Справа № 260/3564/22
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня2023 року

м. Київ

Справа № 260/3564/22

Провадження № 11-74заі23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кравченка С. І., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Територіального управління Служби судової охорони у Закарпатській області (далі - Територіальне управління) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року (судді Уханенко С. А., Кашпур О. В., Мацедонська В. Е., Радишевська О. Р., Шевцова Н. В.) у зразковій справі № 260/3564/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління та Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Служба судової охорони, про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Територіального управління та ДСА України, у якому просив:

- визнати протиправними дії Територіального управління щодо ненарахування і невиплати йому додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» (далі - постанова КМУ № 168, КМУ відповідно);

- зобов`язати Територіальне управління здійснити нарахування і виплату ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, починаючи з 24 лютого 2022 року.

2. На обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач з 24 лютого 2022 року протиправно не виплачує йому як співробітнику Територіального управління щомісячну додаткову винагороду в розмірі 30 000 грн, передбачену постановою КМУ № 168.

3. На переконання позивача, бездіяльність Територіального управління щодо виплати йому вказаної винагороди порушує принцип дії нормативно-правового акта в часі та взяті на себе державою зобов`язання, які не можуть ставитися в залежність від наявності бюджетних асигнувань.

Рух позовної заяви та короткий зміст рішення суду першої інстанції

4. Суддя Закарпатського окружного адміністративного суду ухвалою від 23 вересня 2022 року відкрив провадження в цій справі.

5. 03 жовтня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) надійшло подання судді Закарпатського окружного адміністративного суду про розгляд Верховним Судом цієї типової справи як зразкової.

6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 07 листопада 2022 року відкрив провадження у зразковій адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління та ДСА України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

7. Рішенням від 06 квітня 2023 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду позов ОСОБА_1 задовольнив. Суд визнав протиправною бездіяльність Територіального управління щодо ненарахування і невиплати ОСОБА_1 з 24 лютого 2022 року додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, та зобов`язав Територіальне управління нарахувати і виплатити позивачу додаткову винагороду, передбачену постановою КМУ № 168, в розмірі 30 000 грн на місяць, починаючи з 24 лютого 2022 року. Суд першої інстанції також установив судовий контроль за виконанням цього рішення шляхом зобов`язання Територіального управління протягом одного місяця з дня набрання чинності цим рішенням подати звіт про його виконання.

8. Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що:

- з 24 лютого 2022 року КМУ встановив співробітникам Служби судової охорони на період дії воєнного стану в Україні додаткову винагороду, яка підлягає їм виплаті в порядку та на умовах, визначених ДСА України;

- установлена постановою КМУ № 168 додаткова винагорода є складовою грошового забезпечення співробітників Служби судової охорони, яку держава взяла на себе обов`язок виплачувати їм на період дії воєнного стану в Україні;

- зміст внесених постановою КМУ від 07 липня 2022 року № 793 змін до постанови КМУ № 168 в частині визначення розміру додаткової винагороди «до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць» замість «30 000 гривень щомісячно» не свідчить про те, що такі зміни вплинули на розмір додаткової винагороди, адже за загальним правилом заробітна плата (грошове забезпечення) виплачується щомісячно за фактично відпрацьований час, тому визначена урядом «пропорційність» із прив`язкою до місячного періоду фактично передбачає виплату додаткової винагороди в розмірі 30 000 гривень на місяць за умови відпрацювання норми робочого часу відповідного місяця;

- указані зміни у правовому регулюванні спірних правовідносин не змінили обсягу права ОСОБА_1 на отримання додаткової винагороди в розмірі 30 000 грн на місяць, передбаченому постановою КМУ № 168 у первинній редакції, тому суд відхиляє доводи позивача щодо недопустимості застосування постанови КМУ від 07 липня 2022 року № 793 для вирішення цього спору;

- суд не застосовує при визначенні розміру належної позивачу додаткової винагороди пункт 7 Порядку і умов виплати співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди на період дії воєнного стану, затвердженого наказом ДСА України від 31 жовтня 2022 року № 396 (далі - Порядок № 396), на застосуванні якого наполягає Територіальне управління, оскільки за імперативною нормою частини другої статті 165 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) розмір грошового забезпечення співробітників Служби судової охорони встановлюється КМУ, тоді як згідно з пунктом 2 постанови КМУ від 03 квітня 2019 року № 289 «Про грошове забезпечення співробітників Служби судової охорони» (далі - постанова КМУ № 289) ДСА України уповноважена затверджувати виключно порядок його виплати;

