Справа № 420/12242/22
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2023-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 жовтня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/12242/22

Перша інстанція: суддя Скупінська О.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,

секретар Цибульська Ю.М.,

за участю:

представника Одеської міської ради Степанчук В.В.,

представника Одеської обласної прокуратури Уліцької А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року по справі № 420/12242/22 за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: комунальне підприємство «Міськзелентрест» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У вересні 2022 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області звернувся в інтересах держави до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, за участю третьої особи - комунального підприємства «Міськзелентрест», в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо незатвердження планів iнвентаризацiї та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси: за інвентарними номерами та адресами: № 08355 (парк культури та відпочинку «Преображенський»), № 08356 (парк культури та відпочинку «Преображенський»), № 03276 (Соборна площа), № 03791 (вул. Балківська), № 07449 (сквер ім.Мечнікова-1), № 02001 (Дендропарк «Перемоги»), № 02360 (Дендропарк «Перемоги»), № 03218 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03213 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г.Шевченка), № 06469 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 08349 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03226 (сквер «За мир»), № 08348 (Старобазарний сквер) та № 03824 (Старобазарний сквер);

- зобов`язати Одеську міську раду вчинити дії по розробленню і затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси;

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що за наслідками вивчення окружною прокуратурою стану додержання законодавства України щодо організації об`єктів благоустрою виявлено порушення законодавства в частині не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення, а саме: елементів благоустрою (дитячі та спортивні) майданчики, що розташовані на території Приморського району міста Одеси та, як наслідок, не проведення їх паспортизації і технічної інвентаризації, що негативно впливає на органiзацiю належного утримання та раціонального використання територій, будівель та інженерних споруд, і може призвести, у разі їх не усунення, до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей. Відповідно до інформації, яку скеровано Департаментом з благоустрою міста Одеської міської ради з посиланням на листи Департаменту з організації роботи Одеської міської ради від 31.05.2022 за № 125/1-мр та Департаменту міського господарства Одеської міської ради вiд 21.06.2022 за № 01-67/419 до окружної прокуратури, на балансі КП Міськзелентрест обліковується 14 елементів благоустрою (дитячі та спортивні) майданчики, які розташовані на території Приморського району міста Одеси. Крім того, цими листами поінформовано прокуратуру про те, що Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, а також, що паспортизація вказаних об`єктів на території Приморського району міста Одеси не здійснювалась. Присвоєння інвентарних номерів дитячим майданчикам, якi зазначаються у наданих КП Міськзелентрест документах, не є належними інвентаризаційними документами у розумінні Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29.10.2012 № 550. Таким чином, за весь час перебування 14 дитячих майданчиків на балансі КП Міськзелентрест, Одеською міською радою не затверджено плану інвентаризації та паспортизації цих об`єктів благоустрою населення, елементами яких є дитячі та спортивні майданчики, а їх паспортизація не проводилась та не проводиться. Отже, бездiяльнiсть вiдповiдача в даному випадку є триваючою, жодних заходів щодо проведення паспортизації не вживалося, плани інвентаризації та паспортизації не затверджені, паспортизація об`єктів благоустрою, елементами яких є дитячі та спортивні майданчики, не проводиться. Зазначена обставина негативно впливає на організацію належного утримання територій і споруд, може призвести до тяжких наслідків або шкоди дітям та є підставою для втручання органів прокуратури шляхом пред`явлення даної позовної заяви.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив про відсутність у заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області підстав для звернення до суду з цим позовом, що є самостійною підставою для відмови у його задоволенні. Також відповідач зазначав, що саме державні місцеві адміністрації здійснюють державний контроль за додержанням правил благоустрою. Підкреслює, що серед майданчиків, інвентарні номери яких позивач зазначає, є як дитячі так і спортивні, проте, в обґрунтування підстав для звернення до суду прокурор зазначає захист інтересів держави у сфері охорони дитинства шляхом створення безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини не навівши підстав для захисту інтересів держави у сфері фізичної культури та спорту. Вказує, що прокурором зазначена оскаржувана бездіяльність відповідача, проте, зазначене є припущенням прокурора. Зазначає, що затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою є дискрецією як органів державної влади так й органів місцевого самоврядування та положення законодавства не містять обов`язку міських рад затверджувати відповідні плани інвентаризації та паспортизації. При цьому, відповідними рішеннями та програмами Одеської міської ради затверджені заходи т порядки щодо утримання об`єктів благоустрою.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 08 листопада 2022 року визнав протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо незатвердження планів iнвентаризацiї та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси: за інвентарними номерами та адресами: № 08355 (парк культури та відпочинку Преображенський), № 08356 (парк культури та відпочинку Преображенський), № 03276 (Соборна площа), № 03791 (вул. Балківська), № 07449 (сквер ім.Мечнікова-1), № 02001 (Дендропарк Перемоги), № 02360 (Дендропарк Перемоги), № 03218 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03213 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г.Шевченка), № 06469 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 08349 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03226 (сквер За мир), № 08348 (Старобазарний сквер) та № 03824 (Старобазарний сквер).

