Справа № 540/4226/21
Суддя: Федусик А.Г.
Дата ухвалення: 2023-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 вересня 2023 р.м. ОдесаСправа № 540/4226/21

Перша інстанція: суддя Хом`якова В.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Федусика А.Г.,

суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування пункту 1.2 рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Херсонської міської ради Херсонської області (далі ХМР) про: визнання протиправним та скасування пункту 1.2. рішення ХМР VIII сесії VIII скликання №437 від 23.07.2021 року про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 0,1528 га у АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки; зобов`язання ХМР надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 0.1528 га в АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки.

В обґрунтування позову було зазначено, що в оскаржуваному рішенні не наведено, якій саме містобудівній документації та яким чинним нормативним актам не відповідає земельна ділянка і яким чином надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки не відповідає конкретним нормам чи конкретній містобудівній документації. Зі змісту спірного рішення незрозуміло, наявність яких саме обставин стало підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, в чому саме полягає вказана невідповідність та з яких мотивів міська рада виходила, здійснюючи такий висновок та якими документами це підтверджується. Як встановлено ДБН Б 1.1-22:2017 від 2018 року, рекреаційні зони активного відпочинку Р-2 призначаються для виконання активних рекреаційних функцій. До них належать території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення та громадсько-рекреаційні центри. Ці території мають бути забезпечені високим рівнем благоустрою, належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд чи інших об`єктів супутних видів активності. Крім цього, для зазначеної зони допускається використання земельної ділянки для автостоянок, адже така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання природних комплексів та окремих об`єктів. Власність позивачки (автостоянка) розміщена на межі двох зон Р-2 (рекреаційні зони активного відпочинку) та Ж-1 (зони садибної житлової забудови), не впливає на зелені насадження, не знищує та не руйнує їх, не заважає виконанню активних рекреаційних функцій зазначеної зони. Позивачка вважає, що автостоянка буде забезпечувати належне комфортне користування закладами громадянам: безпечне паркування та зберігання автомобілів. Позивачка вважає, що оскаржуване рішення ради порушує її право власності на нерухоме майно, внаслідок такого рішення вона позбавлена можливості повноцінно користуватись своїм нерухомим майном.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянтка просила його скасувати та задовольнити позов повністю.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її задоволення в частині з огляду на таке.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу від 08.04.2008 року придбала у ОСОБА_2 будівлю автостоянки за адресою АДРЕСА_1 . За договором на земельній ділянці розташовані: контрольно-пропускний пункт - літера "А", навіс площею забудови 149,5 кв.м - літера "Б", мостіння площею 1150,8 кв.м -1, огорожа номера один, два. Договір зареєстрований в Державному реєстрі правочинів, право власності позивачки на автостоянку зареєстровано в Реєстрі прав власності.

23.04.2021 позивачка звернулась до ХМР з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду (постійне користування) земельної ділянки, орієнтованою площею 1528 кв.м за адресою АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки із земель комунальної власності.

Рішенням ХМР від 23.07.2021 року №437 (п.1.2) позивачці було відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтованою площею 0,1528 га за адресою АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки на підставі ст.123 Земельного кодексу України (невідповідність містобудівної документації, земельна ділянка розташована в зоні Р-2 - рекреаційній зоні активного відпочинку), що і стало підставою для звернення з даним позовом до суду.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що розташування та діяльність автостоянки на території рекреаційних зон це є господарська діяльність, що може негативно вплинути на навколишнє природне середовище або перешкодити використанню їх за цільовим призначенням; може призвести до зміни природного ландшафту та проведення інших дій, що суперечать використанню цих зон за прямим призначенням.

Виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням (ст.96 Земельного кодексу України), на землях рекреаційної зони забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню. Передання земельної ділянки зелених зон і зелених насаджень міст, для автостоянки без зміни її цільового призначення суперечить приписам Земельного кодексу України, навіть якщо така споруди такої автостоянки вже розташовані на цій території.

Тому суд вважав, що саме орган місцевого самоврядування має право вирішувати, чи впливає діяльність автостоянки на навколишнє природне середовище, тобто чи суперечить така діяльність використанню зони парку за прямим призначенням або ні.