- Верховний Суд не вбачає підстав для застосування до спірних правовідносин Порядку № 396 й у частині визначених ним порядку і умов виплати співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди, оскільки спірні правовідносини виникли до прийняття і набрання чинності цим Порядком. Водночас у спірний період однорідні правовідносини щодо порядку виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони були врегульовані Порядком виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони, затвердженим наказом ДСА України від 26 серпня 2020 року № 384 (далі - Порядок № 384), що й підлягає застосуванню до спірних правовідносин;

- відмова Територіального управління у виплаті позивачу додаткової винагороди як однієї зі складових його грошового забезпечення з підстави відсутності відповідних бюджетних асигнувань, виходячи з прецедентної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), порушує гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) право особи мирно володіти своїм майном, оскільки доки відповідні правові норми, що передбачають певні виплати, є чинними, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в цих виплатах;

- Територіальне управління є належним відповідачем за пред`явленим ОСОБА_1 позовом, оскільки саме цей суб`єкт владних повноважень допустив протиправну бездіяльність у спірних правовідносинах щодо виплати позивачу додаткової винагороди.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

9. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Територіальне управління подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а оскаржуване рішення ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права.

10. На думку скаржника, для видання наказу про виплату співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, необхідна наявність у затвердженому кошторисі Служби судової охорони та Територіального управління відповідних коштів на її виплату за фондом оплати праці співробітників. Водночас у відповідному кошторисі Територіального управління видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної постановою КМУ № 168 після її прийняття, Службою судової охорони не затверджувались.

11. Крім того, у затвердженому ДСА України кошторисі Служби судової охорони на 2022 рік та відповідному кошторисі Територіального управління видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної постановою КМУ № 168, не передбачались та не затверджувались, у зв`язку із чим існуючий за фондом оплати праці фінансовий ресурс не дозволяє здійснити таку виплату.

12. На переконання скаржника, видання Територіальним управлінням наказів про виплату додаткової допомоги без відповідного фінансування є перевищенням повноважень та призвело б до порушення вимог чинного законодавства України, у зв`язку з чим бездіяльність Територіального управління щодо невиконання постанови КМУ № 168 відсутня.

13. Отже, скаржник вважає, що висновки суду першої інстанції про визнання протиправною бездіяльності Територіального управління щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 додаткової винагороди відповідно до постанови КМУ № 168 не відповідають обставинам справи, оскільки за загальним поняттям для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливим є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.

14. Скаржник також зазначив, що, враховуючи, що постанова КМУ № 793 застосовується з 24 лютого 2022 року, розмір додаткової винагороди з 24 лютого 2022 року слід визначати з розрахунку до 30 000 грн, пропорційно в розрахунку на місяць, а не 30 000 на місяць, як вважає суд першої інстанції, оскільки в подальшому це може призвести до правової невизначеності щодо розміру додаткової винагороди при нарахуванні та виплаті згідно рішень судів.

15. На думку Територіального управління, саме Порядок № 396 регулює умови виплати додаткової винагороди в період дії воєнного стану та має певні особливості, а тому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду неправильно застосував до цих правовідносин Порядок № 384, оскільки в ньому не врегульовані певні правові аспекти виплати винагороди в період воєнного стану. При цьому вимога щодо розроблення порядку й умов виплати саме цієї додаткової винагороди міститься в постанові КМУ № 168, яка є обов`язковою для виконання.

16. Територіальне управління також указало, що в оскаржуваному рішенні Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду помилково дійшов висновку про безпідставність залучення до розгляду справи інших державних органів, які беруть участь у процесі формування і використання фінансових ресурсів для виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони. На переконання скаржника, в силу природи бюджетного законодавства виходячи з предмета позову та правовідносин, які склалися в процесі реалізації постанови КМУ № 168, необхідно залучити до розгляду цієї справи: ДСА України як головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності Служби судової охорони, яка повинна була розподілити та довести до розпорядників нищого рівня у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань, а також затвердити кошториси таких розпорядників шляхом збільшення останніх; Міністерство фінансів України, яке є обов`язковим учасником бюджетного процесу щодо виділення коштів з резервного фонду державного бюджету на виплату одноразової грошової винагороди співробітникам Служби судової охорони; КМУ, адже положення її постанови № 168 щодо виплати додаткової винагороди та щодо збільшення видатків розпорядниками коштів не виконуються.

17. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

18. На час розгляду справи ОСОБА_1 відзиву на апеляційну скаргу Територіального управління не надіслав, водночас направив до Великої Палати Верховного Суду заяву, у якій просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги Територіального управління, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду залишити без змін.

19. 29 травня 2023 року до Великої Палати Верховного Суду від Служби судової охорони надійшов відзив, у якому остання вказує, що вважає апеляційну скаргу Територіального управління обґрунтованою та повністю підтримує викладені в ній доводи. Також вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, а тому рішення є незаконним та необґрунтованим. Просить апеляційну скаргу Територіального управління задовольнити, рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

20. 13 червня 2023 року до Великої Палати Верховного Суду від ДСА України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому ДСА України зазначила, що, користуючись процесуальним правом, визначеним статтею 304 КАС України, вважає за необхідне надати такі пояснення.

21. Відповідно до пункту 3 постанови КМУ № 168 доручено Міністерству фінансів України опрацювати питання щодо збільшення видатків відповідним розпорядникам бюджетних коштів для забезпечення реалізації цієї постанови.

22. З метою виконання норм постанови КМУ № 168 ДСА України неодноразово зверталася до голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, КМУ, Міністерства фінансів України, Прем`єр-міністра України щодо виділення додаткових коштів з державного бюджету, проте видатки на зазначені цілі ДСА України у 2022 році відповідно до постанови КМУ № 168 не були збільшені.

23. Міністерством фінансів України було запропоновано ДСА України як головному розпоряднику коштів державного бюджету використати всі внутрішні резерви для виплати додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони, зокрема шляхом перерозподілу видатків між розпорядниками коштів нижчого рівня у системі ДСА України в межах загального обсягу бюджетних призначень.

24. При цьому постановами КМУ від 10 березня 2022 року № 245 «Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету» повністю скорочено видатки розвитку ДСА України в обсязі 541,6 млн грн та від 01 квітня 2022 року № 401 «Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету» для ДСА України на 2022 рік зменшено бюджетні призначення на 1 574,1 млн грн, в тому числі на оплату праці - на 1 418,5 млн грн.

25. ДСА України зазначила, що на 2023 рік граничного обсягу видатків коштів для виплати додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони відповідно до постанови КМУ № 168 також не передбачено.

26. На звернення ДСА України про виділення додаткових коштів з державного бюджету на виплату співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди Міністерством фінансів України листом від 30 січня 2023 року № 08020-01-3/2736 відмовлено в збільшенні на 2023 рік видатків на оплату праці для реалізації положень постанови.

27. Крім того, постановою КМУ від 20 січня 2023 року № 43 «Про внесення змін до постанови КМУ від 28 лютого 2022 року № 168» співробітників Служби судової охорони виключено з переліку осіб, яким передбачена виплата додаткової винагороди.

28. ДСА України звертає увагу, що в період спірних правовідносин у ДСА України були відсутні будь-які внутрішні резерви для перерозподілу видатків між установами системи правосуддя та збільшення бюджетних асигнувань Службі судової охорони для виплати додаткової винагороди співробітникам відповідно до постанови КМУ № 168.

29. На думку ДСА України, питання виплати співробітникам Служби судової охорони додаткової винагороди відповідно до постанови КМУ № 168 можливо вирішити лише шляхом виділення додаткових коштів з резервного фонду державного бюджету, оскільки на сьогодні видатки на зазначені цілі для ДСА України як головного розпорядника бюджетних коштів не збільшені. Як наслідок, жодні зміни до кошторису видатків Служби судової охорони в частині збільшення бюджетних асигнувань для виплати додаткової грошової винагороди, встановленої постановою КМУ № 168, ДСА України не затверджувалися.

30. Отже, на переконання ДСА України, вжито всіх заходів щодо збільшення бюджетних асигнувань для Служби судової охорони, відтак жодними своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю ДСА України не здійснювала заходів, спрямованих на порушення прав та законних інтересів позивача.

31. У зв`язку з викладеним ДСА України просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі.

Рух апеляційної скарги

32. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09 травня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Територіального управління на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 квітня 2023 року, а ухвалою від 04 липня 2023 року призначила зразкову справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження на підставі частини першої та третьої статті 311 КАС України, оскільки учасники справи клопотань про розгляд справи за їх участю не подавали, а характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

33. Наказом Служби судової охорони від 18 грудня 2019 року № 391 о/с ОСОБА_1 прийнято на службу до Служби судової охорони на посаду заступника командира взводу охорони підрозділу охорони Територіального управління, з присвоєнням йому спеціального звання «старший лейтенант» Служби судової охорони з 19 грудня 2019 року.

34. Відповідно до наказу Територіального управління від 19 грудня 2019 року № 50 о/с ОСОБА_1 установлено посадовий оклад у розмірі 3 350 грн на місяць, надбавку за особливості проходження служби в розмірі 100 % посадового окладу з урахуванням окладу за спеціальне звання та надбавки за стаж служби. Визначено, що вислуга років ОСОБА_1 , яка дає право на встановлення надбавки за стаж служби, станом на 19 грудня 2019 року становить 10 років 02 місяці 27 днів.

35. Згідно з довідкою про доходи від 13 вересня 2022 року № 24, виданою Територіальним управлінням, сума доходу ОСОБА_1 за період із січня по серпень 2022 року включно склала 131 584,04 грн, з них: за січень 2022 року - 14 474,26 грн, за лютий 2022 року - 14 474,26 грн, за березень 2022 року - 14 474,26 грн, за квітень 2022 року - 14 600,80 грн, за травень 2022 року - 14 690,41 грн, за червень 2022 року - 14 829,05 грн, за липень 2022 року - 28 980,20 грн (з урахуванням допомоги на оздоровлення в сумі 14 117 грн), за серпень 2022 року - 15 060,80 грн.

36. 12 вересня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Територіального управління з рапортом (вх. № 38.03-229/вн) про виплату йому додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168.

37. Листом від 19 вересня 2022 року вих. № 38.06-258 Територіальне управління повідомило ОСОБА_1 , що в затвердженому ДСА України кошторисі на 2022 рік та, відповідно, кошторисах Територіальних управлінь Служби судової охорони видатки на виплату додаткової винагороди, встановленої постановою КМУ № 168, не передбачені, у зв`язку із чим виплата додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони з 24 лютого 2022 року не проводилася. Зазначено, що накази Територіального управління про виплату співробітникам додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, будуть видані після надходження відповідних бюджетних асигнувань.

38. Вважаючи такі дії Територіального управління протиправними, позивач оскаржив їх до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

39. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

40. За змістом статті 160 Закону № 1402-VIII підтримання громадського порядку в суді, припинення проявів неповаги до суду, а також охорону приміщень суду, органів та установ системи правосуддя, виконання функцій щодо державного забезпечення особистої безпеки суддів та членів їхніх сімей, працівників суду, забезпечення у суді безпеки учасників судового процесу здійснює Служба судової охорони.

41. На підставі частин першої та другої статті 161 Закону № 1402-VIII Служба судової охорони є державним органом у системі правосуддя для забезпечення охорони та підтримання громадського порядку в судах. Служба судової охорони підзвітна Вищій раді правосуддя та підконтрольна ДСА України.

42. Згідно із частиною першою статті 165 Закону № 1402-VIII грошове забезпечення співробітників Служби судової охорони складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.

43. Частиною другою цієї статті передбачено, що грошове забезпечення співробітників Служби судової охорони виплачується у розмірах, що встановлюються КМУ на рівні, не нижчому, ніж установлений для поліцейських, і повинно стимулювати до комплектування Служби судової охорони кваліфікованими співробітниками.

44. Постановою КМУ № 289 затверджено: схему посадових окладів за посадами окремих категорій співробітників Служби судової охорони, які займають керівні посади; тарифну сітку розрядів і коефіцієнтів посадових окладів співробітників Служби судової охорони; схему тарифних розрядів за основними типовими посадами співробітників Служби судової охорони; схему тарифних коефіцієнтів за спеціальними званнями співробітників Служби судової охорони; розміри надбавки за стаж служби співробітників Служби судової охорони. Крі того, установлено, що порядок виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони затверджується ДСА України.

45. На виконання статті 165 Закону № 1402-VIII та постанови КМУ № 289 ДСА України наказом від 26 серпня 2020 року затвердила Порядок № 384, згідно з пунктом 1 розділу І якого, цей Порядок визначає механізм виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони.

