Справа № 400/2413/20
Суддя: Мороз А. О.
Дата ухвалення: 2023-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 жовтня 2023 р. справа № 400/2413/20
м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мороза А.О., в загальному позовному провадженні, в письмовому провадженні, розглянув адміністративну справу

за позовомМиколаївської обласної державної адміністрації, вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001,

до відповідачаМиколаївської обласної ради, вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачаДепартамент фінансів Миколаївської обласної державної адміністрації, вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001,

провизнання протиправним та нечинним рішення від 27.03.2020 р. № 1
ВСТАНОВИВ:

Миколаївська обласна державна адміністрація (далі позивач або Миколаївська ОДА) звернулась з позовом до Миколаївської обласної ради (далі відповідач або Миколаївська ОР), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Департамент фінансів Миколаївської ОДА (далі третя особа), в якому просить суд визнати протиправним та нечинним рішення відповідача від 27 березня 2020 р. № 1 Про внесення змін до обласного бюджету Миколаївської області на 2020 р. (далі Рішення № 1).

На обґрунтування своїх вимог позивач пояснив, що Рішення № 1 прийняте відповідачем з порушенням вимог п. 2.3.1. Регламенту Миколаївської ОР (далі Регламент) в частині обов`язку оприлюднення проекту рішення на сайті Миколаївської ОР, п. 2.3.3. Регламенту в частині необхідності попереднього розгляду проекту рішення головою профільної постійної комісії Миколаївської ОР та п. п. 2.5.1., 2.6.1. Регламенту в частині розгляду пропозицій та голосування за проект рішення. Крім цих порушень, позивач вказує на те, що Рішенням № 1 Миколаївською ОР затверджені незбалансовані видатки в галузі охорони здоров`я. Враховуючи, що затверджені відповідачем зміни до обласного бюджету містять викривлені статті видатків, а його виконання покладається на Миколаївську ОДА, це може призвести до порушення останньою вимог Бюджетного кодексу України (далі БК України), Законів України Про місцеві державні адміністрації та Про місцеве самоврядування в Україні.

Відповідач позов не визнав, у відзиві просив в його задоволенні відмовити з огляду на те, що доводи позивача про порушення вимог Регламенту під час ухвалення Рішення № 1 ґрунтуються на помилковому тлумаченні його приписів. Стосовно розподілення видатків відповідач наголосив, що депутати не погодились із пропозиціями Миколаївської ОДА та реалізували своє виключне право на затвердження змін до бюджету і виконання Рішення № 1, в тому вигляді, в якому воно затверджене Миколаївської ОР, не порушує прав Миколаївської ОДА (а. с. 75-83).

У відповіді на відзив позивач не погодився з аргументами відзиву та наполягає на тому, що відповідачем суттєво порушена процедура прийняття змін до обласного бюджету, а затверджені видатки мають окремі неузгодженості щодо визначення кодів бюджетних програм, головних розпорядників коштів, неможливості фінансування видатків на певні цілі, тощо, при цьому ці неузгодженості не є технічними помилками, які можуть бути виправлені під час доопрацювання бюджету (а. с. 94-100).

В запереченнях відповідач пояснив, що позивач ніяк не обґрунтував в чому конкретно полягають порушення з боку Миколаївської ОР Конституції України, БК України, Законів України Про місцеві державні адміністрації та Про місцеве самоврядування в Україні, його доводи в цій частині носять загальний характер. Затвердження обласного бюджету та змін до нього, є виключними повноваженнями Миколаївської ОР і позивачем не надано жодного доказу на підтвердження його доводів про порушення процедури винесення на розгляд та голосування депутатів за Рішення № 1 (а. с. 110-112).

Третя особа пояснень не подала.

Справа призначена до розгляду за правилами загального позовного провадження, з особливостями, передбаченими ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) щодо оскарження нормативно-правових актів.

За клопотаннями учасників справи, розгляд справи неодноразово відкладався.

У зв`язку з запровадженням на території України карантину та на підставі наказу виконуючого обов`язки голови Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 р. щодо тимчасового припинення проведення відкритих судових засідань, розгляд справи було відкладено до моменту послаблення заходів щодо запобігання поширенню коронавірусу (а. с. 140-141).

