Справа № 420/7188/23
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2023-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 вересня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/7188/23

Головуючий в 1 інстанції: Скупінська О.В.

Дата і місце ухвалення 18.07.2023р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Лук`янчук О.В.,

суддів: Бітова А.І.,

Ступакової І.Г.,

при секретарі Качуренко В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційні скарги виконавчого комітету Одеської міської ради та Управління реклами Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 липня 2023 року по справі за позовом за позовом Обслуговуючого кооперативу ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ до Управління реклами Одеської міської ради, виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправними та скасування пунктів інформаційної картки,-

В С Т А Н О В И В:

05.04.2023 року Обслуговуючий кооператив ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ звернувся до суду першої інстанції з позовом до Управління реклами Одеської міської ради, виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління реклами Одеської міської ради щодо залишення без розгляду заяви Обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за вих. № 15/12-2022 від 15.12.2022 року;

- зобов`язати Управління реклами Одеської міської ради розглянути заяву Обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами та прийняти передбачене законом рішення за результатами її розгляду;

- визнати протиправними та скасувати пункти 9 та 12 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами виконавчий комітет Одеської міської ради (Управління реклами Одеської міської ради)», затвердженої Одеським міським головою Трухановим Г.Л. (виконавчий комітет Одеської міської ради) 31.07.2020 року;

- зобов`язати виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління реклами Одеської міської ради, Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради привести пункти 9 та 12 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами виконавчий комітет Одеської міської ради (Управління реклами Одеської міської ради)» у відповідність до пункту 9 та пункту 10 Постанови Кабінетом Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами».

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.07.2023 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Управління реклами Одеської міської ради щодо не розгляду заяви Обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за вих. № 15/12-2022 від 15.12.2022 року та зобов`язано Управління реклами Одеської міської ради розглянути заяву Обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» за вих. № 15/12-2022 від 15.12.2022 року, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, виконавчий комітет Одеської міської ради та Управління реклами Одеської міської ради подали апеляційні скарги, в яких посилались на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В поданій апеляційній скарзі виконавчий комітет Одеської міської ради висловив незгоду з мотивами, покладеними судом першої інстанції в обґрунтування відмови у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів інформаційної картки адміністративної послуги «Надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами» та вказав на те, що визнання протиправним та скасування п.п. 9 та 12 оскаржуваної картки, затвердженої виконавчим комітетом Одеської міської ради від 31.07.2020 року не призведе до ефективного захисту порушених, на думку позивача, прав, оскільки остання на сьогодні є нечинною та з 26.04.2023 року не застосовується суб`єктами владних повноважень при наданні відповідної адміністративної послуги.

Апелянт зазначив, що відповідно до висновків Верховного Суду оскарження позивачем нечинного акта фактично свідчить про відсутність предмета спору, що унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову та є підставою для відмови у його задоволенні.

Також на думку апелянта судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення не були враховані положення Закону України «Про рекламу», Типові правила розміщення зовнішньої реклами та Правила розміщення зовнішньої реклами в м. Одесі. Апелянт вважає, що саме Типові правила та нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування містять спеціальні норми щодо переліку документів, необхідних для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, процедури його отримання, строку видачі дозволу.

Апелянт зазначає, що Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами та прийнятими на їх підставі Правилами розміщення зовнішньої реклами в м. Одесі, затвердженими рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.04.2008 року № 434, визначена процедура отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, якою передбачено, зокрема, і обов`язкове оформлення заявником двох примірників дозволів з відповідним погодженням, бланки яких видаються суб`єкту після прийняття робочим органом рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене ним місце розташування рекламного засобу. При цьому, апелянт наголошує на тому, що будучи окремими адміністративними послугами, послуга щодо отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами надається виключно після отримання заявником послуги щодо отримання пріоритету.

З огляду на викладене апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог Обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» та змінити мотивувальну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.07.2023 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОК «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» про визнання протиправними та скасування пунктів інформаційної картки та зобов`язання привести пункти інформаційної картки у відповідність до акту вищої юридичної сили, виключивши з мотивувальної частини оцінку судом законності оскаржуваних пунктів інформаційної картки та доповнивши мотивувальну частину рішення висновками щодо неможливості ефективного захисту прав позивача у зв`язку з втратою чинності такою інформаційною карткою; резолютивну частину рішення суду в частині цих позовних вимог залишити без змін.

В свою чергу Управління реклами Одеської міської ради у поданій апеляційній скарзі посилалось на те, що нормативно-правове регулювання правовідносин з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами складається з сукупності законів, підзаконних актів, актів органів місцевого самоврядування, які не можна ігнорувати та якими Управління реклами зобов`язане керуватися під час здійснення своїх повноважень.

