Справа № 260/1814/21
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2023-10-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №260/1814/21

адміністративне провадження № К/990/10781/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 260/1814/21

за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - ОСОБА_1 , про визнання дій незаконними та скасування пункту рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року (суд у складі головуючого судді - Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Заверухи О.Б., суддів: Курильця А.Р., Мікули О.І.,)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі -позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати п. 1.34 рішення 4 сесії 8 скликання від 30 березня 2021 року за № 141.

2. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що оскаржуваним рішенням було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0927 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з подальшою передачею її у власність. За результатами співставлення графічної частини генерального плану міста Ужгород та графічних зображень матеріалів бажаного місця розташування земельних ділянок встановлено, що відведення земельної ділянки відбулось за рахунок території, на якій згідно генерального плану міста Ужгород, будівництво нового індивідуального житлового будинку не передбачено. Вказана територія згідно функціонального призначення відноситься частково до існуючої зони зелених насаджень загального користування. Тому, на думку прокурора, рішення Ужгородської міської ради № 141 від 30 березня 2021 року прийнято всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України та підлягає скасуванню.

У позові прокурор також вказав на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного контролю у сфері дотримання земельного законодавства.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року, позовну заяву залишено без розгляду.

4. Судові рішення обгрунтовані тим, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду). У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, та зачіпають інтереси держави, він може звернутися до відповідного територіального органу Держгеокадастру для вжиття відповідних заходів, в тому числі, і звернення до суду з позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, керівник Львівської обласної прокуратури 27 квітня 2022 року звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що матеріали даної справи містять дві протилежні та взаємовиключні позиції одного суду в одній справі та відповідно процесуальні рішення щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Зокрема, судом першої інстанції прийнято ухвалу про відмову у задоволенні заяви про залишення позову без розгляду від 03 вересня 2021 року та оскаржувану ухвалу від 05 листопада 2021 року.

Касатор вважає, що суд першої інстанції після відкриття провадження у справі за позовною заявою керівника Ужгородської окружної прокуратури не мав правових підстав залишати дану позовну заяву без розгляду за приписами пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

Заявник наголошує, що Ужгородська міська рада не може здійснити захист порушених інтересів держави стосовно незаконної передачі третій особі земельної ділянки для будівництва, оскільки сама являється порушником.

Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18, від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17, а також висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18, від 8 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 6 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 та від 6 липня 2021 року у справі №922/3025/20, щодо правового статусу прокурора та застосування прокурором представницьких повноважень в суді у зв`язку із відсутністю на це повноважень у державних органів.

Позивач зазначив, що Держгеокадастр не надано повноважень на звернення до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах та щодо спірної категорії земель.

В даному випадку саме прокурор є належним суб`єктом звернення до суду з даним позовом.

Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 травня 2022 року визначено склад колегії суддів: Стрелець Т.Г. (головуючий суддя), Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

6. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

09 червня 2022 року до Верховного Суду надійшли пояснення по справі, в яких Львівська обласна прокуратура просить врахувати при розгляді даної справи висновок КАС ВС викладений у постанові від 1 червня 2022 року по справі № 260/1815/21 з питань участі прокурора у спірних правовідносинах в якості самостійного позивача.

Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

Верховний Суд ухвалою від 18 жовтня 2023 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 19 жотня 2023 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на IV сесії VIII скликання Ужгородською міською радою прийнято рішення від 30.03.2021 № 141 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».

Пунктом 1.34 вказаного рішення вирішено надати гр. ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0927 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по вулиці Івана Ольбрахта .

Керівник Ужгородської окружної прокуратури вважає це рішення в частині пункту 1.34 незаконним, у зв`язку з чим звернувся з позовом до суду.

ІІI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

8. Згідно статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Законом України «Про прокуратуру» визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тому, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у поставнові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі №260/1692/21.

9. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Згідно частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.

