Справа № 440/7208/21
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №440/7208/21

адміністративне провадження №К/990/22558/23, №К/990/23039/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради, третя особа - Приватне підприємство «Центр», про визнання протиправними та скасування пунктів рішення, паспорту прив`язки, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційними скаргами Приватного підприємства «Центр», Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Петрової Л.М. від 12.01.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Калиновського В.А., Кононенко З.О., Мінаєвої О.М. від 24.05.2023,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, вважав, що спірним рішенням Полтавської міської ради протиправно та всупереч закону продовжено строк дії паспорту прив`язки на тимчасові споруди з огляду на відсутність станом на момент прийняття цього рішення правовстановлюючих документів на відповідні земельні ділянки, передбачених законом погоджень, закінчення строку дії паспорта прив`язки на тимчасові споруди та невідповідності площі таких споруд вимогам, встановленим законодавством.

Суди попередніх інстанцій вважали, що доводи прокурора є обґрунтованими і позов задовольнили частково.

У суді касаційної інстанції учасниками справи порушуються питання про юрисдикцію спору в цій справі, підстави для представництва прокурором інтересів держави у цьому судовому процесі, ставляться під сумнів висновки судів попередніх інстанцій по суті спору.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави (далі також Прокурор, позивач) звернувся з позовом до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі також Міськрада, Управління містобудування, відповідно, відповідачі), третя особа - Приватне підприємство «Центр» (далі також ПП «Центр», Підприємство), у якому просив:

- визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспорту прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення ПП «Центр», яким надано дозвіл на розміщення стаціонарної тимчасової споруди:

під номером НОМЕР_3 - торговельного павільйону № 1 на земельній ділянці площею 30 кв.м з кадастровим номером :14:001:0236 по вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком);

під номером НОМЕР_4 - торговельного павільйону № 2 на земельній ділянці площею 30 кв.м з кадастровим номером :14:001:0237 по вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком);

- визнати протиправним та скасувати паспорт прив`язки №01-02-17/1973-1154 від 15.08.2014 (далі також оскаржувані, спірні рішення та паспорт прив`язки).

2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що оскаржуване у цій справі рішення, на думку прокурора, є протиправним, оскільки у відповідачів не виникло передбачених законом підстав для його прийняття, зокрема, на той час був відсутній документ, що посвідчує продовження права користування відповідною земельною ділянкою.

3. Окрім цього, обґрунтовуючи протиправність спірного рішення, прокурор зазначав, що розміщувані третьою особою тимчасові споруди не відповідали критеріям, встановленим законом, оскільки перевищували площу таких споруд. Ці обставини відповідачами не враховані та, на переконання позивача, свідчать про незаконність оспорюваного рішення та паспорту прив`язки, дію якого було продовжено.

4. Вказував позивач і на те, що недотримання порядку та протиправне надання землі у користування з порушенням закону завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому у сфері земельних правовідносин, які нерозривно пов`язані із правильним застосуванням та дотриманням усіма суб`єктами законодавства в сферах життєдіяльності суспільства, що контролюється і охороняється державою.

5. Прокурор зазначав, що Полтавська міська рада, яка діє від імені власника землі в особі територіальної громади міста Полтави, повинна діяти в інтересах територіальної громади та виключно у спосіб і у межах повноважень, передбачених законом.

6. Зазначає, що оскаржуване рішення прийнято Полтавською міською радою з порушенням закону та інтересів держави в особі територіальної громади міста, тому наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, оскільки іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.01.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2023, позов задоволено частково, а саме:

- визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження розміщення Приватним підприємством «Центр» стаціонарної тимчасової споруди: під номером НОМЕР_3 - торговельного павільйону №1 на земельній ділянці площею 30 кв.м з кадастровим номером :14:001:0236 по вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком); під номером НОМЕР_4 - торговельного павільйону №2 на земельній ділянці площею 30 кв.м з кадастровим номером :14:001:0237 по вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком); в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту Приватному підприємству «Центр» на земельні ділянки з кадастровим номером :14:001:0236 і кадастровим номером :14:001:0237 та продовження терміну дії паспорту прив`язки на вказані тимчасові споруди.

- скасовано паспорт прив`язки №01-02-01-16/1960-1471.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

8. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що розташування спірних тимчасових споруд не було погоджено з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198.

9. Висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову обґрунтовувались і тим, що як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів розміщувані позивачем тимчасові споруди не являли собою дві окремі споруди, а фактично становили одну суцільну конструкцію з двома входами/виходами, площа якої значно перевищувала визначені законодавством розміри для таких споруд.

10. Судами також встановлено, що тимчасові споруди на які видано оскаржуваний прокурором паспорт прив`язки, фактично об`єднані в одне ціле приміщення, у зв`язку з чим констатували, що цей документ не відображає дійсне розміщення тимчасових споруд, щодо яких він виданий, а отже не відповідає закону.

11. Окрім цього суди попередніх інстанцій, встановивши, що станом на дату прийняття оскаржуваного у цій справі рішення Міськради за Підприємством у встановленому законом порядку не було зареєстровано права на земельний сервітут, констатували відсутність у Полтавської міської ради підстав для продовження строку функціонування тимчасових споруд, оскільки на час прийняття оскаржуваного рішення був відсутній документ, що посвідчує продовження права користування відповідною земельною ділянкою.

12. За позицією судів, вищевказане суперечило пункту 8.2 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради (двадцять другої сесії шостого скликання) від 18.05.2012 (офіційне посилання - https://rada-poltava.gov.ua/documents/), згідно з яким строк функціонування ТС може бути продовжено на підставі документа, що посвідчує продовження права користування відповідною земельною ділянкою, або продовження договору сервітуту без переоформлення паспорту прив`язки.

13. З огляду на вищевикладене суди попередніх інстанцій дійшли висновку про невідповідність оскаржуваних прокурором рішення Міськради та паспорту прив`язки вимогам закону, у зв`язку з чим визнали ці акти органу місцевого самоврядування протиправними і їх скасували.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

14. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач - Полтавська міська рада, а також третя особа - Приватне підприємство «Центр» подали касаційни скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати й відмовити у позові повністю.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.08.2014 між Полтавською міською радою та ПП «Центр» укладено договір особистого строкового земельного сервітуту відповідно до якого в сервітутне землекористування передано земельну ділянку загальною площею 30 кв.м. згідно з планом (схемою) земельної ділянки, що є невід`ємною частиною цього договору, кадастровий номер земельної ділянки: :14:001:0236. Термін дії договору з 22.07.2014 по 22.07.2019

16. Згідно Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно право користування (сервітут) земельною ділянкою з кадастровим номером :14:001:0236 згідно договору б/н, виданого 05.08.2014 зареєстровано, про що до реєстру внесено запис номер 6843841, строк дії до 22.07.2019.

17. 05.08.2014 між Полтавською міською радою та ПП «Центр» укладено договір особистого строкового земельного сервітуту відповідно до якого в сервітутне землекористування передано земельну ділянку загальною площею 30 кв.м. згідно з планом (схемою) земельної ділянки, що є невід`ємною частиною цього договору, кадастровий номер земельної ділянки: :14:001:0237. Термін дії договору з 22.07.2014 по 22.07.2019.

