Справа № 160/10191/23
Суддя: Олефіренко Н.А.
Дата ухвалення: 2023-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

28 вересня 2023 року м. Дніпросправа № 160/10191/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Суховарова А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Комунального підприємства "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.07.2023 ( суддя першої інстанції Верба І.О.) в адміністративній справі №160/10191/23 за позовом Комунального підприємства "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради звернулось до суду з вимогами визнати протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період дії воєнного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 року по 31.03.2023року;

визнати протиправним та скасувати пункту 1.2.4.1 наказу Східного офісу Держаудитслужби № 63 від 20.03.2023 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року» в редакції наказу Східного офісу Держаудитслужби № 110 від 03.05.2023 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року»;

зобов`язати Східного офісу Держаудитслужби припинити до закінчення воєнного стану проведення заходів державного фінансового контролю у відношенні до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради;

визнати протиправним та скасувати Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 про початок ревізії.

На думку позивача, дії відповідача щодо проведення в період дії воєнного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємства, наказ від 20.03.2023 № 63 та повідомлення від 04.05.2023 протиправними, оскільки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2023 № 561 територіальні органи Держаудитслужби під час воєнного стану здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану, а постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 визначено припинити проведення планових та непланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Всупереч пунктам 2, 3 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 Східний офіс не надав ані рішень центрального органу виконавчої влади, ані відповідного рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про проведення заходу державного нагляду (контролю) відносно підприємства.

До повідомлення від 04.05.2023 року не додано копію наказу про проведення ревізії, при цьому орієнтовний термін здійснення заходу державного контролю припадає на час дії воєнного стану, протягом якого припинені заходи державного контролю.

Крім того, відповідачем порушено порядок планування, організації та проведення заходів державного фінансового контролю, відповідно до п. 19 розділу IV Інструкції № 319 яким визначено, що план державного фінансового контролю Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року: відповідно до п. 1.2.4.1 наказу Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023року № 63 включено наказом Східного офісу Держаудитслужби від 03.05.2023 року № 110.

Отже, відповідач затвердив план проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року з порушенням вимог Інструкції № 319.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 липня 2023 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

З цим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що судом першої інстанції не в повному обсязі досліджено та з`ясовано всі обставини у справі, в зв`язку з чим просить переглянути рішення суду в апеляційному порядку з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідно до п.3 ч.1ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Враховуючи, що матеріали справи містять достатньо доказів для вирішення спору, колегія суддів вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Під час апеляційного перегляду справи встановлено, наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 року № 63 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року.

Східний офісу Держаудитслужби листом від 24.04.2023 року № 040402-12/2963-2023 звернувся до Держаудитслужби з проханням погодження включення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІ квартал 2023 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 року по 31.03.2023 року зі строком проведення: початок травень 2023 року, завершення серпень 2023 року.

Державна аудиторська служба погодила внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності, у тому числі щодо КП «Дніпроводоканал» ДМР за період з 01.01.2019 року по 31.03.2023 року зі строком проведення з травня по серпень 2023 року.

Наказом Східного офісу Держаудитслужби «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року» від 03.05.2023 року № 110, затверджено відповідні зміни, якими включено до розділу І Плану пункт 1.2.4.1 ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради (перелік об`єктів у додатку 23).

Підставою проведення заходу державного фінансового контролю зазначено - власна ініціатива.

Східний офісу Держаудитслужби направив повідомлення № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 року директору КП «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради.

КП «Дніпроводоканал» ДМР, за результатом розгляду повідомлення, листом від 08.05.2023 року № 2297/11-14 повідомила Східний офіс Держаудитслужби, з посиланням на постанови Кабінету Міністрів України № 561 від 07.05.2022, № 303 від 13.03.2022, про відсутність наказу про проведення ревізії, відсутність підприємства у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року», та про те, що підприємство не має законних підстав щодо допуску працівників Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії.

16.05.2023 року складено акт про неможливість проведення ревізії, у звязку з відмовою в допущенні посадових осіб Східного офісу до проведення планової ревізії.

Приймаючи рішення по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки у даному спорі не йдеться про проведення позапланового заходу, а Держаудитслужба не здійснює повноваження у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, які віднесені до сфери Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, суд не враховує доводи позивача з посиланням на такі норми вважає необґрунтованими. Щодо обгрунтування позивача своєї позиції з посиланням на Закон № 877-V, суд зазначив, що вказаний закон, відповідно до його частини другої статті 2, не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного законодавства, що віднесено до компетенції відповідача, у томі числі статтею 113 Бюджетного кодексу України, натомість спеціальним законом, що регулює порядок проведення державного фінансового контролю Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами є Закон № 2939-XII. Щодо протиправності дій1 відповідача під час воєнного стану, суд першо інстанції зазначив, що Кабінетом Міністрів України відповідно до Закону № 389-VIII, прийнято Постанову № 561, якою прямо встановлено здійснення Державною аудиторською службою та її міжрегіональними територіальними органами під час воєнного стану заходів державного фінансового контролю - з метою забезпечення такого контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, до яких частина друга статті 2 Закону № 2939-XII відносить державний фінансовий аудит, інспектування, перевірки закупівель та моніторинг закупівлі. Щодо порушення порядку планування, організації та проведення заходів державного фінансового контролю, суд першої інстанції послався на порядок внесення змін до планів врегульовано розділом VI Інструкції № 319 та констатував що пропозиції щодо внесення змін до планів державного фінансового контролю офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) (пункт 4 розділу VІ Інструкції № 319),оскільки Інструкцією № 319 передбачена можливість подання пропозиції про внесення змін до планів державного фінансового контролю офісів Держаудитслужби не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду. Щодо ненадання наказу до повідомлення, в оскаржуваному рішення зазначено, що Закон № 2939-XII не визначає наказ додатком до повідомлення та не ставить, як правомірність направлення повідомлення, так і право на початок ревізії, у залежність від додання до повідомлення такого наказу.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26січня 1993 року №2939-XII.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XIIдержавний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно статті 4 Закону № 2939-ХП, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у: - документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, - яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Частиною першою статті 11 Закону №2939-ХІІ визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації а період з 01.01.2019 року по 31.03.2023 року включена до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року.

Механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю визначається Порядком планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 року №955.

Згідно пункту 6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43затверджено Положення про Державну аудиторську службу України.

Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпунктів 23-1, 27 пункту 11 Положення № 43 голова Держаудитслужби, зокрема, забезпечує виконання наказів Мінфіну та доручень Міністра фінансів з питань, що належать до компетенції Держаудитслужби та дає в межах повноважень, передбачених законом, доручення, обов`язкові для виконання державними службовцями і працівниками апарату Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів.

Згідно пункту 1 розділу V Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 р. № 319, до плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби включаються: централізовані завдання Держаудитслужби щодо проведення ревізій; ревізії відповідно до підстав, визначених Порядком № 955; ревізії місцевих бюджетів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 561 від 07.05.2022 року «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей, зокрема: здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану.

Східний офісу Держаудитслужби листом від 24.04.2023 № 040402-12/2963-2023 звернувся до Держаудитслужби з проханням погодження включення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІ квартал 2023 року наступних ревізій, зокрема:

-ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 зі строком проведення: початок травень 2023 року, завершення серпень 2023 року. (а.с. 73).

Державна аудиторська служба листом від 03.05.2023 № 000200-18/5022-2023 «Про внесення змін до плану щодо ревізій Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, КП «Дніпроводоканал», Любимівського ліцею, Любимівської сільської ради» повідомила, за результатами розгляду листів, у тому числі від 24.04.2023 № 040402-12/2963-2023, що погодила внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності, у тому числі щодо:

-комунального підприємства «Дніпроводоканал» ДМР за період з 01.01.2019 року по 31.03.2023 року зі строком проведення з травня по серпень 2023 року. (а.с.72).

03.05.2023 року у визначені Держаудитслужбою строки затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року наказом № 110 (ас75).

Щодо доводів позивача про порушенням відповідачем строків затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю як підстави для скасування наказу Східного офісу Держаудитслужби №110 від 03.05.2023 року суд зазначає наступне.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Інструкція № 319 визначає строки підготовки та порядок затвердження планів роботи

Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, тобто порядок взаємодії Держаудитслужби та її структурних підрозділів під час здійснення відповідних заходів. А тому недодержання дисципліни під час вчинення відповідних дій (допущення бездіяльності) може бути підставою для притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, проте не призводить до відсутності правових підстав для затвердження плану роботи відповідної установи.

При цьому, право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольної установи пов`язується не з датою затвердження відповідного плану, а з включенням такої ревізії до плану та своєчасним направленням повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення проведення ревізії.

Таким чином, посилання позивача на порушенням відповідачем строків затвердження плану не свідчить про протиправність наказу Східного офісу Держаудитслужби від №110 від 03.05.2023 року та відповідно не є підставою для його скасування.

Щодо змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до 8 Порядку №955 внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження.

Пунктом 4 розділу VI Інструкції №319 визначено, що пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань).

Відповідно до пункту 5 розділу VI Інструкції №319 за потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу. Держаудитслужба також може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби планових періодів, які завершилися, за умови, що проведення відповідного заходу державного фінансового контролю вже розпочато та триває, а саме в частині зміни періоду, що перевіряється, виконавців та строків проведення заходів державного фінансового контролю.

Обставини викладені в матеріалах справи, свідчать про те, що Східним офісом Держаудитслужби не допущено порушень Інструкції №319 та Порядку №955 при затвердженні змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІ квартал 2023 року.

Стосовно доводів позивача про не зазначення відповідачем критерію власної ініціативи та відсутність належного обґрунтування для включення КП «Дніроводоканал» до Переліку об`єктів контролю, на яких планується проведення ревізію за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідачем з урахуванням положень пункту 7 Порядку №995 в оскаржуваному наказі зазначено підставу для включення Позивача до Плану, а саме «власна ініціатива».

Водночас суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що з урахуванням положень Порядку №995 у відповідача відсутній обов`язок із зазначення розширеного обґрунтування у наказі про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю причин, які зумовили наявність власної ініціативи такого органу на включення відповідного суб`єкта до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію, у тому числі із зазначенням конкретних критеріїв, перелічених у пп. г) п. 7 Порядку №995, що свідчить про безпідставність посилань позивача на порушення відповідачем положень Порядку №995 у вказаній частині.

Посилання позивача на неправомірність повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 року про проведення ревізії (а.с.11-12), суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими, оскільки з урахуванням положень п. 10, п. 12 ст. 11 Закону №2939 передбачено, що тривалість планової ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів, тому в оскаржуваному повідомленні було правильно зазначено дати початку та звершення ревізії.

Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За даних обставин суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи повно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, зроблені судом першої інстанції висновки відповідають фактичним обставинам справи, рішення суду першої інстанції у даній справі підлягає залишенню без змін.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст.308,311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст.316,321,322,325,328 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.07.2023 в адміністративній справі №160/10191/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 28 вересня 2023 року.

Головуючий - суддя Н.А. Олефіренко

суддя Л.А. Божко

суддя А.В. Суховаров