Справа № 500/562/23
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2023-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2023 рокуЛьвівСправа № 500/562/23 пров. № А/857/13592/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Довгополова О.М., Курильця А.Р.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року у справі № 500/562/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Тернопільській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «ВІАКОН УКРАЇНА», Тернопільська обласна військова адміністрація, Управління патрульної поліції в Тернопільській області, Департамент патрульної поліції про зобов`язання вчинити певні дії (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Мірінович У.А. в м. Тернопіль Тернопільської області 22.06.2023 року в порядку письмового провадження), -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Служби автомобільних доріг у Тернопільській області (відповідно до наказу Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 31.03.2023 № Н-133 перейменовано у Службу відновлення та розвитку інфраструктури в Тернопільській області) (далі також відповідач), у якій позивач просить:

- зобов`язати відповідача внести зміни у робочий проект на капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області, передбачивши з`їзд на подвір`я позивача, за адресою: АДРЕСА_1 , та облаштувати з`їзд на вказану територію;

- зобов`язати відповідача розробити та погодити у встановленому порядку схему організації дорожнього руху на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області, передбачивши з`їзд на подвір`я позивача.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на те, що рішення є незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на неможливість облаштування з`їзду з автомобільної дороги на подвір`я позивача через те, що такий з`їзд буде суперечити вимогам безпеки автомобільних доріг, встановленим відповідними нормативними актами. Зокрема, місце з`їзду, яке просить облаштувати позивач, перебуває на відставні, що є меншою від мінімально можливої від проектних конструкцій моста. В зоні забезпечення видимості розташована кам`яна огорожа, висота якої обмежує таку видимість. Наголошує на належну розробку та погодження проектної документації, в якій були враховані всі наявні дорожні умови. Звертає увагу апеляційного суду на те, що розробка та погодження змін до чинного проекту не входить до повноважень позивача.

Позивач скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу, просив в задоволенні такої відмовити, оскаржуване рішення залишити без змін.

Інші учасники справи правом відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.

Справа розглядається в порядку письмового провадження відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши та обговоривши матеріали справи, суд вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що позивачу ОСОБА_1 на праві власності належить домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується Свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 28.12.2004 серії НОМЕР_1 (адреса об`єкту змінена на підставі Рішення Струсівської сільської ради від 02.04.2007 № 142 «Про затвердження назв вулиць населених пунктів Струсівської громади»).

Зазначений житловий будинок розташований на земельній ділянці площею - 0,1565 га, кадастровим номером - :05:001:0125, цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд», яка розташована за адресою: Тернопільська область, Теребовлянський район, с. Струсів, що належить ОСОБА_1 на праві приватної власності згідно з Державного акту про право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 225095, реєстраційний № 10, виданий 10.12.2009 на підставі Рішення сесії Струсівської сільської ради від 14.07.2009 № 472.

Як слідує з графічних матеріалів викопіювання з Генерального плану забудови населеного пункту (с. Струсів) щодо забудови вищезазначеної земельної ділянки, на вказаній ділянці, окрім житлового будинку позивача, також розміщено господарський будинок, літню кухню, гараж.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 55 «Про затвердження переліку автомобільних доріг загального користування державного значення» (чинна до 01.01.2022), до автомобільних доріг загального користування державного значення віднесено, зокрема, автомобільну дорогу «Івано-Франківськ - Бучач Тернопіль» з присвоєнням індексу «Н-18» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/55-2019-%D0%BF#Text).

Як слідує з матеріалів судової справи, та із відкритих даних публічної кадастрової карти України (https://kadastr.live/#19/49.3427976/25.6202171), автомобільна дорога загального користування державного значення Івано-Франківськ - Бучач Тернопіль Н-18 в межах Тернопільської області знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером :05:001:0369, площею 0.4113 га, за адресою: Тернопільська область, Тернопільський район, Теребовлянський район, с. Струсів, з категорією земель «землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення» та цільовим призначення « 12.04 Для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства», перебуває у державній власності.

Також з матеріалів справи вбачається, що вищезазначений житловий будинок, який належить позивачу та знаходиться за адресою: Тернопільська область, Тернопільський район, с. Струсів, вул. Поперечна, 5, розташований на земельній ділянці, яка межує з автомобільною дорогою загального користування державного значення «Н-18 Івано-Франківськ Бучач - Тернопіль км 103-602 у с. Струсів Тернопільській області».