Зобов`язав Одеську міську раду вчинити дії по розробленню і затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами: № 08355 (парк культури та відпочинку Преображенський), № 08356 (парк культури та відпочинку Преображенський), № 03276 (Соборна площа), № 03791 (вул. Балківська), № 07449 (сквер ім.Мечнікова-1), № 02001 (Дендропарк Перемоги), № 02360 (Дендропарк Перемоги), № 03218 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03213 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г.Шевченка), № 06469 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 08349 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03226 (сквер За мир), № 08348 (Старобазарний сквер) та № 03824 (Старобазарний сквер).

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, Одеська міська рада подала подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- суд першої інстанції не надав належної оцінки тому факту, що органом який здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах є місцева державна адміністрація, що випливає з положень Закону України Про місцеві державні адміністрації, Закону України Про благоустрій населених пунктів

Апелянт також вказував на те, що вказані обставини підтверджені листом Одеської районної військової адміністрації від 11.11.2022 № 26/01-22/13/41.

Рух справи.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 лютого 2023 року апеляційну скаргу Одеської міської ради задовольнив. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року скасував. Прийнято нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Комунальне підприємство Міськзелентрест про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відмовляючи у позові апеляційний суд, керувався тим, що, звертаючись до суду з цим позовом, заступник керівника Приморської окружної прокуратури не посилався на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, а також не надав доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Колегія суддів звернула увагу на те, що окрім здійснення самоврядного контролю, Законом України Про благоустрій населених пунктів передбачено також можливість здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, який здійснюється місцевими державними адміністраціями. Вказане не було взято до уваги прокурором та не вжито всіх належних заходів для з`ясування питання щодо здійснення такого контролю, в тому числі, в частині затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (дитячих та спортивних майданчиків), розташованих на території Приморського району міста Одеси.

Одеська обласна прокуратура із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодилась та звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Верховний Суд постановою від 16.08.2023 касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури задовольнив.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2023 року у справі № 420/12242/22 скасував і направив справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Верховний Суд направляючи справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції виходив із того, що нормативний акт, який затверджував би порядок проведення контролю у сфері благоустрою місцевими державними адміністраціями відсутній, тому у таких органах виконавчої влади відсутня можливість на законних підставах проводити будь-які перевірки, за результатами чого складати акти перевірок, вимагати усунення порушень вимог законодавства тощо.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що Заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеської міської ради із листом від 23.05.2022 №52-2652ВИХ-22 у якому просив повідомити, чи затверджувався міською радою план проведення інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, та чи фактично проводилась інвентаризації та паспортизації вказаних об`єктів благоустрою у Приморському районі міста Одеси (а.с.25-26, т.1).

На зазначений лист 23.05.2022 №52-2652ВИХ-22 Департамент благоустрою міста Одеської міської ради надав відповідь від 07.06.2022 №01-16/20, у якій зазначив, що рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.12.2016 №437 Про забезпечення належного утримання дитячих та спортивних майданчиків, розташованих у м.Одесі доручено комунальним підприємствам житлово-комунального сервісу Одеської міської ради забезпечити виконання необхідних заходів щодо постійного утримання дитячих та спортивних майданчиків, згідно з переліками, у належному санітарному стані (а.с.27-28, т.1).