Тому, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

10. У даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням Ужгородською МР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку технічної документації для виділення земельної ділянки під індивідуальне будівництво за рахунок земель, на яких згідно з Генеральним планом м. Ужгорода таке будівництво не передбачене, а вказана територія згідно із функціональним призначенням відноситься частково до існуючої зони зелених насаджень загального користування.

Отже прокурор наголошує на порушенні інтересів територіальної громади м. Ужгорода у зв`язку із наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Підставою відмови у наданні відповідного дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України). При цьому, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зокрема, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації означає, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає тому, яке визначено у містобудівній документації відповідного населеного пункту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 21 серпня 2018 року у справі №814/2224/17 та від 21 лютого 2019 року у справі №826/17241/14.

Також колегія суддів враховує, що з метою забезпечення реалізації громадських інтересів передбачена комплексна забудова території, яка відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

Враховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що видача дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими.

У постанові від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

11. Щодо наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає таке.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

12. У позовній заяві прокурор зазначив, що центральним органом виконавчої влади до повноважень якого належить здійснення контролю за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, однак даний контролюючий орган не наділений повноваженням звернутись до суду з позовом про скасування незаконних рішень органу місцевого самоврядування.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

13. Зі змісту наведених правових норм та враховуючи правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20, суди попередніх інстанцій зробили висновок про наявність у Держгеокадастру повноважень щодо звернення до суду з позовом з метою забезпечення дотримання встановленого порядку розпорядження землями комунальної власності та відповідно, відсутність у даному випадку права у прокурора на звернення до суду з цим позовом.

Колегія суддів КАС ВС вважає такий висновок передчасним, з огляду на таке.

За приписами абзацу п`ятого пункту 6 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою.

Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено.

14. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

На цій підставі, враховуючи, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Ужгородську міську раду відповідачем у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування пункту рішення 4 сесії 8 скликання Ужгородської МР від 30 березня 2021 року № 141, що стосується надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, помилковим є висновок судів попередніх інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

У подібних правовідносинах Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, та Верховним Судом у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18 та від 8 вересня 2021 року у справі №308/9892/16-ц сформульовані аналогічні висновки.

15. Стосовно посилання судів першої та апеляційної інстанцій на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19 серпня 2021 року у справі №260/1831/20, що Держгеокадастр має право звертатися до суду з позовом про дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Положеннями статті 346 КАС України визначені підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

У постанові від 13 лютого 2019 року у справі №130/1001/17 Велика Палата Верховного Суду сформулювала висновок, відповідно до якого логіка побудови й мета існування процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

Колегія суддів КАС ВС враховує, що Верховний Суд, розглядаючи аналогічний спір, де керівник Ужгородської окружної прокуратури оскаржував це саме рішення Ужгородської міської ради від 30 березня 2021 року № 141, що і у даній справі, у пункті 91 постанови від 1 червня 2022 року (справа №260/1815/21) сформулював правовий висновок щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі, а саме:

«Враховуючи вищенаведені правові висновки, колегія суддів зазначає, що, оскільки у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду у подібних правовідносинах (прокурор звернувся з позовом в інтересах держави через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства) висловилась про відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом, та наявність у цьому випадку підстав для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави, суди, за наявності протилежних правових позицій Верховного Суду, мали врахувати саме висновки Великої Палати Верховного Суду».

16. Колегія суддів враховує, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті в першу чергу захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.

Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18 та від 27 лютого 2019 року у справі №761/3884/18.

Водночас у постанові від 23 грудня 2021 року у справі №370/2759/18 Верховний Суд наголосив, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

17. Звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на зазначене, колегія суддів КАС ВС вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 01 червня 2022 року по справі № 260/1815/21 та від 01 грудня 2022 року по справі № 260/1692/21.

18. Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З урахуванням наведеного, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку про те, що касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року у справі №260/1814/21 - скасувати.

Справу № 260/1814/21 направити до Закарпатського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.