Справа № 440/9598/22
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2023-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2023 р. Справа № 440/9598/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Жигилія С.П. , Спаскіна О.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.01.2023, головуючий суддя І інстанції: Є.Б. Супрун, м. Полтава, повний текст складено 27.01.23 по справі № 440/9598/22

за позовом Управління капітального будівництва Полтавського міськвиконкому

до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області

про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ

04.11.2022 Управління капітального будівництва Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі по тексту УКБ, позивач), звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (далі по тексту - відповідач, Управління), в якому просить суд визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 30.09.2022 №201617-14/2756-2022 "Про усунення виявлених порушень".

В обґрунтування позову вказує на наявність обставин, які свідчать про порушення прав позивача, як замовника у сфері публічних закупівель, внаслідок безпідставних тверджень контролюючого органу щодо невідповідності цін на матеріальні ресурси, які надані проектувальнику, їх ринковій вартості з посиланням на інтернет-ресурси, які не мають належного підґрунття. Вважає спірну вимогу передчасною, як таку, що винесена до перебігу строку подання заперечень проти висновків акту ревізії, тоді як зміст самої вимоги неконкретизований. Додає, що відповідач порушив процедуру оформлення та реалізації результатів ревізії, безпідставно проігнорувавши заперечення позивача на акт перевірки, які були направлені поштою в останній день на їх подання.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27.01.2023 по справі № 440/9598/22 позов Управління капітального будівництва Виконавчого комітету Полтавської міської ради до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання протиправною та скасування вимоги - задоволено.

Визнано протиправною та скасовано вимогу Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.09.2022 №201617-14/2756-2022 "Про усунення виявлених порушень".

Стягнуто на користь Управління капітального будівництва Виконавчого комітету Полтавської міської ради (вул. Соборності, 36, м. Полтава, 36000, ) за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (вул. Шевченка, буд. 1, м. Полтава, 36011, код ЄДРПОУ ВП 41127020) судові витрати, що пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 2 481 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна) грн 00 коп.

Відповідач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, а також невідповідність висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.01.2023 по справі № 440/9598/22 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Апеляційна скарга мотивована твердженнями про неврахування судом першої інстанції висновків Верховного Суду, викладених у низці постанов (зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі №808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі №803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі №808/4044/17, від 28.02 2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі №826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі №817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16. від 22.09.2020 №820/1286/18, від 22.07.2021 у справі №520/1039/19, від 15.07.2021 у справі №160/8418/19, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі №160/9553/18), в яких висловлюється правова позиція щодо вимог про усунення виявлених порушень, які вказують на збитки, згідно якої у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства, а що стосується збитків, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, то вони не можуть бути стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки або відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Відтак, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.

Вважає, що зі змісту вимоги про усунення виявлених порушень від 30.09.2022 № 201617- 14/2756-2022 слідує, що у ній зафіксовано порушення у діяльності позивача, яке полягає у неналежному аналізі цін на будівельні матеріали, вироби та комплекти, що надані проектувальнику для використання при складанні кошторисної частини проектно-кошторисної документації, передбаченого п. 4.1 Кошторисних норм України. Настанови з визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, внаслідок чого завищено кошторисну вартість об`єкта будівництва на 128690,27 грн. Вказане підтверджено і судом першої інстанції, який зазначив: «внаслідок неналежного аналізу посадовими особами УКБ цін на матеріальні ресурси, які надані проектувальнику, призвело до завищення вартості об`єкта будівництва щонайменше на 128690,27 грн без ПДВ».

З урахуванням положення статті 22 Цивільного кодексу України та правової природи терміну «збитки» вказане спричиняє збитки у діяльності позивача, які підлягають відшкодуванню за рахунок винних осіб, тому в даному випадку мають застосовуватися висновки Верховного Суду, викладені у зазначених вище судових рішеннях, чого судом першої інстанції зроблено не було.

Щодо встановленого зобов`язання у вимозі про усунення виявлених порушень від 30.09.2022 № 201617-14/2756-2022 зазначив, що з метою реалізації наданих ст.ст. 2 та 5 та п.3 ч.1 ст.8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» повноважень та відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43) Держаудитслужба під час здійснення державного фінансового контролю вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог.

Таким чином, орган державного фінансового контролю відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення № 43 наділений повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства шляхом зобов`язання підконтрольної установи до їх усунення.

Так, згідно з п. 25 Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 № 631 (далі - Порядок № 631) у разі виявлення порушень законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення перевірки, мають право рекомендувати керівникові замовника вжити невідкладних заходів для усунення та недопущення їх у подальшому.