Судом встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 17.02.2021 № 122 «Деякі питання дорожнього господарства» затверджено перелік об`єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення у 2021 році та обсяги бюджетних коштів для їх фінансування за рахунок спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою 3111020 «Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» та внесено до Державної цільової економічної програми розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на 2018-2022 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2018 р. № 382, зміни. Вказаною Постановою Кабінет Міністрів України визначив в межах Тернопільської області об`єкти будівництва автомобільних доріг, об`єкти капітального ремонту автомобільних доріг та об`єкти поточного середнього ремонту автомобільних доріг.

У переліку об`єктів капітального ремонту автомобільних доріг Тернопільської області, визначеному Кабінетом Міністрів України, зокрема вказано міст через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103 + 602 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/122-2021-%D0%BF#Text).

Також названою постановою Кабінету Міністрів України затверджено Паспорт державної цільової економічної програми розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на 2018-2022 роки, відповідно до якого державним замовником-координатором визначено Мінінфраструктури, державним замовником Укравтодор, керівником Програми - Міністр інфраструктури. Виконавцями Програми визначено - Мінінфраструктури, Укравтодор, обласні та Київська міська держадміністрації.

Відповідач - Служба автомобільних доріг у Тернопільській області, як балансоутримувач дороги державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103 + 602, замовив виконання робіт з виготовлення проектної документації «Капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області». Генеральним проектувальником виступило ТОВ «Віакон Україна».

ТОВ «Віакон Україна» у 2017 році розроблено Робочий проект на капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103-602 у Тернопільській області у п`ятьох томах, копія якого наявна в матеріалах судової справи.

Як вбачається із пояснювальної записки Робочого проекту, вказаним робочим проектом передбачено демонтаж прогінної будови та влаштування металогофрованих конструкцій. Автомобільна дорога є важливою магістраллю в системі дорожньої мережі України та з`єднує між собою промислові та адміністративні центри України, перетинає дві дороги державного значення та цілий ряд доріг місцевого значення, забезпечує зв`язок з північними та західними областями України і відноситься до національних доріг Н-18. Дана ділянка дороги відремонтована понад 40 років тому і з цього часу жодного разу капітально не ремонтувалась.

Щодо стану мосту, який розташований через р. Серет на км 103-602 автомобільної дороги Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль, в Робочому проекті вказано, що міст збудовано у 1967 році, знаходиться в аварійному стані.

Відповідно до розділу 7 Тому 1 Робочого проекту на капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103-602 у Тернопільській області «Основні рішення та показники генерального плану, інженерних мереж і комунікацій» передбачено, що будівельна довжина ділянки складає 360,88м. Ширина проїзної частини становить 7,5 м. На всій довжині траси передбачено влаштування трьох в`їздів у двори та одне примикання у вулицю. Проектом передбачено демонтаж існуючого мосту за схемою 11,36-1676-11,36 м та влаштування трьохочкової металевої гофрованої конструкції.

В складі згаданої проектної документації (том 2) проектантом, відповідно до вимог ДСТУ 8752.2017 «Безпека дорожнього руху. Проект організації дорожнього руху», розроблено схему організації дорожнього руху на якій вчинено запис «Департаментом патрульної поліції погоджено листом від 12.12.2019 321398/41/27/02-2019», підписано начальником Управління безпеки дорожнього руху Департаменту патрульної поліції, полковником поліції О.С. Фалатюк.

У схему організації дорожнього руху, розробленої в складі згаданої проектної документації, не включено влаштування з`їзду з автомобільної дороги загального користування Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 на територію садибної забудови позивача за адресою: Тернопільська область, Тернопільський район, село Струсів, вулиця Поперечна, 5.

Вказаний проект капітального ремонту пройшов державну експертизу проектної документації.

Так, Державним підприємством УКРДЕРЖБУДЕКСПЕРТИЗА надано позитивний експертний звіт від 25.02.2019 № 28-0001-18 щодо розгляду проектно-кошторисної документації за робочим проектом «Капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103-602 у Тернопільській області.

Як слідує з матеріалів справи, у 2020 році на автомобільній дорозі загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у с. Струсів Тернопільській області розпочались ремонтні роботи мостового переходу через р. Серет на вказаній автомобільній дорозі .

З матеріалів справи також вбачається, що під час проведення будівництва підходів до мосту через р. Серет, враховуючи геометричні параметри мосту, русло річки, можливі наслідки льодоходу і параметри попереднього мосту та існуючої дороги - дорогу було піднято, встановлено бар`єрне огородження та бордюр згідно проектної документації. Внаслідок таких дій перекрито з`їзд з автомобільної дороги загального користування Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 на територію садибної забудови позивача за адресою: Тернопільська область, Тернопільський район, село Струсів, вулиця Поперечна, 5.