46. Відповідно до пункту 15 розділу І Порядку № 384 грошове забезпечення, що належить до виплати співробітнику і своєчасно не виплачене або виплачене в меншому ніж належало розмірі, виплачується за весь період, протягом якого, співробітник мав на нього право, але не більше ніж за три роки, що передували зверненню за одержанням грошового забезпечення.

47. Пунктом 16 розділу І Порядку № 384 визначено, що звернення співробітника щодо виплати грошового забезпечення розглядаються Службою судової охорони або відповідним територіальним управлінням Служби судової охорони в установленому законодавством порядку.

48. На виконання указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію» КМУ прийняв постанову від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», в пункті 1 якої установив, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).

49. Таким чином, указаною постановою № 168 КМУ установив, зокрема, співробітникам Служби судової охорони на період дії воєнного стану виплату додаткової винагороди в розмірі 30 000 гривень щомісячно.

50. Як установив суд першої інстанції, 12 вересня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Територіального управління з рапортом (вх. № 38.03-229/вн) про виплату йому додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168.

51. Суд першої інстанції також установив, що листом від 19 вересня 2022 року вих. № 38.06-258 Територіальне управління повідомило ОСОБА_1 , що в затвердженому ДСА України кошторисі на 2022 рік та, відповідно, кошторисах Територіальних управлінь видатки на виплату додаткової винагороди, встановленої постановою КМУ № 168, не передбачені, у зв`язку із чим виплата додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони з 24 лютого 2022 року не проводилася. Зазначено, що накази Територіального управління про виплату співробітникам додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, будуть видані після надходження відповідних бюджетних асигнувань.

52. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відмова Територіального управління у виплаті позивачу додаткової винагороди як однієї зі складових його грошового забезпечення з підстави відсутності відповідних бюджетних асигнувань порушує гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції право особи мирно володіти своїм майном, оскільки доки відповідні правові норми, що передбачають певні виплати, є чинними, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в цих виплатах, з огляду на таке.

53. Статтею 43 Конституції України, зокрема, визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

54. Пунктом 3 статті 116 Конституції України передбачено, що до повноважень КМУ належить забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

55. Рішеннями Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 та від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 підтверджена конституційність повноважень КМУ щодо реалізації політики у сфері соціального захисту, в тому числі регулювання порядку та розмірів соціальних виплат і допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави.

56. На підставі частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

57. Згідно із частиною другою цієї статті суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.

58. Частиною першою статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-VI «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику ЄСПЛ як джерело права.

59. Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

60. Право на виплату додаткової винагороди співробітникам Служби судової охорони, передбачене постановою КМУ № 168, підпадає під сферу дії статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах доти, доки виплати передбачено законодавством.

61. За змістом правової позиції ЄСПЛ у справі «Кечко проти України» (рішення від 08 листопада 2005 року) у межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в цих виплатах, доки відповідні положення є чинними. Тобто органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.

62. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду визнає необґрунтованими посилання Територіального управління на те, що в затвердженому ДСА України кошторисі Служби судової охорони на 2022 рік та відповідному кошторисі Територіального управління видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної постановою КМУ № 168, не передбачались та не затверджувались, у зв`язку із чим існуючий за фондом оплати праці фінансовий ресурс не дозволяє здійснити таку виплату, оскільки гарантовані законом виплати, пільги тощо неможливо поставити в залежність від видатків бюджету.

63. Відмова Територіального управління у виплаті ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ № 168, яка викладена в листі Територіального управління від 19 вересня 2022 року вих. № 38.06-258, порушує гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції право мирно володіти своїм майном. Доки відповідне положення постанови КМУ № 168 є чинним, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в такій виплаті. Тобто органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань (рішення ЄСПЛ від 08 листопада 2005 року у справі «Кечко проти України»).

64. Зазначена позиція також узгоджується з висновками Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004, від 01 грудня 2004 року № 20-рп/2004, від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007.

65. Верховний Суд України у своїх рішеннях також неодноразово вказував на те, що відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення будь-яких виплат (постанови Верховного Суду України від 22 червня 2010 року у справі № 21-399во10, від 07 грудня 2012 року у справі № 21-977во10, від 03 грудня 2010 року у справі № 21-44а10).

