Справа № 420/2675/23
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2023-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 жовтня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/2675/23

Головуючий І інстанції: Бездрабко О.І.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Косцової І.П., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року (м.Одеса, дата складання повного тексту рішення - 27.04.2023р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Овідіопольсзького району Одеської області про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

09.02.2023р. ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Таїровської селищної ради, в якому просив суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення Таїровської селищної ради від 23.12.2021р. №369-VIII про відмову їй у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства за адресою: АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Таїровську селищну раду затвердити проект землеустрою щодо відведення їй у власність земельну ділянку кадастровий номер :02:008:1169, загальною площею 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства за адресою: АДРЕСА_1 ;

- передати у власність земельну ділянку кадастровий номер :02:008:1169 загальною площею 0,4200 га для ведення нею особистого селянського господарства.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі рішення відповідача від 27.12.2019р. №370-VII, яким надано позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, ТОВ «Укрлендконсалтинг» розроблено проект землеустрою. У подальшому, позивач зверталася до відповідача із заявою та клопотанням про затвердження проекту землеустрою, однак відповіді не отримала, що стало підставою для звернення до суду з позовом про визнання такої бездіяльності протиправною. Так, рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.09.2021р. у справі №420/10499/21 зобов`язано відповідача розглянути на пленарному засіданні сесії заяву та клопотання стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Втім, рішенням Таїровської селищної ради від 23.12.2021р. №369-VIIІ позивачу було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, у зв`язку з відсутністю відповідної містобудівної документації, що унеможливлює встановлення відповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації. ОСОБА_1 вважає вказане рішення незаконним, так як така підстава для відмови у затвердженні проекту землеустрою не передбачена ЗК України. З-поміж іншого, вказана земельна ділянка відводиться для особистого селянського господарства та взагалі не передбачає здійснення будь-якої містобудівельної діяльності на ній.

Представник відповідача, у свою чергу, надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, в якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити в їх задоволенні.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року (ухваленим в порядку спрощеного (письмового) провадження) позов ОСОБА_1 - задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення відповідача від 23.12.2021р. №369-VIII про відмову позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву та клопотання ОСОБА_1 від 16.07.2020р., від 16.04.2021р., від 02.12.2021р. про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства за адресою: АДРЕСА_1 . У задоволенні решті позовних вимог - відмовлено. Стягнуто з відповідача за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі - 1073,60 грн.

Не погоджуючись із зазначеним вище рішенням суду першої інстанції, позивач 31.05.2023р. подала апеляційну скаргу, в якій зазначила, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27.04.2023р. в частині відмови у задоволенні позовних та прийняти в цій частині нове - про задоволення її позовних вимог в повному обсязі.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.06.2023р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідач, належним чином повідомлений про розгляд даної справи, cвоїм правом подання відзиву на апеляційну скаргу.

21.06.2023р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги позивача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

Рішенням Таїровської селищної ради від 27.12.2019р. №370-VII було надано дозвіл позивачу - ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для особистого селянського господарства орієнтовною площею - 0,5000 га, що розташована на території Таїровської селищної ради ( АДРЕСА_1 ), за рахунок земель запасу.

ТОВ «Укрлендконсалтинг», на підставі договору, укладеного з позивачем, розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером: :02:008:1169, загальна площа земельної ділянки - 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

16.07.2020р. ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Однак, оскільки заява ОСОБА_1 не була розглянута на сесії Таїровської селищної ради, позивач 16.04.2021р. повторно звернулася до Таїровської селищної ради із клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність.

Не отримавши будь-якої відповіді на свої заяви-клопотання, ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом про визнання такої бездіяльності протиправною.

09.09.2021р. рішенням Одеського окружного адміністративного суду у справі №420/10499/21 (набрало законної сили 19.10.2021р.) зобов`язано відповідача розглянути на пленарному засіданні сесії заяву ОСОБА_1 від 16.07.2020р. та клопотання від 16.04.2021р. про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та прийняти відповідне рішення.

02.12.2021р. ОСОБА_1 повторно звернулася до Таїровської селищної ради із клопотання про затвердження проекту відводу земельної ділянки кадастровий номер :02:008:1169, загальною площею - 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства, та передачу земельної ділянки у власність.

23.12.2021р. рішенням Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області №369-VIIІ відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею - 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства, за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з відсутністю відповідної містобудівної документації, що унеможливлює встановлення відповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації.

Не погоджуючись з таким рішенням і діями відповідача, позивач звернулася з даним позовом до суду.

Вирішуючи справу по суті та частково відмовляючи у задоволенні позову, суд 1-ї інстанції виходив із того, що з`ясування таких питань, як те чи є проект землеустрою належним чином погодженим і чи містить позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації в разі необхідності такої експертизи, належить до повноважень відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки у власність, зокрема, у даній ситуації, до повноважень Таїровської селищної ради. А відтак, ефективним та належним способом відновлення порушеного права позивача, за висновком суду 1-ї інстанції, є необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву і клопотання ОСОБА_1 від 16.07.2020р., від 16.04.2021р. та від 02.12.2021р. про затвердження проекту землеустрою стосовно відведення у власність земельної ділянки площею - 0,4200 га для ведення особистого селянського господарства за адресою: АДРЕСА_1 .