З метою облаштування заїзду на вказану територію садибної забудови з автомобільної дороги загального користування Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602, позивачем особисто та через адвоката, адресовано відповідні звернення до ряду установ та органів для вжиття заходів в межах їх компетенції щодо усунення створених розпочатими ремонтними роботами обмежень (перешкод) у користуванні її майном, зокрема, в частині перекриття заїзду на подвір`я, який існував до початку виконання таких робіт.

Свої звернення позивач мотивувала тим, що оскільки таке перекриття унеможливлює заїзд на прибудинкову територію ОСОБА_1 , завдає шкоду їй як власниці земельної ділянки, а при розробленні проектної документації капітального ремонту мосту - не було враховано реальну забудову населеного пункту села Струсів, то існує необхідність вжиття відповідних заходів щодо внесення змін у робочий проект на капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області, передбачивши з`їзд з автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 на подвір`я жительки ОСОБА_1 , за адресою: АДРЕСА_1 , та облаштувати з`їзд на вказану територію.

Так, 22.10.2021 ОСОБА_1 звернулась зі скаргою до Служби автомобільних доріг у Тернопільській області, в якій просила облаштувати заїзд на її присадибну земельну ділянку так, як він був облаштований до проведених ремонтних робіт.

23.10.2021 Служба автомобільних доріг у Тернопільській області листом № 10-02/2584 повідомила, що з метою забезпечення безпеки всіх учасників дорожнього руху, ОСОБА_1 необхідно розробити та погодити у встановленому порядку схему організації дорожнього руху на ділянці на автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у с. Струсів Тернопільській області в місці заїзду-виїзду з садибної забудови на автомобільну дорогу загального користування державного значення.

21.06.2022 ОСОБА_1 звернулась до Тернопільської обласної військової адміністрації (далі також Тернопільська ОВА)в якій просила відновити заїзд на її подвір`я.

06.07.2022 позивачем отримано лист № 1677/Л-15/3229-Л-030/01-13 «Про відновлення заїзду», у якому Тернопільська ОВА повідомила позивача, що на звернення позивача від 21.06.2022 щодо відновлення заїзду, обласною державною адміністрацією ініційовано та проведено нараду за участі представників Служби автомобільних доріг та Управління патрульної поліції Тернопільської області, щодо врегулювання питання перекриття заїзду на подвір`я жительки с. Струсів ОСОБА_1 , спричиненого у ході ремонту мостового переходу на автомобільній дорозі загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль. У вказаному листі Тернопільської ОВА вказано: «за наслідками наради дано доручення Службі автомобільних доріг в області у найкоротші терміни вжити заходів щодо внесення змін в проектну документацію передбачивши заїзд з автомобільної дороги загального користування державного значення 11-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль, на подвір`я жительки ОСОБА_1 ».

18.11.2022 ОСОБА_1 звернулась із листом до Служби автомобільних доріг у Тернопільській області, в якій просила облаштувати заїзд на її присадибну земельну ділянку так, як він був облаштований до проведених ремонтних робіт.

01.12.2022 Служба автомобільних доріг у Тернопільській області листом № 10-02/2026 повідомила, що з метою забезпечення безпеки всіх учасників дорожнього руху, ОСОБА_1 необхідно розробити та погодити у встановленому порядку схему організації дорожнього руху на ділянці на автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач-Тернопіль км 103+602 у с. Струсів Тернопільській області в місці заїзду-виїзду з садибної забудови на автомобільну дорогу загального користування державного значення. Однак, станом на теперішній час, заїзд з автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 на подвір`я жительки ОСОБА_1 не облаштований.

30.12.2022 представник позивача направив до Тернопільської ОВА адвокатський запит, в якому він попросив надати інформацію про виконання протокольного рішення від 28.06.2022 та належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують виконання даного Службі автомобільних доріг в Тернопільській області доручення.

Відповідно до отриманої відповіді від 05.01.2023 № 04-145/16 Тернопільська ОВА повідомила, що інформації про проведену роботу від Служби автомобільних доріг в області на адресу обласної військової адміністрації не надходило.

30.12.2022 представником позивача направлено до Служби автомобільних доріг у Тернопільській області адвокатський запит з проханням надати інформацію та відповідні копії документів, що стосується проведення будівельних робіт по ремонту та облаштуванню моста через р. Серет в с. Струсів на автомобільній дорозі загального користування державного значення Н-18 Івано- Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602.