Відповідно до п. 27 Порядку № 631 складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Таким чином, вимога про усунення виявлених порушень від 30.09.2022 № 201617-14/2756-2022 прийнята з урахуванням вказаних положень Порядку № 631 та Порядку № 550.

Зі змісту вимоги про усунення виявлених порушень від 30.09.2022 № 201617-14/2756- 2022 слідує, що в ній констатовано виявлене Управлінням порушення в УКБ, які полягають в завищенні позивачем кошторисної вартості об`єкта будівництва в сумі 128 690,27 грн. внаслідок неналежного аналізу посадовими особами УКБ цін на матеріальні ресурси, які надані проектувальнику.

Так, Управлінням під час складання вимоги про усунення виявлених порушень від 30.09.2022 № 201617-14/2756-2022 враховано реальну можливість усунення встановлених порушень зважаючи на обставини, встановлені під час перевірки закупівлі, а саме, при укладанні договору з ФОП ОСОБА_1 відповідно до п. 2.16 Настанови визначено розрахункову базу для визначення вартості проектних робіт - вартість будівельних робіт за підсумком глав І-ІХ Зведеного кошторисного розрахунку об`єкта- аналога в сумі 3265,00 тис. грн, яка не коригувалась після визначення вартості будівництва по об`єкту: «Капітальний ремонт підвального приміщення (укриття) Полтавського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 12 «Ведмежатко» Полтавської міської ради Полтавської області по пров. Гната Хоткевича, 8» та є меншою за фактичну кошторисну вартість будівництва, у зв`язку з чим, навіть, внаслідок завищення вартості об`єкта будівництва на суму 128690,27 грн. (за рахунок збільшеної вартості матеріальних ресурсів), фактичне завищення вартості проектних робіт відсутнє.

Отже, враховуючи відсутність завищеної вартості проектних робіт та наявність факту завищення вартості об`єкта будівництва на суму 128690,27 грн (за рахунок збільшеної вартості матеріальних ресурсів), Управлінням у оскаржуваній вимозі зазначено наступне зобов`язання: «розглянути результати проведеної перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях», що є обґрунтованим та вмотивованим».

Зауважує, що оскаржувана вимога не встановлює зобов`язання для позивача щодо притягнення до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, а містить зобов`язання лише щодо розгляду вказаного питання, що узгоджується із правом органу державного фінансового контролю, передбаченим п.15 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно якого органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

За таких обставин, висновок суду про те, що зобов`язання, викладене Управлінням у вимозі про усунення виявлених порушень від 30.09.2022 № 201617-14/2756-2022 є неконкретизованим, а сама вимога нечіткою та невизначеною, є хибним, а сама вимога такою, що складена у відповідності до встановленого порушення та фактичних обставин, з дотриманням ч.2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім цього, у тотожних справах щодо оскарження вимоги про усунення виявлених порушень Верховний Суд у постановах від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 28.04.2020 у справі № 826/8741/16, від 22.09.2020 № 820/1286/18, від 15.07.2021 у справі №1.380.2019.002836 та інших вказував, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для її скасування.

Більш того, правом вибору певного конкретного способу усунення виявлених у ході перевірки порушень відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, якщо у вимозі не зазначено конкретного способу її виконання, то вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень (п. 61 постанови Верховного Суду від 02.06.2022 у справі № 160/2951/20).

Щодо аналізу цін на будівельні матеріали, вироби і конструкції, що зазначені у відомості ресурсів розробленої проектно-кошторисної документації за договором від 25.07.2022 № 027-2022 пояснив, що поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін за обґрунтованою ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації.

З огляду на не надання позивачем запитуваних Управлінням документів щодо проведеного аналізу цін на будівельні матеріали, вироби і конструкції, які зазначені в підсумковій відомості ресурсів розробленої проектно-кошторисної документації, окрім позитивного експертного звіту № 17-0145/01-22 від 16.08.2022 в поточних цінах на 15.08.2022, що містить загальний висновок про відповідність проектної документації вимогам кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва» без наведення аналізу та дослідження відповідності цін на будівельні матеріали визначеним обсягам робіт та поточним цінам, що склалися, твердження суду про те, що «будь-якої оцінки наданим з боку УКБ поясненням та документам відповідач в акті перевірки не надав» є необґрунтованим.