Суд не може перебирати на себе повноваження органів місцевого самоврядування з прийняття останніми рішення щодо реалізації їхньої виключної компетенції, зокрема, про зміну цільового призначення земельної ділянки із земель рекреаційної зони на землі житлової та громадської забудови або іншої категорії. Це є виключною, передбаченою Конституцією України, компетенцією на здійснення права власності від імені Українського народу та управління землями, яке підлягає захисту.

Колегія суддів вважає вищевказані висновки суду першої інстанції помилковими і такими, що не відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на таке.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Положеннями статті 116 ЗК України (тут і далі в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (ч.1 ст.122 ЗК України).

Зі змісту статті 123 ЗК України вбачається, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:

надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;

формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

З аналізу наведеного вбачається, що діючим законодавством передбачені чітко визначені підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання її в користування, якими є невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Так, приймаючи спірне рішення та відмовляючи позивачці, відповідач посилався на невідповідність містобудівної документації, оскільки бажана земельна ділянка розташована в зоні Р-2 - рекреаційній зоні активного відпочинку.

Колегія суддів не погоджується з такими посиланнями та зазначає, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (статті 50 ЗК України).

Так, згідно Настанови про склад та зміст плану зонування території (зонінг), до рекреаційної зони Р належать території, що призначаються і використовуються для відпочинку населення:

- рекреаційні зони активного відпочинку Р-2 призначаються для виконання активних рекреаційних функцій. До них належать міські території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення та громадські центри. Ці території мають бути забезпечені високим рівнем благоустрою, належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд та інших об`єктів супутніх видів активності.

Згідно Плану зонування м.Херсон п.3 ЛАНДШАФТНО- РЕКРЕАЦІЙНІ ЗОНИ Р:

Р-2. Рекреаційні зони активного відпочинку.

Переважні види використання:

стадіони та фізкультурні і спортивні майданчики;

човнові станції, яхтові клуби;

спортивні зали;

басейни (криті та відкриті);

санаторії, профілакторії та центри функціональної реабілітації;

озеленені території;

рекреаційні установи (готелі, мотелі, кемпінги, будинки відпочинку, пансіонати, інші об`єкти обслуговування відвідувачів);

місця короткочасного відпочинку з відповідним обладнанням;

водно-оздоровчі комплекси;

пляжі з відповідним обладнанням;

малі архітектурні форми;

споруди спортивного та розважального призначення, атракціони;

дитячі майданчики,

велостоянки

Супутні види дозволеного використання:

споруди комунальної та інженерно-технічної інфраструктури, необхідні для обслуговування даної зони;

окремі адміністративно-господарські будівлі;

заклади прокату необхідного інвентарю;

громадські вбиральні;

їдальні, кафе, заклади харчування, торгівлі та сервісного обслуговування;

пункти прокату спортивного інвентарю;

тимчасові споруди для здійснення підприємницької діяльності;

відповідно обладнанні експозиційні зони, що встановлюються адміністрацією.

Крім того, вказаним планом зонування передбачено допустимі види використання, які потребують спеціальних погоджень:

відкриті автостоянки для легкових автомобілів;

меморіальні комплекси;

кінотеатри, концертні майданчики;

розважальні комплекси (ігротеки, танцмайданчики, дискотеки);

станції прокату човнів та рятувальні станції;

оранжереї;

великі автостоянки;

пристані;

тимчасові об`єкти для провадження підприємницької діяльності.

При цьому, відповідно до ч.3 статті 52 ЗК України (Використання земель рекреаційного призначня) на землях рекреаційного призначення забороняється така діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.

З аналізу наведеного вбачається, що розміщення автостоянки за вказаною адресою та у зоні Р-2 рекреаційні зони активного відпочинку не лише не заборонено чинним законодавством та містобудівною документацією, а й зазначено як допустимий вид використання території, який, до того ж, сприяє забезпеченню високим рівнем благоустрою, забезпеченню належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд, в даному випадку для паркування/зберігання легкових автомобілів.