18. Згідно Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно право користування (сервітут) земельною ділянкою з кадастровим номером :14:001:0237 згідно договору б/н, виданого 05.08.2014 зареєстровано, про що до реєстру внесено запис номер 6843934, строк дії до 22.07.2019.

19. 15.08.2014 Управлінням з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради видано ПП «Центр» паспорт прив`язки - стаціонарні тимчасові споруди - торговельні павільйони № 1 , №2 по вул. Артема /вул. Симона Петлюри/ (перед квітковим ринком) паспорт прив`язки дійсний до 22.07.2019. Зазначений паспорт прив`язки продовжено до 29.11.2020.

20. 23.12.2019 між Полтавською міською радою та ПП «Центр» укладено договір особистого строкового земельного сервітуту відповідно до якого в сервітутне землекористування передано земельну ділянку загальною площею 30 кв.м. згідно з планом (схемою) земельної ділянки, що є невід`ємною частиною цього договору, кадастровий номер земельної ділянки: :14:001:0236. Термін дії договору з 29.11.2019 по 29.11.2020.

21. 23.12.2019 між Полтавською міською радою та ПП «Центр» укладено договір особистого строкового земельного сервітуту відповідно до якого в сервітутне землекористування передано земельну ділянку загальною площею 30 кв.м. згідно з планом (схемою) земельної ділянки, що є невід`ємною частиною цього договору, кадастровий номер земельної ділянки: :14:001:0237. Термін дії договору з 29.11.2019 по 29.11.2020.

22. Суди попередніх інстанцій з`ясували, що право користування земельними ділянками на умовах строкового сервітуту, набуте відповідно до вищевказаних договорів, у встановленому законом порядку за ПП «Центр» зареєстровано не було.

23. 30.12.2020 ПП «Центр» звернулося до виконавчого комітету Полтавської міської ради з листом від 30.12.2020 №38, у якому просило розглянути на комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтави питання щодо можливості подальшого розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів №1, №2 по вул. Симона Петлюри, 2 (перед квітковим ринком) площами тимчасових споруд 27,17 кв.м та 26,46 кв.м. на земельній ділянці площею 30 кв.м. відповідно терміном на 5 років, вид діяльності - торгівля.

24. Згідно з витягом з протоколу від 16.02.2021 №ПР/01.5/01 «Засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» погоджено клопотання ПП «Центр» про подальше розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів №1, №2 по вул. Симона Петлюри, 2 (перед квітковим ринком) площами тимчасових споруд 27,17 кв.м та 26,46 кв.м.

25. 17.02.2021 до Полтавської міської ради ПП «Центр» подано клопотання про оформлення договорів особистого строкового сервітуту на земельну ділянку загальною площею 60 кв.м. (по 30 кв.м. кожна) за адресою: м. Полтава, вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком) для розміщення стаціонарних тимчасових споруд - торговельних павільйонів №1 та №2, площею 27,17 та 26,46 кв.м. відповідно.

26. Полтавською окружною прокуратурою направлено до Управління патрульної поліції в Полтавській області запит № 55-120-41 вих-21 від 17.03.2021 щодо надання інформації про суб`єктів (згідно доданого до запиту переліку), яким погоджено/не погоджено розміщення тимчасових споруд.

27. 19.03.2021 Полтавська міська рада (третя сесія восьмого скликання) прийняла рішення «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава», пунктом 1 якого продовжено розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років; пунктом 2 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку; пунктом 4 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки (пункт 4).

28. З листа Департаменту патрульної поліції в Полтавській області №4844/41/26/0_2021 від 25.03.2021, направленого до Полтавської окружної прокуратури, слідує, що ПП «Центр» погодження на розміщення (продовження розміщення) тимчасових споруд: під номером НОМЕР_3 - торговельного павільйону №1 на земельній ділянці площею 30 кв.м з кадастровим номером :14:001:0236 по вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком); під номером НОМЕР_4 - торговельного павільйону № 2 на земельній ділянці площею 30 кв.м з кадастровим номером :14:001:0237 по вул. Симона Петлюри (перед квітковим ринком), не отримувало.

29. Згідно цього ж листа відсутність потреби в погодженні розміщення тимчасових споруд, враховуючи їхнє розміщення за межами червоних ліній вулиць, отримали відповідні суб`єкти підприємницької діяльності (згідно переліку), в якому ПП «Центр» не значиться.

30. 16.06.2021 ПП «Центр» звернулося до Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою про надання адміністративної послуги, а саме: продовження паспорту прив`язки для стаціонарної тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності - торговельні павільйони №1, №2 по вул. Симона Петлюри, 2 (перед квітковим ринком) площами тимчасових споруд 27,17 кв.м та 26,46 кв.м. на земельній ділянці площею 30 кв.м. відповідно терміном на 5 років, вид діяльності - торгівля.

31. Дію паспорту прив`язки продовжено до 19.03.2026.

32. Не погоджуючись із вищевказаним рішенням Міськради та продовженим на його підставі паспортом прив`язки, прокурор, вважаючи їх такими, що не відповідають закону й порушують інтереси частини суспільства - відповідної територіальної громади, звернувся до суду з цим позовом.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

33. Підставами касаційного оскарження ПП «Центр» зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

34. Вважає, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 04.05.2020 у справі №2040/6175/18, від 16.01.2020 у справі №712/5885/17 та від 12.06.2018 у справі №905/1552/16, зокрема: відносно наявності права користування земельної ділянки для розміщення тимчасової споруди на ній для ведення суб`єктом господарювання підприємницької діяльності; щодо пріоритетності положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за №1330/20068, про проводження строку дії паспорту прив`язки і вичерпності переліку документів, які необхідно надати для такого продовження, зокрема, забороною вимагати додаткові документи.

35. На думку Підприємства, у справі, що розглядається, судами обох інстанцій проігноровано вищенаведену правозастосовчу практику Верховного Суду й застосовано вимоги Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності щодо надання документів як при первинному розміщенні та необхідності надання суб`єктом господарювання інших документів, вимоги про що містяться у інших нормативно-правових актах.

36. На переконання третьої особи, судами не враховано правові позиції Верховного Суду щодо необхідності підтверджувати право прокуратури на звернення до суду з позовом в інтересах держави.

37. Скаржник вказує й на відсутність висновків Верховного Суду стосовно застосування у подібних правовідносинах положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012.

38. Підставами касаційного оскарження Полтавська міська рада зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

39. Наголошує, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 04.05.2020 у справі №2040/6175/18.

40. На переконання скаржника, цю справу (в частині продовження дії особистого земельного сервітуту для розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності) не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У контексті вказаного скаржник посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постановах від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі № 920/447/18.

41. Окрім цього, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та актів органів місцевого самоврядування, які регулюють ті ж правовідносини, у разі суперечності зазначених нормативно-правових актів.

42. Ухвала Верховного Суду від 12.07.2023 про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, за касаційною скаргою ПП «Центр» направлена керівнику Полтавської окружної прокуратури Полтавської області засобами поштового зв`язку й отримана останнім 24.07.2023, що підтверджується наявним у матеріалах касаційного провадження поштовим повідомленням про вручення рекомендованого відправлення.

