Справа № 380/16480/22
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2023-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/16480/22 пров. № А/857/9203/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді : Кухтея Р.В.,

суддів : Гуляка В.В., Шевчук С.М.

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2023 року (ухвалене головуючою-суддею Грень Н.М. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Львові) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області, Новокалинівського міського голови Юзвяка Богдана Осиповича про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області (далі - Новокалинівська міська рада, міська рада, відповідач-1), Новокалинівського міського голови Юзвяка Б.О. (далі - міський голова ради, відповідач-2), в якому просив визнати протиправним та скасування рішення Новокалинівської міської ради VIII скликання №3496 від 23.09.2022 Про забезпечення виплати середньої заробітної плати увільненим працівникам, а також визнати протиправними дії міського голови ради Б.Юзвяка в частині підписання та оголошення прийнятим вказаного рішення.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 у задоволенні позовних вимог було відмовлено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити його позовні вимоги повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що судом не досліджено питання порушення депутатами та міським головою регламенту ради при здійснення голосування. Судом першої інстанції не були враховані висновки викладені Верховним Судом у п.82, п.100 постанови від 11.08.2020 по справі №187/687/16-а, де вказано, що при порушені права міської територіальної громади, будь-який із членів громади має право оскаржити відповідну дії чи бездіяльність, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення. Вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків про те, що він здійснював представництво інтересів територіальної громади в суді, оскільки жодного представництва територіальної громади він не здійснював, а звернувся до суду за захистом своїх прав, як члена громади, оскільки виділення додаткових коштів на мобілізованих працівників ради становить додаткове навантаження на бюджет громади, зменшується сума коштів на розвиток громади, ремонт доріг, приміщень та є дискримінаційним по відношенню до інших членів громади, які будуть мобілізовані з інших підприємств і організацій та прибули з-за кордону, залишивши високооплачуване місце роботи.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що ОСОБА_1 є депутатом Новокалинівської міської ради.

23.09.2022 на засіданні постійної комісії з питань планування бюджету, фінансів та торгівлі на порядок денний було поставлено на обговорення питання про забезпечення виплати середньої заробітної плати увільненим працівникам, за наслідком розгляду якого було вирішено рекомендувати розглянути його на засіданні сесії міської ради.

23.09.2022 на засіданні 12 сесії Новокалинівської міської ради VІІІ скликання, на якому були присутні 19 депутатів та міський голова, міським головою оголошено питання про про забезпечення виплати середньої заробітної плати увільненим працівникам та поставлено відповідний проект рішення на голосування.

Згідно витягу з протоколу засідання 12 сесії Новокалинівської міської ради VІІІ скликання відображено результати голосування : за - 14 голосів, (13 депутатів та міський голова, в тому числі два депутати, які не голосували , але подали заяви про врахування їхнього голосу за) проти - 2, утрималися - 4, відсутні - 2.

За результатами голосування Новокалинівською міською радою VІІІ скликання, відповідно до ст.91 Кодексу Законів про працю України, ч.1 ст.1 Закону України Про військовий обов`язок та військову службу, враховуючи рекомендації відповідної постійної комісії з питань планування бюджету, фінансів та торгівлі, керуючись ст.ст.25, 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, Новокалинівська міська рада вирішила :

- зберігати середню заробітну плату працівникам виконкому та виконавчих органів Новокалинівської міської ради, працівникам комунальних підприємств Новокалинівської міської ради, які увільнені від роботи в період воєнного стану в Україні на підставі підтверджуючих документів про призов на військову службу по мобілізації, відповідно до Указу Президента України №69/2022 від 24.02.2022; прийняття на військову службу, відповідно до мобілізаційного призначення; залучення до виконання завдань з оборони держави; участь у здійсненні заходів з відсічі та стримуванні збройної агресії Російської Федерації; забезпечення оборони України; захисту безпеки населення та територіальної цілісності держави (до моменту виходу на роботу, звільнення чи особливого розпорядження) за час перебування в зоні бойових дій , відповідно до представлених документів;

- структурним підрозділам виконкому та виконавчих органів Новокалинівської міської ради, комунальним підприємствам та установам міської ради, до повноважень яких входить ведення бухгалтерського обліку та звітності, з 01.10.2022 на час виконання працівниками обов`язку по захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України при нарахуванні заробітної плати врахувати дане рішення, а також провести перерахунок заробітної плати за липень 2022 року, в частині нарахування середньої заробітної плати з 19.07.2022;

- розпорядження міського голови №316 від 19.07.2022 Про припинення виплати середньомісячної заробітної плати працівникам Новокалинівської міської ради призваним на службу за мобілізацією скасувати, що стосується осіб визначених у п.1 даного рішення.

Вважаючи протиправним оспорюване рішення, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Суд зазначив, що позивач жодним чином не обґрунтовує порушення своїх прав відповідачами, не наводить обставин та не надає достатніх, беззаперечних, переконливих, належних та допустимих доказів. Суд дійшов висновку, що оспорюваним рішенням не порушено права, свободи та інтереси позивача. Також суд вказав, що вказане рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для його скасування.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За змістом ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч.2 ст.55 Конституції України, в своєму рішенні №19-рп/2011 від 14.12.2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Гарантоване статтею 55 Конституції України конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд - встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернувся до суду.

З огляду на вищевикладене, при вирішенні публічно-правового спору, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

З урахуванням вищевикладеного, беручи до уваги положення статей 2, 5, 9 КАС України, колегія суддів зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Аналізуючи доводи скаржника, такі не містять жодних аргументів, які б свідчили чи вказували на реальне порушення суб`єктом владних повноважень його прав, свобод або інтересів (як громадянина та депутата ради), що вже має для нього негативні наслідки.

Колегія суддів також звертає увагу на те, що позивач не позбавлений права повторно звернутися до суду у разі фактичного (реального) порушення його прав, навівши відповідні обґрунтування.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог позивача з мотивів порушення його прав як депутата Новокалинівської міської ради, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №280/97), обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною другою статті 2 Закону України Про статус депутатів місцевих рад №93-IV від 11.07.2002 (далі - Закон №93) передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.3 Закону №93, депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

У виборчому окрузі депутат місцевої ради має право : 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді. При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку. Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян (ст.11 Закону №93).

Статтею 15 Закону №93 визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради. У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення ради, депутатом якої він являється.

Позивач наполягає на тому, що рішення Новокалинівської міської №3496 Про забезпечення виплати середньої заробітної плати увільненим працівникам є протиправним та порушує його права, як члена громади та платника податків до місцевого бюджету.

У частині, що стосується доводів позивача про порушення його прав як представника громади суд зазначає, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом №280-97 та Законом №93, аналіз положень яких вказує на те, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства встановлено для депутата особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної територіальної громади.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, відповідно до статті 10 Закону №280/97, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97 та іншими законами, а отже наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Вказане узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 30.01.2019 по справі №803/413/18, постановах Верховного Суду від 20.03.2020 по справі №454/1522/16-а, від 26.02.2022 по справі №320/740/16

З урахуванням вищевикладеного, у зв`язку з відсутністю встановлення порушення прав позивача, не підлягають дослідженню його доводи в частині порушення процедури прийняття оспорюваного рішення та надання оцінки діям міського голови Б. Юзвяка щодо оголошення рішення прийнятим та його підписання.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі Проніна проти України (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони грунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.10 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2023 року по справі №380/16480/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді В. В. Гуляк
С. М. Шевчук