Справа № 440/6769/21
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2023-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 440/6769/21

адміністративне провадження № К/990/9149/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 440/6769/21

за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, треті особи: Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 , Фізична особа - підприємець ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури

на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: П`янової Я.В., суддів: Присяжнюк О.В., Спаскіна О.А.,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави звернувся до суду з позовом, у якому просив:

визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 (№ НОМЕР_1 ) стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів на земельній ділянці площею 148 кв.м. з кадастровим номером :13:004:0555 по АДРЕСА_1 ;

визнати протиправним та скасувати паспорт прив`язки № 01-02-01-16/1481-1889 від 07.07.2020.

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що Полтавська міська рада належним чином не виконала покладені на неї повноваження з розпорядження землею територіальної громади. На думку прокурора, протиправне надання землі, що перебуває під особливою охороною держави, у користування третій особі шляхом продовження дії особистого строкового сервітуту для продовження розміщення тимчасової споруди міською радою, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, суперечить інтересам держави в цілому. При цьому, як зазначив прокурор, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міською радою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.

Щодо суті спору, прокурор в обґрунтування своїх позовних вимог заначив, що рішенням Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" продовжено третім особам розміщення стаціонарної тимчасової споруди та продовжено дію особистого строкового сервітуту, хоча на час прийняття оспорюваного рішення документ, що посвідчує продовження права користування земельною ділянкою, був відсутній, що унеможливлювало продовження терміну дії спірного паспорта прив`язки. За вимогами Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда може бути площею не більше 30 квадратних метрів, тоді як стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони, розміщення яких продовжено оспорюваним рішенням, перевищують визначену законом площу. Також погодження Національної поліції на розміщення цих споруд не надавалося, у зв`язку з чим таке розміщення тимчасових споруд є порушенням ДСТУ № 3587-97 "Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди". Вважає, що порушення порядку та протиправне надання землі у користування з порушенням закону завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому у сфері земельних правовідносин, які нерозривно пов`язані із правильним застосуванням та дотриманням усіма суб`єктами законодавства в сферах життєдіяльності суспільства, що контролюється і охороняється державою. На думку прокурора, оскільки оскаржуване рішення прийнято міською радою з порушенням закону та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, то наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем через відсутність іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 позов прокурора задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельних павільйонів АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 на земельній ділянці площею 148 кв.м. з кадастровим номером :13:004:0555 АДРЕСА_1 ;

В частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 на земельну ділянку з кадастровим номером :13:004:0555 та в частині продовження терміну дії паспорту прив`язки на стаціонарну тимчасову споруду - торговельні павільйони № № НОМЕР_2 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , АДРЕСА_1 . Скасовано паспорт прив`язки № 01-02-01-16/1481-1889.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив із того, що спірні споруди через перевищення їх площі не відповідають ознакам тимчасової споруди у розумінні статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності» та при прийнятті рішення про продовження розміщення тимчасових споруд та дії паспортів прив`язки відповідачі повинні були дотримуватися норм щодо розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, закріплених в Єдиних правилах ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони. Оскільки на дату прийняття оскаржуваного рішення треті особи не мали зареєстрованого права користування земельною ділянкою, суд дійшов висновку, що у Полтавської міської ради були відсутні підстави для продовження строків розміщення тимчасових споруд та термінів дії паспортів прив`язки і продовження дії особистих строкових земельних сервітутів. А строк дії паспорта прив`язки не підлягає продовженню у зв`язку з невідповідністю вимогам законодавства та у зв`язку з закінченням строку його дії станом на дату прийняття міською радою спірного рішення.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.02.2023 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 скасував в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельних павільйонів АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 на земельній ділянці площею 148 кв.м. з кадастровим номером :13:004:0555 АДРЕСА_1 ; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 на земельну ділянку з кадастровим номером :13:004:0555 та в частині продовження терміну дії паспорту прив`язки на стаціонарну тимчасову споруду - торговельні павільйони №№ НОМЕР_2 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , АДРЕСА_1 ; скасування паспорту прив`язки №01-02-01-16/1481-1889, ухвалив у цій частині про відмову в задоволенні позову.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 по справі № 440/6769/21 залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зважаючи на норми Закону № 3038-VI, Порядку № 244, а оспорювані положення рішення Полтавської міської ради відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, оскільки процедура продовження дії паспорту прив`язки не передбачає здійснення перевірки відповідності намірів щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасових споруд та урахування всіх наявних планувальних обмежень, передбачених будівельними нормами, з огляду на те, що відповідно до пунктів 1.8, 2.4, 2.5 Порядку № 244 така перевірка здійснюється на стадії надання паспорта, а не продовження його дії; відсутність документа на землекористування не є підставою як для відмови у видачі паспорта прив`язки, так і для відмови у продовженні його дії або анулювання його дії чи визнання його протиправним та скасування.

