Справа № 580/1055/22
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2023-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1055/22 Суддя (судді) першої інстанції: Віталіна ГАЙДАШ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу комунального підприємства теплових мереж "Черкаситеплокомуненерго" Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року у справі за адміністративним позовом комунального підприємства теплових мереж "Черкаситеплокомуненерго" Черкаської міської ради до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство теплових мереж «Черкаситеплокомуненерго» Черкаської міської ради (далі - позивач) звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 22.12.2021 №2939 «Про накладення штрафу на КПТМ «Черкаситеплокомуненерго» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та здійснення заходів державного регулювання».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, яка обґрунтована тим, що рішення суду першої інстанції не відповідає матеріальним та процесуальним нормам права, винесене без з`ясування всіх обставин справи, а також без надання їм належної правової оцінки.

Доводи апелянта ґрунтуються на тому, що в матеріалах справи відсутні докази відправлення та отримання позивачем акту позапланової невиїзної перевірки від 30.11.2021 №666. Таким чином, відповідач позбавив суб`єкта господарювання права надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки, бути присутнім на засіданні комісії, де відбувався розгляд вказаного акту.

Також, апелянт наголошує, що у відповідності до вимог пунктів 2.1, 2.2, 2.3 глави 2 Інструкції, вчинив усі необхідні дії щодо подання звітності, що підтверджено доданими до справи документами.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

У відповідності до ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Відповідно до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з`явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, на підставі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 10.11.2021 №2082 «Про проведення позапланової невиїзної перевірки КПТМ «Черкаситеплокомуненерго» Черкаської міської ради, посвідчення на проведення позапланової невиїзної перевірки від 22.11.2021 №764, у період з 29.11.2021 по 30.11.2021 здійснено позапланову невиїзну перевірку КПТМ «Черкаситеплокомуненерго» Черкаської міської ради. Результати перевірки оформлені актом від 30.11.2021 №666.

Вказаною перевіркою, зокрема встановлено, що КПТМ «Черкаситеплокомуненерго» Черкаської міської ради не подало до НКРЕКП в електронному вигляді на адресу з накладенням кваліфікованого електронного підпису керівника (власника) ліцензіата (або іншої уповноваженої особи) та/або кваліфікованої електронної печатки ліцензіата, форму звітності № 4а-НКРЕКП за липень, серпень та вересень 2021 року.

За наслідками розгляду питання недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії ліцензіатами відповідачем прийнято постанову від 22.12.2021 №2939, якою на КПТМ «Черкаситеплокомуненерго» Черкаської міської ради накладено штраф у розмірі 85000 грн. за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, зокрема, Інструкції №4а-НКРЕКП.

Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII).

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

Аналогічні положення визначені у пункті 5.7 Порядку № 428, в якому зазначено, що про результати позапланової невиїзної перевірки (про факти виявлення порушень законодавства та їх перелік або про відсутність порушень) ліцензіат повідомляється рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів після підписання акта про результати позапланової невиїзної перевірки з надсиланням ліцензіату відповідного акта перевірки. Ліцензіат, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що регулятор зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про факт проведення перевірки та виявлені під час такої перевірки правопорушення шляхом, зокрема направлення відповідного повідомлення рекомендованим листом протягом п`яти днів з моменту підписання акта перевірки. Додатковим способом повідомлення про результати проведеної перевірки законодавство визначає оприлюднення акта перевірки на офіційному вебсайті Регулятора. Такий обов`язок покладається на Регулятора з метою надання можливості суб`єкту господарювання, щодо якого здійснюється перевірка, надати свої заперечення та пояснення, а також усунути, за можливості, вчинене порушення.

В аспекті встановлення факту повідомлення суб`єкта господарювання про час та місце розгляду справи колегія суддів звертає увагу, що у національному законодавстві та судовій практиці може застосовуватися такий засіб юридичної техніки, як юридична фікція (legal fiction).