Як зазначив апелянт, видача дозволу на розміщення зовнішньої реклами законом покладено на виконавчі органи місцевого самоврядування, що відбувається на підставі встановлених ними органами порядків, розроблених у відповідності до типового порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

На думку апелянта, проведення дозвільної (погоджувальної) процедури з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами шляхом розмежування її на адміністративну послугу встановлення пріоритету на місце розташування рекламного засобу та видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами витікає зі змісту положень Типових правил. При цьому, для встановлення пріоритету Типовими правилами передбачено необхідність подачі окремого переліку необхідних документів, визначений окремий строк для прийняття рішення про його встановлення або про відмову у його встановленні, окремий результат розгляду поданих документів, що полягає у прийнятті рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету, а також передбачена можливість оскарження такої відмови. Крім того, у разі прийняття робочим органом рішення про встановлення пріоритету, заявнику надається для оформлення два примірники дозволу з визначенням заінтересованих органів (осіб), з якими необхідно їх погодити.

Як зазначив апелянт, Обслуговуючий кооператив «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» направив через Центр надання адміністративних послуг на адресу суб`єкта надання адміністративних послуг - Виконавчого комітету Одеської міської ради (Управління реклами Одеської міської ради) заяву про надання адміністративної послуги з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту, із заявою про надання адміністративної послуги зі встановлення пріоритету на місце розташування рекламного засобу не звертався, при цьому наданий пакет документів не відповідає переліку, встановленому для заявленої позивачем адміністративної послуги.

З огляду на викладене апелянт вважає, що в даному випадку відсутні підстави для задоволення позовних вимог ОК «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ».

З огляду на викладене апелянт просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.07.2023 року та постановити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОК «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ».

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне:

Судом встановлено, що згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, обслуговуючий кооператив «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» 04.04.2019 року зареєстрований юридичною особою, основним видом економічної діяльності якого є 81.10 Комплексне обслуговування об`єктів.

Звертаючись з даним адміністративним позовом, обслуговуючий кооператив «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» вказував на те, що кооператив був утворений шляхом об`єднання фізичних та/або юридичних осіб на підставі рішення установчих зборів для експлуатації тf управління, зокрема, багатоповерховим житловим комплексом з вбудованими приміщеннями громадського призначення та об`єктами соціального обслуговування з підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, буд. 3-Б (ЖК « 36 Жемчужина»).

Позивач вказував на те, що на підставі акту приймання-передачі житлового комплексу або його частини з балансу на баланс від 12.04.2019 року від забудовника на баланс кооперативу був переданий зазначений вище багатоповерховий житловий будинок.

15.12.2022 року обслуговуючий кооператив «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» з метою отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами (дахової конструкції з написом «KADORR») направив до виконавчого комітету (Управління реклами Одеської міської ради) через Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради наступні документи заяву про надання адміністративної послуги з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту, до якого були додані наступні документи:

- заява, адресована керівнику робочого органу Управління реклами Одеської міської ради від 15.12.2022 року № 15/12-2022 про надання адміністративної послуги з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту (Додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами»);

- фотокартка місця (розміром 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу;

- копія конструктивних рішень з ескізом рекламної конструкції за робочим проектом «Влаштування рекламної конструкції з написом «KADORR» на покрівлі житлового будинку за адресою: м.Одеса, вул.Генуезька, будинок 3-Б (завірена належним чином);

- копія експертної оцінки №7-205-22-КЧ/КО від 14.12.2022 року щодо міцності, стійкості та надійності рекламної конструкції за робочим проектом «Влаштування рекламної конструкції з написом «KADORR» на покрівлі житлового будинку за адресою: м.Одеса, вул.Генуезька, будинок 3-Б (завірена належним чином);

- виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» та наказ про призначення голови.

30.12.2022 року Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради листом від 30.12.2022 року №01-38/2494 повідомив Обслуговуючий кооператив про результати надання адміністративної послуги, шляхом направлення листа Управління реклами Одеської міської ради від 26.12.2022 року №01-23/2852.

Відповідно до зазначеного вище листа Управління реклами Одеської міської ради від 26.12.2022 року №01-23/2852, заяву обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» про надання адміністративної послуги з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту разом із доданими до неї документами було залишено без розгляду та повернуто до центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради.

Підставою для залишення без розгляду поданої заяви став факт невідповідності поданих документів визначеному у п. 9 інформаційної картки адміністративної послуги вичерпному переліку документів, необхідних для отримання вказаної послуги, а саме: заяви суб`єкта звернення про надання адміністративної послуги, заповненої належним чином, за формою, встановленою додатком 3 до Регламенту Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради, який затверджено рішенням Одеської міської ради від 17.12.2013 року № 4187-VI «Про створення Центру надання адміністративних послуг одеської міської ради» та двох примірників бланку дозволу з необхідними узгодженнями (з фотокартками на третій сторінці).