Розпорядженням Одеського міського голови від 27.05.2019 №441 департамент міського господарства Одеської міської ради визначений Уповноваженим органом для здійснення контролю за ефективною діяльністю комунальних підприємств житлово-комунального сервісу.

Рішенням Одеської міської ради від 12.12.2018 №4004-VII була затверджена Міська цільова програма благоустрою м.Одеси на 2018-2021 роки, ініціатором розроблення та відповідальним виконавцем якої є Департамент міського господарства Одеської міської ради.

Відповідно до Паспорту приведеної Програми, передбачені заходи з ремонту та утримання дитячих, спортивних та інших майданчиків та іншої діяльності, пов`язаної з благоустроєм та експлуатацією об`єктів житлово-комунального господарства, з визначенням відповідного фінансування.

Виконавцем вказаних заходів визначені Департамент міського господарства Одеської міської ради та районні адміністрації Одеської міської ради.

Також, Департамент благоустрою міста Одеської міської ради повідомив прокурора листом від 20.06.2022 №01-16/20, що за інформацією, наданою Департаментом з організації роботи Одеської міської ради листом від 31.05.2022 №125/1-мр, Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків. За інформацією, наданою Департаментом міського господарства Одеської міської ради листом від 21.06.2022 №01-67/419, паспортизація вищевказаних об`єктів на території Приморського району м.Одеси не здійснювалась (а.с.29, т.1).

До зазначеного листа від 20.06.2022 №01-16/20 додана копія листа від 31.05.2022 №125/1-мр, а також від 21.06.2022 №01-67/419 у якому, окрім іншого, зазначено, що дитячі та спортивні майданчики потребують постійного обслуговування для утримання їх у належному (безпечному) та придатному для використання стані, про що здійснені відповідні розрахунки, проте, дане питання не вирішено.

Заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеської міської ради із листом від 05.07.2022 №52-407ВИХ-22 у якому повідомляв про порушення законодавства Одеською міською радою щодо незатвердження плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків та паспортизації цих об`єктів благоустрою та просив надати інформацію про результати розгляду зазначено звернення (а.с.33-34, т.1).

Департамент благоустрою міста Одеської міської ради надав відповідь прокурору листом від 14.07.2022 №01-16/32 (т.1 а.с.35) у якій вказував, що через відсутність фінансування вирішення порушеного питання не видається можливим та те, що питання інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків буде вирішуватись Одеською міською радою після закінчення бойових дій на території країни.

Заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до комунального підприємства Міськзелентрест із листом від 05.07.2022 №52-4073ВИХ-22 у якому просив надати засвідчені належним чином копії документів: рішення, за наявності, про надання згоди майданчиків на баланс комунального підприємства, актів прийому-передачі цих майданчиків, встановлених як за рахунок бюджетних коштів так і фізичними та юридичними особами, фізичними особами-підприємцями, громадськими формуваннями та благодійними організаціями за рахунок власних коштів, зазначивши їх первісну балансову вартість (а.с.36-37, т.1).

На зазначений лист від 05.07.2022 №52-4073ВИХ-22 комунальне підприємство Міськзелентрест надало відповідь від 11.07.2022 №594, у якій, з посиланням на приписи КПК України, вказало що готове сприяти після отримання відповідної постанови слідчого судді, суду (а.с.38-39, т.1).

Заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до комунального підприємства Міськзелентрест із листом від 21.07.2022 №52-4584ВИХ-22 у якому просив надати засвідчені належним чином копії документів, що запитувались раніше (а.с.40-41, т.1).