Окрім того, суд апеляційної інстанції вказав на те, що Порядок № 244 не містить приписів стосовно попереднього набуття суб`єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки та їх реєстрацію, відсутність документа на землекористування не є підставою ні для відмови у видачі паспорта прив`язки, ні для відмови у продовженні його дії або анулювання його дії чи визнання його протиправним та скасування, а тому висновки місцевого суду щодо протиправності оскаржуваного рішення і скасування паспорту прив`язки не можна визнати обґрунтованими.

До того ж суд апеляційної інстанції вказав на те, що прокурор помилково вважає, що термін "мала архітектурна форма", визначений у частині третій статті 21 Закону України від 06.03.2005 № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон №2807-IV) і застосований у Єдиних правилах, тотожний терміну "тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності", визначеному у частині другій статті 28 Закону №3038-VI, і застосованому у Порядку № 244, оскільки чинним законодавством врегульовано порядок розміщення як малих архітектурних форм, так і тимчасових споруд, але різними правовими актами, а відтак, на думку суду апеляційної інстанції вимоги Єдиних правил розповсюджуються на розміщення малих архітектурних форм, а не тимчасових споруд, які знаходяться за межами червоних ліній вулиць, а відтак у третьої особи була відсутня потреба в погодженні їх розміщення із уповноваженим підрозділом Національної поліції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10.03.2023 заступник керівника Полтавської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2023, з підстав, визначених пунктами 1, 3, частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 01.12.2021. Прокурор зазначив, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17, у постановах Верховного Суду від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17, у постановах Верховного Суду від 10.12.2020 у справі № 396/1513/18, від 18.10.2018 у справі № 821/140/18, від 24.01.2020 у справі № 821/235/18. Крім того, заявник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, з урахуванням приписів статей 98-102 Земельного кодексу України та статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", з урахуванням приписів пунктів 2.11, 2.18 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 у поєднанні з вимогами пунктів 5.6, 5.8, 5.9, 8.1, 8.2 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 29.03.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України та витребував матеріалі справи із суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням сорок першої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 15.05.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 дозволено подальше розміщення тимчасових споруд торгівельних павільйонів АДРЕСА_7 , № НОМЕР_5 строком на 5 років по АДРЕСА_1 .

20.05.2014 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_2 , на підставі рішення позачергової сорокової сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18.03.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" та рішення сорок першої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 15.05.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", укладені договори особистого строкового земельного сервітуту на земельні ділянки кадастровий номер: :13:004:0459 загальною площею 261 кв.м та кадастровий номер :13:004:0517 загальною площею 38 кв.м для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів АДРЕСА_7 , АДРЕСА_8 . Термін дії договорів становить з 15.05.2014 по 15.05.2019. Договори зареєстровані у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено записи 21.05.2014, № № 108-3с, 10-3с.

21.05.2014 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 паспорт прив`язки № 01-02-17/1272-1073 на стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони АДРЕСА_9 , № НОМЕР_6 , № НОМЕР_2 , № НОМЕР_3 , АДРЕСА_8 .

21.05.2014 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 паспорт прив`язки № 01-02-17/1271-1074 на стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони АДРЕСА_4 , № НОМЕР_7 , АДРЕСА_11 .

Рішенням п`ятдесятої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 10.07.2015 надано згоду на поділ земельної ділянки площею 261,0 кв.м. (кадастровий номер: :13:004:0459) по АДРЕСА_1 та дозволено розробити технічну документацію щодо поділу на земельні ділянки орієнтовною площею 113,0 кв.м. для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - кафетеріїв павільйонного типу № 1, № 2, № 7 ФОП ОСОБА_3 ; орієнтовною площею 148,0 кв.м. для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торгівельних павільйонів № НОМЕР_2 , № НОМЕР_3 , № НОМЕР_4 , № НОМЕР_7 ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1 .

Рішенням п`ятдесят першої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 15.09.2015 погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки загальною площею 0,0261 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: :13:004:0459, на дві земельні ділянки: площею 0,0113 га для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - кафетеріїв павільйонного типу № 1, № 2, № 7 ФОП ОСОБА_3 ; площею 0,0148 га для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - кафетеріїв павільйонного типу № 3, № НОМЕР_3 , № 5, № 6 ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1 .

Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-2016 від 18.04.2016 Управлінням Держгеокадастру у м. Полтаві Полтавської області 18.04.2016 зареєстровано у Державному земельному кадастрі земельну ділянку кадастровий номер :13:004:0555 площею 0,0148 га категорії: землі житлової та громадської забудови для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , № НОМЕР_4 , № НОМЕР_7 .