Не погоджуючись з бездіяльністю Управління реклами Одеської міської ради щодо не розгляду поданої заяви про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, Обслуговуючий кооператив «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог, з огляду на наступне:

Правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг визначає Закон України «Про адміністративні послуги».

За визначеннями, наведеними у ст. 1 цього Закону, адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов`язків такої особи відповідно до закону; суб`єкт звернення - фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг; суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

Статтею 5 Закону України «Про адміністративні послуги» закріплено, що виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються: 1) найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; 2) суб`єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; 3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; 4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги; 5) граничний строк надання адміністративної послуги; 6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

Адміністративні послуги визначаються виключно законом.

Згідно ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги», суб`єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб`єктом надання є посадова особа, - органом, якому вона підпорядковується.

Інформаційна картка адміністративної послуги, що надається територіальним органом центрального органу виконавчої влади, іншого державного органу, їх посадовими особами, які уповноважені відповідно до закону надавати адміністративну послугу, затверджується на підставі типової інформаційної картки, затвердженої відповідним центральним органом виконавчої влади, іншим державним органом.

У разі делегування центральним органом виконавчої влади, іншим державним органом відповідно до закону повноважень з надання адміністративних послуг органам місцевого самоврядування інформаційна картка адміністративної послуги, що надається органом, якому делеговані такі повноваження, затверджується на підставі типової інформаційної картки, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики щодо делегованого повноваження.

Частиною 4 статті 8 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено, що інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про: 1) суб`єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту); 2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги; 3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу; 4) строк надання адміністративної послуги; 5) результат надання адміністративної послуги; 6) можливі способи отримання відповіді (результату); 7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.

Інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб`єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб`єктів звернень.

Відповідно до ч. 5 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги», технологічна картка адміністративної послуги містить інформацію про порядок надання адміністративної послуги.

У технологічній картці адміністративної послуги зазначаються: 1) етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги; 2) відповідальна посадова особа; 3) структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дію, рішення); 4) строки виконання етапів (дії, рішення).

Вимоги до підготовки технологічної картки адміністративної послуги визначаються Кабінетом Міністрів України (ч. 6 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги»).

У статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» визначений порядок надання адміністративних послуг. Так, згідно ч. 1 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги», адміністративні послуги надаються суб`єктами надання адміністративних послуг безпосередньо або через центри надання адміністративних послуг.

Згідно ч. 4 ст. 9 цього Закону, заява на отримання адміністративної послуги (далі - заява) подається в письмовій, усній чи електронній формі.

Письмова заява може бути подана суб`єкту надання адміністративної послуги особисто суб`єктом звернення або його представником (законним представником), надіслана поштою, а в разі надання адміністративних послуг в електронній формі - з використанням Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, у тому числі через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування.

Частинами 5 та 6 статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено, що перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом.

Забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом.

За положеннями ч. 3 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги», суб`єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб`єктом звернення.

Як встановлено в ході розгляду даної справи, підставою для повернення Управлінням реклами Одеської міської ради без розгляду поданої Обслуговуючим кооперативом заяви про надання адміністративної послуги разом із доданим пакетом документів, стала невідповідність поданих документів переліку документів, визначеному у пункті 9 інформаційної картки адміністративної послуги «Видача дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту.

В матеріалах справи наявна Інформаційна картка адміністративної послуги «дозвіл на розміщення зовнішньої реклами», затверджена 30.07.2020 року начальником управління реклами Одеської міської ради Панасюченком В.В. та Одеським міським головою Трухановим Г.Л., а також погоджена директором Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамовою Є.Г.

У пункті 9 зазначеної Інформаційної карки визначено вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимоги до них з роз`ясненням по кожному пункту переліку документів. Так, згідно вказаного пункту Інформаційної картки для отримання адміністративної послуги «дозвіл на розміщення зовнішньої реклами» необхідно подати наступні документи:

1. Заява суб`єкта звернення (фізична особа, юридична особа або фізична особа-підприємець) про надання адміністративної послуги заповнена належним чином, за формою встановленою додатком 3 до Регламенту Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради, який затверджено рішенням Одеської міської ради від 17.12.2013 №4187-VI «Про створення Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради» (зі змінами);

2. Два примірника бланку дозволу з необхідними узгодженнями (з фотокартками на третій сторінці).

Відповідно до п. 12 Інформаційної карки, строк надання адміністративної послуги становить 25 робочих днів.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне:

Як вже вказувалось вище, за приписами ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюється, зокрема, перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

В свою чергу, правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

У статті 1 цього Закону визначено, що документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;

дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру;

дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

При цьому, за положеннями ст. 2 цього закону, його дія поширюється на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність.