31.01.2023 позивачем отримано відповідь від Служби автомобільних доріг у Тернопільській області № 10-02/161, згідно якої на момент розроблення проектної документації «Капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області» від громадянки ОСОБА_2 на адресу Служби автомобільних доріг у Тернопільській області не надходило відповідних звернень чи заяв щодо влаштування заїзду-виїзду з садибної ділянки на автомобільну дорогу загального користування державного значення. В складі згаданої проектної документації розроблено та погоджено з відповідним підрозділом Патрульної поліції організацію дорожнього руху, яка не передбачає влаштування заїзду-виїзду вказаного у зверненні. Також повідомлено, що згідно з проектом організації дорожнього руху автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 33+811-106+769 влаштування заїзду-виїзду на територію садибної забудови передбачений по вулиці Поперечна. Також повідомлено, що Служба є балансоутримувачем автомобільних доріг загального користування у Тернопільській області, в тому числі автомобільної дороги Н-18 Івано-Франківськ - Бучач Тернопіль, у складі якої є штучні споруди. Проект «Капітальний ремонт мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області» на даний момент не є реалізованим повністю, а об`єкт є незавершеним у зв`язку із відсутністю бюджетних асигнувань.

Позивач вважає, що відповідачем протиправно при здійсненні робіт по капітальному ремонту мосту через р. Серет на автомобільній дорозі державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 у Тернопільській області, не передбачено з`їзд з автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 на подвір`я жительки ОСОБА_1 , за адресою: АДРЕСА_1 , який існував до початку таких ремонтних робіт та де розміщена будівля гаражу.

Також позивач вважає протиправним невиконання позивачем протокольного доручення наради Управління розвитку інфраструктури та дорожнього господарства Тернопільської ОВА від 28.06.2023, яким відповідачу доручено у найкоротші терміни вжити заходи щодо внесення змін у проектну документацію передбачивши з`їзд з автомобільної дороги Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль на подвір`я жительки ОСОБА_1 .

З метою захисту та відновлення свого права на вільне користування своїм майном, враховуючи, що основним видом діяльності Служби автомобільних доріг у Тернопільській області є організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та їх складових, а також виконання функцій замовника робіт та послуг з будівництва, реконструкції, ремонтів, утримання автомобільних доріг, одержувача бюджетних коштів, а також враховуючи, що Служба автомобільних доріг у Тернопільській області є балансоутримувачем зазначеної дороги, - позивач звернулась із даним позовом.

Оцінюючи спірні правовідносини, що виникли між сторонами, апеляційний суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 лютого 2022 року у справі № 640/18584/20 та від 1 вересня 2022 року у справі № 640/3165/22.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 815/7121/14 та від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом у порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

При цьому єдиною та необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:

1) однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;

2) спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;

3) перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 22 березня 2019 року у справі № 2040/7500/18, від 22 серпня 2019 року у справі № 824/2393/15-а, від 14 листопада 2019 року у справі № 2а-11449/11/2670, від 15 січня 2020 року у справі № №813/4060/17, від 2 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20, від 5 травня 2022 року у справі № 640/6855/19, від 1 вересня 2022 року у справі № 640/3165/22 та від 7 липня 2023 року у справі № 160/11383/22.

Колегія суддів також враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін.

Верховний Суд також дійшов висновку, що такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про автомобільні дороги» органами, що здійснюють управління автомобільними дорогами загального користування, є: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні та Севастопольська міська державні адміністрації.

Пунктом 18 частини четвертою статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що керівник центрального органу виконавчої влади утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, затверджує їхні положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, здійснює в межах своїх повноважень інші функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» передбачено, що уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань приймають рішення про створення, реорганізацію і ліквідацію підприємств, установ та організацій, заснованих на державній власності.

Згідно Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 439, Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення.

Підпунктом 13 пункту 10 Положення про Державне агентство автомобільних доріг України передбачено, що Голова Укравтодору утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи і організації, затверджує положення (статути) про них.

Для належного та своєчасного виконання завдань по ремонту та належному утриманню автомобільних доріг загального користування в межах Тернопільської області створено Службу автомобільних доріг у Тернопільській області.

Відповідно до Положення про Службу автомобільних доріг у Тернопільській області, затвердженого наказом Державного агентства автомобільних доріг України від 29 07.2019 року № 255 (далі також Положення № 255), Служба автомобільних доріг у Тернопільській області заснована на державній власності і належить до сфери управління Держаного агентства автомобільних доріг України.