В свою чергу, в межах перевірки закупівель Управлінням проведено дослідження вартості будівельних матеріалів, які зазначені у відомості ресурсів розробленої кошторисної частини проектно-кошторисної документації, та встановлено, що до проектної документації вказані матеріали, вироби та комплекси включено за цінами, шо перевищують ринкові, щонайменше, на 128 690,27 грн без ПДВ.

Таким чином, внаслідок неналежного аналізу посадовими особами УКБ цін на матеріальні ресурси, які надані проектувальнику, вібулося завищення вартості об`єкта будівництва щонайменше на 128690,27 грн без ПДВ.

Зокрема, Управлінням здійснено аналіз поточних цін на вищезазначені будівельні матеріали, які склалися у продавців будівельних матеріалів на момент розроблення проектної документації.

Так, Управлінням проаналізовано веб-сторінки провідних продавців відповідних видів будівельних матеріалів, виробів, а саме: «Полтавастрой» (https: poltavastroy.com/), «Епіцентр» (https://epicentrk.ua/), «Розетка» (https://rozetka.com.ua), «Електрон» (https://elektron.kiev.ua/ua/), «Композіт» (торгівельна марка) (https://kompozit.ua), «Київський лакофарбовий завод» (https://farba.co.ua/ua/), «Пром»(https://prom.ua/), «ПожежнабезпекаУкраїни» (https://euroservis.com.ua/ua/), «Fire-stop протипожежне обладнання» (https: fire- stop.com.ua/ua), «ЦЕНТР ПОЖЕЖНОЇ БЕЗПЕКИ» (https://es-101.com/ua/), «A-steel» (https:а-steel.shop/), «КТ-СТАЛЬ» (https://kt-stal.com.ua/ua/), «МЕТАЛ-ХОЛДІНГ» (https:metal-holding.ua/poltava/), «ТЕКОУкраїна» (https://teko-ua.com/), «MOYSTROY» (https://moystroy.com.ua/), «ARTESAN» (https://artesan.ua/), «ВапО»(https://bano.pro/ua).

Досліджені веб-сторінки інтернет магазинів містять умови щодо публічної оферти та укладання публічного договору, тобто публічну пропозицію, адресовану невизначеному колу осіб укласти з продавцем договір купівлі-продажу на умовах, що містяться в оферті, а тому Управлінням було проаналізовано не «оголошення» як про це зазначив суд першої інстанції у рішенні, а умови публічного договору.

Отже, надані Управлінням докази не були проаналізовані належним чином, а проведений Управлінням порівняльний аналіз цін на основні будівельні матеріали, що зазначені в кошторисній частині кошторисної проектної документації на Капітальний ремонт підвального приміщення (укриття) Полтавського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №12 «Ведмежатко» Полтавської міської ради Полтавської області по пров. Гната Хоткевича, 8 є допустимим та належним доказом у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України та підтверджує встановлене Управлінням завищення вартості об`єкта будівництва щонайменше на 128 690,27 грн без ПДВ.

Позивач правом надіслання відзиву на апеляційну скаргу відпоідача не скористався.

Відповідно до ч. 3 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що Управлінням у відповідності до пп. 1 п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631, на підставі наказу Північно-Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2022 № 53-З та направлень на проведення перевірки закупівель від 29.08.2022 № 333 та № 335 у період з 01.09.2022 по 14.09.2022 була проведена перевірка закупівель УКБ UA-2022-07-11-006625-а протягом усього періоду проведення закупівлі, результати якої зафіксовані в акті від 19.09.2022 №201631-25/18 (т. 2 а.с. 7-14), який підписано об`єктом контролю із запереченнями 22.09.2022.

29.09.2022 засобами поштового зв`язку позивач направив до Управління заперечення № 01-03-02-16/567 на акт від 19.09.2022 № 201631-25/18, які надійшли до адресата лише 30.09.2022, як це видно з відбитку штампу за вх. №00 (т. 2 а.с. 23-25).

У відповідь на заперечення начальник Управління Салогуб І. своїм листом від 30.09.2022 № 201617-14/2750-2022 проінформувала УКБ про порушення строків подання заперечень та про факт прийняття рішення про вжиття відповідних заходів для реалізації результатів перевірки (т. 2 а.с. 27-28).

При цьому розгляд заперечення був здійснений як звернення, про що позивача повідомлено листом від 13.10.2022 № 201617-14/2972-2022 (т. 2 а.с. 31-33).