При цьому, відповідачем взагалі не зазначено, яким саме чином розміщення автостоянки буде нанесено шкоду відповідній рекреаційній зоні активного відпочинку, зокрема, з урахуванням того факту, що позивачка вже має зареєстроване право власності на діючу автостоянку у складі контрольно-пропускного пункту, навісу та мостіння за вказаною адресою.

Окремо, стосовно висновків суду першої інстанції з приводу того, що саме орган місцевого самоврядування має право вирішувати, чи впливає діяльність автостоянки на навколишнє природне середовище, тобто чи суперечить така діяльність використанню зони парку за прямим призначенням або ні; а також з приводу того, що суд не може перебирати на себе повноваження органів місцевого самоврядування з прийняття останніми рішення щодо реалізації їхньої виключної компетенції, зокрема, про зміну цільового призначення земельної ділянки із земель рекреаційної зони на землі житлової та громадської забудови або іншої категорії, колегія суддів зазначає, що фактично суд першої інстанції дійшов висновків наявності в спірних правовідносинах дискреційних повноважень у відповідача (суд не застосував саме таке формулювання «дискреція», але зі змісту обгрунтувань та по їх суті вбачається саме такий висновок).

Стосовно дискреційності повноважень відповідача по даній справі суд зазначає, що повноваження щодо надання дозволу з розробки проекту землеустрою не є дискреційними.

Згідно Рекомендацій Комітету Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційні повноваження, це повноваження суб`єкта владних повноважень, закріплені у законодавстві, обирати у конкретній ситуації між альтернативами управлінськими рішеннями, кожне з яких є правомірним.

Разом з тим, з аналізу спірних правовідносин вбачається, що повноваження відповідача в даному випадку не мають ознак дискреційності, оскільки визначальною обставиною в даному випадку для надання дозволу на розробку проекту з землеустрою є наявність підстав для цього у діючому законодавстві, і в разі такої наявності існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень в частині надання дозволу на розробку проекту з землеустрою. За законом у відповідного органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому вищезазначені повноваження не є дискреційними.

Також, у справі «Рисовський проти України» Європейський Суд з прав людини «... підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Зазначений принцип на думку суду передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності».

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67).

Колегія суддів вважає, що безпідставна відмова в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з вищевказаних необґрунтованих та поверхнево досліджених підстав є свідченням дій відповідача в неналежний і непослідовний спосіб та підкреслює порушення обов`язку запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність дій державного органу, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності.

Отже, враховуючи все вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають задоволенню в частині визнання протиправним та скасування пункту 1.2. рішення ХМР VIII сесії VIII скликання №437 від 23.07.2021 року про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 0,1528 га у АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки.

Стосовно другої частини вимог, колегія суддів зазначає, що такі вимоги повинні бути задоволені частково шляхом зобов`язання ХМР з урахуванням висновків суду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.04.2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки під час первинного розгляду відповідачем фактично не було надано правової оцінки вказаній заяві, яка і не досліджувалась по суті.

Отже, приймаючи до уваги все вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги про визнання протиправним та скасування пункту 1.2 рішення, зобов`язання вчинити певні дії є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню частково у вищевказаному вигляді.

З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції частково неправильно надана оцінка фактичним обставинам справи та допущено порушення норм матеріального та процесуального права в частині, що призвело до неправильного вирішення справи, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню.

З огляду на часткове задоволення позову, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для стягнення з відповідача на користь позивачки сплаченого нею судового збору за подання позову та апеляційної скарги у розмірі 1135 грн. (50% від загальної сплаченої суми).

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд апеляційної інстанції -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року скасувати.

Прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Херсонської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування пункту 1.2 рішення, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 1.2. рішення Херсонської міської ради Херсонської області VIII сесії VIII скликання № 437 від 23.07.2021 року про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 0,1528 га у АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки.

Зобов`язати Херсонську міську раду Херсонської області з урахуванням висновків суду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.04.2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 0,1528 га в АДРЕСА_1 , під розміщення автостоянки.

В решті позову відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Херсонської міської ради (73003, м.Херсон, пр.Ушакова, 37, ) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір в розмірі 1135 (одна тисяча сто тридцять п`ять) грн..

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Федусик
Судді А.В. Бойко О.А. Шевчук