43. Інші учасники справи є користувачами Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи та зареєстровані у підсистемі «Електронний кабінет».

44. За наявною у комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду» інформацією вищевказану ухвалу Верховного Суду в електронному вигляді було надіслано Полтавській міській раді та Управлінню з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради в їх електронний кабінет й доставлено до електронного кабінету 13.07.23 о 09:08 годині.

45. Ухвала Верховного Суду від 12.07.2023 про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, за касаційною скаргою Полтавської міської ради направлена поштою керівнику Полтавської окружної прокуратури Полтавської області й отримана останнім 24.07.2023, а також засобами поштового зв`язку надіслана ПП «Центр» і отримана цим підприємством 24.07.2023, що підтверджується наявним у матеріалах касаційного провадження поштовим повідомленням про вручення рекомендованого відправлення.

46. Ця ж ухвала Верховного Суду направлена Управлінню з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради в його електронний кабінет й доставлена до електронного кабінету 13.07.23 о 09:08 годині.

47. Перший заступник керівника Полтавської окружної прокуратури подав відзив на касаційну скаргу ПП «Центр», у якій зазначає, що у спірних правовідносинах норми Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності повинні застосовуватися поряд з приписами Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, яке є нормативно - правовим актом органу місцевого самоврядування і підлягає обов`язковому виконанню на території відповідної адміністративно - територіальної одиниці - у цьому випадку м. Полтави.

48. Наполягає, що за приписами вищезгаданих актів розміщення тимчасових споруд для підприємницької діяльності можливе лише за наявності правовстановлюючих документів на земельні ділянки, однак у спірних відносинах цих вимог дотримано не було, оскільки право земельного сервітуту за третьою особою не було оформлено у встановленому законом прядку, не проходило державної реєстрації.

49. Повторюючи наведені у судах попередніх інстанцій аргументи, прокурор вказує на невідповідність площі тимчасових споруд, які охоплені спірними у цій справі рішенням та паспортом прив`язки, вимогам закону, а також наголошує на невідповідності місця їх розташування Єдиним правилам ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198.

50. Вказує на правильність висновків судів попередніх інстанцій стосовно доведеності підстав для представництва інтересів держави у суді в цьому випадку, а також щодо юрисдикції цього спору як публічно - правового, який повинен вирішуватись за правилами адміністративного судочинства.

51. Посилаючись на такі доводи у відзиві на касаційну скаргу прокурор просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

52. Відзиву на касаційну скаргу ПП «Центр» від інших учасників справи не надійшло, що однак, в силу приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалених у справі, яка розглядається.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

53. Відповідно до частин другої, четвертої статті 28 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у тексті цієї постанови в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

54. На виконання частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за №1330/20068, затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

55. У пункті 1.3 розділу І цього Порядку наведено визначення тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС), а саме - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

56. За визначенням понять, наведених у пункті 1.4 розділу І Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, паспорт прив`язки ТС - комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1 : 500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності.

замовник - суб`єкт господарювання, який реалізує право розмістити ТС на підставі паспорта прив`язки ТС.

57. При розміщенні ТС ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами (пункт 1.8 розділу І вищевказаного Порядку).

58. Розділом ІІ Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності врегульовано порядок отримання паспорта прив`язки ТС, за пунктами 2.1-2.4, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.13, 2.14, 2.17, 2.19, 2.29 та 2.30 якого встановлено таке.

59. Підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).

Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

До заяви додаються:

графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості;

реквізити замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напрям підприємницької діяльності.

Цей перелік документів є вичерпним.

Для визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам відповідний комплект документів направляється до органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

Для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає:

схему розміщення ТС (додаток 1);

ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1);

технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.

Зазначені документи замовником отримуються самостійно.

Паспорт прив`язки ТС надається органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку.

Паспорт прив`язки ТС включає:

титульний аркуш із зазначенням реквізитів замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напряму підприємницької діяльності;

схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1 : 500;

ескізи фасадів ТС у кольорі М 1 : 50 (для стаціонарних ТС);

технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж.

Цей перелік документів є вичерпним.

При оформлені паспорта прив`язки ТС забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, непередбачених законом та цим Порядком.

Паспорт прив`язки ТС не надається за умов:

подання неповного пакета документів, визначених пунктом 2.6 цього Порядку;

подання недостовірних відомостей, зазначених у пункті 2.6 цього Порядку.

Ненадання паспорта прив`язки ТС з інших підстав не допускається.

Строк дії паспорта прив`язки ТС визначається органом з питань містобудування та архітектури відповідної ради або районної державної адміністрації з урахуванням строків реалізації положень містобудівної документації на місцевому рівні.

Продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

У разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки ТС може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки ТС або на новий строк.

У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки ТС, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.

Розміщення ТС самовільно забороняється.

60. Спірні правовідносини врегульовані й Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженим рішенням Полтавської міської ради (двадцять другої сесії шостого скликання) від 18.05.2012.

61. Відповідно до пунктів 3.1 - 3.3 цього Положення про розміщення ТС на території м. Полтава замовник, зацікавлений у встановленні стаціонарної ТС звертається до виконкому Полтавської міської ради із заявою про можливість розміщення ТС.

До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.

Виконком Полтавської міської ради направляє заяву до управління з питань містобудування та архітектури.

62. Пунктами 3.4 -3.9 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава передбачено, що Управління з питань містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня подання зазначеної заяви встановлює відповідність намірів щодо місця розташування ТС будівельним нормам, комплексній схемі розміщення ТС та направляє матеріали для розгляду та прийняття відповідного рішення на засіданні Комісії.

Рішення Комісії оформлюється протоколом, який підписується головою Комісії та її секретарем.

У разі відповідності намірів щодо місця розміщення ТС будівельним нормам, комплексній схемі розміщення ТС, та позитивному висновку Комісії замовник звертається до міської ради із заявою щодо оформлення договору особистого строкового сервітуту. До заяви додається схема розміщення ТС в М 1 500, на якій зазначені межі та площа земельної ділянки для розміщення ТС. Схема виготовляється суб`єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, та отримується замовником самостійно.

Управлінням з питань містобудування та архітектури готується проект рішення міської ради щодо оформлення договору особистого строкового сервітуту на підставі поданої замовником заяви, висновку Комісії та переліку документів, визначених п. 3.2 цього Положення.

Після прийняття відповідного рішення сесією міської ради, замовник через Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру укладає з міською радою договір особистого строкового земельного сервітуту.

Рішення міської ради та укладений договір особистого строкового земельного сервітуту є підставою для виготовлення паспорту прив`язки ТС.

63. Пунктом 3.10 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава передбачено, що у разі невідповідності намірів щодо місця розташування ТС будівельним нормам, комплексній схемі розміщення ТС замовнику управлінням з питань містобудування та архітектури надається письмова відмова щодо можливості розміщення стаціонарної ТС.

64. Відповідно до пунктів 7.1 -7.2 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).

Для оформлення паспорта прив`язки замовник звертається до управління з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС (додаток 1); ескізи фасадів ТС у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1); схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб`єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів України»; договір особистого строкового земельного сервітуту (у випадках, визначених цим Положенням); технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж. Зазначені документи замовником отримуються самостійно.