Рішенням п`ятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 16.06.2016 року погоджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки по АДРЕСА_1 , в тому числі, площею 0,0148 га, кадастровий номер :13:004:0555 для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд-торговельних павільйонів № НОМЕР_2 , № НОМЕР_3 , № НОМЕР_4 , № НОМЕР_7 ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1

22.08.2016 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1 на підставі рішень Полтавської міської ради: сорок третьої сесії шостого скликання від 22.07.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", п`ятдесятої сесії шостого скликання від 10.07.2015 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", п`ятдесят першої сесії шостого скликання від 15.09.2015 "Про затвердження та погодження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" та п`ятої сесії сьомого скликання від 16.06.2016 "Про затвердження та погодження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладені Договори особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку кадастровий номер: :13:004:0555 загальною площею 148кв.м для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів №№ НОМЕР_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 . Термін дії договорів становить з 22.07.2014 по 22.07.2019. Договори зареєстровані у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено записи 26.08.2016, № 170-3с.

Рішенням тридцятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 28.02.2020 продовжено ФОП ОСОБА_2 та ОСОБА_1 розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 на 1 рік.

06.05.2020 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_2 на підставі рішення тридцятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 28.02.2020 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладений Договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку кадастровий номер: :13:004:0555 загальною площею 148 кв.м для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , № НОМЕР_4 , АДРЕСА_5 із терміном дії з 28.02.2020 по 28.02.2021. Договір зареєстрований у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено записи 19.05.2020 року № 113-3с.

07.07.2020 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 паспорт прив`язки № 01-02-01-16/1481-1889 на стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони АДРЕСА_2 , № НОМЕР_3 , № НОМЕР_4 , АДРЕСА_5 з терміном дії до 28.02.2021.

11.02.2021 підприємці звернулися до Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою від 10.02.2021 (вх. № 04-66/1/1625) щодо подальшого розміщення тимчасових споруд - торговельних павільйонів АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , № НОМЕР_4 , № НОМЕР_7 площею 29,83 кв.м, 29,92 кв.м, 29,92 кв.м, 29,84 кв.м, відповідно, на земельній ділянці площею 148 кв.м по АДРЕСА_1 .

Згідно з протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 04.03.2021 № ПР/01.5/03 погоджено клопотання ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 щодо можливості подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільонів № 3, № 4, № НОМЕР_4 , № НОМЕР_7 площами тимчасових споруд 29,83 кв.м., 29,92 кв.м., 29,92 кв.м., 29,84 кв.м. на земельній ділянці загальною площею 148,0 кв.м. по АДРЕСА_1 терміном на 5 років за умови дотримання державних, санітарно - гігієнічних та будівельних норм і правил, інших вимог чинного законодавства.

05.03.2021 підприємці звернулися до Полтавської міської ради із заявою від 04.03.2021 (вх. № 04-66/1/2830) про оформлення договорів особистого строкового сервітуту на земельній ділянці площею 148,0 кв.м. по АДРЕСА_1 терміном на 5 років.

19.03.2021 Полтавська міська рада (третя сесія восьмого скликання) прийняла рішення "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", пунктом 1 якого продовжено розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років; пунктом 2 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку; пунктом 4 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки (пункт 4).

22.08.2016 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1 на підставі рішень Полтавської міської ради: сорок третьої сесії шостого скликання від 22.07.2014 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", п`ятдесятої сесії шостого скликання від 10.07.2015 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності", п`ятдесят першої сесії шостого скликання від 15.09.2015 "Про затвердження та погодження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" та п`ятої сесії сьомого скликання від 16.06.2016 "Про затвердження та погодження документації із землеустрою на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" укладені Договори особистого строкового земельного сервітуту на земельні ділянки кадастровий номер: :13:004:0555 загальною площею 148 кв.м для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів №№ НОМЕР_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 . Термін дії договорів становить з 22.07.2014 по 22.07.2019. Договори зареєстровані у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено записи 26.08.2016, № 170-3с.

На реалізацію цього рішення 19.03.2021 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_2 і ФОП ОСОБА_1 укладені Договори особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку кадастровий номер: :13:004:0555 загальною площею 148 кв.м для подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 на 5 років. Термін дії договорів становить з 20.03.2021 по 19.03.2026. Договори зареєстровані у Виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту вчинено записи 16.04.2021 за № 9-3с, № 10-3с, відповідно.

На виконання спірного рішення 19.03.2021 Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжено ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 дію паспорту прив`язки № 01-02-01-16/1481-1889 на стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони № НОМЕР_2 , № НОМЕР_3 , № НОМЕР_4 , АДРЕСА_5 до 19.03.2026.

Зазначене рішення органу місцевого самоврядування та вчинені на його реалізацію дії слугували підставою для звернення прокурора до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності регулюється Законом № 3038-VI, Порядком № 244, з урахуванням вимог Закону № 280/97-ВР, іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини другої статті 28 Закону № 3038-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності-це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Частиною третьою статті 28 Закону № 3038-VI визначено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 28 Закону № 3038-VI).

Змістом статті 21 Закону № 2807-IV визначено, що малі архітектурні форми є елементами (частинами) об`єктів благоустрою.

Мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.

Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Так, на виконання частини четвертої статті 28 Закону № 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 "Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності" затверджено Порядок № 244, який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Відповідно до пункту 1.3 Порядку № 244 тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

За визначеннями, наведеними у пунктах 1.4-1.5 Порядку № 244 (у відповідній редакції) паспорт прив`язки ТС - це комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1:500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності;

схема розміщення ТС - це графічні матеріали, виконані на топографо-геодезичній основі М 1:500 суб`єктом господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, які відображають розміщення ТС із прив`язкою до місцевості (будівлі, споруди, інженерні мережі тощо), планувальними обмеженнями та зазначенням заходів щодо благоустрою та озеленення прилеглої території (розташування квітників, під`їздів, урн, влаштування дорожнього покриття або мощення фігурними елементами тощо);

стаціонарна ТС - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м.

Згідно з пунктами 2.2. та 2.3 Порядку № 244 замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1 : 500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напрям підприємницької діяльності.

Цей перелік документів є вичерпним.

Приписами пункту 2.4 Порядку № 244 передбачено, що для визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам відповідний комплект документів направляється до органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

Відповідно до пункту 2.6 Порядку № 244 для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС (додаток 1); ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1) технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.

Зазначені документи замовником отримуються самостійно.

Паспорт прив`язки ТС надається органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви. Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку (пункти 2.7, 2.10 Порядку № 244).

Згідно з пунктами 2.11, 2.12 Порядку № 244 паспорт прив`язки ТС включає:

титульний аркуш із зазначенням реквізитів замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напряму підприємницької діяльності;

схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1 : 500;

ескізи фасадів ТС у кольорі М 1 : 50 (для стаціонарних ТС);

технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж.

Цей перелік документів є вичерпним.

Паспорт прив`язки ТС підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

При цьому згідно із пунктом 2.18 Порядку № 244 продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

У разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки ТС може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки ТС або на новий строк (пункт 2.19 Порядку № 244).

У свою чергу, з метою впорядкування розміщення тимчасових споруд на території м. Полтава у відповідності до Порядку № 244, керуючись статтею 40 Закону № 280/97-ВР, Полтавська міська рада рішенням від 18.05.2012 затвердила Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава (додаток № 1).

Вказаний нормативно-правовий акт, який встановлює порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава є спеціальним у спірних правовідносинах, чинним, а тому є обов`язковим для виконання на охопленій ним регуляторною діяльністю території м. Полтава.

Відповідно до пунктів 3.1 - 3.3 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава замовник, зацікавлений у встановленні стаціонарної ТС звертається до виконкому Полтавської міської ради із заявою про можливість розміщення ТС.

До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.

Виконком Полтавської міської ради направляє заяву до Управління з питань містобудування та архітектури.

Пунктами 3.4 - 3.9 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава встановлено, що Управління з питань містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня подання зазначеної заяви, встановлює відповідність намірів щодо місця розташування ТС будівельним нормам, комплексній схемі розміщення ТС та направляє матеріали для розгляду та прийняття відповідного рішення на засіданні Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава.

Рішення Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава оформлюється протоколом, який підписується головою Комісії та її секретарем.

У разі відповідності намірів щодо місця розміщення ТС будівельним нормам, комплексній схемі розміщення ТС, та позитивному висновку Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава замовник звертається до міської ради із заявою щодо оформлення договору особистого строкового сервітуту. До заяви додається схема розміщення ТС в масштабі 1:500, на якій зазначені межі та площа земельної ділянки для розміщення ТС. Схема виготовляється суб`єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, та отримується замовником самостійно.

Управлінням з питань містобудування та архітектури готується проект рішення міської ради щодо оформлення договору особистого строкового сервітуту на підставі поданої замовником заяви, висновку Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава та переліку документів, визначених пунктом 3.2 цього Положення.

Після прийняття відповідного рішення сесією міської ради, замовник через Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру укладає з міською радою договір особистого строкового земельного сервітуту.

Рішення міської ради та укладений договір особистого строкового земельного сервітуту є підставою для виготовлення паспорту прив`язки ТС.

Пунктом 3.10 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава передбачено, що у разі невідповідності намірів щодо місця розташування ТС будівельним нормам, комплексній схемі розміщення ТС замовнику управлінням з питань містобудування та архітектури надається письмова відмова щодо можливості розміщення стаціонарної ТС.

Порядок отримання паспорта прив`язки ТС врегульований розділом 7 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава.

Так, відповідно до пунктів 7.1 -7.2 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).

Для оформлення паспорта прив`язки замовник звертається до управління з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС (додаток 1); ескізи фасадів ТС у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1); схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб`єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів України"; договір особистого строкового земельного сервітуту (у випадках, визначених цим Положенням); технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж. Зазначені документи замовником отримуються самостійно.