Надаючи правову оцінку доводам позивача з приводу того, що відповідач порушив процедуру оформлення та реалізації результатів ревізії, безпідставно проігнорувавши заперечення позивача на акт перевірки та передчасно вживши заходів реалізації результатів ревізії, суд першої інстанції пославшись на пункт 42 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", відповідно до якого керівнику об`єкта контролю надано 5 робочих днів, протягом яких такі заперечення вже мають фактично надійти до органу державного фінансового контролю, дійшов висновку про те, що всупереч вказаній нормі відповідач отримав заперечення лише 30.09.2022, тобто після спливу п`яти робочих днів з 22.09.2022, а тому, вживаючи заходів для реалізації результатів ревізії, правомірно здійснив його розгляд як звичайного звернення.

При цьому, суд зазначив, що наявність або відсутність факту розгляду заперечень не позбавляє підконтрольну установу права на захист у судовому порядку, чим і скористався позивач у цій справі, а тому зауваження з цього приводу на висновок суду у справі не впливають.

Аналізуючи обставини, встановлені в акті перевірки від 19.09.2022 № 201631-25/18, судом з`ясовано, що перевіркою дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час здійснення спрощеної закупівлі UA-2022-07-11-006625-а, укладання договору про закупівлю виявлено, що згідно відомостей веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель УКБ проведено спрощену закупівлю, відповідно до річного плану UA UA-P-2022-07-11-003832-b на 2022 рік, очікуваною вартістю 300 000,00 грн за предметом "Розробка проектної документації разом із отриманням позитивного експертного звіту по об`єкту: Капітальний ремонт підвального приміщення (укриття) Полтавського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №12 "Ведмежатко" Полтавської міської ради Полтавської області по пров. Гната Хоткевича, 8" в кількості 1 робота за ДК 021:2015: "45220000-5 - Інженерні та будівельні роботи", що не суперечить вимогам чинного законодавства.

Перевіркою встановлено, що свої пропозиції для участі у спрощеній закупівлі подав 1 учасник. За результатом розгляду та оцінки пропозиції переможця спрощеної закупівлі замовником оприлюднено повідомлення про намір укласти договір 20.07.2022 на підставі протоколу УКБ від 20.07.2022 № 29-1.

Перевіркою встановлено, що за результатами спрощеної закупівлі UA-2022-07-11-006625-а між замовником - УКБ в особі начальника Медведєва М.В. та переможцем ФОП ОСОБА_1 укладено договір на розробку проектної документації від 25.07.2022 № 027-2022 на загальну суму 245 200,00 грн (без ПДВ), який оприлюднений на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 25.07.2022. Термін дії вказаного договору - до 24.08.2022.

Перевіркою встановлено, що замовником в електронній системі закупівель оприлюднено звіт про виконання договору про закупівлю від 18.08.2022. Порушень по даному питанню не встановлено.

Разом з цим під час перевірки стану умов укладеного договору про закупівлю, правильності відображення дебіторської та кредиторської заборгованості, стану претензійно-позовної роботи встановлено, що УКБ в особі начальника Медведєва М.В. укладено договір на розроблення проектно-кошторисної документації з ФОП ОСОБА_1 від 25.07.2022 №027-2022 (т. 1 а.с. 104-109).

Відповідно до п. 1.1 Договору предметом є розроблення проектно-кошторисної документації разом із отриманням позитивного експертного звіту по об`єкту: "Капітальний ремонт підвального приміщення (укриття) Полтавського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 12 "Ведмежатко" Полтавської міської ради Полтавської області по пров. Гната Хоткевича, 8".

Положеннями п. 2.1, п. 2.2 Договору передбачено, що вартість робіт становить 245200,00 грн та договірна ціна є динамічною.

Як вбачається зі змісту п. 2.6 Договору вартість робіт визначається відповідно до Кошторисних норм України "Настанова з визначення вартості проектних науково-проектних, вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво", затверджених наказом Міністерства розвитку громад і територій України від 01.11.2011 № 281 (далі - Настанова).

Відповідно до даних бухгалтерського обліку УКБ за виконані ФОП ОСОБА_1 роботи за договором від 25.07.2022 № 027-2022 проведено оплату на загальну суму 245 200,00 грн.

Під час перевірки закупівель досліджено питання щодо відповідності визначення вартості проектних робіт вимогам Настанови, за результатами якого встановлено, що вартість проектних робіт визначена за розділом I Настанови. Порушень по даному питанню не встановлено.

Відповідно до абз. 3 п. 4.1 Кошторисних норм України. Настанови з визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства розвитку громад і територій України від 01.11.2021 №281 (зі змінами) Поточні ціни на трудові та матеріально-технічні ресурси в інвесторській кошторисній документації приймаються за даними замовника або, за його дорученням, з інших джерел.