66. Велика Палата Верховного Суду враховує, що постановою КМУ № 793 внесені, зокрема, такі зміни до постанови КМУ № 168:

- в абзаці першому слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно» замінено словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць»;

- доповнено пункт після абзацу першого новим абзацом такого змісту: «Нарахування та сплата податків, зборів, внесків до відповідних бюджетів здійснюється у порядку, визначеному законодавством як для грошового забезпечення»;

- доповнено постанову пунктом 2-1 такого змісту: «2-1. Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів».

67. Разом із цим Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що зміст внесених постановою КМУ № 793 змін до постанови КМУ № 168 в частині визначення розміру додаткової винагороди «до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць» замість «30 000 гривень щомісячно» не свідчить про те, що такі зміни вплинули на розмір додаткової винагороди, адже за загальним правилом заробітна плата (грошове забезпечення) виплачується щомісячно за фактично відпрацьований час, тому визначена урядом «пропорційність» із прив`язкою до місячного періоду фактично передбачає виплату додаткової винагороди в розмірі 30 000 гривень на місяць за умови відпрацювання норми робочого часу відповідного місяця.

68. Указане підтверджується:

- пунктом 11 розділу І Порядку № 384, згідно з яким грошове забезпечення не виплачується: 1) за час надання співробітникам відпусток відповідно до чинного законодавства України, за якими не передбачено збереження заробітної плати; 2) за час відсутності на службі без поважних причин одну добу і більше; 3) за час перебування на лікуванні в закладах охорони здоров`я понад встановлені чинним законодавством строки;

- пунктом 14 розділу І указаного Порядку, на підставі якого при виплаті співробітникам грошового забезпечення за неповний місяць розмір виплати за кожний календарний день визначається шляхом ділення сум щомісячних основних, додаткових видів грошового забезпечення та премії за повний місяць на кількість календарних днів у місяці, за який здійснюється виплата;

- пунктом 8 Порядку № 396, відповідно до якого додаткова винагорода не встановлюється співробітникам за період: обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою або цілодобового домашнього арешту; перебування у відпустці відповідно до чинного законодавства України, за якими не передбачено збереження заробітної плати (грошового забезпечення), в тому числі у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, а в дозволених законодавствах випадках - шести років; відсторонення від виконання службових обов`язків (посади); після закінчення терміну службового відрядження відповідно до наказів, якщо співробітник не повернувся до постійного місця несення служби; перебування в службових відрядженнях за кордоном; відсутності на службі без поважних причин одну добу і більше; перебування на лікуванні в закладах охорони здоров`я понад чотири місяці, крім випадків, коли законодавством передбачені більш тривалі строки перебування на лікуванні; навмисного спричинення собі тілесних ушкоджень чи іншої шкоди своєму здоров`ю - за місяць, у якому здійснено ушкодження чи іншу шкоду своєму здоров`ю, а у разі лікування - за весь час відсутності на службі у зв`язку з лікуванням (що підтверджується документами закладу охорони здоров`я, матеріалами службового розслідування, кримінального провадження); призупинення (припинення) виплати грошового забезпечення відповідно до законодавства; особам, які добровільно здалися в полон - з дня потрапляння в полон, що підтверджується матеріалами органу досудового розслідування.

69. Ураховуючи наведені вище висновки, Велика Палата Верховного Суду відхиляє посилання скаржника на те, що розмір додаткової винагороди з 24 лютого 2022 року слід визначати з розрахунку до 30 000 грн, пропорційно в розрахунку на місяць, а не 30 000 на місяць, як вважає суд першої інстанції, оскільки в подальшому це може призвести до правової невизначеності щодо розміру додаткової винагороди при нарахуванні та виплаті згідно рішень судів.

70. Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими посилання Територіального управління на те, що Порядок № 396 регулює умови виплати додаткової винагороди в період дії воєнного стану та має певні особливості, а тому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду неправильно застосував до цих правовідносин Порядок № 384, оскільки в ньому не врегульовані певні правові аспекти виплати винагороди в період воєнного стану, з огляду на таке.

71. Так, за висновками Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, при визначенні розміру належної позивачу додаткової винагороди пункт 7 Порядку № 396 не підлягає застосуванню, оскільки за імперативною нормою частини другої статті 165 Закону № 1402-VIII розмір грошового забезпечення співробітників Служби судової охорони встановлюється КМУ.

72. Велика Палата Верховного Суду погоджується із цим висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

73. Відповідно до статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

74. Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12 березня 2019 року у справі № 913/204/18, від 10 березня 2020 року у справі № 160/1088/19).

75. Отже, з огляду на визначені в частині третій статті 7 КАС України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, при визначенні розміру додаткової винагороди ОСОБА_1 слід застосовувати норми постанов КМУ, а не Порядку № 396, який прийнятий на виконання відповідних постанов, проте суперечить їм у відповідній частині.

76. Системний аналіз пункту 2-1 постанови КМУ № 168 (у редакції постанови КМУ № 793) свідчить, що наявність у ДСА України права встановлювати «порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги» не є тотожним праву встановлювати «розміри додаткових винагород».

77. Не є слушними й посилання скаржника на те, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку про безпідставність залучення до розгляду справи інших державних органів, які беруть участь у процесі формування і використання фінансових ресурсів для виплати грошового забезпечення співробітникам Служби судової охорони, а саме ДСА України, Міністерства фінансів України, КМУ.

78. Відповідно до частини четвертої статті 161 Закону № 1402-VIII Служба судової охорони складається з центрального органу управління та територіальних підрозділів Служби. Граничну чисельність центрального органу управління та територіальних підрозділів Служби судової охорони затверджує ДСА України. Рішення про утворення територіальних підрозділів Служби судової охорони приймається Головою Служби за погодженням з ДСА України. Структуру та штатну чисельність центрального органу управління та територіальних підрозділів Служби судової охорони затверджує Голова Служби за погодженням з ДСА України.

79. Згідно із частиною п`ятою цієї статті Центральний орган управління Служби судової охорони є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, самостійний баланс та рахунки в органах Державної казначейської служби України.

80. За змістом частини шостої статті 161 Закону № 1402-VIII Територіальні підрозділи Служби судової охорони утворюються як юридичні особи.

81. Фінансування Служби судової охорони здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина сьома цієї статті).

82. На підставі пункту 8 розділу І Порядку № 384 грошове забезпечення виплачується співробітникам, які призначені на штатні посади в центральний орган управління Служби та територіальних управліннях Служби.

83. Пунктом 9 розділу І вказаного Порядку визначено, що підставою для виплати грошового забезпечення є наказ Служби або територіального управління Служби про призначення на посаду співробітника в Службі, територіальному управлінні Служби та встановлення розмірів посадового окладу, надбавок, доплат.

84. Грошове забезпечення співробітникам виплачується за місцем проходження служби виключно в межах фондів оплати праці співробітників, затверджених у кошторисах Служби або територіального управління Служби на грошове забезпечення (пункт 10 розділу І Порядку № 384).

85. Пунктом 4 Порядку № 396 також, зокрема, передбачено, що виплата додаткової винагороди здійснюється центральним органом управління та територіальними управліннями Служби судової охорони за місцем проходження служби співробітника, де він призначений на штатну посаду. Підставою для виплати додаткової винагороди співробітникам є наказ Служби або територіального управління Служби.

86. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що Територіальне управління є належним відповідачем у справі за пред`явленим ОСОБА_1 позовом, оскільки саме цей суб`єкт владних повноважень допустив протиправну бездіяльність у спірних правовідносинах щодо виплати позивачу додаткової винагороди.

87. Таким чином, висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про те, що ДСА України, яка була залучена другим відповідачем у справі Закарпатським окружним адміністративним судом при відкритті провадження у справі, не має відповідати за цим позовом, адже між позивачем і ДСА України безпосередньо не виникло жодних правовідносин, у яких би цей суб`єкт владних повноважень порушив права позивача, є правильним.

88. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

89. Також Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду правильно встановив критерії, за якими справу, яка розглядається, було віднесено до типових справ.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

90. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

91. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

92. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга Територіального управління задоволенню не підлягає.

Висновки щодо розподілу судових витрат

93. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

94. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Територіального управління Служби судової охорони у Закарпатській областізалишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний
Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв
Ю. Л. Власов К. М. Пільков
І. А. Воробйова О. Б. Прокопенко
І. В. Григор`єва О. М. Ситнік
М. І. Гриців І. В. Ткач
Д. А. Гудима О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
С. І. Кравченко Є. А. Усенко