Згідно ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», яка визначає основні вимоги до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, закріплено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Згідно ч. 5 ст. 41 зазначеного вище Закону, підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Положеннями ч. 11 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що основні вимоги до порядку видачі, переоформлення, анулювання документів дозвільного характеру поширюються на всі документи дозвільного характеру, у тому числі на дозвільні (погоджувальні) процедури, якщо інше не встановлено законом.

Дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання.

У статті 1 Закону України «Про рекламу» дано визначення поняттю «зовнішня реклама», зокрема, вказано, що це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Згідно ст. 16 Закону України «Про рекламу», розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється.

Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб).

Стягнення плати за видачу дозволів забороняється.

Слід зазначити, що постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067 затверджені Типові правила розміщення зовнішньої реклами.

Звертаючись до суду з даним адміністративним позовом, обслуговуючий кооператив обґрунтовував свої позовні вимоги, в тому числі, положеннями Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затвердженими Кабінетом Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067 в редакції, зокрема, постанови КМУ від 16 грудня 2015 р. № 1173.

Однак, слід звернути увагу на те, що пункт 8 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності" був визнаний незаконним з моменту прийняття та скасований постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.06.2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016 року у справі № 826/2002/16, а тому не підлягає застосуванню.

В свою чергу, Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені Кабінетом Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067 (в редакції, яка була чинною станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі Типові правила) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Відповідно до пунктів 3-5 Типових правил, зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Справляння плати за видачу зазначених дозволів виконавчими органами сільських, селищних, міських рад забороняється.

На територіях, будинках і спорудах зовнішня реклама розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб) з урахуванням архітектурних, функціонально-планувальних, історико-культурних чинників, типології елементів місцевого середовища та з додержанням правил благоустрою територій населених пунктів.

Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.

За положеннями п. 6 Типових правил, до повноважень робочого органу належать, зокрема: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів; прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради.

Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.

Пунктом 9 Типових правил передбачено, що для одержання дозволу заявник подає робочому органу заяву за формою згідно з додатком 1, до якої додаються:

фотокартка або комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням;

копія свідоцтва про державну реєстрацію заявника як юридичної особи або фізичної особи - підприємця.

Згідно п. 10 та п. 11 Типових правил, за наявності документів, передбачених пунктом 9 цих Правил, заява протягом трьох днів з дати її надходження реєструється робочим органом в журналі реєстрації заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Робочий орган протягом п`яти днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу. Після перевірки місця керівник робочого органу приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету. У разі прийняття рішення про встановлення пріоритету робочий орган видає заявнику для оформлення два примірники дозволу за формою згідно з додатком 3 та визначає заінтересовані органи (особи), з якими необхідно їх погодити.

У разі прийняття рішення про відмову у встановленні пріоритету робочий орган протягом трьох днів надсилає заявникові вмотивовану відповідь із зазначенням дати встановлення пріоритету іншого заявника на заявлене місце розташування рекламного засобу або дати і номера рішення виконавчого органу ради про надання дозволу на заявлене місце іншій особі та повертає всі подані заявником документи.

Пріоритет заявника на місце розташування рекламного засобу встановлюється строком на три місяці з дати прийняття керівником робочого органу відповідного рішення.

Строк встановлення пріоритету на місце розташування рекламного засобу може бути продовжений керівником робочого органу не більш як на три місяці у разі: продовження строку оформлення дозволу у зв`язку з потребою виконання архітектурно-планувальних робіт та розроблення проектно-технічної документації; письмового звернення заявника щодо продовження строку оформлення дозволу.

У разі продовження строку оформлення дозволу з підстав, передбачених абзацами третім і четвертим цього пункту, робочий орган письмово повідомляє про це заявника.

Відповідно до п. 13 Типових правил, протягом строку, зазначеного у пункті 11 цих Правил, заявник оформлює обидва примірники дозволу та подає їх робочому органу разом із супровідним листом, в якому зазначається реєстраційний номер заяви.

У разі прийняття керівником робочого органу рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, яке перебуває в комунальній власності, заявник протягом трьох днів укладає договір на тимчасове користування цим місцем.

Під час подання заяви або оформлених примірників дозволу представник робочого органу в присутності заявника перевіряє комплектність документів, додержання вимог до їх оформлення та видає заявнику довідку з описом поданих документів за формою згідно з додатком 4. Перелік документів для надання дозволу є вичерпним (п. 14 Типових правил).

У разі недодержання заявником строку, зазначеного в пункті 11 цих Правил, та у разі ненадання ним в установлений строк документів, зазначених у пункті 13 цих Правил, заява вважається неподаною, пріоритет на місце розташування рекламного засобу втрачається, документи повертаються заявнику, про що робочий орган робить відповідний запис в журналі реєстрації (п. 15 Типових правил).

Пунктами 16, 19, 20 Типових правил передбачено, що дозвіл погоджується з власником місця або уповноваженим ним органом (особою) і спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури.

На вимогу робочого органу дозвіл погоджується з:

Державтоінспекцією - у разі розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування;

відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках історії та архітектури, в межах зон охорони таких пам`яток і в межах об`єктів природно-заповідного фонду;

утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій.

Зазначені в абзацах першому, третьому - п`ятому цього пункту органи та особи погоджують дозвіл протягом п`яти робочих днів з дати звернення заявника.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується дозвіл, є вичерпним. Погодження дійсне протягом строку дії дозволу.

Робочий орган протягом не більш як п`ятнадцяти робочих днів з дати одержання належним чином оформлених двох примірників дозволу розглядає заяву, готує і подає виконавчому органу ради пропозиції та проект відповідного рішення.

Виконавчий орган ради протягом п`яти робочих днів з дати одержання зазначених пропозицій приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні.

У разі прийняття рішення про надання дозволу керівник робочого органу протягом п`яти робочих днів підписує обидва примірники дозволу та скріплює їх печаткою робочого органу.

Пунктом 22 Типових правил визначено, що у наданні дозволу може бути відмовлено у разі, коли: оформлення поданих документів не відповідає встановленим вимогам; у поданих документах виявлені завідомо неправдиві відомості.

Перелік підстав для відмови у наданні дозволу є вичерпним.

Рішення про відмову у наданні дозволу може бути оскаржене в порядку, встановленому законодавством.

Згідно п.п. 23 та 24 Типових правил, дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві. Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу.

Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради № 434 від 22.04.2008 р. були затверджені Правила розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, із подальшими змінами (далі Правила № 434), які регламентують порядок надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами та процедуру їх переоформлення, зміни й анулювання, визначають вимоги до технічного стану, художньо-естетичного вигляду та порядку розміщення рекламних засобів, умови користування місцями для розміщення зовнішньої реклами, що перебувають у комунальній власності, підстави та порядок здійснення демонтажу протиправно розміщених рекламних засобів, а також порядок здійснення контролю за дотриманням положень цих Правил.

Дія цих Правил поширюється на всю територію міста Одеси, включаючи розташування рекламних засобів на будинках (будівлях) і спорудах, на відкритих майданчиках, на міських вулицях (дорогах), площах та інших територіях, у зелених зонах, на елементах вуличного обладнання, зовнішніх та внутрішніх поверхнях підземних переходів, інших об`єктах, розташованих на відкритій місцевості, незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування.

Згідно п. 7.1 Правил, для одержання дозволу заявник подає робочому органу заяву за встановленою формою через Центр надання адміністративних послуг, до якої додаються наступні документи: - фотокартка або комп`ютерний макет місця (розміром 9 х 13 см), на якому планується розташування рекламного засобу; - ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням. Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпним.

При цьому, п. 7.4 Правил визначено, що за наявності всіх документів, передбачених пунктом 7.1 цих Правил, робочий орган протягом п`яти днів з дати реєстрації заяви перевіряє заяву та додані документи щодо наявності підстав, зазначених у пункті 7.3 цих Правил, після чого керівник робочого органу приймає рішення про встановлення пріоритету або про його відмову.

У разі прийняття вказаного рішення робочий орган протягом трьох днів надає вмотивовану відповідь заявнику та повертає всі подані ним документи, у тому числі до Центру надання адміністративних послуг.

Згідно п. 7.3 Правил, робочий орган відмовляє у встановлені пріоритету юридичній особі або фізичній особі підприємцю (заявнику) у разі: подачі неповного комплекту документів; оформлення поданих документів не відповідає встановленим вимогам; виявлення у документах, поданих заявником, недостовірних відомостей; на вказане заявником місце вже виданий дозвіл; - на вказане заявником місце вже встановлено пріоритет; якщо обрані заявником формат, вид та/або тип рекламного засобу та/або спосіб його розташування чи зовнішній вигляд не відповідають вимогам, визначеним розділами 6, 12 цих Правил.

Перелік підстав для відмови у встановлені пріоритету є вичерпним.

У разі прийняття робочим органом рішення про встановлення пріоритету на місце розташування рекламного засобу, заявнику, у строк, встановлений для надання йому відповіді, надаються два примірники бланка дозволу за встановленою формою із зазначенням переліку уповноважених органів (осіб), з якими необхідно погодити місце розташування рекламного засобу (п. 7.5 Правил).

Відповідно до п. 8.1 Правил, дозвіл погоджується з: власником місця або уповноваженим ним органом (особою), де планується розташувати рекламний засіб; департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради.

У п. 8.2 Правил визначено інші органи, з якими за необхідності на вимогу робочого органу погоджується дозвіл.

Аналіз зазначених вище нормативно-правових актів свідчить про те, що оскільки розміщення зовнішньої реклами проводиться лише на підставі виданих уповноваженими суб`єктами дозволів, то отримання такого дозволу є результатом здійснення дозвільним органом наданих йому владних повноважень, тобто наданням суб`єктом адміністративної послуги.

В свою чергу чинним законодавством визначено, що перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання відповідного дозволу встановлюється виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру.

В даному випадку перелік документів, необхідний для отримання такого дозволу чітко визначений Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067.

Законодавцем надано право виконавчим органам сільських, селищних, міських рад встановлювати порядок надання дозволів з розміщення зовнішньої реклами, однак, такий порядок встановлюється цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Крім того, слід зазначити, що законодавцем визначено, що дозвіл отримується саме на розміщення зовнішньої реклами, а процедура отримання такого дозволу згідно з Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067 і Правилами № 434 включає в себе, зокрема, і перевірку робочим органом місця розташування рекламного засобу та прийняття рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету.

Враховуючи зазначене, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, процедура отримання якого включає в себе, в тому числі, і прийняття робочим органом рішення про встановлення пріоритету на заявлене місце розташування рекламного засобу, представляє собою одну адміністративну послугу, для отримання якої Типовими правилами та Правилами розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі № 434 визначено конкретний перелік документів, а саме, необхідним є подання заяви за встановленою формою, до якої додається фотокартка або комп`ютерний макет місця (розміром 9 х 13 см), на якому планується розташування рекламного засобу; ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням.

З огляду на викладене безпідставним та таким, що суперечить чинному законодавству є фактичне розділення однієї адміністративної послуги на дві окремі: «адміністративна послуга встановлення пріоритету на місце розташування рекламного засобу» та «дозвіл на розміщення зовнішньої реклами».

Як встановлено в ході розгляду справи, позивачем при зверненні за отриманням дозволу на розміщення зовнішньої реклами було дотримано вказані вище вимоги Типових правил та Правил розміщення зовнішньої реклами у місті Одесі № 434 та подано робочому органу, яким в даному випадку являється Управління реклами Одеської міської ради, через Центр надання адміністративних послуг, необхідний пакет документів. Однак, незважаючи на зазначене робочим органом було повернуто поданий Обслуговуючим кооперативом пакет документів без розгляду через відсутність документів, необхідних для отримання вказаної послуги, що, як встановлено вище, не відповідає дійсності та суперечить положенням Типових правил та Правил розміщення зовнішньої реклами у місті Одесі.

У листі від 26.12.2022 року № 01-23/2852 Управління реклами Одеської міської ради, в обґрунтування залишення без розгляду заяви про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, посилалось на те, що наданий позивачем пакет документів не відповідає вимогам п. 9 Інформаційної картки, затвердженої суб`єктом надання адміністративної послуги для отримання адміністративної послуги «Видача дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту».

З цього приводу колегія суддів зазначає, що Законом України «Про адміністративні послуги» суб`єкта надання адміністративних послуг зобов`язано затверджувати інформаційну і технологічну картки на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону. При цьому така інформаційна картка має містити інформацію про перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги, визначені законодавством. Інформаційна картка не може встановлювати обов`язок для суб`єкта отримання адміністративної послуги подання інших ніж передбачено законом документів.

З огляду на викладене, враховуючи те, що Обслуговуючим кооперативом «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» при зверненні за отриманням такої адміністративної послуги, як надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами у межах населеного пункту, був наданий визначений саме законодавством, зокрема, Типовими правилами та Правилами № 434, пакет документів, підстави для повернення заяви та поданих документів були відсутні.

Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що Інформаційна картка, затверджена Одеським міським головою 31.07.2020 року, на пункт 9 якої посилалось Управління реклами Одеської міської ради, не є інформаційною карткою в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги», з огляду на незатвердження її безпосередньо суб`єктом надання адміністративної послуги виконавчим комітетом Одеської міської ради.

За приписами ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги», саме суб`єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб`єктом надання є посадова особа, - органом, якому вона підпорядковується.

Згідно положень ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчий комітет ради є виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, і утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

За положеннями ст. 59 цього Закону виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Суд першої інстанції вірно вказав на відсутність доказів прийняття будь-яких рішень виконавчим комітетом Одеської міської ради як суб`єкта надання адміністративної послуги по затвердженню відповідної інформаційної картки.

Колегія суддів вважає необґрунтованими посилання апелянта виконавчого комітету Одеської міської ради на те, що інформаційна картка в даному випадку затверджена виконавчим комітетом, про що свідчить наявний на ній підпис Одеського міського голови в графі «ЗАТВЕРДЖЕНО», як особи, яка згідно норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» очолює виконавчий комітет.

За приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет Одеської міської ради є колегіальним органом, який здійснює свою діяльність шляхом прийняття рішень більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

В свою чергу міський голова лише підписує прийняті виконавчим комітетом рішення та не наділений правом приймати рішення чи вчиняти певні дії, виконувати обов`язки замість виконавчого комітету.

Безпідставними також є посилання апелянта в обґрунтування своєї позиції на положення Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 року № 1000/5, з огляду на те, що Розділом 6 цих Правил передбачена можливість затвердження управлінських документів або особисто посадовою особою (посадовими особами) відповідно до її (їх) повноважень, тобто у разі наявності у посадової особи відповідних повноважень на це, або розпорядчим документом установи із зазначенням на документі грифа затвердження, оформленого відповідним чином.

В даному випадку Одеський міський голова не наділений повноваженнями на затвердження інформаційної картки адміністративної послуги, т.я. такі повноваження надані саме виконавчому комітету Одеської міської ради як суб`єкту надання адміністративної послуги з видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

В свою чергу, розпорядчий документ про затвердження інформаційної картки виконавчим комітетом не приймався.

Зважаючи на зазначене, а також на те, що інформаційна картка містить інший, ніж визначено законом перелік документів, необхідних для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, що є недопустимим з огляду на те, що вона носить лише інформативний характер, посилання Управління реклами Одеської міської ради на її пункт 9 в обґрунтування повернення заяви Обслуговуючого кооперативу про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами разом із доданими до неї документами є безпідставним.

Твердження апелянтів на необхідність подання для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами двох примірників бланку дозволу з необхідними узгодженнями (з фотокартками на третій сторінці) колегія суддів вважає необґрунтованими та такими, що не засновані на нормах чинного законодавства, з огляду на те, що, як вже зазначалось вище, подання таких документів разом із заявою про отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами не передбачено жодним нормативно-правовим актом.

Крім того, суд першої інстанції вірно зазначив, що ч. 11 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів, визначено, що дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання.

Колегія суддів звертає увагу на те, що частина 11 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» була доповнена зазначеним вище абзацом згідно Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скорочення кількості документів дозвільного характеру» від 09.04.2014 року, який набрав чинності 26.04.2014 року.

При цьому п. 3 Прикінцевих положень вказаного Закону було зобов`язано Кабінет Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом, зокрема, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, а також забезпечити приведення нормативно-правових актів органів виконавчої влади у відповідність із цим Законом.

Однак станом на даний час вказані вимоги виконанні не були та відповідні нормативно-правові акти, зокрема, Типові положення не були приведені у відповідність до Закону.

Відповідно до частин першої-третьої статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Таким чином з огляду на те, що в даному випадку норми Типових положень та Правил № 434 суперечать нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, а саме - Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», застосуванню в даному випадку підлягають саме норми Закону.

В поданій апеляційній скарзі виконавчий комітет Одеської міської ради посилався на наявність в даному випадку колізії правових норм, зокрема, окремих норм Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та затверджених Кабінетом Міністрів України Типових правил в частині залучення заявника до одержання погоджень, та вважав, що вірним шляхом вирішення даної колізії є застосування спеціальних норм, які містяться у Типових положеннях.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне:

За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем.

Під юридичною колізією потрібно розуміти певний конфлікт, суперечку в правовій сфері, в основі яких суперечності між правовими актами й нормами, прийнятими з одного й того ж питання. Ці норми й акти можуть бути прийняті одним або різними суб`єктами правотворчості, але спрямовані на регулювання одних суспільних правовідносин, і їх застосування дає різний, зокрема можливий протилежний результат.

Колізії можуть бути: темпоральні (часові) - ті, які виникають внаслідок видання в різний час і з того самого питання принаймні двох норм права; ієрархічні - ті, які виникають тоді, коли на врегулювання одних фактичних відносин претендують норми, що розміщуються на різних щаблях в ієрархічній (вертикальній) структурі законодавства, а тому мають різну юридичну силу; змістовні колізії - ті, які є конфліктними відносинами між нормами, що виникають унаслідок часткового збігу обсягів їх регулювання, обумовлених специфікою суспільних відносин.

Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв`язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм.

Так, одним з таких підходів є застосування принципу Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

Однак вказане правило діє у разі, коли норми нормативних актів саме рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, тоді перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

В даному випадку Типові положення є підзаконним нормативно-правовим актом, ухваленим Кабінетом Міністрів України.

Отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (Закон № 2806-IV), а відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону, які мають вищу юридичну силу відносно Типових правил, відповідно норми останніх не мають суперечити Закону № 2806-IV.

З огляду на викладене, вірним є висновок суду першої інстанції стосовно того, що в даному випадку застосуванню підлягають норми саме Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", які мають вищу юридичну силу та передбачають, що дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання.

Зміст частини 2 статті 19 Конституції України у взаємозв`язку з частиною 2 статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій та прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій (бездіяльності) особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Колегія суддів наголошує на тому, що у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів наголошує, що посилання відповідача на Типові положення, Правила № 434 в частині, що стосується необхідності надання особою для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами двох примірників бланку дозволу з необхідними узгодженнями, та інформаційну карту адміністративної послуги, як підставу для залишення без розгляду поданої Обслуговуючим кооперативом заяви про отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами із доданими документами, є порушенням принципу правової визначеності та принципу легітимних очікувань, як елементів принципу верховенства права

Колегія суддів відхиляє доводи виконавчого комітету Одеської міської ради стосовно того, що така послуга як отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами надається виключно після отримання заявником послуги щодо отримання пріоритету, що і зумовлює необхідність подання заявником двох примірників бланку дозволу з необхідними узгодженнями, з огляду на те, що законодавством визначено саме отримання відповідного дозволу на розміщення зовнішньої реклами в якості адміністративної послуги, тоді як прийняття робочим органом рішення про встановлення за заявником пріоритету не є самостійною адміністративною послугою, а являє собою лише окрему процедурну дію робочого органу під час вирішення питання щодо надання відповідного дозволу.

Підсумовуючи все вищевикладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що в даному випадку, повертаючи без розгляду подану позивачем заяву про отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, Управління реклами Одеської міської ради допустило протиправну бездіяльність, а тому належним та ефективним способом захисту порушених прав позивача в даному випадку буде зобов`язання Управління реклами Одеської міської ради розглянути заяву Обслуговуючого кооперативу «ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ» за вих. № 15/12-2022 від 15.12.2022 про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В свою чергу в даному випадку за наслідком розгляду даної справи суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог Обслуговуючого кооперативу ЖЕМЧУЖИНА АРКАДІЇ в частині визнання протиправними та скасування пунктів 9 та 12 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами», затвердженої Одеським міським головою Трухановим Г.Л. (виконавчий комітет Одеської міської ради) 31.07.2020 року та в частині зобов`язання виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління реклами Одеської міської ради, Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради привести пункти 9 та 12 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами виконавчий комітет Одеської міської ради (Управління реклами Одеської міської ради)» у відповідність до пункту 9 та пункту 10 Постанови Кабінетом Міністрів України від 29.12.2003 року № 2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами», дійшовши до висновку про відсутність в цій частині порушеного права позивача.

З огляду на зазначене необґрунтованими є посилання виконавчого комітету Одеської міської ради на те, що оскільки інформаційна картка адміністративної послуги «дозвіл на розміщення зовнішньої реклами» від 31.07.2020 року втратила чинність з моменту затвердження 26.04.2023 року нової інформаційної картки вказаної адміністративної послуги, тому визнання протиправними та скасування пунктів 9 та 12 інформаційної картки від 31.07.2020 року не призведе до ефективного захисту порушених, на думку позивача, прав.

В даному випадку судом обрано спосіб захисту порушених прав позивача шляхом визнання протиправною бездіяльності Управління реклами Одеської міської ради щодо не розгляду заяви позивача про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами та зобов`язання Управління реклами Одеської міської ради розглянути таку заяву, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, який не пов`язаний із визнанням обґрунтованими вимог в частині, що стосуються інформаційної картки.

Що стосується посилань виконавчого комітету Одеської міської ради на необхідність зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції, колегія суддів звертає увагу, що підстави для зміни судового рішення визначені ст. 317 КАС України і до таких підстав віднесено: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

При цьому неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Наведені апелянтом виконавчим комітетом Одеської міської ради міркування не свідчать про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права при ухваленні рішення про відмову у задоволенні частини позовних вимог.

За наслідками апеляційного перегляду даної справи судом апеляційної інстанції не встановлено наявності передбачених ст. 317 КАС України підстав для зміни судового рішення.

Доводи апеляційних скарг правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, та не свідчать про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права при вирішенні даної справи.

З урахуванням вищевикладеного колегія суддів доходить до висновку, що рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому, відповідно до ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції залишає апеляційні скарги без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.07.2023 року - без змін.

Підстави для розподілу судових витрат згідно ст. 139 КАС України відсутні.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги виконавчого комітету Одеської міської ради та Управління реклами Одеської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 липня 2023 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 09 жовтня 2023 року.

Суддя-доповідач: О.В. Лук`янчук

Суддя: А.І. Бітов

Суддя: І.Г. Ступакова