Справа № 160/10264/23
Суддя: Лукманова О.М.
Дата ухвалення: 2023-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 жовтня 2023 року м. Дніпросправа № 160/10264/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Дурасової Ю.В.,

розглянувши у письмовому провадженні у м. Дніпрі апеляційну скаргу Керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.05.2023 року (суддя Букіна Л.Є., м. Дніпро, повний текст ухвали виготовлено 22.05.2023 року) у справі №160/10264/23 за позовом Керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» про визнання протиправним та нечинним рішення, суд

в с т а н о в и в:

У травні 2023 року Керівник Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі по тексту позивач) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі територіальної громади м. Кам`янське до Кам`янської міської ради (далі по тексту відповідач), третя особа: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій», в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення ХХІ сесії VІІ скликання Кам`янської міської ради №952 від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.05.2023 року позовну заяву повернуто заявнику.

З ухвалою суду першої інстанції не погодився Керівник Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області та подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду та направити справу для розгляду до суду першої інстанції. Свої вимоги обґрунтував тим, що рішення, яке прокурор оскаржує прийняте Кам`янсько міською радою з порушенням статей 4, 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфер господарської діяльності», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», чим порушені права мешканців м. Кам`янське, як первісного суб`єкта місцевого самоврядування територіальної громади міста. Апелянт вважав, що ухвала суду прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права. Апелянт зазначав, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, прийняте без урахування висновків Державної регуляторної служби України, яка повідомила Кам`янську міську раду про ці порушення, однак, міська рада порушення не усунула. Апелянт вважав, що відповідно до ст.131-1 Конституції України, ч.3 ст.53 КАС України та ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Апелянт зазначав, що звертаючись з позовом в інтересах громади м. Кам`янське, прокурор вказував, що його звернення спрямоване на захист інтересів територіальної громади міста на здійснення благоустрою населеного пункту у відповідності до норм чинного законодавства, що у свою чергу забезпечить створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, оскільки оскаржуване рішення перешкоджає сталому здійсненню благоустрою населеного пункту з метою забезпечення безпечних та нешкідливих умов для проживання його мешканців, які і є територіальною громадою міста у відповідності до ст.6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як перший суб`єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Апелянт зазначав, що він захищає суспільний інтерес, який полягає в дотриманні принципу законодавчої визначеності прав та обов`язків в сфері благоустрою населеного пункту для мешканців м. Кам`янське, а не приватний інтерес окремих мешканців міста. У позовній заяві прокурор стверджував про відсутність органу, який би здійснював захист територіальної громади міста від порушень вчинених органом місцевого самоврядування, який відповідно до ст.10 Закону України «По місцеве самоврядування в Україні», уповноважений представляти цю територіальну громаду та здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Апелянт зазначав, що відповідно до п.6 Положення №724 Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду, однак, ст.30 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дає підстави для висновку, що Державна регуляторна служба України, як орган, уповноважений щодо здійснення регуляторної політики держави, не має права звернення до суду з метою визнання нечинним та скасування актів органів місцевого самоврядування, що прийняті з порушенням чинного законодавства. Апелянт зазначив, що його звернення до суду пов`язане з відсутністю суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування і в таких позовах прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Повертаючи позов, суд першої інстанції керувався ст.23 Закон України «Про прокуратуру» частинами 4, 5 ст.53 КАС України та зазначав, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Суд керувався Рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 року №3-рп/99, зазначаючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Суд зазначив, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом; прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави; у кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Суд першої інстанції керуючись статтями 1, 2, 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зазначив, що будь-яких доказів того, що хтось із жителів указаної громади звертався до керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області за захистом їх прав, порушених діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, не надав та на існування таких не зазначав; суд вважав, що прокурор звертається до суду з цим позовом фактично в інтересах Державної регулярної служби України, представники якої не позбавлені права звернутись до суду з позовом самостійно, якщо вважають, що Кам`янською міською радою порушуються чи порушені права громади; відсутні докази, що Державна регулярна служба України не має можливості або не має повноважень щодо самостійного звернення до суду з метою захисту інтересів держави.

Матеріалами справи встановлено, що звертаючись з позовними вимогами до Кам`янської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Кам`янської міської ради №952 від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського», прокурор зазначив, що діє в інтересах держави в особі територіальної громади м. Кам`янське. Як вбачається з позовних вимог, прокурор зазначав, що оскаржуване рішення міської ради є нормативно-правовим (регуляторним) актом і прийняте з порушенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема з порушенням процедури прийняття регуляторного акта. Як на підставу для звернення з позовними вимогами прокурор посилався на ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ч.3 ст.53 КАС України.

Як вбачається з матеріалів справи, Державна регуляторна служба України 09.11.2021 року звернулася з листом №7702/0/20-21 до Кам`янської міської ради щодо скасування рішення Кам`янської міської ради від 22.12.2017 року №952-21/VІІ «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янське».

У подальшому на виконання доручення Дніпропетровської обласної прокуратури, Кам`янська окружна прокуратура 30.12.2022 року звернулася з листом №04/56-6357вих-22 до Кам`янської міської ради про витребування інформації та копій документів з метою встановлення підстав для застосування представницьких повноважень відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру». Своїм листом від 10.01.2023 року №301-23, Кам`янська міська рада направила Кам`янській окружній прокуратурі інформацію та запитувані копії документів. Одночасно, Кам`янська окружна прокуратура 02.01.2023 року звернулася з листом №04/56-2вих-23 до Державної регуляторної служби України щодо надання інформації про надходження проектів регуляторних актів рішення Кам`янської міської ради №952-21/VІІ від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янське» для надання пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики. Дане звернення було направлено з метою встановлення наявності підстав для застосування представницьких повноважень відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.131-1 Конституції України. Своїм листом від 05.01.2023 року №62/20-23-23 Державна регуляторна служба України направила до Кам`янської окружної прокуратури запитувану інформацію, зазначивши, що за результатами опрацювання проекту рішення Державна регуляторна служба України повідомила розробнику про відсутність у органів місцевого самоврядування повноважень щодо ухвалення відповідного акту. У подальшому, Кам`янська окружна прокуратура 17.02.2023 року звернулася з листом №04/56-814вих-23 до Кам`янської міської ради про надання інформації та копій документів щодо внесення змін або скасування рішення Кам`янської міської ради №952-21/VІІ від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янське». Звернення було направлено з метою встановлення наявності підстав для застосування представницьких повноважень відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.131-1 Конституції України. Одночасно Кам`янська окружна прокуратура 17.02.2023 року з листом №04/56-813вих-23 звернулася до Державної регуляторної служби України щодо надання роз`яснень. У подальшому, Кам`янська міська рада своїм листом від 01.03.2023 року №1537-23 надала Кам`янській окружній прокуратурі інформацію щодо рішення міської ради від 22.12.2017 року №952-21/VІІ, а саме, на виконання листа Державної регуляторної служби України від 09.11.2021 року №7702/0/2021 Кам`янською міською радою були враховані зауваження та вжито заходів щодо перегляду окремих положень рішення міської ради, відповідні назви проектів внесено до Плану діяльності міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2023 рік. Своїм листом від 22.03.2023 року №2107-23 Державна регуляторна служби України надала Кам`янській окружній прокуратурі інформацію щодо надання рекомендацій про розроблення механізмів вирішення питань прийняття рішення та запитувані копії документів.

Відповідно до п.3 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частин 3, 4 с.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Відповідно до частин 3, 4, 5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до статей 1, 2, ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр; представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Аналізуючи обставини справи та законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції зазначає наступне, що прокурором не надано доказів про звернення жителів територіальної громади м. Кам`янське безпосередньо про порушення їх прав та інтересів рішенням Кам`янської міської ради №952 від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського». Суд зазначає, що прокурором не надано доказів реалізації своїх прав жителями територіальної громади відповідно до статей 8, 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шляхом проведення загальних зборів, місцевих ініціатив, безпосереднього звернення членів територіальної громади мешканців міста до міської ради щодо скасування рішенням Кам`янської міської ради №952 від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

З матеріалів справи вбачається, що прокурором було використано відповідно до ст.23 Закону України «По прокуратуру» право на витребовування копій документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, отримання від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування письмових пояснень. З переписки з Державною регуляторною службою України вбачається, що рішення Кам`янської міської ради №952 від 22.12.2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» прийняте за відсутності у органу місцевого самоврядування повноважень щодо ухвалення відповідного акту.

Встановлено, що у ст.30 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» зазначені повноваження уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики, серед яких відсутнє повноваження безпосередньо звертатися до суду, однак згідно пп.7 п.6 Положення Про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 року №724, Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право звертатися у передбачених законом випадках до суду.

Аналізуючи вище приведене законодавство, суд апеляційної інстанції зазначає, що Державна регуляторна служба України, у разі не звернення до суду самостійно, не позбавлена права звернутися до прокурора про представництво в суді законних інтересів держави у особі Державної регуляторної служби України, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у разі порушення інтересів держави у сфері здійснення державної регуляторної політики або надати згоду на таке представництво в суді. При цьому суд апеляційної інстанції зазначає, що у матеріалах справи відсутня згода Державної регуляторної служби України представляти її інтереси (звертатися в її інтересах до суду з позовом). Суд не погоджується з твердженням прокуратури про відсутність державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, оскільки Державна регуляторна служба України відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» наділена повноваженнями щодо здійснення державної регуляторної політики.

Суд апеляційної інстанції вважає, що у даному випадку є елементи бездіяльності Державної регуляторної служби України.

Суд апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст.242 КАС України враховує судову практику, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 року у справі №905/1907/23, у постанові Верховного Суду від 05.07.2023 року у справі №380/15396/22, згідно якої відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що прокурором не обґрунтовано підстави представництва інтересів держави в особі територіальної громади м. Кам`янське.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, ухвалу суду першої інстанції слід залишити без змін, як таку, що прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.05.2023 року у адміністративній справі №160/10264/23 залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду відповідно до статей 328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя О.М. Лукманова

суддя С.В. Білак

суддя Ю. В. Дурасова