На лист заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси від 21.07.2022 №52-4584ВИХ-22 комунальне підприємство Міськзелентрест надало відповідь від 27.07.2022 № 650 (а.с.42-43, т.1) до якої додало копії документів, а саме:

рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 23.09.2021 №295 Про передачу на баланс елементів вхідної групи та огорожі Комунальної установи Одеський зоологічний парк загальнодержавного значення за адресою: м.Одеса, вул.Новощіпний ряд, 25 (т.1 а.с.47), відповідно до якого виконавчий комітет Одеської міської ради вирішив, окрім іншого, передати комунальному підприємству Міськзелентрест на баланс та закріпити за ним на праві господарського відання елементи вхідної групи та огорожі за адресою: м.Одеса, вул.Новощіпний ряд, 25, а саме: дитячий ігровий майданчик з мощенням відсівом; спортивний майданчик з мощенням відсівом;

акт приймання-передачі елементів благоустрою у парку Преображенський, виконаних у процесі реконструкції елементів вхідної групи КУ Одеського зоологічного парку загальнодержавного значення за адресою: м.Одеса, вул.Новощіпний ряд, 25 від 29.12.2021 (т.1 а.с.48), відповідно до якого управління капітального будівництва Одеської міської ради передає, а комунальне підприємство Міськзелентрест отримує у т.ч. дитячий майданчик на відсіві 558 кв.м інв.№08335; спортивний майданчик на відсіві 354 кв.м інв.№08356 із зазначенням одиниці вимірювання, об`єму, ціни за одиницю (грн.), вартості виробів, конструкцій, матеріалів та робіт та загальної вартості елементів благоустрою;

рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.08.2018 №389 Про передачу комунальним підприємствам та установам Одеської міської ради на баланс із закріпленням на праві господарського відання обладнання майданчика для занять екстремальними видами спорту, розташованого в ЦПКтаВ ім.Т.Г.Шевченка в м.Одесі (т.1 а.с.49-53), відповідно до якого виконавчий комітет Одеської міської ради вирішив, окрім іншого, передати на баланс комунальному підприємству Міськзелентрест та закріпити за ним на праві господарського відання обладнання майданчика для занять екстремальними видами спорту, розташованого в ЦПКтаВ ім.Т.Г.Шевченка в м.Одесі згідно з переліком у якому зазначено обладнання майданчика та його вартість;

акт приймання-передачі основних засобів (без номера та дати), відповідно якого, на підставі рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.08.2018 №389 управління дорожнього господарства ОМР та КП Будова передає на баланс до КП Міськзелентрест основні засоби, що розташовані на майданчику для занять екстремальними видами спорту в ЦПКтаВ ім.Т.Г.Шевченка із зазначенням переліку обладнання та суми;

акти приймання виконаних робіт за формою КБ-2в до довідки про вартість виконаних робіт та витрат за формою КБ-3, акти приймання-передачі послуг, видаткові накладні щодо ремонту об`єктів благоустрою (а.с.55-153, т.1).

Отже, вважаючи оскаржувану бездіяльність протиправною, прокурор звернувся до суду з позовною заявою, про що листом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси від 29.08.2022 №52-5834ВИХ-22 (а.с.155, т.1) повідомив Одеську міську раду.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що планова технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою населених пунктів спрямована на упорядкування об`єктів благоустрою, а отже належить до заходів з благоустрою населених пунктів, передбачених Законом України Про благоустрій населених пунктів, й проводиться згідно з планами, затвердженими органами місцевого самоврядування. Суд констатував, що затвердження планів проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, як заходів з благоустрою населених пунктів, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад, тобто, у спірних правовідносинах - до повноважень Одеської міської ради, однак, в даному випадку затверджені плани інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою населення (їх частин) як дитячі та спортивні майданчики, - відсутні.

Колегія суддів не погоджується із такими висновками з огляду на таке.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави або особи, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів» в частині ухилення міською радою від затвердження плану інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою як дитячі майданчики, які знаходяться на балансі відповідача, що призводить до безконтрольності за технічним станом елементів дитячих майданчиків, спортивного обладнання, ігрових споруд та тренажерів, що може завдати тяжких наслідків здоров`ю дітей та порушує інтереси держави у сфері охорони дитинства.

Щодо повноважень Одеської міської ради з розроблення планів технічної інвентаризації та паспортизації території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою колегія суддів вважає за необхідне зазначити про таке.

Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад встановлена статтею 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", за правилами якої вказані органи правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад встановлює стаття 26 вищевказаного Закону.

