Справа № 140/659/20
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2023-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №140/659/20

адміністративне провадження № К/9901/4855/21

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №140/659/20

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року (суд у складі головуючого судді Сороки Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шинкар Т.І., суддів Онишкевича Т.В., Шевчук С.М.) у справі №140/659/20

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2020 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз»» (далі по тексту - позивач, АТ «Волиньгаз» звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - відповідач, НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2976 «Про накладення штрафу на AT «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що правомірно не допустив відповідача для проведення перевірки за відсутності на момент перевірки затвердженої та оприлюдненої відповідачем на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта перевірки з переліком питань залежно від ступеня ризику.

Позивач вважає безпідставними висновки відповідача про порушення товариством пункту 2.1 Ліцензійних умов у зв`язку із невиконанням вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Також вказує, що у даному випадку відповідач склав акт перевірки за відсутності факту проведення такої перевірки та порушив встановлений Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» порядок оформлення недопуску до проведення перевірки, керуючись Порядком №428, який не узгоджується із наведеним Законом, тим самим діяв не у спосіб, визначений законом.

Крім того, на думку позивача, НКРЕКП застосувала штрафну санкцію, не передбачену законом, оскільки відмова від допуску службової особи до проведення перевірки за відсутності для такої відмови законних підстав у зазначеному переліку відсутня та не пов`язана із порушенням ліцензійних умов у певній сфері господарської діяльності. Разом з тим, штрафна санкція застосована до товариства саме за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності, що у даному випадку є безпідставним.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2976 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в розмірі 850 000 грн.».

Суди попередніх інстанцій виходили з того, що право ліцензіата не допускати членів комісії з перевірки до її здійснення якщо НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, ґрунтується на нормах Закону №877-V.

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що порушення вимоги стосовно допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) не є порушенням ліцензійних умов, тому відсутні підстави для накладення на АТ «Волиньгаз» штрафу за порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов за фактом недопуску до проведення позапланової перевірки, яка фактично не відбулася.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погодившись з судовими рішеннями, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року по справі №140/659/20, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог АТ «Волиньгаз» повністю.

У скарзі посилається на те, що у постанові від 28 жовтня 2020 року по справі №460/1042/19 Верховний Суд дійшов висновку про правомірність застосування НКРЕКП додатку №18 (який визначає форму акта позапланової перевірки) порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики а комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 при здійсненні регулятором заходів державного нагляду (контролю).

Підставою для здійснення перевірок були звернення споживачів про порушення Ліцензійних умов. НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акта перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 (далі - Порядок №428), яка є уніфікованою формою та відповідає Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 (далі - Методика №342). Вважає, що невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку №428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки.

Скаржник вказує, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність здійснюється з дотриманням, зокрема, інших нормативно-правових актів. Порушення позивачем вимог статті 11 Закону №877-V є порушенням Ліцензійних умов.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 лютого 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Шарапи В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою НКРЕКП на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року у справі №140/659/20.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року №2261/0/78-21, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 грудня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Мороз Л.Л., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І.

Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2022 року прийнято до провадження справу №140/659/20 за позовом АТ «Волиньгаз» до НКРЕКП про визнання протиправною та скасування постанови.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року №926/0/78-23, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 , яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

5. Верховний суд ухвалою від 16 жовтня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 17 жовтня 2023 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. АТ «Волиньгаз» зареєстроване як юридична особа 04 січня 1992 року; основний вид економічної діяльності - розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (Код видів економічної діяльності (КВЕД) 35.22), що стверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань від 14 травня 2019 року. Товариство має ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, видану згідно з постановою НКРЕКП від 19 червня 2017 року №813 (зі змінами).

Постановою НКРЕКП від 26 березня 2019 року №425, прийнятою на підставі звернень побутових споживачів щодо застосування до останніх АТ «Волиньгаз» коефіцієнта приведення до стандартних умов, визначено здійснити позапланову перевірку, зокрема, ПАТ «Волиньгаз».

На виконання постанови НКРЕКП від 26 березня 2019 року №425 працівникам сектору НКРЕКП у Волинській області видано посвідчення від 20 листопада 2019 року №463 на проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Волиньгаз» у строк з 10 по 12 грудня 2019 року.

10 грудня 2019 року о 10:00 комісія з проведення перевірки, визначена у посвідченні від 20 листопада 2019 року №463, прибула за місцезнаходженням ліцензіата (місто Луцьк, вулиця Івана Франка, 12) та повідомила посадову особу - голову правління AT «Волиньгаз» Коротю М.І. про намір розпочати проведення позапланової перевірки, одночасно вручено службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.

Голова правління AT «Волиньгаз» Коротя М. І. повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової виїзної перевірки Товариства, відмовився від отримання копії Посвідчення №463 та запиту комісії щодо надання інформації у рамках проведення позапланової виїзної перевірки від 09 грудня 2019 року №35-17/320, а також надав комісії з проведення перевірки лист AT «Волиньгаз» від 10 грудня 2019 року №430007-Сл-4593-1219, у якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) у проведенні позапланової виїзної перевірки, зокрема, на підставі норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Комісія з проведення перевірки протягом терміну, визначеного у посвідченні №463, а саме, у другий день перевірки - 11 грудня 2019 року, прибула за місцезнаходженням Ліцензіата та пред`явила посадовій особі AT «Волиньгаз» - директору з капітального будівництва АТ «Волиньгаз», виконуючому обов`язки Голови правління AT «Волиньгаз» з 11 грудня 2019 року, відповідно до наказу від 09 грудня 2019 року №314 «Про тимчасове виконання обов`язків Голови правління» посвідчення №463 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо дотримання AT «Волиньгаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Виконуючий обов`язки Голови правління AT «Волиньгаз» в усній формі підтвердив Комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT «Волиньгаз», зазначену у листі AT «Волиньгаз» від 10 грудня 2019 року №430007-Сл-4593-1219.