Відповідно до пункту 7.7 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава паспорт прив`язки включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.

Процедура розгляду звернень щодо продовження дії паспорту прив`язки стаціонарної ТС врегульована розділом 5 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, відповідно до пунктів 5.1 - 5.9 якого замовник, зацікавлений у подальшому розміщенні стаціонарної ТС звертається до виконкому Полтавської міської ради з відповідною заявою.

До заяви додаються наступні документи: копія свідоцтва про реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності або копія виписки з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців; паспорт прив`язки ТС.

Виконком Полтавської міської ради направляє звернення до управління з питань містобудування та архітектури.

Управління з питань містобудування та архітектури направляє необхідні матеріали для розгляду на засіданні Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава.

Рішення Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава оформлюється протоколом, який підписується головою Комісії та її секретарем.

Після позитивного висновку Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава замовник звертається до міської ради із заявою щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту.

На підставі позитивного рішення Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава та заяви замовника управління з питань містобудування та архітектури готує відповідний проект рішення Полтавської міської ради.

На виконання рішення міської ради замовник через Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру укладає з міською радою договір оренди землі або договір особистого строкового земельного сервітуту.

Після рішення міської ради та отримання документа про право користування земельною ділянкою, управління з питань містобудування та архітектури продовжує строк дії паспорту прив`язки ТС шляхом зазначення нової дати, підпису уповноваженою посадовою особи управління з питань містобудування та архітектури та печатки. Термін дії паспорту прив`язки відповідає терміну дії документу про право користування земельною ділянкою.

Аналіз наведених вище положень законодавства свідчить про те, що дія паспорту прив`язки стаціонарної ТС продовжується уповноваженою посадовою особою управління з питань містобудування та архітектури за наслідками реалізації послідовності таких етапів:

звернення замовника з відповідною заявою та документами згідно з переліком;

прийняття Комісією з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава рішення, оформленого протоколом, яке містить позитивний висновок;

звернення замовника із заявою щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту;

підготовка проекту та прийняття рішення Полтавської міської ради щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту на підставі позитивного рішення Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава та заяви замовника;

продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту на виконання рішення Полтавської міської ради щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту;

продовження строку дії паспорту прив`язки ТС шляхом зазначення нової дати після прийняття Полтавською міською радою рішення щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту та отримання заявником документа про право користування земельною ділянкою.

Отже, підставою для продовження розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди, який оформлюється відповідним органом за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, у разі відповідності розміщення ТС містобудівній документації, будівельним нормам, існуючим містобудівним обмеженням тощо та за наявності документа про право користування земельною ділянкою.

За загальним правилом згідно зі статтею 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Статтею 126 ЗК України передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

При цьому, згідно зі статтею 395 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у сукупності із положеннями частини першої статті 401 ЦК України сервітут є речовим правом на чуже майно, у тому числі щодо земельної ділянки, інших природних ресурсів (земельний сервітут) або іншого нерухомого майна для задоволення потреб інших осіб, які не можуть бути задоволені іншим способом.

Згідно з частиною першою статті 98 ЗК України право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки чи іншої заінтересованої особи на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).

Відповідно до частин першої та другої статті 402 ЦК України сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду. Земельний сервітут може бути встановлений договором між особою, яка вимагає його встановлення, та власником (володільцем) земельної ділянки або особою, яка використовує земельну ділянку на праві емфітевзису, суперфіцію.

Земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно.

Згідно із частинами першою та другою статті 100 ЗК України сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду. Сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій конкретно визначеній особі (особистий сервітут).

Земельний сервітут може бути встановлений договором між особою, яка вимагає його встановлення, та власником (землекористувачем) земельної ділянки.

За домовленістю сторін договір про встановлення земельного сервітуту може бути посвідчений нотаріально.

Власник земельної ділянки також може встановити вимогу нотаріального посвідчення договору про встановлення земельного сервітуту та скасувати таку вимогу. Встановлення (скасування) вимоги є одностороннім правочином, що підлягає нотаріальному посвідченню. Така вимога є обтяженням речових прав на земельну ділянку та підлягає державній реєстрації в порядку, визначеному законом.

Земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно.

Частиною першою статті 1 Закону України від 01.07.2014 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV) передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, розміщене на території України, та обтяжень таких прав.

Згідно з приписами статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації (частина друга статті 3 Закону № 1952-IV).

Статтею 4 Закону № 1952-IV встановлено, що державній реєстрації прав підлягають, зокрема, речові права, похідні від права власності: право користування (сервітут).

Частиною другою статті 28 цього Закону передбачено, що під час проведення державної реєстрації права користування (постійне користування, оренда, користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис), користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), сервітут) земельними ділянками державної чи комунальної власності, право власності на які не зареєстровано в Державному реєстрі прав, державний реєстратор одночасно з проведенням такої реєстрації проводить також державну реєстрацію права власності на такі земельні ділянки без подання відповідної заяви органами, які згідно із статтею 122 Земельного кодексу України передають земельні ділянки у власність або у користування.