Однак, колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали даної справи та наявні в них докази, не може погодитися із наведеними висновками суду першої інстанції та вважає їх частково необґрунтованими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

З огляду на предмет спору та нормативно-правову базу регулювання спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що Верховний Суд у постанові від 30.01.2023р. у справі №120/1157/22-а сформував правовий висновок, що дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до ст.13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку із цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власність фізичним особам чи юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема, шляхом її продажу на торгах. Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

За змістом ст.3 ЗК України, земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (ч.2 ст.4 ЗК України).

Згідно з ч.ч.1,5 ст.22 ЗК України, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Набуття у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення здійснюється з урахуванням вимог ст.130 цього Кодексу.

Статтею 81 ЗК України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

Відповідно до ч.ч.1-3 та 5 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або ж комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Так, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, серед іншого, у разі, одержання земельних ділянок із земель державної та комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність або ж користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Згідно з ч.1 ст.117 ЗК України, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

У рішенні органів виконавчої влади або ж органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну або комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.

Як передбачено п. «б» ч.1 ст.121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 га.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені ст.ст.118,122 ЗК України.

Частиною 6 ст.118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями ч.7 наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Разом із тим, підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст.118 ЗК України.

Крім того, виходячи з аналізу ст.118 ЗК України, вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, що передбачений ст.186-1 ЗК України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до вимог ст.118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.01.2020р. у справі №2240/2962/18, від 28.02.2020р. у справі №806/3304/18, від 08.09.2020р. у справі №812/1450/17, від 26.10.2021р. у справі №160/5982/19 та від 23.12.2021р. у справі №480/4737/19.

За приписами ч.7 ст.118 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Відповідно до ч.ч.8-9 ст.118 ЗК України (ч.8 ст.118 виключено на підставі Закону від 28.04.2021р. №1423-IX, однак вказана норма була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Згідно зі ст.25 Закону України «Про землеустрій», документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Статтею 30 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що погодження та затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому ЗК України, цим Законом.

Як передбачено ч.1 ст.186-1 ЗК України (ст.186-1 було виключено на підставі Закону №1423-IX, однак вказана стаття чинна на момент виникнення спірних правовідносин), проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (окрім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до ч.4 ст.186-1 ЗК України, розробник подає на погодження до органу, визначеного в ч.1 цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у ч.ч.2 і 3 цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Частиною 5 ст.186-1 ЗК України регламентовано, що органи, зазначені в ч.ч.1-3 цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Згідно з ч.6 ст.186-1 ЗК України, підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Відповідний орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених у ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк із дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч.9 ст.118 ЗК України).

Тобто, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст.186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Результат розгляду з питань затвердження проекту землеустрою оформлюється відповідним органом у формі рішення, що прямо передбачено ч.9 ст.118 ЗК України.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст.186-1 ЗК України норми цього Кодексу не містять. В підсумку, варто зазначити, що перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 28.02.2019р. у справі №818/1903/17, від 16.11.2020р. у справі №640/5615/19, а також від 26.10.2021р. у справі №160/5982/19.

Як встановлено судом апеляційної інстанції на підставі наявних у справі доказів, на виконання вимог ч.1 ст.186-1 ЗК України проект землеустрою, що розроблений на замовлення позивача, було погоджено відповідним територіальним органом Держгеокадастру, про що свідчить відповідний висновок від 20.02.2020р. №2871/82-20.

Державним реєстратором була проведена державна реєстрація земельної ділянки та присвоєно кадастровий номер в Державному земельному кадастрі: :02:008:1169.

Відтак, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про протиправність рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зважаючи на відсутність в оскарженому рішення Таїровської селищної ради переліку недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліків та посилання на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію, зазначення як підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою підстави, не передбаченої ст.186 ЗК України.

Суд апеляційної інстанції враховує те, що право особи на затвердження проекту землеустрою охоплюється також гарантіями захисту права власності у формі майнових прав та легітимних очікувань на реалізацію права власності.

У свою чергу, протиправна відмова у затвердженні проекту землеустрою є втручанням у право власності.

Стосовно допустимості втручання у «право власності» необхідно звернути увагу на те, що згідно з п.п.21,24 рішення у справі «Федоренко проти України» (заява №25921/02) Європейський суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення ст.1 Першого Протоколу до Конвенції, сформулював правову позицію про те, що право власності може бути «існуючим майном» або «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи «законними сподіваннями» отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована у п.32 рішення у справі «Stretch v. the United Kingdom» (заява №44277/98).