Факти відмови AT «Волиньгаз» у проведенні позапланової перевірки фіксувались комісією з проведення перевірки шляхом складання актів про відмову AT «Волиньгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10 грудня 2019 року та від 11 грудня 2019 року.

Акти про відмову від 10 грудня 2019 року та від 11 грудня 2019 року посадові особи АТ «Волиньгаз» відмовились отримувати та підписувати.

В останній день перевірки 12 грудня 2019 року комісії також відмовлено у проведенні позапланової перевірки.

Акти про відмову у проведенні позапланових перевірок в день складання направлялись на адресу Ліцензіата рекомендованими поштовими відправленнями.

12 грудня 2019 року комісією з проведення перевірки оформлено акт №456, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі - акт перевірки).

Актом перевірки зафіксовано обставини, за яких АТ «Волиньгаз» 10 та 11 грудня 2019 року відмовило у проведенні перевірки, та причини такої відмови. Встановлено порушенням позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

16 грудня 2019 року о 15:13 на веб-сайті НКРЕКП опубліковане повідомлення про засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання 20 грудня 2019 року, до переліку питань порядку денного якого включено питання «Про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ «Волиньгаз». Крім того, на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено підготовлене сектором НКРЕКП у Волинській області обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» та проект постанови.

Листом від 17 грудня 2019 року №1264/26.1/6-19 НКРЕКП надіслала товариству запрошення на засідання у формі відкритого слухання, на якому 20 грудня 2019 року розглядатимуться питання і стосовно АТ «Волиньгаз».

18 грудня 2019 року позивач надіслав письмові зауваження щодо результатів перевірки, викладених в акті від 12 грудня 2019 року №456, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), який товариство отримало 17 грудня 2019 року.

Також, АТ «Волиньгаз» надіслало відповідачу зауваження та обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». Зазначалось, що акт перевірки позивач отримав 17 грудня 2019 року, а засідання НКРЕКП призначено на 20 грудня 2019 року, що позбавило товариство визначених Регламентом НКРЕП строків (протягом п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки) для подання зауважень та пропозицій.

20 грудня на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання на підставі акта від 12 грудня 2019 року №456 прийнято постанову №2976 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» на АТ «Волиньгаз» за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.

Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII) визначено правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частинами першою-третьою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку №428).

Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

9. Надаючи оцінку в частині правомірності недопуску контролюючого органу до проведення планового контрольного заходу через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону №877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

За приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону №877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону №877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (далі - Методика №342).

Частиною п`ятою статті 7 Закону №877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону №877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

10. Спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на АТ «Волиньгаз» через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.

11. Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій стосовно законності/незаконності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує таке.

У постанові від 28 жовтня 2020 року по справі №460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.

Так, у справі №460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою №342, дотримані відповідачем у постанові від 14 червня 2018 року №428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Такого висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 11 березня 2021 року у справі №640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі №824/266/20-а, від 22 листопада 2021 року у справі №120/3364/19-а, від 13 липня 2022 року у справі №520/2697/2020, від 21 червня 2023 року №824/265/20-а.

Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

12. З огляду на викладене колегія суддів КАС ВС не приймає до уваги доводи судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав вважати дії відповідача протиправними з тих мотивів, що органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта.

13. Вирішуючи питання законності оскаржуваної постанови відповідача, колегія суддів КАС ВС виходить із такого.

Судами установлено, що оскаржувана постанова прийнята внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Тобто, відповідач дійшов висновку про порушення позивачем Ліцензійних умов, що полягають у недотриманні положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Так, положеннями статті 11 Закону №877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Внаслідок цього Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вважає, що вказана норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Положеннями статті першої Закону 222-VIII передбачено, що ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16 лютого 2017 року №201 (Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

Відповідно до частини третьої статті 59 вказаного Закону у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. «Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, [...] принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат» (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року №6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

14. Застосовуючи принцип правової визначеності та критерій якості нормативно-правових актів, застосованих відповідачем під час накладення санкцій оскаржуваною постановою у цій справі, колегія суддів виходить із такого.

Як слідує із змісту спірної постанови НКРЕКП, остання прийнята у зв`язку з порушенням позивачем Ліцензійних умов, що полягає у невиконанні положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної зокрема у постановах від 22 листопада 2021 року по справі № 120/3364/19-а та від 26 вересня 2023 року по справі №560/709/20, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Верховний Суд у вказаних постановах наголосив, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

За приписами пункту 4 частини першої статті 1 Закону України «Про ліцензування» ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Частиною дев`ятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону №877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

15. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому колегія суддів КАС ВС приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Вказана позиція підтримана також у постановах Верховного Суду від 19 січня 2023 року у справах №160/899/20, від 16 лютого 2023 року по справі №120/197/20-а, від 22 червня 2023 року по справі №140/660/20 та від 26 вересня 2023 року по справі №560/709/20.

16. З огляду на вищевикладене, колегія суддів КАС ВС констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку стосовно протиправності оскаржуваної постанови про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов. Проте помилково обґрунтували свої рішення тим, що органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, внаслідок чого суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення перевірки, оскільки, як зазначено вище, відповідач правомірно застосував постанову №428 від 14 червня 2018 року.

17. Таким чином, судами прийнято правильне по суті рішення про задоволення позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду попередньої інстанції.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

18. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг слід задовольнити частково, а судові рішенні змінити, виклавши мотивувальну частини у редакції цієї постанови. В іншій частині рішення залишити без змін.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 349, 350, 351, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року по справі №140/659/20 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.