Справа № 380/1986/23
Суддя: Желік Олександра Мирославівна
Дата ухвалення: 2023-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 жовтня 2023 рокусправа № 380/1986/23

Львівський окружний адміністративний суд у складі

головуючої судді Желік О.М.,

за участю секретаря судового засідання Слободянюк В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Комар С.І.,

третьої особи Закали Б.В.,

представника третьої особи Турколяка А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Червоноградської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» про визнання протиправним і скасування рішення, -

в с т а н о в и в:

на розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Червоноградської міської ради, в якій позивач просить скасувати рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Виконавчим комітетом Червоноградської міської ради прийнято рішення від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів». На виконання вказаного рішення, Виконавчим комітетом Червоноградської міської ради укладено із перевізниками додаткові договори про внесення змін до договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, якими позбавлено пенсіонерів за віком та осіб з інвалідністю ІІІ групи права на перевезення їх як пасажирів на пільгових умовах. Позивач зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.1993 №354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» і постановою Кабінету Міністрів України від 16.08.1994 №555 «Про поширення чинності постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 р. №354» передбачено право пенсіонерів за віком та осіб з інвалідністю на безоплатний проїзд на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах, однак при прийнятті оскаржуваного рішення відповідача такі нормативно-правові акти враховано не було. Позивач вважає, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради прийнято без жодної мотивації, а відтак підлягає скасуванню.

Окрім цього позивач звертає увагу на те, що рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 є регуляторним актом, на який поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV, а відтак порушення процедури його прийняття є самостійною підставою для його скасування.

Позиція відповідача викладена у відзиві на позовну заяву, у якому його представник щодо позову заперечив та вказав, що статтею 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальна гарантії» від 5 жовтня 2000 року №2017-III визначено, що виключно Законами України визначаються, зокрема, пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних і електронних комунікаційних послуг та критерії їх надання. Враховуючи те, що пільга безплатного проїзду пенсіонерів та осіб з інвалідністю визначена постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.1993 №354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування», як зазначає представник відповідача, з огляду на принцип законності (пріоритету закону на підзаконними актами) застосуванню до правовідносин підлягають саме припису Закону.

Представник відповідача також зазначає, що оскаржуване рішення приймалось з урахуванням Тимчасових рекомендацій щодо організації протиепідемічних заходів при наданні послуг з перевезення пасажирів на період карантину у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), затверджених постановою Головного державного санітарного лікаря України від 21.03.2020 №23. Оскільки на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 27.06.2023 №651 «Про відміну на всій території України карантину, встановленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», на всій території України з 24 години 00 хвилин 30 червня 2023 року відмінено карантин, рішення виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» вичерпало свою дію як таке, що прийнято на час дію карантину.

Щодо питання чи є рішення виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін у Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладення додаткових договорів» регуляторним актом та чи було дотримано процедуру його прийняття у розумінні положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» представник відповідача вказав, що оскаржуване рішення хоча і прийняте регуляторним органом, проте не володіє усією сукупністю ознак регуляторного акта. Передусім, приписи рішення виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін у Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладення додаткових договорів», спрямовані на виконання конкретними суб`єктами, оскільки стосується визначених юридичних та фізичних осіб перевізників, з якими попередньо були укладені договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, а саме ТзОВ «Авто-Лайн», ФОП ОСОБА_2 , ТзДВ «Червоноградське АТП -14628», а тому це рішення не має такої обов`язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта, як неодноразове застосовування, оскільки фактично вичерпує свою дію з моменту закінчення карантину.

Представник відповідача звертає увагу на те, що у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (в редакції чинній на момент прийняття рішення) визначено перелік актів, на які не поширюється дія Закону. Зокрема, відповідно до абз. 9 ч.2 ст. 3 вищезазначеного закону, дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям: актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, а також з питань мобілізації та демобілізації. Відтак, дія Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Ухвалою судді від 07.02.2023 в справі відкрито провадження за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання. Вказаною ухвалою зобов`язано Виконавчий комітет Червоноградської міської ради опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, та надати відповідні докази публікації до суду.

У підготовчому засіданні, що відбулось 11.04.2023, суд ухвалою без виходу до нарадчої кімнати вирішив закрити підготовче провадження та призначити справи до судового розгляду по суті.

У судовому засіданні, що відбулось 06.06.2023, суд вирішив залучити до участі в справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача фізичну особу-підприємця ОСОБА_2 та Товариство з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн».

У судовому засіданні, що відбулось 03.10.2023, позивач та його представник позов підтримали та просили такий задовольнити. Представники третіх осіб щодо задоволення позову заперечили. Представник відповідача в судове засідання не з`явився, однак подав до суду клопотання про здійснення розгляду справи без його участі.

Розглянувши доводи та заперечення сторін, дослідивши зібрані в справі докази, об`єктивно оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, суд встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

Виконавчим комітетом Червоноградської міської ради прийнято рішення від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів».

Зокрема вказаним рішенням вирішено внести зміни в Договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування:

- №5/18 від 29 жовтня 2018 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» - «Перевізником» (по маршруту №2 Автовокзал вул. Львівська вул. Св. Володимира (Автопарк));

- №6/18 від 29 жовтня 2018 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №3 Автовокзал - Застава);

- №3/18 від 08 жовтня 2018 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №4 та №4а Автовокзал - ВГРЗ);

- №1/19 від 04 грудня 2019 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» «Перевізником» (по маршруту №5 Автовокзал - ТЦ «Епіцентр» - Автовокзал);

- №1/17 від 29 серпня 2017 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №5а Автовокзал - по місту - Автовокзал);

- №4/18 від 08 жовтня 2018 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» - «Перевізником» (по маршруту №7 Автовокзал - Гірник);

- №2/19 від 04 грудня 2019 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №8 АВ м. Червоноград - м. Соснівка АС);

- №3/19 від 04 грудня 2019 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради - «Організатором» та Суб`єктом підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_2 «Перевізником» (по маршруту №9АВ м. Червоноград - м. Соснівка (Соснівська міська лікарня));

- №4/19 від 04 грудня 2019 року укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради - «Організатором» та Суб`єктом підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_2 «Перевізником» (по маршруту №10 м. Соснівка АС - АВ м. Червоноград).

Пунктом 2 рішення передбачено, що на час дії карантину підпункт 2.2.11, пункту 2.2. розділу II «Зобов`язання сторін», договорів зазначених в підпунктах 1.1.-1.9. даного рішення, викласти в наступній редакції: «Забезпечує дотримання соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування пасажирів, здійснює перевезення усіх пільгових категорій пасажирів відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Суд встановив, що на виконання рішення відповідача від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» між Виконавчим комітетом Червоноградської міської ради (Організатор) та суб`єктом підприємницької діяльності фізичною особою ОСОБА_2 , Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП 14628» (Перевізник) було укладено додаткові договори:

- №4 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №5/18 від 29 жовтня 2018 року;

- №2 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №6/18 від 29 жовтня 2018 року;

- №2 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №3/18 від 08 жовтня 2018 року;

- №2 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №1/19 від 04 грудня 2019 року;

- №3 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №1/17 від 29 серпня 2017 року;

- №8 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №4/18 від 08 жовтня 2018 року;

- №2 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №2/19 від 04 грудня 2019 року;

- №2 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №3/19 від 04 грудня 2019 року;

- №2 від 25.03.2021 року про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №4/19 від 04 грудня 2019 року.

Усіма вищезгаданими додатковими договорами було внесено зміни до договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №5/18 від 29 жовтня 2018 року, №6/18 від 29 жовтня 2018 року, №3/18 від 08 жовтня 2018 року, №1/19 від 04 грудня 2019 року, №1/17 від 29 серпня 2017 року, №4/18 від 08 жовтня 2018 року, №2/19 від 04 грудня 2019 року, №3/19 від 04 грудня 2019 року та №4/19 від 04 грудня 2019 року шляхом викладення підпунктів 2.2.11. пункту 2.2. розділу ІІ «Зобов`язання сторін» таких Договорів в наступній редакції: «Забезпечує дотримання соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування пасажирів, здійснює перевезення усіх пільгових категорій пасажирів відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Позивач, вважаючи рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради прийнято від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» протиправним, звернувся до суду з метою його скасування.

Аналізуючи спірні правовідносини, доводи й аргументи сторін, суд зазначає наступне.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР, в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення).

Відповідно до статті 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною третьою статті 24 Закону №280/97-ВР встановлено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом «а» частини першої статті 30 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: 1) управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; 10) затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством; 10-1) прийняття рішення про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності та визначення особи, уповноваженої здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду; 10-2) встановлення порядку функціонування та вимог до автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, а також видів, форм носіїв, порядку обігу та реєстрації проїзних документів; 12) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.

Згідно з підпунктом 1 пункту «а» частини першої статті 34 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать встановлення за рахунок власних коштів і благодійних надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення.

Правові, економічні, організаційні та соціальні основи діяльності транспорту визначає Закон України «Про транспорт» від 10 листопада 1994 року №232/94-ВР (далі Закону №232/94-ВР, в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення).

Частиною першою статті 1 Закону №232/94-ВР передбачено, що транспорт є однією з найважливіших галузей суспільного виробництва і покликаний задовольняти потреби населення та суспільного виробництва в перевезеннях.

Відповідно до частин першої та другої статті 7 Закону №232/94-ВР тарифи на транспортні послуги встановлюються відповідно до законодавства України.

Рівень тарифів на транспорті визначається відповідно до нормативних витрат на одиницю транспортної роботи, рівня рентабельності та оплати податків. Розрахунки із споживачами послуг транспорту загального користування проводяться на основі чинних тарифів у порядку, визначеному кодексами (статутами) окремих видів транспорту та іншими актами законодавства України. Відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян регулюється нормативними актами Кабінету Міністрів України.

Згідно зі статтею 12 Закону №232/94-ВР підприємства транспорту зобов`язані забезпечувати, зокрема, права на пільги громадян щодо користування транспортом.

Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України «Про автомобільний транспорт» від 5 квітня 2001 року №2344-III (далі Закон №2344-III, в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення).

Відповідно до частини дев`ятої статті 6 Закону №2344-III органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Згідно абзацу шостого частини першої статті 7 Закону №2344-III забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на міських автобусних маршрутах загального користування на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Частиною другою статті 11 Закону №2344-III визначено, що соціально значущими послугами автомобільного транспорту є послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування за визначеними уповноваженими органами тарифами та на пільгових умовах відповідно до законодавства.

Нормами статті 37 Закону №2344-III встановлено, що пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування.

Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом.

Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.

Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.

Постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17 травня 1993 року «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» введено безплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах, а також встановлено, що право на безплатний проїзд надається за наявності посвідчення встановленого зразка чи довідки, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який зареєстрований у зазначеній системі і видається на безоплатній основі.

Постановою Кабінету Міністрів України №555 від 16 серпня 1993 року «Про поширення чинності постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 р. №354» поширено чинність постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 р. №354 (354-93-п) «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» на осіб з інвалідністю.

Системне тлумачення вищенаведених норм права дає суду підстави дійти висновку про те, що у зв`язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України вищевказаних постанов, пенсіонери за віком та особи з інвалідністю були наділені пільгою безплатного проїзду на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах за умови наявності відповідного документу, що посвідчував таку пільгу.

Заразом суд зазначає, що правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначено Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» №2017-III, прийнятим 5 жовтня 2000 року (далі Закон №2017-III, в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення).

Абзацом другим статті 1 Закону №2017-III встановлено, що державні соціальні гарантії - встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами, які забезпечують рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму.

Статтею 18 Закону №2017-III передбачено, що законами України з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії зокрема щодо забезпечення пільгових умов задоволення потреб у товарах та послугах окремим категоріям громадян, які потребують соціальної підтримки.

Порядок визначення та застосування державних соціальних гарантій в реалізації державної соціально-економічної політики регламентований статтею 19 Закону №2017-III. Відповідно до цієї статті виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання.

Державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.

Органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Як встановлено судом, рішенням виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» внесено зміни в договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування: №5/18 від 29 жовтня 2018 року, №6/18 від 29 жовтня 2018 року, №3/18 від 08 жовтня 2018 року, №1/19 від 04 грудня 2019 року, №1/17 від 29 серпня 2017 року, №4/18 від 08 жовтня 2018 року, №2/19 від 04 грудня 2019 року, №3/19 від 04 грудня 2019 року, №4/19 від 04 грудня 2019 року.

На основі вказаного рішення прийнято додаткові договори №4 від 25.03.2021 року, №2 від 25.03.2021 року, №2 від 25.03.2021 року, №2 від 25.03.2021 року, №3 від 25.03.2021 року, №8 від 25.03.2021 року, №2 від 25.03.2021 року, №2 від 25.03.2021 року, №2 від 25.03.2021 року, якими фактично виключено пільгу щодо безкоштовного проїзду пенсіонерів та осіб з інвалідністю на автобусних маршрутах загального користування. Відповідне сторонами не заперечується.

Суд відзначає, що так, дійсно, постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993 введено безоплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

Проте 05.10.2000 Верховною Радою України прийнято Закон №2017-III згідно з частиною першою статті 19 якого виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання.

Як вбачається зі змісту пункту 2 оскаржуваного рішення відповідача, на час дії карантину підпункт 2.2.11, пункту 2.2. розділу II «Зобов`язання сторін», договорів зазначених в підпунктах 1.1.-1.9. даного рішення, викласти в наступній редакції: «Забезпечує дотримання соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування пасажирів, здійснює перевезення усіх пільгових категорій пасажирів відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Таким чином, з огляду на принцип законності (пріоритет закону над підзаконними актами) застосуванню до спірних правовідносин підлягають приписи вказаного Закону №2017-III.

Зазначене відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій в постанові від 26 лютого 2020 року у справі №818/410/18.

Суд звертає увагу на те, що станом на момент розгляду справи відсутній Закон, що врегульовує пільги для пенсіонерів за віком щодо оплати транспортних послуг на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

Ураховуючи викладене суд не погоджується із доводами позивача в частині наявності у пенсіонерів та осіб з інвалідністю беззаперечного права на безкоштовний проїзд на автобусних маршрутах загального користування. Однак, як зазначалось вище, органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Водночас в частині доводів позивача щодо того, що рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 є регуляторним актом, на який поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV, суд зазначає таке.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі Закон №1160-IV, в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваного рішення).

Згідно з положеннями статті 1 Закону №1160-IV регуляторний акт це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторний орган Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Регуляторна діяльність діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Абзацом дев`ятим частини другої статті 3 Закону №1160-IV передбачено, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, а також з питань мобілізації та демобілізації.

Проаналізувавши рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» суд зазначає, що таке є регуляторним актом, оскільки: прийняте уповноваженим регуляторним органом; його положення спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин у сфері обслуговування населення міським пасажирським транспортом загального користування; розраховане на довгострокове та неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.

Права громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики закріплені у статті 6 Закону №1160-IV згідно з положеннями якої їм надається право подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Згідно з частиною п`ятою статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Відповідачем не заперечується факт ухвалення ним оскаржуваного рішення без дотримання визначеної законом процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів.

У такий спосіб відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Відповідачем порушено права громадян на участь у самоврядуванні.

Відповідно до приписів статті 36 Закону №1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акта, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу або проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Оскільки у цьому випадку відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, позивач, як споживач послуг перевезення, якого фактично з боку відповідача було позбавлено можливості реалізувати права, передбачені статтею 6 Закону №1160-IV, правомірно звернувся до суду з цим позовом.

При цьому твердження відповідача про те, що в межах спірних правовідносин дія Закону №1160-IV не поширюється на порядок прийняття оскаржуваного рішення з огляду на те, що таке рішення було чинним виключно під час карантинних обмежень суд не бере до уваги у зв`язку з тим, що рішення відповідача від 25.03.2021 №41 не пов`язане із здійсненням регуляторної діяльності щодо прийняття актів з питань оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Окрім цього суд не бере до уваги й посилання відповідача на те, що оскаржуваним рішенням не порушено прав позивача, оскільки як встановлено судом в процесі судового розгляду, ОСОБА_1 є особою з інвалідністю ІІ групи та отримує пенсію за віком, що підтверджується пенсійним посвідченням № НОМЕР_1 .

Частиною 9 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) КАС України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

За правилами частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини 2 статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Пунктом 10 частини 2 статті 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Суд звертає увагу на те, що станом на момент вирішення спору по суті оскаржуване рішення втратило свою чинність, так як таке було прийняте на час дію карантину, відміненого з 24 години 00 хвилин 30 червня 2023 р. на всій території України постановою Кабінету міністрів України від 27 червня 2023 р. № 651 «Про відміну на всій території України карантину, встановленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2».

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Суд відзначає, що на момент звернення позивача із відповідною позовною заявою рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» було чинним та певний період часу порушувало, зокрема, його права.

З урахуванням викладеного суд доходить висновку про те, що рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» прийнято з порушенням процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів, визначеної Законом №1160-IV, а відтак таке слід визнати протиправним.

Водночас суд позбавлений повноважень визнати оскаржуване рішення нечинним, адже, як вже було згадано вище, таке втратило свою чинність у зв`язку із прийняттям постанови Кабінету міністрів України від 27 червня 2023 р. № 651 «Про відміну на всій території України карантину, встановленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2».

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 2 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1, 2 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Згідно з вимогами статті 78 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.

Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати між сторонами не розподіляються, оскільки позивач звільнений від сплати судового збору.

Керуючись ст.ст. 1, 2, 5, 9, 14, 73-78, 90, 132, 139, 143, 242-246, 250, 255, 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

в и р і ш и в:

адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів».

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено та підписано 13.10.2023.

Суддя Желік О.М.