Метою діяльності Служби є забезпечення розвитку та функціонування автомобільних доріг загального користування державного значення у Тернопільській області шляхом їх будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання (дорожні роботи) в інтересах держави і користувачів автомобільних доріг.

Основним предметом діяльності Служби автомобільних доріг у Тернопільській області є виконання функцій замовника робіт та послуг з будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання автомобільних доріг та іншого державного майна, та одержувача бюджетних коштів (пункт 2.2 Положення № 255).

Також основними напрямками діяльності Служби автомобільних доріг у Тернопільській області є (пункт 2.3 Положення № 255), зокрема організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та їх складових; здійснення контролю за умовами виконання контрактів та угод з дорожніх робіт на автомобільних дорогах, та їх складових; забезпечення контролю якості робіт з проектування, будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, та інше.

Згідно пунктів 3.1, 3.2, 3.13 Положення № 255 Служба автомобільних доріг у Тернопільській області є державною неприбутковою організацією юридичною особою публічного права; є замовником виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та їх складових; має право укладати угоди, набувати майнові та немайнові права, нести відповідальність, бути позивачем і відповідачем у суді відповідно до законодавства.

Крім того, на балансі Служби автомобільних доріг у Тернопільській області обліковуються автомобільні дороги, та їх складові, передані Службі автомобільних доріг у Тернопільській області в оперативне управління, що є складовою єдиної транспортної системи України та належать до сфери управління Укравтодору (пункт 5.3 Положення № 255).

З аналізу зазначених норм слідує, що Служба автомобільних доріг у Тернопільській області, є державною неприбутковою організацією юридичною особою публічного права, яка створюється у передбачений законом спосіб, є одержувачем бюджетних коштів, передбачених бюджетними програмами на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг на території Тернопільської області, виступає замовником виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, та їх складових.

Відповідно до покладених на неї функцій, відповідач є уповноваженим суб`єктом який забезпечує належне та своєчасне виконання завдань з ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування в межах Тернопільської області, та правомочний укладати угоди, набувати майнові та немайнові права, нести відповідальність, бути позивачем і відповідачем у суді відповідно до законодавства.

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах, оскільки відповідач є суб`єктом господарювання, який на договірних основах виконує певні оплачувані роботи, водночас не здійснює щодо позивача жодних владно-управлінських функцій, то такий суб`єкт господарювання не відповідає вищенаведеному поняттю «суб`єкта владних повноважень» та не може бути відповідачем в адміністративній справі.

За таких обставин, колегія суддів зазначає, що оскільки у відносинах між позивачем і відповідачем останній не має статусу суб`єкта владних повноважень, тобто не здійснює стосовно позивача владно-управлінські функції, то спір між сторонами не є публічно-правовим, а тому його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Як зазначалось вище, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Предметом даних спірних правовідносин є усунення перешкод у користуванні позивачем належним йому на праві приватної власності майном, а саме облаштування з`їзду з автомобільної дороги загального користування державного значення Н-18 Івано-Франківськ - Бучач - Тернопіль км 103+602 на подвір`я позивача.

Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права в разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).

Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Оскільки позовні вимоги заявлені на захист порушеного, на її думку, права власності (усунення перешкод користування такою), то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 12.10.1978 у справі «Zand v. Austria» Європейський суд з прав людини вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Адміністративні суди не є «судом, встановленим законом» для розгляду такої категорії справ.

З урахуванням викладеного, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для розгляду цього спору у порядку адміністративного судочинства.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

За вимогами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною першою статті 319 КАС України визначено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті у разі закриття судом апеляційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача в порядку письмового провадження постановляє ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

Статтею 239 КАС України встановлено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства.

Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. Наявність ухвали про закриття провадження у зв`язку з прийняттям відмови позивача від позову не позбавляє відповідача в цій справі права на звернення до суду за вирішенням цього спору.

Оскільки у справі, що розглядається, суд першої інстанції помилково розглянув справу за правилами адміністративного судочинства, оскаржуване рішення підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.

Також суд вважає за необхідне роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства та право на подачу заяви відповідно до статті 239 КАС України протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови.

Керуючись ст.ст. 238, 243 ч.3, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Тернопільській області - задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року у справі № 500/562/23 скасувати та закрити провадження у справі.

Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді О. М. Довгополов
А. Р. Курилець