65. Згідно з пунктом 7.7 Положення про розміщення ТС на території м. Полтава паспорт прив`язки включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.

66. Процедура розгляду звернень щодо продовження дії паспорту прив`язки стаціонарної ТС врегульована розділом 5 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, відповідно до пунктів 5.1 - 5.9 якого замовник, зацікавлений у подальшому розміщенні стаціонарної ТС звертається до виконкому Полтавської міської ради з відповідною заявою.

До заяви додаються наступні документи: копія свідоцтва про реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності або копія виписки з єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців; паспорт прив`язки ТС;

Виконком Полтавської міської ради направляє звернення до управління з питань містобудування та архітектури.

Управління з питань містобудування та архітектури направляє необхідні матеріали для розгляду на засіданні Комісії.

Рішення Комісії оформлюється протоколом, який підписується головою Комісії та її секретарем.

Після позитивного висновку Комісії замовник звертається до міської ради із заявою щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту.

На підставі позитивного рішення Комісії та заяви замовника управління з питань містобудування та архітектури готує відповідний проект рішення Полтавської міської ради.

На виконання рішення міської ради замовник через Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру укладає з міською радою договір оренди землі або договір особистого строкового земельного сервітуту.

Після рішення міської ради та документа про право користування земельною ділянкою, управління з питань містобудування та архітектури продовжує строк дії паспорту прив`язки ТС шляхом зазначення нової дати, підпису уповноваженої посадовою особи управління з питань містобудування та архітектури та печатки. Термін дії паспорту прив`язки відповідає терміну дії документу про право користування земельною ділянкою.

67. Згідно з пунктом 20 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198, у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг забороняється: розташовувати будь-які споруди або об`єкти без погодження з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції.

НОМЕР_3. Відповідно до пункту 27 цих же Правил у населених пунктах малі архітектурні форми (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках громадського транспорту) розміщуються за межею тротуару, пішохідних доріжок, алей на відстані не менше ніж 1 метр, але не ближче ніж 5 метрів до проїзної частини доріг і вулиць.

НОМЕР_4. Пунктом 4 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони також передбачено, що мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності - це невелика (площею до 30 кв. метрів) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

70. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

71. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

72. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

V.І.IІ Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності державної реєстрації права строкового земельного сервітуту та закінчення його строку дії як підстави для скасування спірних актів відповідачів.

73. Спірні у справі, що розглядається, правовідносини врегульовані, зокрема, нормами Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради (двадцять другої сесії шостого скликання) від 18.05.2012.

74. Це Положення встановлює порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава й за своїм змістом та юридичною природою належить до актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру, прийняття яких передбачено статтею 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», і яке, в силу приписів частини першої статті 73 цього ж Закону, частини першої статті 144 Конституції України, є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

75. Пунктами 7, 8 рішення Полтавської міської ради (двадцять другої сесії шостого скликання) від 18.05.2012 про затвердження Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава передбачено, що воно підлягає оприлюдненню в «Полтавському віснику» та на офіційному сайті Полтавської міської ради та виконавчого комітету й набирає чинності з моменту його офіційного оприлюднення.

76. Зазначене вище рішення оприлюднено, зокрема, на офіційному вебсайті Полтавської міської ради за посиланням: https://rada-poltava.gov.ua/documents/, й відповідно до частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з цього моменту набрало чинності. З установлених судами попередніх інстанцій обставин у справі, що розглядається, наданих її учасниками пояснень та матеріалів справи не вбачається того, що такий нормативно - правовий акт у подальшому і станом на час виникнення спірних правовідносин було скасовано, визнано нечинним або він втратив чинність у встановленому законом порядку.

77. Отже вищезазначене Положення, поряд із нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, не суперечачи їм як актам вищої юридичної сили, підлягало застосуванню у спірних правовідносинах під час вирішення питання стосовно продовження строку розміщення охоплених предметом спору тимчасових споруд, строку дії оскаржуваного прокурором паспорту прив`язки.

78. Так, пунктом 2.18 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності встановлено, що продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

79. Процедура розгляду звернень щодо продовження дії паспорту прив`язки стаціонарної ТС у спірних відносинах регламентована й розділом 5 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, пунктами 5.1 - 5.9 якого визначено, що:

Замовник, зацікавлений у подальшому розміщенні стаціонарної ТС звертається до виконкому Полтавської міської ради з відповідною заявою.

До заяви додаються наступні документи:

- копія свідоцтва про реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності або копія виписки з єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців;

- паспорт прив`язки ТС;

Виконком Полтавської міської ради направляє звернення до управління з питань містобудування та архітектури.

Управління з питань містобудування та архітектури направляє необхідні матеріали для розгляду на засіданні Комісії.

Рішення Комісії оформлюється протоколом, який підписується головою Комісії та її секретарем.

Після позитивного висновку Комісії замовник звертається до міської ради із заявою щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту.

На підставі позитивного рішення Комісії та заяви замовника управління з питань містобудування та архітектури готує відповідний проект рішення Полтавської міської ради.

На виконання рішення міської ради замовник через Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру укладає з міською радою договір оренди землі або договір особистого строкового земельного сервітуту.

Після рішення міської ради та документа про право користування земельною ділянкою, управління з питань містобудування та архітектури продовжує строк дії паспорту прив`язки ТС шляхом зазначення нової дати, підпису уповноваженої посадовою особи управління з питань містобудування та архітектури та печатки. Термін дії паспорту прив`язки відповідає терміну дії документу про право користування земельною ділянкою.

80. Аналіз наведених вище положень законодавства дає колегії суддів підстави для висновку, що у спірних правовідносинах прийняття рішення Міськради щодо продовження розміщення тимчасової споруди, продовження строку дії земельних сервітутів та дії паспорту прив`язки можливе за наявності одночасно:

звернення замовника з відповідною заявою та документами згідно з переліком;

рішення Комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, оформлене протоколом, яке містить позитивний висновок;

заява замовника щодо продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту.

81. Продовження ж строку дії паспорту прив`язки у визначений Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава спосіб здійснюється Управлінням містобудування лише після прийняття Міськрадою вищевказаного рішення та оформлення документа про право користування земельною ділянкою, яким у розумінні приписів цього Положення є укладений з міською радою договір оренди землі або договір особистого строкового земельного сервітуту.

82. Колегія суддів погоджується з доводами прокурора про те, що в силу вимог абзацу четвертого частини другої статті 100, статті 126 Земельного кодексу України, абзацу другого частини другої статті 402 Цивільного кодексу України та абзацу другого пункту 2 частини першої статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно, і що відповідно до частини другої статті 3 цього ж Закону речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, а отже й право строкового земельного сервітуту, виникають з моменту такої реєстрації.

83. Разом з тим жоден акт законодавства, яким унормовані спірні у цій справі правовідносини, не вимагає наявності державної реєстрації права користування земельною ділянкою (оренди або сервітуту) як обов`язкової умови для прийняття уповноваженим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування рішення щодо продовження (встановлення) строку розміщення тимчасових споруд та строку дії виданого щодо них паспорту прив`язки.