В наступному всі учасники справи подали клопотання про розгляд справи за відсутності своїх представників, в порядку письмового провадження (а. с. 153-155).

За приписами ст. 194 ч. 3 КАС України, учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

На підставі наведеної норми, суд розглянув справу в письмовому провадженні.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, листом Миколаївської ОДА від 24 березня 2020 р. до Миколаївської ОР було подано проект рішення Про внесення змін до обласного бюджету Миколаївської області на 2020 рік для включення його до порядку денного позачергової сесії обласної ради VII скликання (а. с. 11).

Листом від 25 березня 2020 р. Миколаївська ОР, після, як вказано у листі, попереднього розгляду текстового варіанту проекту рішення, повернула його позивачу на доопрацювання з підстав того, що він передбачає суттєві витрати на будівництво спортивних споруд, освітніх закладів, потреб транспорту, тощо, але в умовах поширення коронавіруса, внесення змін до бюджету можливо тільки в частині фінансування заходів, спрямованих на боротьбу з коронавірусом, у зв`язку з чим депутатами підготовлено проект Програми запобігання поширенню, діагностики та лікування на території Миколаївської області гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, яка надіслана позивачу для врахування при подальшій роботі над проектом рішення (а. с. 28-29).

У відповідь на вищевказаний лист Миколаївської ОР, листом від 27 березня 2020 р. Миколаївська ОДА повідомила, що постанова Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. № 211 Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, якою з 12 березня 2020 р. на всій території України встановлено карантин, не містить будь-яких обмежень чи заборон щодо внесення змін до місцевих бюджетів, а тому забезпечення фінансування всіх соціально-економічних програм області, навіть в умовах карантину, є одним з основних завдань Миколаївської ОДА. Крім цього, відсутні відомості про попередній розгляд проекту рішення у відповідності до Регламенту. Цим же листом, позивач повторно надіслав відповідачу проект рішення (а. с. 30-31).

27 березня 2020 р., на тридцять третій позачерговій сесії сьомого скликання Миколаївської ОР було прийняте спірне Рішення № 1 (а. с. 10).

Як вбачається з тексту Рішення № 1, Миколаївській ОДА при внесенні змін до обласного бюджету на 2020 р., слід збільшити видатки на 36 352 тис. грн. за рахунок вільних залишків обласного бюджету, що утворився на 1 січня 2020 р., на виконання першочергових заходів, спрямованих на запобігання поширенню на території Миколаївської області коронавірусної хвороби (COVID-19).

Також у Рішенні № 1 зазначено, що при його прийнятті взято за основу проект рішення Миколаївської ОДА поданий 24 і 27 березня 2020 р.

Після прийняття Рішення № 1, позивач 3 квітня 2020 р. звернувся з листом до відповідача, в якому акцентував увагу останнього на порушенні Регламенту при прийняття Рішення № 1 (а. с. 37-42), на який надана відповідь листом від 7 квітня 2020 р., в які наголошено на дотриманні вимог Регламенту, а також на відсутності у Миколаївської ОДА права ревізувати рішення Миколаївської ОР (а. с. 43-45).

Як слідує з позовної заяви, аргументація позивача щодо протиправності Рішення № 1 зводиться до двох аспектів:

- порушення встановленої Регламентом процедури прийняття Рішення № 1 та

- незгоди з розподілом видатків з мотивів їх незбалансованості.

Оцінюючи доводи позивача щодо порушення процедури прийняття Рішення № 1, суд зазначає наступне.

Так, позивач серед іншого, посилається на порушення п. 2.3.1. Регламенту, в частині обов`язку оприлюднення проекту рішення.

Даним пунктом зокрема передбачено, що до моменту внесення на розгляд обласної ради проекти рішень підлягають обов`язковому оприлюдненню розробником у порядку та строки, встановлені Законом України Про доступ до публічної інформації. Інформація про оприлюднення проекту рішення обласної ради, зокрема джерело та дата оприлюднення, обов`язково зазначається у поданні до проекту рішення. Виконавчий апарат обласної ради здійснює оприлюднення проектів рішень на наступний робочий день після їх офіційного надходження до обласної ради на веб-сайті обласної ради.

В той же час, ст. 59 ч. 11 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації. Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України Про доступ до публічної інформації, крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації від 25 березня 2020 р. № 338-р на всій території України установлено режим надзвичайної ситуації до 24 квітня 2020 р., який в наступному неодноразово продовжувався до 30 червня 2023 р.

Отже, на час прийняття відповідачем Рішення № 1, діяв режим надзвичайної ситуації, що виключає обов`язок оприлюднення проекту рішення відповідно до вимог п. 2.3.1. Регламенту та ст. 59 ч. 11 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні.

Також позивач стверджує, що проект рішення повинен був попередньо розглядатись постійною профільною комісією Миколаївської ОР, чого відповідач не забезпечив, тим самим порушивши п. 2.3.3. Регламенту.

Відповідно до п. 2.3.3. Регламенту, проекти рішень обласної ради підлягають обов`язковому узгодженню із першим заступником, заступником голови обласної ради, заступником голови облдержадміністрації, керівниками відповідних управлінь чи відділів облдержадміністрації (з питань, які вносяться облдержадміністрацією), керуючим справами виконавчого апарату обласної ради, головою профільної постійної комісії обласної ради, юридичним відділом, організаційним відділом та сектором протокольної роботи загального відділу виконавчого апарату обласної ради.

Суд звертає увагу позивача на те, що наведена норма, на порушення якої він посилається, не регламентує процедуру розгляду постійною профільною комісією Миколаївської ОР проекту рішення, як то помилково стверджує позивач - нею встановлено обов`язок узгодження проекту рішення з визначеним цією нормою колом посадових осіб.

За приписами ст. 47 ч. 4 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Таким чином, проект рішення, яким мають вносить зміни до обласного бюджету, розглядається постійною комісією або за дорученням ради або за власною ініціативою, що слід розцінювати, як дискреційні повноваження Миколаївської ОР, реалізація яких здійснюється на власний розсуд, а тому, за відсутності законодавчого обов`язку обов`язкового розгляду проекту рішення щодо змін до обласного бюджету постійною комісією ради, неможливо стверджувати про таке порушення з боку відповідача.

Суд наголошує, що за змістом Регламенту та Закону України Про місцеве самоврядування в Україні узгодження проекту рішення та попередній розгляд проекту рішення постійною комісією, це дві окремі і незалежні процедури, виконання яких покладено на різних суб`єктів бюджетного процесу.

Решта доводів позивача стосуються порушення при голосуванні на сесії Миколаївської ОР за проект рішення, який був поданий саме Миколаївською ОДА (п. п. 2.5.1., 2.6.1. Регламенту).

На офіційному сайті Миколаївської ОР (https://www.mk-oblrada.gov.ua/UserFiles/decree/v_5e81f4eeab7ce.pdf) розміщено результати поіменного голосування за проект Рішення № 1, згідно з яким за проект рішення проголосували 33 депутати, утримались - 0, не голосували - 6 депутатів.

Як зазначено в преамбулі та тексті Рішення № 1, воно прийнято враховуючи пропозиції депутатів, за основу прийнято проект рішення Про внесення змін до обласного бюджету Миколаївської області на 2020 р., який запропонований головою Миколаївської ОДА і поданий на розгляд Миколаївської ОР 24 і 27 березня 2020 р. в частині доходів і видатків головних розпорядників коштів обласного бюджету - Управління охорони здоров`я та Управління цивільного захисту Миколаївської ОДА.

Враховуючи встановлені обставини, суд не вбачає порушень Регламенту з боку відповідача при прийнятті Рішення № 1.

В іншій частині аргументація позивача зводиться до незгоди з розподілом коштів, який здійснений Рішенням № 1.