Згідно з положеннями пункту 44 частини першої вищенаведеної правової норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

За визначенням статті 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об`єктів благоустрою; заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 2 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" благоустрій населених пунктів передбачає створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Система благоустрою населених пунктів включає: 1) управління у сфері благоустрою населених пунктів; 2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів; 3) організацію благоустрою населених пунктів; 4) нормування у сфері благоустрою населених пунктів;5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів; 6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів; 7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів (стаття 3 вказаного Закону).

За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" об`єктами благоустрою населених пунктів, серед іншого, є території загального користування та прибудинкові території.

Статтею 23 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" визначено, що до об`єктів благоустрою території житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, на яких розміщені об`єкти житлової забудови, громадські будівлі та споруди, інші об`єкти загального користування. Благоустрій території житлової та громадської забудови здійснюється з урахуванням вимог використання цієї території відповідно до затвердженої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також установлених будівельних норм, державних стандартів, норм і правил.

Поняттям "заходи з благоустрою населених пунктів" у розумінні статті 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" охоплюються, у тому числі, роботи щодо організації упорядкування об`єктів благоустрою.

Згідно з положеннями частини 1 статті 40 названого Закону самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

За приписами частини 1 статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:

1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів;

2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;

3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);

4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

Згідно з пунктом 5 частини другої статті 18 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" підприємства, установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Частинами першою та другою статті 20 Закону встановлено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Порядок проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів визначений Інструкцією з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженою наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29 жовтня 2012 року №550, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 листопада 2012 року за № 1937/22249 (далі - Інструкція № 550).

Ця Інструкція, відповідно до її пункту 1.2, визначає порядок проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації парків (гідропарків, лугопарків, лісопарків, парків культури та відпочинку, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, спортивних, дитячих, історичних, національних, меморіальних та інших), рекреаційних зон, садів, скверів та майданчиків, пам`яток культурної та історичної спадщини, майданів, площ, бульварів, проспектів, вулиць, доріг, провулків, узвозів, проїздів, пішохідних та велосипедних доріжок, пляжів, кладовищ, інших територій загального користування; прибудинкових територій; територій будівель та споруд інженерного захисту територій; територій підприємств, установ, організацій та закріплених за ними територій на умовах договору, а також інших об`єктів благоустрою в межах населеного пункту (крім земельних ділянок, на яких розташовано вказані об`єкти).

У пункті 1.3 Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів розкривається значення понять:

паспортизація об`єктів благоустрою - складання технічних паспортів об`єктів благоустрою за результатами їх інвентаризації;

технічна інвентаризація об`єктів благоустрою - сукупність заходів з обстеження, спрямованих на підтвердження наявності об`єктів нерухомого майна, елементів благоустрою та оцінку їх технічного стану, а також наявності інженерних мереж на об`єкті благоустрою.

Зі змісту положень пункту 1.3 Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, вбачається, що технічна інвентаризація об`єктів благоустрою є сукупністю заходів з обстеження, спрямованих на підтвердження наявності об`єктів нерухомого майна, елементів благоустрою та оцінку їх технічного стану, а також наявності інженерних мереж на об`єкті благоустрою, за результатами якої щодо кожного з цих об`єктів передбачається складання технічних паспортів.

При цьому, згідно з пунктом 1.5 Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, технічна інвентаризація об`єктів благоустрою може бути плановою або позаплановою. Планова технічна інвентаризація повинна проводитись згідно з планами, затвердженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

За такого правового регулювання спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що планова технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою населених пунктів спрямована на упорядкування об`єктів благоустрою, а отже належить до заходів з благоустрою населених пунктів, передбачених Законом України "Про благоустрій населених пунктів", й проводиться згідно з планами, затвердженими органами місцевого самоврядування.

Аналіз норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" засвідчує, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи є окремими елементами системи місцевого самоврядування та діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Повноваження вищевказаних органів у сфері благоустрою території населених пунктів визначені у Законах України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про благоустрій населених пунктів".

Зокрема, згідно з пунктом 1 статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, окрім іншого, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів, тоді як забезпечення їх виконання, відповідно до пункту 1 частини другої цієї ж статті, покладається на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Узагальнюючи вищевикладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції з того приводу , що розроблення і затвердження планів проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, як заходів з благоустрою населених пунктів, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад, тобто у спірних правовідносинах - до повноважень Одеської міської ради.