84. При цьому відповідно до визначеної Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава стадійності продовження строку розміщення тимчасових споруд, укладення з міською радою договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту здійснюється після прийняття міською радою відповідного рішення і на його підставі, а вже після цього відбувається державна реєстрація відповідного речового права на землю, що набувається за таким правочином.

85. Тому колегія суддів вважає, що відсутність державної реєстрації земельного сервітуту в спірних правовідносинах не може бути перешкодою для розгляду Міськрадою та іншими її уповноваженими органами питання про продовження строку розміщення тимчасових споруд на території м. Полтави, продовження (встановлення) строку раніше встановлених земельних сервітутів та строку дії паспорту прив`язки.

86. Законодавство, що врегульовує спірні у цій справі правовідносини, не висуває вимог стосовно наявності державної реєстрації речових прав на земельні ділянки (права користування ними у вигляді строкового земельного сервітуту) як необхідної передумови для прийняття рішення, яке охоплюється предметом спору в цій справі, та продовження строку дії паспорту прив`язки на відповідні тимчасові споруди.

87. Більше того, за змістом частини другої статті 402 Цивільного кодексу України, частини другої статті 100 Земельного кодексу України земельний сервітут може бути встановлений договором, а у випадку встановлення земельних сервітутів на землях, зокрема, комунальної власності такий договір укладається на підставі відповідного рішення уповноваженого органу місцевого самоврядування, яким у спірних відносинах виступає Полтавська міська рада, й наявність у неї таких повноважень вбачається з приписів статей 12, 123 Земельного кодексу України.

88. Державна ж реєстрація права власності та інших речових прав проводиться на підставі, зокрема: укладеного в установленому законом порядку договору, предметом якого є нерухоме майно, речові права на яке підлягають державній реєстрації, чи його дубліката; інших документів, що відповідно до законодавства підтверджують набуття, зміну або припинення прав на нерухоме майно (пункти 1, 14 частини першої статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

89. Колегія суддів звертає увагу й на приписи статті 395 Цивільного кодексу України, абзаців першого, другого пункту 2 частини першої статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», частини першої статті 98, пункту «в» статті 99, пункту «г» частини першої статті 102 Земельного кодексу України, відповідно до яких:

Речовими правами на чуже майно є: право користування (сервітут).

Державній реєстрації прав підлягають речові права на нерухоме майно, похідні від права власності: право користування (сервітут).

Право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки чи іншої заінтересованої особи на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).

Власники або землекористувачі земельних ділянок чи інші заінтересовані особи можуть вимагати встановлення таких земельних сервітутів: право на розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм).

Дія земельного сервітуту підлягає припиненню у випадках: закінчення терміну, на який було встановлено земельний сервітут.

90. А також відзначає, що за приписами частини першої статті 83, пункту «б» статті 80 та пункту «в» статті 12 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. Суб`єктами права власності на землю є: територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

91. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (частина перша статті 10, пункт 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

92. Системний аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновків, що відповідні ради, здійснюючи від імені та в інтересах територіальної громади повноваження власника земельних ділянок комунальної власності, мають право вимагати встановлення земельних сервітутів щодо права на розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм) й це не суперечить встановленому законом порядку розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності.

93. Водночас державній реєстрації права земельного сервітуту щодо земельних ділянок комунальної власності передує прийняття відповідною радою рішення про встановлення (продовження) дії сервітуту, укладення на його підставі договору, визначення у ньому строку сервітуту.

94. За наведеного колегія суддів визнає необґрунтованими доводи прокурора про те, що відсутність державної реєстрації права строкових земельних сервітутів та закінчення строку дії попередньо укладених договорів про їх встановлення станом на дату ухвалення спірного рішення Міськради й на дату продовження Управлінням містобудування строку дії паспорту прив`язки унеможливлюють реалізацію вищевказаних повноважень ради у сфері земельних відносин.

V.І.ІІІ Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо невідповідності розміщених відповідно до спірного рішення тимчасових споруд вимогам стосовно їх площі.

95. З приводу таких аргументів позивача колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за приписами абзацу другого частини другої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

96. Наведене у пункті 4 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони визначення характеризує малу архітектурну форму для провадження підприємницької діяльності як невелику (площею до 30 кв. метрів) споруду торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.

97. При цьому, за змістом частини другої статті 21 Закону України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою, до яких належить, у тому числі, альтанки, павільйони, навіси.

98. Питання ознак тимчасовості споруд досліджувалось й у постановах Верховного Суду від.10.2018 у справі №806/22/18 та від 10.08.2022 у справі №260/259/20.

99. У цих постановах Верховний Суд відзначав, що капітальна будівля завжди тісно пов`язана із земельною ділянкою, на якій вона розташована, оскільки воно має фундаментну основу. Це означає, що капітальну будівлю не може бути без негативних наслідків для конструкції розібрано і переміщено, адже в даному випадку всій споруді буде завдано непоправної шкоди.

100. Про тимчасовий характер будівлі (споруди) може свідчити те, що така є тимчасовою збірно-розбірною будівлею, зведена (влаштована) без фундаменту, з недовговічного матеріалу, сезонного використання без утеплення основних огороджувальних конструкцій (навіси, палатки, кіоски, накриття, літні душі, вбиральні, теплиці, покриті поліетиленовою плівкою, тощо). Такі критерії тимчасовості споруди визначені у пункті 2 розділу ІІІ Інструкцію про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна.

101. Аналіз вищевикладених положень законодавства дає підстави колегії суддів визначити такі основні критерії, за якими здійснюється віднесення споруди до тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, а саме:

- це невелика одноповерхова споруда площею не більше ніж 30 кв. метрів по зовнішньому контуру.

- виготовляється з полегшених збірно - розбірних конструкцій;

- встановлюється тимчасово без улаштування (спорудження) фундаменту.

102. Колегія суддів наголошує й на тому, що стаціонарна тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності (павільйон) не може перевищувати 30 квадратних метрів саме по зовнішньому контуру, у тому числі з урахуванням об`єднання (суміщення).

103. У справі ж, яка розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що на підставі оспорюваного прокурором паспорту прив`язки розміщувались дві поєднані між собою тимчасові споруди площею 27,17 кв. м. та 26,46 кв. м., що перевищує передбачену законом максимально допустиму площу тимчасових споруд й не відповідає ознакам тимчасової споруди у розумінні положень статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

104. З цих підстав колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про невідповідність оскаржуваного прокурором паспорту прив`язки вищевказаним вимогам законодавства, оскільки згідно з установлених судовим розглядом цієї справи обставин вбачається, що розміщувані позивачем тимчасові споруди фактично становили одну суцільну конструкцію з двома входами/виходами, площа якої значно перевищувала визначені законодавством розміри для таких споруд.

V.І.ІV Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності погодження Національної поліції на розміщення тимчасових споруд.

105. За змістом пунктів 1.8, 2.4 та 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при розміщенні ТС ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами.

106. Для визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам відповідний комплект документів направляється до органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

107. Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом десяти робочих днів з дня отримання відповідного комплекту документів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.