Зокрема, у постанові від 1 липня 2020 року у справі № 303/903/18 Верховний Суд роз`яснив, що фікція - це неіснуюче положення, що визнається законодавством таким, що існує, і стає в силу цього загальнообов`язковим; засіб юридичної техніки, за допомогою якого конструюється завідомо неіснуюче становище (відношення або стан), що визнається існуючим і маючим імперативність, що виконує роль бракуючого юридичного факту в ситуації нездоланної невідомості, закріплене нормою права.

Отже, юридична фікція (legal fiction) - це умовно прийнятий факт, що не може бути спростований у процесі доказування та беззаперечно приймається за істину (має імперативний характер), зовнішньою формою якого є норми матеріального та процесуального права. Застосування юридичних фікцій має на меті забезпечення принципу правової визначеності та, головним чином, спрямовано на фіксацію виконання уповноваженим суб`єктом певного обов`язку у визначених законом випадках.

Таким чином, з метою забезпечення дотримання встановленого законодавством строку розгляду та вирішення справи у сфері порушення законодавства, що регулює функціонування ринку енергетики та комунальних послуг, за умови, що Регулятор виконав усі визначені законодавством дії, спрямовані на повідомлення учасника ринку енергетики та комунальних послуг про результати проведеної щодо нього перевірки (направлення рекомендованим листом на юридичну адресу суб`єкта господарювання акта перевірки, оприлюднення цього акта перевірки разом з іншими матеріалами справи на офіційному вебсайті Регулятора), вважається, що відповідний учасник ринку енергетики та комунальних послуг про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 01.05.2023 у справі №540/913/21.

Так, судом першої інстанції встановлено, що акт позапланової невиїзної перевірки від 30.11.2021 №666 було оприлюднено на офіційному вебсайті НКРЕКП 01.12.2021 та листом від 02.12.2021 №2601/14.2.2/5-21 направлено позивачу на поштову адресу, яка зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Однак, позивач стверджує про те, що він не отримував вказаний акт перевірки.

У постанові від 4 жовтня 2022 року у справі № 420/1842/21 Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку.

Суд також зазначив, що суди не повинні допускати надмірного формалізму при наданні правової оцінки правомірності прийнятих рішень або вчинених дій (бездіяльності) суб`єктів владних повноважень під час проведення планових чи позапланових заходів, та враховувати явно недобросовісну поведінки суб`єкта господарювання, яка унеможливила дотримання встановленого порядку здійснення перевірки.

Аналогічні правові висновки містяться у постанові Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, в якій Суд наголосив, що формальні порушення, допущені суб`єктом владних повноважень під час повідомлення суб`єкта господарювання про наміри провести перевірку, а також про розгляд щодо нього справи про порушення законодавства, за умови, що під час судового розгляду справи судами не було встановлено необґрунтованості висновків контролюючого органу по суті виявленого порушення, мають ознаки «правового пуризму» та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

Крім того, суд враховує, що за змістом статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та пункту 7.4 Порядку № 428, НКРЕКП зобов`язана розглянути питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та прийняти рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкції у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає. Законодавством не визначені виключення щодо дотримання цього строку розгляду справи стосовно ліцензіата та прийняття у ній рішення.

За встановлених обставин справи, з урахуванням вимог статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та пункту 7.4 Порядку № 428, колегія суддів дійшла висновку, що НКРЕКП здійснило всі належні дії, спрямовані на своєчасне повідомлення позивача про результати проведеної перевірки, направивши акт перевірки рекомендованим листом позивачу у п`ятиденний строк з моменту підписання, оприлюднивши акт перевірки та питання порядку денного засідання НКРЕКП, на якому розглядатиметься акт перевірки на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

Відповідно до пункту 10.1 Порядку №428 у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та/або ліцензійних умов НКРЕКП розглядає на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, питання відповідальності ліцензіата та приймає рішення про застосування до нього санкцій.

Відповідно до частин другої, четвертої статті 22 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання». Адміністративні стягнення застосовуються до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення. Суб`єкт господарювання не може бути притягнений до відповідальності за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо минув строк давності притягнення до відповідальності. Строк давності притягнення до відповідальності за порушення ліцензійних умов, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг становить п`ять років з дня вчинення порушення, а в разі триваючого порушення - з дня закінчення вчинення порушення.

Згідно із частиною першою статті 77 Закону №2019-VIII учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

Відповідно до постанови НКРЕКП від 28.02.2019 № 282 «Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення» (зі змінами) суб`єкти господарювання, що мають ліцензію на провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії (далі - ліцензіати), подають до НКРЕКП та її територіального органу у відповідному регіоні за місцезнаходженням ліцензіата форми звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» (далі - форма звітності № 4а-НКРЕКП).

Порядок та терміни подання форм звітності №4а-НКРЕКП зазначені в Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» (далі - Інструкція № 4а-НКРЕКП), затвердженої постановою НКРЕКП від 28.02.2019 № 282.

Згідно з пунктами 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції №4а-НКРЕКП, форма звітності №4а-НКРЕКП складається станом на останнє число звітного періоду і подається до НКРЕКП щомісячно до 25 числа місяця, наступного за звітним періодом. Форма звітності №4а-НКРЕКП та додатки до неї подається до НКРЕКП виключно в електронному вигляді (файл Excel згідно з формою, розробленою НКРЕКП) на адресу: з накладенням кваліфікованого електронного підпису керівника (власника) (або іншої уповноваженої особи) ліцензіата та/або кваліфікованої електронної печатки ліцензіата з дотриманням вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронні довірчі послуги». Датою подання форми звітності вважається день надходження звітності до НКРЕКП. Якщо останній день подання форми звітності припадає на неробочий (вихідний або святковий) день, то останнім днем її подання є наступний за вихідним або святковим робочий день. НКРЕКП протягом 10 робочих днів з дня надходження форми звітності направляє ліцензіату електронною поштою підтвердження факту одержання форми звітності із зазначенням дати надходження. У разі ненадходження до ліцензіата підтвердження про Факт одержання форми звітності вважається, що форма звітності не одержана НКРЕКП.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач стверджує про те, що уповноваженою особою направлялися відповідні звіти за липень, серпень та вересень 2021 року, про що останній надає відповідні докази, які є в матеріалах справи.

Колегія суддів враховує відповідні докази та погоджується з доводами позивача про те, що останнім дійсно вчинялися дії щодо направлення вказаних звітів на адресу відповідача.

Водночас, суд зауважує, що для правильного вирішення даного спору слід враховувати усі докази, що надаються сторонами у сукупності.

В свою чергу відповідач теж надав докази, з яких вбачається, що позивачем не подано наведених вище звітів, що підтверджено наявними в матеріалах справи доказами.

При цьому, відповідач неодноразово надсилав позивачу листи в яких повідомляв, що ним не подано відповідний звіт, з проханням надати такий звіт до контролюючого органу.

При цьому, як вірно встановлено судом першої інстанції, Інструкцією №4а-НКРЕКП передбачено зворотній зв`язок щодо отримання звітності шляхом підтвердження електронною поштою факту одержання та чітко визначено, що у разі ненадходження підтвердження звітність вважається не поданою.

За вказаних обставин, враховуючи, що матеріали справи не містять доказів щодо підтвердження НКРЕКП факту одержання від КПТМ «Черкаситеплокомуненерго» Черкаської міської ради його звітності за формою №4а-НКРЕКП за липень, серпень та вересень 2021 року, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що позивачем у порушення вимог Інструкції №4а-НКРЕКП не подано до НКРЕКП в електронному вигляді на адресу з накладенням кваліфікованого електронного підпису керівника (власника) ліцензіата (або іншої уповноваженої особи) та/або кваліфікованої електронної печатки ліцензіата, форму звітності №4а-НКРЕКП за липень, серпень та вересень 2021 року.

Наведене у сукупності свідчить про правомірність спірної постанови та відсутність підстав для задоволення позову.

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст. 229, 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу комунального підприємства теплових мереж "Черкаситеплокомуненерго" залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: І.В.Федотов

Судді: Н.М. Єгорова

Є.О. Сорочко