Слід зазначити, що у практиці Європейського суду з прав людини напрацьовано три головні критерії, які слід оцінювати на предмет відповідності втручання в право особи на мирне володіння своїм майном принципу правомірного втручання, сумісного з гарантіями ст.1 Протоколу першого Європейська конвенція з прав людини, а саме: (1) чи є втручання законним; (2) чи переслідує воно «суспільний інтерес»; (3) чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Європейський суд з прав людини констатує порушення державою ст.1 Протоколу першого, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

У п.53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Трегубенко проти України» (заява №61333/00) зазначено, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде доведений, inter alia, «інтерес суспільства» та «умови, передбачені законом». Більше того, будь-яке втручання у право власності обов`язково повинно відповідати принципу пропорційності.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, висловлену, серед іншого, у справах «Moreno Diaz Peсa and Others v. Portugal» (заява №44262/10, п.п.60,64 і 93), «Cachia and Others v. Malta» (заява №72486/14, п.49) та «Hesz and others v. Hungary» (заява №17884/12, п.28), яка передбачає те, що в процесах позбавлення власності держава повинна суворо дотримуватися процедури; для примусового позбавлення цього права мають бути вагомі причини і держава, в особі своїх уповноважених органів, повинна це довести неспростовними доказами.

При цьому, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що рішення про зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення вважається втручанням у дискреційні повноваження, з огляду на таке.

Відповідно до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Також, у п.1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи (затв. наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017р. №1395/5), дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини неодноразово аналізував межі, спосіб, а також законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004р. у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» («Pedersen and Baadsgaard v. Denmark», заява №49017/99) вказано, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї.

Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Разом із тим, у рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006р. у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема, щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. Надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Відповідно до п.7 ч.1 ст.2 Закону України «Про адміністративну процедуру» (набирає чинності 15.12.2023р.), дискреційним повноваженням вважається повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.

Частиною 3 ст.6 згаданого Закону регламентовано, що здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: 1) дискреційне повноваження передбачено законом; 2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; 3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; 4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.

З огляду на вищезазначене, дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною.

Характерними ознаками адміністративного розсуду є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкт управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.

Як було зазначено судовою колегією вище, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, що встановлений ст.186-1 ЗК України, та відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей стосовно державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст.186-1 ЗК України положення ст.118 ЗК України не містять. При цьому, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.

Таким чином, суд 1-ї інстанції дійшов помилкового висновку, що повноваження відповідача, у даному випадку, є дискреційними. Таїровська селищна рада не наділена повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, не затвердити проект землеустрою, погоджений відповідно до ст.186-1 ЗК України. Безперечно, правомірним у цьому випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.

Тобто, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Висновки цієї постанови щодо відсутності дискреційних повноважень відповідача у спірних правовідносинах узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 26.10.2021р. у справі №160/5982/19 та від 23.06.2023р. у справі №160/6214/21.

Надаючи оцінку рішенню суду першої інстанції у світлі доводів учасників справи та наявних в матеріалах даної справи доказів, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Згідно зі ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У той же час, під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 12.09.2019р. у справі №0640/4248/18 та від 08.11.2019р. у справі №420/914/19.

Щодо ефективності обраного позивачем способу захисту колегія суддів зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. При цьому, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законодавством умови, що необхідні для затвердження проекту землеустрою, та чи відсутні підстави, визначені нормами ЗК України, для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

Судом встановлено, що позивачем було виконано усі визначені законом умови, необхідні для затвердження проекту землеустрою, а також встановлено відсутність підстав, визначені нормами ЗК України, для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

Колегія суддів вважає, що, у даному випадку, належним способом захисту, відновлення прав позивача за встановлених фактичних обставин, необхідно саме зобов`язати відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення громадянці - ОСОБА_1 у власність земельної ділянки кадастровий номер: :02:008:1169, площею: 0,4200 га, для ведення нею особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , та передачу її у власність позивачу.

Такої ж правової позиції (у тому числі обрання способу захисту та відновлення прав) дотримується і Верховний Суд у постановах від 18.05.2022р. у справі №400/1350/19 та від 23.06.2023р. у справі №160/6214/21.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№29979/04) визнав низку порушення п.1 ст.6 Конвенції, ст.1 Першого протоколу до Конвенції, а також ст.13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування». Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно, в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» №33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» №48939/99, «Moskal v. Poland» №10373/05).

В обсязі встановлених обставин, судова колегія дійшла висновку, що суд першої інстанції не надав належної правової оцінки викладеним вище обставинам справи та не застосував норми Закону і нормативно-правових актів, що врегульовують спірні правовідносини, які виникли між фізичною особою та суб`єктом владних повноважень.

Слід також зазначити про те, що за правилами ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно з ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову, що, у свою чергу, не було відповідним чином реалізовано відповідачем при розгляді справи в судах 1-ї та 2-ї інстанцій.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»).

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші зазначені в апеляційній скарзі аргументи позивача, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

У силу вимог ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду 1-ї інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, в обсязі встановлених обставин та враховуючи, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також у зв`язку із тим, що деякі висновки суду не відповідають обставинам справи, судова колегія, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, у відповідності до ч.1 ст.317 КАС України, вважає за необхідне частково скасувати рішення суду 1-ї інстанції та прийняти в цій частині нове, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 в повному обсязі.

Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,329,371,382 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог - скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 - задовольнити повністю.

Зобов`язати Таїровську селищну раду Овідіопольсзького району Одеської області прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення громадянці - ОСОБА_1 у власність земельної ділянки кадастровий номер: :02:008:1169, площею: 0,4200 га, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , та передачу її у власність ОСОБА_1 .

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено: 11.10.2023р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: І.П. Косцова

В.О. Скрипченко