108. Близькі за змістом норми містяться й у пунктах 1.10, 2.1, 34 та 3.10 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава.

109. Пунктами 8.2, 8.3 цього ж Положення визначено, що переоформлення паспорта прив`язки при продовженні строку функціонування ТС та його перереєстрації може здійснюватися у разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж тощо або з ініціативи замовника.

У разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки або на новий строк.

110. Зміст вищевикладених норм вказує на те, що наміри замовника стосовно місця розташування тимчасової споруди повинні відповідати усім наявним планувальним обмеженням, передбаченим містобудівною документацією, будівельними нормами, узгоджуватися з комплексною схемою розміщення тимчасових споруд на території відповідного населеного пункту.

111. У протилежному випадку замовнику надається письмова аргументована відмова щодо реалізації намірів й можливості розміщення стаціонарної тимчасової споруди.

112. Поряд із цим колегія суддів відзначає, що законодавством України, у тому числі й наведеними у розділі V цієї постанови нормами, урегульовано питання розміщення ТС, зокрема: визначено перелік документів, які подаються для отримання паспорта прив`язки для розміщення ТС, встановлено порядок його отримання (оформлення), наведені підстави продовження строку дії та анулювання паспорта прив`язки тощо. На цьому акцентовано увагу й у постанові Верховного Суду від 05.09.2019 у справі №2-а/250/12.

113. А за висновками щодо застосування норм права, наведеними у постановах від 04.09.2019 та від 16.01.2020 у справах №712/5885/17 та №357/13244/16-а відповідно, процедура продовження дії раніше виданого паспорту прив?язки полягає у визначенні нової дати у раніше виданому паспорті та засвідчення її підписом та печаткою органу з питань містобудування та архітектури.

114. У цих же постановах Верховного Суду зазначено, що продовження дії паспорту не передбачає перевірку відповідності намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, оскільки відповідно до пунктів 2.4-2.5 Порядку така перевірка здійснюється на стадії надання паспорта, а не на стадії продовження його дії.

115. Колегія суддів не вбачає перешкод для застосування такого підходу й до спірних у цій справі правовідносин, які також пов`язані з продовженням строку дії паспорта прив`язки.

116. Колегія суддів підкреслює і те, що як вбачається з аналізу наведених у цій постанові норм, відповідність намірів замовника стосовно місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам перевіряється уповноваженим органом упродовж десяти робочих днів з дня отримання відповідного комплекту документів, тобто при оформлені паспорта прив`язки ТС, і на цьому етапі забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, непередбачених законом та цим Порядком.

117. З наведеного констатується, що перевірка відповідності намірів замовника щодо розташування тимчасових споруд здійснюється не у будь - який невизначений час, а у межах конкретних строків та на чітко визначеному етапі - під час оформлення паспорту прив`язки.

118. Продовження ж строку дії паспорту прив`язки не передбачає обов`язкове оформлення (переоформлення) вже існуючого і раніше виданого паспорту. Під час вирішення цього питання, у разі, якщо не відбулось змін у містобудівній документації на місцевому рівні, комплексній схемі розташування тимчасових споруд, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж тощо, не здійснюється перевірка намірів замовника щодо розташування тимчасової споруди.

119. Продовження строку дії паспорту прив`язки полягає у зазначенні у раніше виданому паспорті нової дати, підпису та печатки органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

120. Однак за висновками щодо застосування норм права, викладеними у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №821/140/18 та від 24.01.2020 у справі №821/235/18, тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має відповідати, у тому числі, Єдиним правилам ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, та здійснюватися на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаної постанови.

121. Це означає, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності повинне відповідати усім вимогам закону, містобудівної документації, будівельним, санітарним, протипожежним, екологічним та іншим нормам, державним стандартам і правилам, локальним нормативно - правовим актам органів місцевого самоврядування та іншим актам, дотримання яких вимагається під час перевірки намірів замовника щодо розташування таких споруд.

122. Відповідність намірів змовника щодо розташування тимчасових споруд вищезгаданим нормативам безперервно повинна бути забезпечена і зберігатись починаючи з моменту звернення зацікавленої особи за отриманням дозвільного документа у вигляді паспорта прив`язки і в подальшому, під час вирішення питання про його оформлення (видачу), переоформлення та продовження строку дії, упродовж усього часу розміщення тимчасових споруд.

123. Недотримання встановлених законодавством вимог до розміщення тимчасових споруд погіршує умови для життєдіяльності територіальної громади в цілому та кожного її члена окремо, може загрожувати протипожежній, санітарній та екологічній безпеці тощо, а у спірних правовідносинах - безпеці учасників дорожнього руху та відвідувачів таких споруд, негативно впливає на безпечні для життя і здоров`я умови перебування на території відповідного населеного пункту, створює ризики настання аварій, інших надзвичайних ситуацій.

124. Тому дотримання встановленого законом порядку провадження підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території відповідної адміністративно - територіальної одиниці становить публічний (суспільний) інтерес її громади, обов`язок захисту якого покладено насамперед на представницький орган місцевого самоврядування - ту чи іншу раду, а також на створювані нею органи.

125. Однак у спірних правовідносинах, як стверджує прокурор у своєму позові, цей інтерес порушено самою ж радою та утвореним нею органом - Управлінням містобудування, які, продовжуючи третій особі строк розміщення тимчасових споруд та строк дії паспорту прив`язки не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруд з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198.

126. У спірних відносинах цьому суспільному (публічному) інтересу широкого кола осіб - територіальної громади міста Полтави протиставляється приватний інтерес, індивідуальне право суб`єкта підприємницької діяльності - ПП «Центр», які у спорі, що розглядається, виражаються у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України праві на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

127. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 №15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

128. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

129. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

130. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

131. Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у низці рішень Європейського Суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).

132. Тому забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, Єдиними правилами, та виконання обов`язку органом державного архітектурно-будівельного нагляду щодо забезпечення дотримання правил благоустрою всіма суб`єктами містобудівної діяльності.

133. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №821/140/18 та від 31.05.2019 у справі №823/687/18.

134. Водночас повноваження відповідачів, які ними реалізовані у спірних правовідносинах, як і будь - якого іншого суб`єкта владних повноважень, обмежуються принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

135. Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

136. Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04) Європейський суд з прав людини (далі також ЄСПЛ), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява №33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява №48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51).

137. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

138. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява №36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту НОМЕР_4), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

139. У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування тимчасової споруди здійснюється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, відповідачі у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належних ПП «Центр» тимчасових споруд (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на такі споруди (якщо ця помилка була допущена), і вжити передбачених законом заходів для приведення місця їх розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого документа, у подальшому розміщенні споруд, продовженні строку дії земельних сервітутів.

140. Колегія суддів вважає, що у такому випадку не порушується баланс публічних і приватних (індивідуальних) інтересів, оскільки такі дії покликані відновити законність та правовий порядок в у сфері спірних правовідносин, повернути їх у законні рамки й при цьому забезпечити дотримання інтересів широкого кола осіб - територіальної громади міста, запобігти негативним наслідкам, що можуть настати у зв`язку з недотриманням встановленого законодавством порядку розміщення тимчасових споруд, вимог щодо місця їх розташування.