Така позиція узгоджується з судовою практикою Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постановах від 20 квітня 2022 року у справі № 807/242/17 та від 15 червня 2023 року у справі № 440/3176/19.

У справі, що розглядається, судовим розглядом встановлено, що дії щодо розроблення та затвердження планів інвентаризації та паспортизації території об`єктів благоустрою (дитячих майданчиків) , які розташовані на території Приморського району міста Одеси: за інвентарними номерами та адресами: № 08355 (парк культури та відпочинку Преображенський), № 08356 (парк культури та відпочинку Преображенський), № 03276 (Соборна площа), № 03791 (вул. Балківська), № 07449 (сквер ім.Мечнікова-1), № 02001 (Дендропарк Перемоги), № 02360 (Дендропарк Перемоги), № 03218 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03213 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г.Шевченка), № 06469 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 08349 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03226 (сквер За мир), № 08348 (Старобазарний сквер) та № 03824 (Старобазарний сквер) Одеською міською радою не вчинялися.

За таких обставин, колегія суддів доходить висновку про те, що відсутність затверджених планових заходів щодо інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою (дитячих майданчтків) свідчить про протиправну бездіяльність Одеської міської ради.

Отже суд першої інстанції правомірно зобов`язав Одеську міську раду вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації території дитячих майданчиків.

Зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про обґрунтованість заявлених позовних вимог.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.

Доводи апеляційної скарги.

Суд відхиляє посилання Одеської міської ради на наказ Міністерства розвитку громад на території України від 29 липня 2020 року №175, яким затверджено уніфіковані форми актів, складених за результатами проведення місцевими державними адміністраціями планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері благоустрою населених пунктів як на твердження про наявність порядку проведення контролю у сфері благоустрою місцевими державними адміністраціями, зважаючи на те, що за своєю юридичною природою акт (крім нормативно-правового акту) - це документ, який складається групою осіб та підтверджує встановлені ними факти або події. Для об`єктивного відображення (фіксування) певних фактів акт укладається колегіально кількома службовими особами, спеціально уповноваженими для цього керівництвом або перевіряючим органом. Характерна особливість тексту акта полягає в тому, що він містить висновки з фіксованих фактів і пропозиції.

На підтвердження цієї позиції виступає й сама назва акту, що затверджений наказом Міністерства розвитку громад на території України від 29 липня 2020 року №175, а саме: складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.

Наразі не встановлено наявності нормативного акту, який затверджував би порядок та процедуру проведення контролю у сфері благоустрою місцевими державними адміністраціями.

При цьому колегія суддів погоджується із доводами апелянта в частині того, що повноваженнями на затвердження планів інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою населення, з огляду на локальні нормативно-правові акти Одеської міської ради, наділений виконавчий комітет Одеської міської ради. Так, дійсно, з огляду на положення статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування колегія суддів не заперечує, що ці повноваження на підставі локальних нормативно-правових актів можуть бути делеговані виконавчому комітету. У свою чергу, у постановах від 22.10.2020 у справі № 140/756/19 та від 21 червня 2023 року справа № 580/8243/21 Верховний Суд наголосив, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Отже головної ознакою правомірності таких дій є наявність відповідних інвентарних справ та технічних паспортів на об`єкти благоустрою. Саме наявність на момент вирішення спору цих документів може бути підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову ( див. п.28 постанови Верховного Суду від 22 жовтня 2021 у справі № 540/1050/19).

Як з`ясовано судом апеляційної інстанції такі документи на час розгляду справи відсутні.

При цьому наявність рішення виконавчого комітета Одеської міської ради рішення № 286 «Про затвердження плану проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою (дитячих та спортивних майданчиків) на території міста Одеси на 2023 - 2025 роки» від 25.08.2023 з огляду на дату його прийняття не є підставою для скасування рішення суду першої інстанції, а може бути враховано під час вирішення спірного питання щодо порядку виконання судового рішення.

Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Отже, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави до Одеської міської ради є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Згідно із частиною 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року по справі № 420/12242/22 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 06 жовтня 2023 року.

Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді С.Д. Домусчі Г.В. Семенюк