Так, Миколаївська ОР всі залишки коштів обласного бюджету спрямувала на виконання першочергових заходів, спрямованих на запобігання поширенню на території Миколаївської області коронавірусної хвороби COVID-19, зокрема Рішенням № 1 кошти розподілені між КП Миколаївський обласний центр лікування інфекційних хвороб (для закупівлі аналізаторів і тестів ПЦР, забезпечення підвезення медичних працівників до відповідних закладів охорони здоров`я, забезпечення додаткових виплат медичним працівникам тощо) та Управлінням з питань цивільного захисту Миколаївської ОДА (для придбання засобів індивідуального захисту та дезінфекційних засобів), а також здійснено субвенцію з обласного бюджету місцевим бюджетам (на фінансування відповідних закладів охорони здоров`я).

На противагу позивач вважає, що навіть в умовах поширення коронавірусної хвороби фінансування потребують й інші видатки, у зв`язку з чим проектом рішення Про внесення змін до обласного бюджету Миколаївської області на 2020 р. передбачені видатки на будівництво спортивних споруд, освітніх закладів, потреб транспорту. Позивач доводить, що на період дії надзвичайної ситуації, жодним нормативним актом не передбачено обмеження фінансування таких видатків і на позивача законодавчо покладений обов`язок здійснювати фінансування і розвиток інших регіональних програм.

Згідно з ст. 143 ч. 1 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції (ст. 143 ч. 2 Конституції України).

Відповідно до ст. 61 ч. 1, 2, 3 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Складання і схвалення прогнозів районних і обласних бюджетів, складання і виконання відповідних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.

Місцева державна адміністрація складає, схвалює і подає на розгляд ради прогноз відповідного бюджету, складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання (ст. 18 ч. 1 п. 1 Закону України Про місцеві державні адміністрації).

За приписами ст. 43 ч. 1 п. 17 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: розгляд прогнозів відповідно районних, обласних бюджетів, затвердження таких бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.

Системний аналіз наведених норм дозволяє зробити висновок, що підготовка проекту бюджету є обов`язком обласної державної адміністрації, яка, враховуючи свої повноваження та завдання, може запропонувати власний розподіл видатків, але прийняття бюджету та внесення змін до нього належать до виключної компетенції обласної ради, яка вправі відступити від пропозицій обласної державної адміністрації.

Саме по собі порушення вимог закону діями або рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконними, оскільки обов`язковою умовою є доведеність порушення цими діями або рішенням безпосередньо прав позивача.

Згідно з ст. 2 ч. 1 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Згідно з висновком викладеним у постанові Верховного Суду від 9 вересня 2020 р. у справі № 820/1913/17: ... вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача. Тобто, обов`язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. (рішення суду доступне в Єдиному державному реєстрі судових рішень за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/91414940).

Позивач наполягає, що затвердження видатків обласного бюджету Рішенням № 1, в тому виді, в якому вони прийняті Миколаївською ОР, враховуючи обов`язковість для позивача виконання цього рішення, може призвести до порушення позивачем Законів України Про місцеві державні адміністрації, Про місцеве самоврядування в Україні, вимог БК України, а також інших нормативних актів.

Суд відзначає, що позовна заява не містить обґрунтування, яким чином Рішення № 1 порушує права позивача щодо виконання ним обласного бюджету і яким чином це може призвести до порушення вимог вищеперелічених нормативних актів, а сама лише вказівка на таке порушення не є належним обґрунтуванням позовних вимог, до того ж, як вже наводилось вище, судовому захисту підлягають порушені права, тоді як позивач вказує на лише гіпотетичну можливість такого порушення в майбутньому.

Підсумовуючи викладене, суд зазначає, що доводи позивача про порушення Регламенту при прийняття Рішення № 1 є помилковими, а затвердження змін до бюджету є виключним повноваженням відповідача, який вправі не погодитись з проектом бюджету, який підготовлений позивачем та на власний розсуд розподілити видатки і сама лише незгода позивача з такими розподілом, не свідчить про протиправність дій відповідача.

За таких обставин позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Судові витрати покладаються на позивача.

Керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. У задоволенні позову Миколаївської обласної державної адміністрації (вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001, ) до Миколаївської обласної ради (вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001, ) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Департамент фінансів Миколаївської обласної державної адміністрації (вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001, ), відмовити.

2. Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Суддя А. О. Мороз