141. У такий спосіб суб`єкт владних повноважень, який реалізує публічно - владні управлінські функції у певних правовідносинах (у цій справі у сфері благоустрою території населеного пункту, містобудування та земельних відносин) може у легітимний спосіб відновити (забезпечити) загальний інтерес, прийнявши відповідне рішення або вчинивши певні дії (у спірних відносинах відмовивши у продовженні строку розміщення тимчасових споруд або привівши місце їх розташування у відповідність вимогам законодавства).

142. Втім відповідачі у спірних правовідносинах прийняли саме ті рішення, які оскаржує прокурор, і які (оформлення, переоформлення, продовження строку дії, анулювання паспорту прив`язки) є об`єктом державного архітектурно - будівельного нагляду, можуть бути скасовані за результатом проведених заходів нагляду за наявності передбачених законом підстав. Такий висновок вбачається з мотивів, наведених у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №821/140/18 та від 24.01.2020 у справі №821/235/18.

143. Колегія суддів відзначає, що, будучи індивідуальним актом, вищевказані рішення суб`єктів владних повноважень можуть бути оскаржені й у судовому порядку заінтересованими особами, якщо вони вважають, що їх права та/або інтереси порушено виданням такого акту.

144. Суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи цей спір, визнали обґрунтованими наведені у позовній заяві прокурора доводи й при цьому, встановивши відсутність погодження розташування тимчасових споруд, про які іде мова у спірному рішенні, з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, констатували протиправність оскаржуваних рішень та дій відповідачів, вказували на порушення інтересів територіальної громади внаслідок їх прийняття (вчинення).

145. Так, згідно з положеннями абзаців першого, другого пункту 20 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг забороняється розташовувати будь-які споруди або об`єкти без погодження з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції.

146. Отже предметом спору у справі, що розглядається, охоплювались й обставини стосовно того, чи перебували тимчасові споруди, про які ідеться у оскаржуваному рішенні Міськради, у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг та, відповідно, чи необхідно було отримувати погодження на їх розташування.

147. У суді першої інстанції Підприємство стверджувало, що розміщені на підставі спірного паспорту прив`язки тимчасові споруди не знаходяться в межах червоних ліній, а також акцентувало увагу на тому, що Департаментом не зазначалось про необхідність отримання погодження на розміщення вказаних споруд.

148. Разом з тим у оскаржуваних судових рішеннях відсутні посилання на обставини справи та докази, з яких би достовірно вбачалось, що тимчасові споруди, строк розміщення яких і строк паспорту прив`язки на які продовжено Міськрадою, перебувають у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг.

149. З наведених судами попередніх інстанцій мотивів та доказів, на які посилаються учасники справи, вбачається лише те, що ПП «Центр» не отримувало погодження на розміщення (продовження розміщення) тимчасових споруд, охоплених спірним рішенням Міськради та виданим Управлінням містобудування паспортом прив`язки на такі споруди, а також те, що воно не належить до переліку суб`єктів, які отримали відповідь від органів Національної поліції про відсутність потреби у погодженні розміщення тимчасових споруд на території м. Полтави, враховуючи їхнє розміщення за межами червоних ліній вулиць.

150. Однак суди попередніх інстанцій жодним чином не обґрунтували того, що належні Підприємству тимчасові споруди, як станом на момент їх розміщення, так і на дати прийняття рішень про продовження строку їх розміщення та строку паспорту прив`язки, були розташовані у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг. Суди цих обставин справи не з`ясували і не перевірили їх доказами.

151. Це дає підстави стверджувати, що висновки судів попередніх інстанцій про необхідність отримання вищевказаного погодження на розміщення належних Підприємству тимчасових споруд зроблені за неповного з`ясування обставин у справі.

152. Водночас колегія суддів, погоджуючись із висновками судів попередніх інстанцій про те, що розміщувані Підприємством споруди не відповідали встановленим законом ознакам тимчасових споруд через значне перевищення їх максимально допустимої площі, вважає, що такі обставини є самостійною і достатньою підставою для скасування оскаржуваних у цій справі рішень та паспорту прив`язки, а також для часткового задоволення позовних вимог прокурора у тому обсязі, в якому вони були задоволені.

153. Таким чином встановлення у спірних відносинах обставин щодо розташування/не розташування тимчасових споруд у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг і червоних ліній міських вулиць і доріг не вплине на результат вирішення спору у справі, яка розглядається, не призведе до ухвалення інших судових рішень, аніж тих, що вже були ухвалені судами попередніх інстанцій, які в цілому правильно вирішили цей спір.

154. У контексті вищезазначеного, колегія суддів акцентує увагу на приписах частини другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

155. У зв`язку з цим колегія суддів не вважає, що вищезгадані порушення норм процесуального права, які були допущені судами попередніх інстанцій, не можуть зумовлювати скасування ухвалених ними та оскаржуваних у касаційному порядку судових рішень, оскільки вони у цьому конкретному випадку не призвели і не могли призвести до неправильного вирішення справи.

V.І.V Оцінка доводів учасників справи щодо неналежності розгляду в порядку адміністративного судочинства позовних вимог прокурора про визнання протиправним і скасування спірного рішення в частині продовження дії особистого земельного сервітуту для розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності.

156. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги в цій частині, Міськрада посилається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 у справі №905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі №920/447/18, у яких констатовано належність вирішення спорів у цих справах у порядку господарського судочинства.

157. Так, у справі №905/2765/17 предмет спору стосувався правомірності припинення відповідною міською радою договору особистого строкового сервітуту та, як наслідок, демонтажу малої архітектурної форми (торговельного павільйону), що за висновками Великої Палати Верховного Суду зачіпає приватні інтереси суб`єкта підприємницької діяльності, а отже має цивільно-правову природу. Зазначене, за позицією Суду, виключає кваліфікацію правовідносин сторін у цій справі як такі, що засновані на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, а отже, цей позов не має визначених Кодексом адміністративного судочинства України ознак адміністративного.

158. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у зазначеній вище справі орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.

159. У справі №920/447/18, яка розглядалась Великою Палатою Верховного Суду, предметом спору було порушене право землекористування позивача, а саме - розміщення тимчасових споруд на земельних ділянках, які не виділялись для такої мети відповідачам, натомість передані за волевиявленням власника у користування третій особі. Враховуючи, що згідно з установленими у вказаній справі обставинами сторона у справі - суб`єкт підприємницької діяльності використовує земельні ділянки під майном (нежитлові споруди для розміщення кафе), призначеним для такої діяльності, звернувся до відповідної ради за оформленням права на одержання сервітуту як підприємець, та діяв у цих правовідносинах як суб`єкт господарювання, Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком судів попередніх інстанцій про віднесення такого спору до юрисдикції господарських судів.

160. Обґрунтовуючи висновок стосовно юрисдикції вищевказаних спорів, Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.

161. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

162. Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

163. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

164. За правилами пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

165. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

166. Отже до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

167. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

168. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

169. Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

170. На відміну від обставин, встановлених у справах №905/2765/17 та №920/447/18 (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 та від 08.10.2019), на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, вимоги позову у справі, яка розглядається не стосуються речових прав на земельні ділянки як відповідачів, так і третьої особи.