Отже, земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно, та право користування земельною ділянкою (сервітут) на підставі договору особистого строкового земельного сервітуту виникає з моменту державної реєстрації цього права у встановленому законом порядку.

Так, у справі, яка розглядається суди встановили, що відповідно до інформаційної довідки №260438903 від 08.06.2021 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкту нерухомого майна земельної ділянки з кадастровим номером :13:004:0555, у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно відсутні відомості про реєстрацію права користування (сервітуту) земельною ділянкою з кадастровим номером :13:004:0555, у тому числі, на підставі договорів особистого строкового земельного сервітуту від 06.05.2020 та від 19.03.2021.

Разом з цим колегія суддів зазначає, що до повноважень місцевих рад, визначених пунктом "а" статті 12 ЗК України, належить розпорядження землями територіальних громад.

У свою чергу згідно із пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Тож, органи місцевого самоврядування як розпорядники земельних ділянок комунальної власності наділені компетенцією як на встановлення так і на продовження дії земельного сервітуту для встановлення тимчасової споруди для комерційного використання, метою якого є задоволення потреб власника або землекористувача земельної ділянки для ефективного її використання; умовою встановлення є неможливість задовольнити такі потреби в інший спосіб.

Відтак, на думку колегії суддів, доводи прокурора про дефектність оспорюваного рішення Полтавської міської ради в частині продовження третім особам дії особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку через відсутність державної реєстрації строкового земельного сервітуту та закінчення строку дії попередньо укладених договорів мають формальний характер, оскільки цей орган місцевого самоврядування як розпорядник земельних ділянок комунальної власності був наділений правом встановити особистий строковий сервітут на раніше сформовані земельні ділянки для надання права на розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм) з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку за умови додержання правил їх розміщення (продовження розміщення), дотримання яких перевіряються суб`єктами владних повноважень, які задіяні у цьому механізмі.

Разом з цим, надаючи правову оцінку іншим доводам учасників справи і висновкам судів попередніх інстанцій щодо відсутності погодження Національної поліції на розміщення тимчасових споруд колегія суддів зазначає, що пунктом 1.8 Порядку № 244 встановлено, що при розміщенні ТС ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами.

Для визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам відповідний комплект документів направляється до органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

За правилами пункту 2.5 Порядку № 244 про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом десяти робочих днів з дня отримання відповідного комплекту документів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.

Близькі за змістом норми містяться й у пунктах 1.10, 2.1, 34 та 3.10 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.

Пунктами 8.2, 8.3 цього ж Положення визначено, що переоформлення паспорта прив`язки при продовженні строку функціонування ТС та його перереєстрації може здійснюватися у разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж тощо або з ініціативи замовника.

У разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки або на новий строк.

Таким чином, відповідність намірів замовника стосовно місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам перевіряється уповноваженим органом упродовж десяти робочих днів з дня отримання відповідного комплекту документів, тобто при оформлені паспорта прив`язки ТС, і на цьому етапі забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, непередбачених законом та Порядком № 244.

З наведеного колегія суддів констатує, що перевірка відповідності намірів замовника щодо розташування тимчасових споруд здійснюється не у будь - який невизначений час, а у межах конкретних строків та на чітко визначеному етапі - під час оформлення паспорту прив`язки.

Продовження ж строку дії паспорту прив`язки не передбачає обов`язкове оформлення (переоформлення) вже існуючого і раніше виданого паспорту. Під час вирішення цього питання, у разі, якщо не відбулось змін у містобудівній документації на місцевому рівні, комплексній схемі розташування тимчасових споруд, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж тощо, не здійснюється перевірка намірів замовника щодо розташування тимчасової споруди.

Продовження строку дії паспорту прив`язки полягає у зазначенні у раніше виданому паспорті нової дати, підпису та печатки органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації. Зміст вищевикладених норм вказує на те, що наміри замовника стосовно місця розташування тимчасової споруди повинні відповідати усім наявним планувальним обмеженням, передбаченим містобудівною документацією, будівельними нормами, узгоджуватися з схемою розміщення тимчасової споруди на території відповідного населеного пункту.

За висновками щодо застосування норм права, викладеними у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №821/140/18 та від 24.01.2020 у справі №821/235/18, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має відповідати, у тому числі, Єдиним правилам та здійснюватися на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаної постанови.

Це означає, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності повинне відповідати усім вимогам закону, містобудівної документації, будівельним, санітарним, протипожежним, екологічним та іншим нормам, державним стандартам і правилам, локальним нормативно - правовим актам органів місцевого самоврядування та іншим актам, дотримання яких вимагається під час перевірки намірів замовника щодо розташування таких споруд.