Пунктом 9 Запиту від 01.09.2022 № 1-У "Про надання документів" визначено необхідність надати до перевірки документи щодо проведеного аналізу цін на будівельні матеріали, вироби і конструкції, що зазначені в відомості ресурсів розробленої проектно-кошторисної документації за договором від 25.07.2022 № 027-2022.

Листом від 02.09.2022 №01-03-02-16/510 УКБ повідомлено, що на виготовлену проектно-кошторисну документацію надано позитивний експертний звіт № 17-0145/01-22 від 16.08.2022 в поточних цінах на 15.08.2022.

Відповідно до п. 10 Завдання на проектування, затвердженого начальником УКБ Медведєвим М.В. від 25.07.2022, вихідними документами, виданими та узгодженими Замовником є, зокрема, довідка про вартість матеріалів та обладнання на стадії інвесторської документації по об`єкту.

Під час перевірки закупівель проведено дослідження вартості наступних будівельних матеріалів, що зазначені у відомості ресурсів розробленої кошторисної частини проектно-кошторисної документації, а саме: Мембрана шиповидна, Портландцемент загальнобудівельного призначення бездобавковий, марка 400, шлакопортландцемент загальнобудівельного та спеціального призначення, марка 400, Азбестовий шнур загального призначення (ШАОН-1), діаметр 8-10 мм, фарба акрилова зносостійка, Сітка армувальна (кладочна) композитна 100*100*3 мм. Блок керування та індикації мовленнєвого оповіщення ВЕЛЛЕЗн-120-100 (100 Вт), Кран-комплект пожежний діам. 50 мм, Кран-комплект пожежний діам. 25 мм, Гарячекатана арматурна сталь гладка, клас А-1, діаметр 10 мм, Вентилятор канальний RV 160 L, Унітази типу Compact, Трансформаторний регулятор напруги RTTO 2,5, Клапан витратомір-відсікач КРО-3, за результатами якого встановлено, що до проектної документації вказані матеріали, вироби та комплекти включено за цінами, що перевищують ринкові щонайменше на 128 690,27 грн. без ПДВ.

Порівняльний аналіз цін на основні будівельні матеріали, що зазначені в кошторисній частині проектної документації на Капітальний ремонт підвального приміщення (укриття) Полтавського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №12 "Ведмежатко" Полтавської міської ради Полтавської області по пров. Гната Хоткевича. 8 у додатку 5 до акту перевірки закупівель.

Таким чином зроблено висновок, що внаслідок неналежного аналізу посадовими особами УКБ цін на матеріальні ресурси, які надані проектувальнику, завищено вартість об`єкта будівництва щонайменше на 128690,27 грн без ПДВ.

Завищення вартості об`єкта будівництва на суму 128690,27 грн (за рахунок збільшеної вартості матеріальних ресурсів) не призвело до фактичного завищення вартості проектних робіт.

Перевіркою правильності відображення дебіторської та кредиторської заборгованості встановлено, що заборгованість відсутня. Порушень з даного питання не встановлено.

Перевіркою стану претензійно-позовної роботи встановлено, що оскільки заборгованість по Договору відсутня, то претензійно-позовна робота не проводилась. Порушень даного питання не встановлено. Документів, які б засвідчували інший, відмінний від викладеного в акті стан справ з висвітлених питань, УКБ до перевірки не надано.

Внаслідок незабезпечення з боку УКБ усунення виявлених під час перевірки порушень, Управлінням 30.09.2022 була сформована та направлена на адресу позивача вимога № 201617-14/2756-2022 про усунення виявлених порушень (т. 2 а.с. 29-30), якою від УКБ вимагається розглянути результати проведеної перевірки закупівель та питань щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях.

Позивач не погодившись з вказаною вимогою, оскаржив її до суду, як таку, що не містить чітких, конкретних і зрозумілих вказівок на адресу УКБ, не відповідає фактичним обставинам та не ґрунтується на вимогах закону, звернувся до суду з метою її скасування.

Задовольняючи позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.09.2022 №201617-14/2756-2022 "Про усунення виявлених порушень", суд першої інстанції виходив з їх обґрунтованості, оскільки висновок перевірки про завищення вартості об`єкта будівництва є таким, що не підтверджений будь-якими доказами, що відповідають критеріям належності та допустимості, визначеним ст.ст. 73, 74 КАС України.

Так, за висновком суду, незважаючи на повноваження, надане п. 24 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631, здійснюючи контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, посадові особи органу державного фінансового контролю не скористалися правом одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців - інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на орган державного фінансового контролю завдань, та не здобули доказів порушення позивачем формування цін на будівельні матеріали.

За таких обставин, суд зазначив, що спірна вимога від 30.09.2022 № 201617-14/2756-2022 "Про усунення виявлених порушень" не відповідає критеріям обґрунтованості та пропорційності, перевірку на відповідність яким суд здійснює в силу імперативу ч. 2 ст. 2 КАС України, що є самодостатньою підставою для визнання судом цієї вимоги протиправною та скасування її у зв`язку з цим.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційних скарг, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі по тексту - Закон № 2939-XII).

На виконання статті 1 Закону № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з вимогами частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Виходячи зі змісту пункту 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів зазначає, що спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства необхідно об`єктивно перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18.

Посилання апелянта на неврахування судом першої інстанції висновків Верховного Суду, у постановах від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі №808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі №803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі №808/4044/17, від 28.02 2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі №826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі №817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16. від 22.09.2020 №820/1286/18, від 22.07.2021 у справі №520/1039/19, від 15.07.2021 у справі №160/8418/19, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі №160/9553/18), як підставу для відмови у задоволенні позову, є неприйнятними, оскільки вказані постанови суду касаційної інстанції не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Проаналізувавши зміст спірної вимоги, колегія суддів констатує, що вона як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована. При цьому, вимога не містить прямої вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на необхідність усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку та зобов`язання позивача розглянути результати проведеної перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях.

Отже, наявність збитків та правильність їх обчислення не є предметом перевірки у цій справі.

Водночас спірна вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Вищенаведене у сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17.

Варто зазначити, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію законності.

Як з`ясовано судом першої інстанції та підтверджено у суді апеляційної інстанції, перевіркою встановлені порушення законодавства, які під час її проведення не усунуті, а саме: внаслідок неналежного аналізу цін на будівельні матеріали, вироби та комплекти, що надані проектувальнику для використання при складанні кошторисної частини проектно-кошторисної документації посадовими особами УКБ, передбаченого п. 4.1 Кошторисних норм України. Настанови з визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, завищено кошторисну вартість об`єкта будівництва на 128 690,27 грн.

Позивач заперечував та наполягав, що у спірних правовідносинах ним було проведено належний аналіз цін на матеріальні ресурси, що використані в проектній документації по об`єкту закупівель, за результатами якого складено вартості на матеріальні ресурси, які не є вищими за середні ціни в регіоні. При цьому бралися до уваги обставини наявності відповідних сертифікатів якості на матеріали, фактичної їх наявності та/або відсутності логістичних проблем, у випадку їх відсутності у м. Полтава. Зазначені відповідачем в акті твердження щодо невідповідності закуплених матеріалів їх ринковій вартості з посиланням на інтернет-ресурси вважає такими, що не підтверджуються належними доказами у справі.

В свою чергу доводи відповідача зводяться до спростування таких тверджень позивача з посиланням на пункт 4.9 Настанови, який, на переконання апелянта, не виконано посадовими особами УКБ, оскільки наданий останніми звіт щодо розгляду проектної документації на будівництво містить лише загальний висновок про відповідність проектної документації вимогам кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва». При цьому, експертиза щодо розгляду кошторисної частини проектної документації не проведена, аналіз та дослідження відповідності цін на будівельні матеріали відсутні, висновок про відповідність проектної документації вимогам законодавства з питань визначення вартості будівництва не зроблено. А відтак, Управлінням в межах перевірки закупівель проведено дослідження вартості будівельних матеріалів, що зазначені у відомості ресурсів розробленої кошторисної частини проектно-кошторисної документації, за результатами якого встановлено, що наведені у позовній заяві ціни на матеріальні ресурси перевищують середні ціни, чим недотримано п. 4.9 Настанови та, як наслідок, п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України в частині втрати можливості економії бюджетних коштів.

На виконання частини 2 статті 7 Закону України "Про ціни і ціноутворення" та частини 2 статті 17 Закону України "Про інвестиційну діяльність" наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 затверджено Кошторисні норми України у будівництві, які включають в себе, крім іншого, Настанову з визначення вартості будівництва (надалі - Настанова).

Відповідно до п. 1.1. Настанови з визначення вартості будівництва, ця Настанова визначає основні правила застосування кошторисних норм та нормативів з ціноутворення у будівництві для визначення вартості нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту будинків, будівель і споруд будь-якого призначення, їх комплексів та частин, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а також реставрації пам`яток архітектури та містобудування.

Ця Настанова є обов`язковою для визначення вартості будівництва об`єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії.

За визначенням, наведеним у пункті 4.1 Настанови, прямі витрати враховують у своєму складі заробітну плату (основну та додаткову) робітників, вартість експлуатації будівельних машин та механізмів, вартість матеріалів, виробів, комплектів.

Прямі витрати визначаються в локальних кошторисах шляхом множення визначеної за КНУ РЕКН кількості трудових і матеріально-технічних ресурсів, необхідних для виконання об`ємів робіт, обчислених за проектною документацією або дефектним актом, на відповідні поточні ціни цих ресурсів.

Поточні ціни на трудові та матеріально-технічні ресурси в інвесторській кошторисній документації приймаються за даними замовника або, за його дорученням, з інших джерел.

Згідно з пунктом 4.9 Настанови, кошторисна вартість будівельних матеріалів, виробів та комплектів у прямих витратах визначається на підставі нормативної потреби в них, розрахованої виходячи з обсягів робіт, передбачених проектною документацією, та відповідних поточних цін.

Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін (при рівних якісних характеристиках) за обґрунтованою ціною матеріальних ресурсів, яка склалася на момент розроблення проектної документації та має бути не вищою за середню ціну у регіоні.

Поточні ціни на матеріальні ресурси для об`єкта будівництва визначаються франко-приоб`єктний склад будівельного майданчика і на встановлену одиницю виміру враховують такі елементи вартості: 1) відпускну ціну (в тому числі, вартість тари, упаковки і реквізиту та вартість вантажних робіт); 2) вартість транспортування; 3) заготівельно-складські витрати.

Згідно з приписами пункту 6 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України, бюджетна система України ґрунтується, зокрема, на принципі ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

З дослідженого додатку 5 до акту перевірки від 19.09.2022 № 201631-25/18 колегією суддів встановлено, що висновок про завищення вартості об`єкта будівництва щонайменше на 128690,27 грн без ПДВ відповідачем зроблено на підставі порівняння цін на основні будівельні матеріали, що зазначені в кошторисній частині проектної документації на Капітальний ремонт підвального приміщення (укриття) Полтавського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №12 "Ведмежатко" Полтавської міської ради Полтавської області по пров. Гната Хоткевича, 8, з цінами на будівельні матеріали, які зазначені на таких інтернет ресурсах як: (https: poltavastroy.com/), (https://epicentrk.ua/), (https://rozetka.com.ua), (https://elektron.kiev.ua/ua/), (https://kompozit.ua), (https://farba.co.ua/ua/), (https://prom.ua/), (https://euroservis.com.ua/ua/), (https: fire- stop.com.ua/ua), (https://es-101.com/ua/), (https:а-steel.shop/), (https://kt-stal.com.ua/ua/), (https:metal-holding.ua/poltava/), (https://teko-ua.com/), (https://moystroy.com.ua/),(https://artesan.ua/), (https://bano.pro/ua).

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про те, що стверджуючи про завищення вартості об`єкта будівництва, що відображено у додатку 5 до акту перевірки, відповідач фактично оперує відкритими даними різних торгівельних інтернет майданчиків, з яких черпалася інформація під час проведення перевірки.

При цьому, у вказаній таблиці відповідачем не відображено пояснень, чому з сотні або тисячі наявних в мережі інтернет веб-ресурсів, які пропонують матеріали, вказані у порівняльних цінах, відповідач вибірково послався лише на один два таких ресурси, не зазначивши при цьому ані періоду, за який взяті відповідні пропозиції, ані регіону країни, ані якісних характеристик матеріалів (у тому числі гарантійного строку, який може бути різний у різних постачальників, упаковки, відомостей, чи входить доставка таких матеріалів замовнику у ціну).

Слід зауважити, що виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об`єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Згідно зі статтею 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи (стаття 75 КАС України).

Приписи статті 76 КАС України встановлюють, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Згідно з положеннями ст.99 КАС України електронними доказами є інформація в електронній (цифровій) формі, що містить дані про обставини, що мають значення для справи, зокрема, електронні документи (текстові документи, графічні зображення, плани, фотографії, відео- та звукозаписи тощо), веб-сайти (сторінки), текстові, мультимедійні та голосові повідомлення, метадані, бази даних та інші дані в електронній формі. Такі дані можуть зберігатися, зокрема на портативних пристроях (картах пам`яті, мобільних телефонах тощо), серверах, системах резервного копіювання, інших місцях збереження даних в електронній формі (в тому числі в мережі Інтернет).

Електронні докази подаються в оригіналі або в електронній копії, засвідченій електронним підписом, прирівняним до власноручного підпису відповідно до Закону України "Про електронні довірчі послуги". Законом може бути визначено інший порядок засвідчення електронної копії електронного доказу.

Учасники справи мають право подавати електронні докази в паперових копіях, посвідчених в порядку, визначеному законом. Паперова копія електронного доказу не вважається письмовим доказом.

Учасник справи, який подає копію електронного доказу, повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу електронного доказу.

Аналіз наведених норм права дозволяє дійти висновку про те, що веб-сторінки є електронними документами, які фізично не можуть надаватися суду, однак вони можуть містити відомості про обставини, які мають значення для справи, тому суд може провести огляд і дослідження таких документів у місці їх знаходження (на відповідному Інтернет-ресурсі за вказаним стороною справи посиланням) з фіксацією таких процесуальних дій у протоколі.

Разом з цим, як влучно зазначив суд першої інстанції, очевидною в даному випадку є та обставина, що інформація, яка колись була розміщена продавцем на тому чи іншому інтернет ресурсі, не є статичною, оскільки ціни на один і той же товар постійно коливаються, а пропозиція продажу не завжди є актуальною, оскільки не вся інформація вчасно обновляється, з огляду на що суд позбавлений можливості здійснити перевірку цих обставин.

Роздруківки вищевказаних Інтернет-сторінок (веб-сторінок), які є паперовим відображенням електронного документа, які були б виготовлені, видані і засвідчені власником відповідного Інтернет-ресурсу або провайдером, не надано ані до суду першої, ані до суду апеляційної інстанцій.

Крім того, інформація у вигляді додатку 5 не відображає середньої ціни матеріальних ресурсів у регіоні, як того вимагає пункт 4.9 Настанови, що в свою чергу унеможливлює підтвердити висновок Управління про те, що наведені ціни на матеріальні ресурси в листі від № 01-03-02-16/567 перевищують середні ціни.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що належних та допустимих доказів на підтвердження обставин завищення позивачем вартості об`єкта будівництва на суму 128690,27 грн відповідачем не надано.

Відповідно до частини 2 статті 74 КАС України, обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Як свідчить зміст акту перевірки, для її проведення начальнику УКБ Медведєву М.В. надано запит №1.3 від 01.09.2022 про надання документів за спрощеною закупівлею UA-2022-07-11-006625-a. Пунктом 9 запиту визначено необхідність надати до перевірки документи щодо проведеного аналізу цін на будівельні матеріали, вироби і конструкції, що зазначені в відомості ресурсів розробленої проектно-кошторисної документації за договором від 25.07.2022 № 027-2022.

У відповідь листом УКБ від 02.09.2022 № 01-03-02-16/510 повідомлено, що на виготовлену проектно-кошторисну документацію надано позитивний експертний звіт № 17-0145/01-22 від 16.08.2022 в поточних цінах на 15.08.2022. Відповідно до п. 10 Завдання на проектування, затвердженого начальником УКБ М. Медведєвим 25.07.2022, вихідними документами виданими та узгодженими Замовником є, зокрема, довідка про вартість матеріалів та обладнання на стадії інвесторської документації по об`єкту.

Проте, в акті перевірки від 19.09.2022 № 201631-25/18 відображено лише надання позитивного експертного звіту № 17-0145/01-22 від 16.08.2022 в поточних цінах на 15.08.2022 без будь-якої оцінки такому документу.

Обґрунтованих та вмотивованих суджень неприйняття позитивного експертного звіту № 17-0145/01-22 від 16.08.2022 в поточних цінах на 15.08.2022 відповідачем не викладено ані у відзиві на позов, ані в апеляційній скарзі.

За таких обставин спірна вимога від 30.09.2022 №201617-14/2756-2022 "Про усунення виявлених порушень" не відповідає критеріям обґрунтованості та пропорційності, перевірку на відповідність яким суд здійснює в силу імперативу ч. 2 ст. 2 КАС України, що є самостійною підставою для визнання її протиправною та скасування. А відтак, правомірним є висновок суду першої інстанції про задоволення позову.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

За визначенням, наведеним у статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд прийшов до вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи та правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального права.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.01.2023 по справі № 440/9598/22 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Т.С. Перцова
Судді С.П. Жигилій О.А. Спаскін