171. У спірних правовідносинах відповідачі реалізували повноваження, передбачені Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельним кодексом України у сфері благоустрою території населених пунктів та земельних відносин, тобто здійснювали публічно - владні управлінські функції, й ці органи підпадають під наведене у Кодексі адміністративного судочинства України визначення суб`єкта владних повноважень.

172. У цьому випадку прокурор оскаржує рішення Полтавської міської ради, яким, зокрема, вирішено продовжити, у тому числі третій особі, дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку.

173. При цьому, самі договори щодо встановлення земельного сервітуту, прокурор не оскаржує і не зазначає про їх нікчемність або незаконність, не заявляє вимог до третьої особи стосовно цих договорів або самого права, яке набувається на підставі цих правочинів.

174. До того ж й підстави поданого прокурором позову не містять аргументів, які б вказували на те, що у справі, яка розглядається наявний спір про право.

175. Окремо варто відзначити, що як правильно зазначає позивач, право земельного сервітуту як один з різновидів речових прав щодо користування земельними ділянками виникає з моменту його державної реєстрації у встановленому законом порядку, що також вбачається з приписів частини другої статті 3 Закону України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», а не з моменту укладення відповідного правочину та вчинення запису щодо нього у книзі реєстрації записів договорів на встановлення особистого строкового земельного сервітуту, як це було у спірних відносинах та підтверджується встановленими у справі обставинами.

176. У зв`язку з цим, а також враховуючи відсутність у справі доказів державної реєстрації за третьою особою права користування (сервітуту) земельними ділянками, зазначеними у спірному рішенні Полтавської міської ради, колегія суддів визнає слушними доводи прокурора про те, що за таких обставин цього права у третьої особи у спірних відносинах не виникло.

177. Тому у спорі, який виник у справі, яка розглядається, не може бути спору про право, у зв`язку з чим цей спір належить розглядати в порядку саме адміністративного судочинства, оскільки він є публічноправовим і виник у правовідносинах щодо реалізації органом місцевого самоврядування публічно - владних управлінських функцій та з приводу акту індивідуальної дії, прийнятому саме у цих відносинах.

178. З огляду на вищевикладене, колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій, розглянувши цю справу за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, не допустили порушення норм процесуального права, а доводи касаційної скарги щодо цього є необґрунтованими і підлягають відхиленню.

V.І.VІ Оцінка доводів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій щодо підстав представництва прокурором інтересів держави у суді.

179. Колегія суддів звертає увагу на те, що аналогічне питання у правовідносинах, подібних до тих, у яких виник спір й у справі, що розглядається, вже вирішувалось Верховним Судом у постанові від 01.09.2022 у справі №440/7210/21, яка за предметом спору та суб`єктним складом учасників, обставинами справи й характером правовідносин, у яких виник спір, є подібною до справи, яка розглядається.

180. У цій постанові колегія суддів, врахувавши обставини вищевказаної справи, детально проаналізувавши норми статті 23 Закону України «Про прокуратуру» й висновки Верховного Суду щодо її застосування, положення національного законодавства, якими врегульовані правовий статус та повноваження органів місцевого самоврядування, земельні правовідносини та правовідносини у сфері благоустрою, відповідні приписи Конституції України, практику Європейського суду з прав людини та міжнародні джерела права, які релевантні досліджуваному Судом питанню щодо ролі і статусу прокуратури у судовому процесі, зазначала таке.

181. У справі №440/7210/21 прокурор, як і у справі, що розглядається, в адміністративному позові посилався на те, що захисту полягають інтереси держави, а саме - інтереси територіальної громади м. Полтава, порушення яких зумовлено протиправністю рішення Полтавської МР та дій Управління щодо продовження терміну дії паспортів прив`язки розміщення ТС з порушенням встановленої процедури, зокрема, без наявності у суб`єкта господарювання правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені ТС.

182. Тобто прокурор стверджував про порушення інтересів територіальної громади м. Полтава у зв`язку з розміщенням суб`єктом господарювання ТС на земельних ділянках комунальної власності, на які, за твердженням прокурора, відсутні правовстановлюючі документи.

183. Колегія суддів визнала таке обґрунтування сумісним із з розумінням «інтересів держави».

184. Обґрунтовуючи таку правову позицію, колегія суддів Верховного Суду у постанові від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 підкреслювала, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливим захистом держави. Земля, яка належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також кошти, отримані від її відчуження, передачі в оренду або інше користування, складають матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування. З огляду на це, самовільне використання земельної ділянки комунальної власності, у тому числі суб`єктами господарювання порушує інтереси держави, а саме - фінансові та економічні інтереси територіальної громади, а також призводить до порушення права відповідної територіальної громади на вільне використання та розпорядження землями комунальної власності.

185. З огляду на те, що прокурор визначив Полтавську МР та Управління відповідачами у цій справі, оскільки стверджує порушення цими органами місцевого самоврядування встановленого порядку продовження строку дії паспорту прив`язки розміщення ТС, Верховний Суду зауважував, що суди мали перевірити наявність органу, до повноважень якого відноситься здійснення контролю за Полтавською МР та Управлінням, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності цих органів у сфері благоустрою.

186. Досліджуючи питання права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів враховувала, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

187. Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

188. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.

189. У постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 зверталась увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, у якій наявний висновок про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

190. Акцентувалась увага й на постанові від 22.10.2020 у справі №140/756/19. У якій Верховний Суд наголосив, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

191. Крім того, враховано, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.10.2019 у справі №920/447/18 наголосила, що бездіяльність міської ради щодо захисту законних інтересів територіальної громади, а саме - невжиття, всупереч своїм повноваженням щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

192. Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль, зокрема, звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування для оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, зокрема, у земельних правовідносинах, міститься й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

193. До того ж колегія суддів враховувала, що у постанові від 20.07.2022 у справі №910/5201/19 за позовом прокурора в інтересах держави до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення про передачу земельної ділянки підприємству, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади міста та надання в користування земельної ділянки із земель комунальної власності орган місцевого самоврядування всупереч інтересам територіальної громади прийняв незаконне рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, порушивши встановлений порядок, тому міськрада має бути відповідачем у такій справі. Прокурор стверджував, що в цьому спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, тому прокурор звертається до суду саме як позивач; державний орган виконавчої влади, який здійснює контроль у сфері земельних відносин, - Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування, оскільки спірна земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу.

194. З огляду на вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави (обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Полтавську МР та Управління відповідачами у справі та заявив вимогу про визнання протиправним та скасування пунктів 1, 2, 4 рішення Полтавської МР від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» та протиправними дій Управління щодо продовження строку дії паспортів прив`язки розміщення ТС), а це свідчить про наявність підстав для захисту прокурором інтересів держави за заявленими ним вимогами, які є аналогічними тим, які заявляються й у справі, що розглядається.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

195. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

196. Відповідно до пункту статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

197. Провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права й вирішили спір у справі, що розглядається, відповідно до закону, не допустили порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржуваних у цій справі судових рішень, а тому підстав для задоволення касаційних скарг не вбачає.

198. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Приватного підприємства «Центр», Полтавської міської ради залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.01.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2023 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик