Справа № 808/107/18
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2023-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №808/107/18

адміністративне провадження № К/9901/61825/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.

судді: Бучик А.Ю., Єзеров А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21.03.2018 (суддя - Калашник Ю.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2018 (суддя-доповідач - Олефіренко Н.А., судді: Білак С.В., Шальєва В.А.)

у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Дніпроенерго" до Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Публічне акціонерне товариство "ДТЕК Дніпроенерго" звернулось до суду із позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України, в якому позивач просить:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства екології та природних ресурсів України в частині не прийняття рішення стосовно заяви Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Дніпроенерго" про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДТЕК Придніпровська ТЕС, зареєстрованої під номером 32651/10-17 від 15.12.2017;

- зобов`язати Міністерство екології та природних ресурсів України видати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДТЕК Придніпровська ТЕС.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" звернулось до Міністерства екології та природних ресурсів України із заявою про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для відокремленого підрозділу ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" - ДТЕК Придніпровська ТЕС з додатком документів, у яких обґрунтовуються викиди забруднюючих речовин. Заява зареєстрована 15.12.2017 за №32651/10-17.

Листом №7/4726-17 від 21.12.2017 Міністерство екології та природних ресурсів України повідомило позивача, що звіт з інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря не зареєстровано, через що неможливо зробити висновки про правильність надання пропозицій щодо дозволених обсягів викидів в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 21.03.2018, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2018, позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Міністерства екології та природних ресурсів України в частині не прийняття рішення стосовно заяви Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Дніпроенерго» про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДТЕК Придніпровська ТЕС, зареєстрованої під номером 32651/10-17 від 15.12.2017.

Зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України видати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДТЕК Придніпровська ТЕС.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не прийнято належного рішення, у розумінні приписів Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", та протиправно допущено бездіяльність в частині не прийняття рішення стосовно заяви Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Дніпроенерго" про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДТЕК Придніпровська ТЕС.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Зокрема, відповідач покликається на те, що листом №7/4727-17 від 21.12.2017 про реєстрацію звіту з інвентаризації ВП «Придніпровська теплова електрична станція» ПАТ «ДТЕК Дніпроенерго» було повідомлено про те, що звіт по інвентаризації викидів повинен бути доопрацьований з урахуванням оцінки впливу на довкілля для переоснащення енергоблоків №7,8 ДТЕК Придніпровська ТЕС для переведення котлів ТП-90 на використання вугілля газової групи.

Також відповідач покликається на те, що відповідно до статті З Закону України від 23.05.2017 №2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля», введеного в дію 18.12.2017, здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеними частинами 2 і 3 статті 3 цього Закону. Така планова діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.

Також відповідач покликається на те, що оскільки ПАТ «ДТЕК Дніпроенерго» - ДТЕК Придніпровська ТЕС виконано технічне переоснащення двох енергоблоків (№7,8) з метою їх переведення на спалювання вугілля газової групи, і наразі (за даними позивача) зазначені енергоблоки знаходяться на завершальному етапі технічного переоснащення, можна зробити висновок що відомості про викиди у звіті інвентаризації, які враховуються при прийнятті рішення про видачу дозволу, можуть бути встановлені та надані лише після завершення технічного переоснащення ПАТ «ДТЕК Дніпроенерго» - ДТЕК Придніпровська ТЕС.

Відповідач просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Закон України від 16.10.1992 №2707-XII «Про охорону атмосферного повітря» (далі - Закон № 2707-XII) спрямований, зокрема, на забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище та визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.

Регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами регламентовано положеннями статті 11 Закону №2707-XII, частиною 5 якої визначено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Згідно із частинами 10 та 11 статті 11 Закону №2707-XII дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря видаються за умови: неперевищення протягом строку їх дії встановлених нормативів екологічної безпеки; неперевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел; дотримання вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин.

У разі зміни параметрів джерел викидів, їх кількості, кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, заходів із зниження їх кількості до зазначених дозволів вносяться зміни.

У свою чергу, Закон України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV ) визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

Так, відповідно до частини 5 статті 4-1 Закону №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом. При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Кабінет Міністрів України постановою від 13.03.2002 №302 затвердив Порядок проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, який встановлює єдиний механізм проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Так, дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям (далі - суб`єкт господарювання) експлуатувати об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну (пункт 2 Порядку №302).

Згідно із пунктом 4 Порядку №302 для отримання дозволу суб`єкт господарювання:

оформляє заяву;

готує документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин;

проводить інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання;

проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони;

розробляє плани заходів щодо: досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів для найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин; охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; ліквідації причин і наслідків забруднення атмосферного повітря; остаточного припинення діяльності, пов`язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та приведення місця діяльності у задовільний стан; запобігання перевищенню встановлених нормативів граничнодопустимих викидів у процесі виробництва; здійснення контролю за дотриманням встановлених нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин та умов дозволу на викиди;

обґрунтовує розміри нормативних санітарно-захисних зон, проводить оцінку витрат, пов`язаних з реалізацією заходів щодо їх створення;

проводить оцінку та аналіз витрат, пов`язаних з реалізацією запланованих заходів щодо запобігання забрудненню атмосферного повітря;

готує інформацію про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості відповідно до законодавства.

Суб`єкт господарювання для розроблення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, може залучати установи, організації та заклади, яким Мінприроди надає право на розроблення цих документів.

Пунктом 5 Порядку №302 визначено, що суб`єкт господарювання, об`єкт якого належить до першої групи, для отримання дозволу подає Мінприроди, а суб`єкт господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, - дозвільному центру у письмовій та в електронній формі документи, підготовлені відповідно до затвердженої Мінприроди Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, а також вміщує в місцевих друкованих засобах масової інформації повідомлення про намір отримати дозвіл із зазначенням адреси місцевої держадміністрації, до якої можуть надсилатися зауваження громадських організацій та окремих громадян.

Відповідно до пункту 6 Порядку №302 Мінприроди та дозвільні центри передають Держсанепідслужбі, її територіальним органам відповідно заяву та документи на отримання дозволу. Держсанепідслужба, її територіальні органи протягом 15 календарних днів з дати надходження документів приймають рішення щодо можливості/неможливості видачі дозволу, яке надсилається Мінприроди та дозвільним центрам відповідно. У разі прийняття рішення щодо неможливості видачі дозволу у ньому зазначається зміст зауважень.

За правилами пункту 8 Порядку №302 Орган, який видав дозвіл, протягом 30 календарних днів розглядає заяву та документи на отримання дозволу і у разі відсутності зауважень видає дозвіл.

У разі наявності зауважень документи повертаються суб`єкту господарювання з викладом їх змісту та зазначенням терміну повторного подання.

Рішення про видачу дозволу надсилається органом, який видав дозвіл, суб`єкту господарювання та Держсанепідслужбі або її територіальним органам.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за наслідками розгляду заяви позивача про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами відповідач прийняв рішення про повернення поданих документів, виклавши у своєму листі зміст виявлених недоліків та своїх зауважень, та визначив умови повторного подання таких документів.

За таких обставин, відповідач вчинив передбачені Порядком №302 дії спрямовані на розгляд заяви позивача про видачу дозволу, відтак висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивач у спірних правовідносинах допустив протиправну бездіяльність, не можна визнати обґрунтованими.

Крім того, у справі, яка розглядається, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» набрав чинності уже після звернення позивача до відповідача за отриманням дозволу, тому його положення не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Верховний Суд уже вирішував питання дії закону в часі в разі зміни законодавства під час розгляду суб?єктом владних повноважень питань віднесених до його компетенції.

Так, у постанові від 31.03.2021 у справі №803/1541/16 Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«Якщо під час розгляду суб`єктом владних повноважень заяви особи до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

Рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)».

Такий підхід щодо вирішення питання дії закону в часі підлягає застосуванню і під час вирішення цієї справи.

У справі, яка розглядається, після звернення позивача до відповідача за видачею дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, набув чинності Закон України «Про оцінку впливу на довкілля».

Відповідно до пунктів 2, 22 частини другої статті 3 цього Закону перша категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає, зокрема, технічне переоснащення теплових електростанцій.

Відповідно до пункту другого статті 17 цього Закону його дія не поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, крім випадків, передбачених пунктом 22 частини другої та пунктом 14 частини третьої статті 3 цього Закону.

Таким чином, дія цього Закону поширюється на суб?єктів господарювання, які здійснюють технічне переоснащення теплових електростанцій.

За такого правового регулювання та сформованої практики Верховного Суду, Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» підлягає застосуванню до спірних правовідносин, відтак висновки судів попередніх інстанцій в цій частині також не можна визнати обґрунтованими.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21.03.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2018 скасувати.

У задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Дніпроенерго" відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

А.Ю.Бучик

А.А. Єзеров