Відповідність намірів змовника щодо розташування тимчасових споруд вищезгаданим нормативам безперервно повинна бути забезпечена і зберігатись починаючи з моменту звернення зацікавленої особи за отриманням дозвільного документа у вигляді паспорта прив`язки і в подальшому, під час вирішення питання про його оформлення (видачу), переоформлення та продовження строку дії, упродовж усього часу розміщення тимчасових споруд.

Недотримання встановлених законодавством вимог до розміщення тимчасових споруд погіршує умови для життєдіяльності територіальної громади в цілому та кожного її члена окремо, може загрожувати протипожежній, санітарній та екологічній безпеці тощо, а у спірних правовідносинах - безпеці учасників дорожнього руху та відвідувачів таких споруд, негативно впливає на безпечні для життя і здоров`я умови перебування на території відповідного населеного пункту, створює ризики настання аварій, інших надзвичайних ситуацій.

Так, згідно із пунктом 20 Єдиних правил у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг забороняється: розташовувати будь-які споруди або об`єкти без погодження з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції.

Пунктом 26 Єдиних правил встановлено, що розміщення малих архітектурних форм провадиться за дозволами, що видаються: в межах червоних ліній міських вулиць і доріг - відповідними виконавчими органами міських рад, а у мм. Києві та Севастополі міськими державними адміністраціями відповідно до підпункту 9.3 ДБН А 2.2-3-97 за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями.

Відповідно до пункту 27 Єдиних правил у населених пунктах малі архітектурні форми (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках громадського транспорту) розміщуються за межею тротуару, пішохідних доріжок, алей на відстані не менше ніж 1 метр, але не ближче ніж 5 метрів до проїзної частини доріг і вулиць.

Відтак, дотримання встановленого законом порядку провадження підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території відповідної адміністративно - територіальної одиниці становить публічний (суспільний) інтерес її громади, обов`язок захисту якого покладено насамперед на представницький орган місцевого самоврядування - ту чи іншу раду, а також на створювані нею органи.

У справі, яка розглядається судами попередніх інстанцій встановлено, що ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 погодження на розміщення (продовження розміщення) на стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони № НОМЕР_2 , № НОМЕР_3 , № НОМЕР_4 , № НОМЕР_7 по АДРЕСА_1 не отримували, хоча таке погодження для них було обов`язковим.

Таким чином Полтавська міська рада та утворений нею орган - Управління містобудування, продовжуючи третім особам строк розміщення тимчасових споруд та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруд з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил.

Колегія суддів звертає увагу на те, що повноваження відповідачів, які ними реалізовані у спірних правовідносинах, як і будь - якого іншого суб`єкта владних повноважень, обмежуються принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Зокрема, у пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (заява №29979/04) Європейський суд з прав людини (далі також ЄСПЛ), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслював особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), заява №33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), заява №48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункт 72, "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51).

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, "Тошкуца та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява №36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, пункт 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування тимчасової споруди перевіряється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, відповідачі у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належних третій особі тимчасових споруд (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на такі споруди, й вжити передбачених законом заходів для приведення місця їх розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого дозвільного документа, у подальшому розміщенні споруд.

Колегія суддів вважає, що у такому випадку не порушується баланс публічних і приватних (індивідуальних) інтересів, оскільки такі дії покликані відновити законність та правовий порядок у сфері спірних правовідносин, повернути їх у законні рамки й при цьому забезпечити дотримання інтересів широкого кола осіб - територіальної громади міста, запобігти негативним наслідкам, що можуть настати у зв`язку з недотриманням встановленого законодавством порядку розміщення тимчасових споруд, вимог щодо місця їх розташування.

У такий спосіб суб`єкт владних повноважень, який реалізує публічно - владні управлінські функції у певних правовідносинах (у цій справі у сфері благоустрою території населеного пункту, містобудування та земельних відносин), може у легітимний спосіб захистити загальний інтерес, прийнявши відповідне рішення або вчинивши певні дії (у спірних відносинах відмовивши у продовженні строку розміщення тимчасових споруд або привівши місце їх розташування у відповідність вимогам законодавства).

Однак у спірних правовідносинах, Полтавська міська рада та утворений нею орган - Управління містобудування продовжуючи третім особам строк розміщення тимчасових споруд та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруд з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил, не виправили власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспортів прив`язки на такі споруди.

До того ж, щодо доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо невідповідності розміщених відповідно до оспорюваних положень рішення суб`єкта владних повноважень тимчасових споруд вимогам стосовно їх площі, колегія суддів звертає увагу на те, що за правилами абзацу другого пункту 4 Єдиних правил мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності - це невелика (площею до 30 кв.м.) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.

Вказане визначення "малої архітектурної форми" повністю відповідає визначенню "тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності", закріпленому в частині другій статті 28 Закону № 3038-VI.

Як було зазначено вище, згідно із пунктом 1.4 Порядку № 244, який був прийняти на виконання вимог статті 28 Закону № 3038-VI стаціонарна ТС - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м.

Аналогічне за змістом визначення терміну "стаціонарна ТС" міститься у пункті 1.3 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.

Таким чином, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої здійснюється на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає відповідний орган за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, з дотриманням вимог, у тому числі, Порядку № 244, Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.

Відтак колегія суддів не може погодитись із висновком суду апеляційної інстанції про те, що площа кожного торговельного павільйонів, щодо розміщення яких виник спір у цій справі, за кресленням контурів не перевищує допустимі 30 кв.м, а їх об`єднання (суміщення) не суперечить положенням статті 28 Закону № 3038-VI та Порядку № 244, оскільки стаціонарна тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності (павільйон) не може перевищувати 30 квадратних метрів саме по зовнішньому контуру, у тому числі з урахуванням об`єднання (суміщення).

Отже, колегія суддів звертає увагу на те, що стаціонарні тимчасові споруди щодо продовження строку на розміщення яких оспорюваними положеннями рішення Полтавської міської ради виник спір у цій справі, через перевищення їх площі не відповідають ознакам тимчасової споруди у розумінні положень статті 28 Закону № 3038-VI та Порядку № 244.

При прийнятті рішення у цій справі Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 06.09.2005; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18.07.2006; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10.02.2010; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09.12.1994, пункт 29).

За таких обставин та підсумовуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельних павільйонів №№ 3, 4, 5, 6 на земельній ділянці площею 148 кв.м. з кадастровим номером :13:004:0555 АДРЕСА_1 ; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту третім особам на земельну ділянку з кадастровим номером :13:004:0555 та в частині продовження терміну дії паспорту прив`язки на стаціонарну тимчасову споруду - торговельні павільйони №№ НОМЕР_2 , НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , АДРЕСА_1 , прийняті Полтавською міською радою з порушенням вимог Закону № 280/97-ВР, ЗК України, статті 28 Закону 3038-VI, Порядку №244 та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012, оскільки у Полтавської міської ради були відсутні правові підстави для продовження строків розміщення ТС та термінів дії паспортів прив`язки, а відтак колегія суддів не може погодитись із висновками суду апеляційної інстанції про те, що у спірних відносинах відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а оспорювані положення рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, а відтак Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для їх скасування.

Беручи до уваги ту обставину, що строк дії паспорту прив`язки від 07.07.2020 №01-02-01-16/1481-1889 не підлягав продовженню у зв`язку з невідповідністю паспорта прив`язки вимогам статті 28 Закону № 3038-VI, пунктам 20, 26 Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава станом на дату прийняття міською радою рішення від 19.03.2021, Верховний Суд також погоджується із висновком суду першої інстанції про необхідність скасування вказаного паспорту прив`язки.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 12.09.2023 у справі № 440/7212/21.

З приводу доводів касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 у справі №905/2765/17, у постановах Верховного Суду від 10.12.2020 у справі № 396/1513/18, від 18.10.2018 у справі № 821/140/18, від 24.01.2020 у справі № 821/235/18, колегія суддів зазначає наступне.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

У постанові від 19.05.2020 (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.Встановлюючи

обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 КАС презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.

В постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 у справі №905/2765/17, на яку заявник посилається на підтвердження підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, спір стосується бездіяльності органу місцевого самоврядування щодо продовження дії паспорта прив`язки для розміщення групи тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та дії договору строкового особистого сервітуту.

В постановах Верховного Суду від 17.01.2023 у справі №420/1982/19, від 18.10.2018 у справі № 821/140/18 та від 24.01.2020 у справі № 821/235/18, на які позивач посилається на підтвердження підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, спірні правовідносини виникли щодо правомірності наказу відповідача щодо анулювання паспорта прив`язки тимчасової споруди та скасування припису відповідача про демонтаж елементу вуличної торгівлі.

У постанові Верховного Суду від 10.12.2020 у справі №396/1513/18, на яку позивач посилається на підтвердження підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, спірні правовідносини виникли щодо правомірності припинення договору оренди земельної ділянки та скасування його державної реєстрації.

Натомість у цій справі предметом оскарження є рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження розміщення стаціонарних тимчасових споруд, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту на земельні ділянки та продовження терміну дії паспорту прив`язки на тимчасові споруди.

Отже, відсутні підстави вважати, що оскаржуване судове рішення та зазначені вище постанови Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду прийняті у справах правовідносини у яких є подібними.

Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Викладене свідчить про те, що оскаржувана постанова ухвалена судом апеляційної інстанції з неправильним застосуванням норм матеріального права, а тому касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури в межах її доводів та вимог слід задовольнити, скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2023, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.01.2022 про часткове задоволення позовних вимог - залишити в силі.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити.

Скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2023, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 у справі №440/6769/21 - залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді: Л.В. Тацій

С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець