБА_4 , ФОП ОСОБА_3 та ТзОВ «Теко-плюс», відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV та в подальшому перерахувати до бюджету Ковельської територіальної громади.

2. В порушення п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII додатковою угодою №3 від 14.07.2021 року безпідставно внесено зміни до істотних умов Договору від 12.01.2021 №23- 21/253 укладеного з ТзОВ «Волиньелектрозбут» на постачання електроенергії. Зокрема збільшено ціну електроенергії з 2,277408 грн. до 2,469685 грн. за 1 кіловат-годину без збільшення вартості електроенергії на ринку за умовами п.п. 7.2 та 7.3 додатку №3 до договору від 12.01.2021 №23-21/253. В результаті необгрунтованого збільшення ціни УКБ та1 ЖКГ Ковельської м/р зайво оплатило вартість поставленої енергії в сумі 637 927,53 грн, чим завдано бюджету Ковельської територіальної громади матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму, у зв`язку з чим вимагаємо:

- забезпечити відшкодування на користь УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р матеріальної шкоди (збитків) в сумі 637927,53 грн, заподіяної внаслідок перерахування коштів ТзОВ «Волиньелектрозбут» за поставлену електроенергію за завищеною вартістю, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV та в подальшому перерахувати до бюджету Ковельської територіальної громади.

3. При ревізії питання організації та здійснення публічних закупівель встановлено порушення вимог законодавства про публічні закупівлі, зокрема:

- в порушення ч. 10 ст. 3 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р поділено предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів за процедурами закупівель ID: UA-2021-09-13-009782-b, UA-2021-09-13- 007806-b, UA-2021 -09-13-008395-b;

- УКБ та ЖКГ в/к Ковельської м/р під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту вулиць м. Ковель за процедурою закупівлі ID: UA-2021-07- 22-000577-b в технічних вимогах до предмета закупівлі не визначено перелік вулиць де буде здійснюватися такий ремонт та об`єми робіт, чим порушено п. З Розділу II Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України 15 квітня 2020 року №708.

У зв`язку з чим Управлінням вимагає забезпечити недопущення у подальшій роботі фактів порушення вимог законодавства про публічні закупівлі.

На підставі пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550) вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області до 28.07.2023.

Відповідно до пунктів 8 та 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон №2939-ХІІ) орган державного фінансового контролю має право на звернення до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Крім того, орган державного фінансового контролю відповідно до пункту 15 статті 10 Закону №2939-ХІІ та пункту 2 постанови КМУ від 29.11.2006 №1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» має право на ініціювання розгляду питання про відповідність керівника установи займаній посаді (а. с.175-179 том 1).

Не погоджуючись із вимогою органу державного фінансового контролю в частині виявлених порушень, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон №2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку № 550) визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Так, предметом оскарження у цій справі є вимога Управління від 28.06.2023 №130316-13/1581-2023.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання саме підконтрольною установою, якій вона адресована, в даному випадку - Управлінням капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради.

Саме для об`єкта контролю вказана вимога є обов`язковою для виконання та породжує юридичні наслідки.

Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.06.2022 у справі №160/7717/19.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

За приписами пункту першого частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Отже, залежно від своєї юридичної природи правові акти управління поділяються на нормативно-правові та індивідуальні акти.

Індивідуальні акти стосуються інтересів конкретних осіб та правовідносин за участю таких осіб. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, зокрема, чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

У Рішенні Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп (справа 3/35-313) передбачено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Зі змісту наведеного можна зробити висновок, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати (породжують) права і обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги та приписи.

На відміну від нормативно-правових актів, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

У пункті 53 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» (заява №377/02), ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Оскаржуючи вимогу Управління від 28.06.2023 №130316-13/1581-2023, позивач Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради, вказує на те, що спірна вимога породжує для нього правові наслідки, оскільки є підставою для стягнення з нього грошових коштів.

Разом з тим, суд зазначає, що у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході проведення перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства. Що стосується збитків, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, то вони не можуть бути стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки або відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Відтак, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладену у постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі №826/2525/15, від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 11.12.2019 у справі №160/641/19, від 28.12.2021 у справі №420/5135/18.

З врахуванням вищевикладеного суд дійшов висновку, що доводи позивача про порушення його прав та інтересів спірною вимогою не знайшли своє підтвердження в ході судового розгляду справи, позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними, з огляду на що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю.

Керуючись статтями 243-246 КАС України, на підставі Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили в порядку та строки, визначені статтею 255 КАС України, та може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя О.А. Лозовський