Справа № 560/709/20
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2023-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року

м. Київ

справа №560/709/20

адміністративне провадження № К/9901/36103/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року (прийняте судом у складі судді Польового О.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Мацького Є.М., суддів: Сушка О.О., Залімського І.Г.) у справі за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Хмельницькгаз» (далі - АТ «Хмельницькгаз») до НКРЕКП про визнання протиправними та скасування постанов, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2020 року АТ «Хмельницькгаз» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати постанови НКРЕКП від 20.12.2019 № 2990 «Про накладення штрафу на АТ «Хмельницькгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою накладений на позивача штраф в розмірі 850 000,00 грн, від 20.12.2019 № 2991 «Про накладення штрафу на АТ «Хмельницькгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою накладений на позивача штраф в розмірі 850 000,00 грн (далі - Спірні постанови).

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що АТ «Хмельницькгаз» правомірно не допустило посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланових виїзних перевірок, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V), в якій передбачений перелік питань залежно від ступеня ризику. НКРЕКП застосувало до них штрафну санкцію, що не передбачена законом. Відповідач порушив порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку позивача, відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону №877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання. При цьому, щодо відмови від проведення перевірки відповідач повинен був скласти окремий акт, а не акт за наслідками проведеної перевірки.

Зазначав, що відповідач порушив процедуру проведення комісією засідання та прийняття спірних постанов, оскільки не надав передбачених Регламентом НКРЕКП строків для подання зауважень та пропозицій.

Крім цього, 13.03.2020 Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження №69, №70, в яких зобов`язала НКРЕКП усунути порушення шляхом скасування Спірних постанов та зазначила, що дії позивача щодо недопуску посадових осіб до проведення перевірки є правомірними.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року позов задовольнив.

Визнав протиправними та скасував Спірні постанови.

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 листопада 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Вказана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному вебсайті.

Відповідач не надав суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів.

Також суд зазначив, що встановлена статтею 11 Закону №877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням Ліцензійних умов.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

28 грудня 2020 року НКРЕКП звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та відмовити у задоволенні позову.

У скарзі посилається на те, що у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд дійшов висновку про правомірність застосування НКРЕКП додатку № 18 (який визначає форму акта позапланової перевірки) порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики а комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 при здійсненні регулятором заходів державного нагляду (контролю).

Підставою для здійснення перевірок були звернення споживачів про порушення Ліцензійних умов. НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акта перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (далі - Порядок № 428), яка є уніфікованою формою та відповідає Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі - Методика № 342). Вважає, що невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку №428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки.

Зазначає, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність здійснюється з дотриманням, зокрема, інших нормативно-правових актів. Порушення позивачем вимог статті 11 Закону № 877-V є порушенням Ліцензійних умов. Надані позивачем пояснення були опрацьовані НКРЕКП та враховані під час прийняття Спірних постанов. Посилається на те, що розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.03.2020 №69, №70 не носять правозастосовчий характер.

У відзиві на касаційну скаргу АТ «Хмельницькгаз» просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2020 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - ОСОБА_1., судді: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 14.01.2021 залишив касаційну скаргу без руху.

На підставі службової записки судді-доповідача ОСОБА_1. від 02.03.2021 № 630/0/64-21 у зв`язку з відпусткою судді Коваленко Н.К. відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.03.2021 № 366/0/78-21 здійснено за допомогою автоматизованої системи заміну судді Коваленко Н.В. та визначено таку колегію суддів: головуючий суддя ОСОБА_1., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г.

Верховний Суд ухвалою від 03.03.2021 відкрив касаційне провадження.

У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 906/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справи між суддями визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді доповідачу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відповідно до інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ «Хмельницькгаз» зареєстроване 25.03.1997, основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

Відповідно до рішення від 26.03.2019 №425 (із змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 23.08.2019 №1775), на підставі посвідчення про проведення позапланової перевірки від 20.11.2019 №458 посадові особи НКРЕКП повинні були здійснити позапланову перевірку дотримання АТ «Хмельницькгаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема у частині дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу газорозподільних систем щодо визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.

Голова правління АТ «Хмельницькгаз» відмовив комісії з перевірки у проведенні перевірки. У листі від 09.12.2019 №290007-Сл-6861-1219 повідомив НКРЕКП, що підставою для відмови у допуску посадових осіб до проведення перевірки є незатвердження та неоприлюднення НКРЕКП на власному офіційному вебсайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

У зв`язку із цим, 11.12.2019 відповідач склав акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу №451, в якому зафіксував порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Водночас, відповідно до рішення від 06.08.2019 №1658, на підставі посвідчення про проведення позапланової перевірки від 20.11.2019 №459 посадові особи НКРЕКП повинні були здійснити позапланову перевірку дотримання АТ «Хмельницькгаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема у частині дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу газорозподільних систем щодо визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.

Голова правління АТ «Хмельницькгаз» відмовив комісії з перевірки у проведенні перевірки. У листі від 09.12.2019 №290007-Сл-6861-1219 повідомив НКРЕКП, що підставою для відмови у допуску посадових осіб до проведення перевірки є незатвердження та неоприлюднення НКРЕКП на власному офіційному вебсайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

У зв`язку із цим, 11.12.2019 відповідач склав акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу №452, в якому зафіксував порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

20.12.2019 на засіданні НКРЕКП прийняла постанови №2990 Про накладення штрафу на АТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в розмірі 850 000,00 грн, №2991 Про накладення штрафу на АТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в розмірі 850 000,00 грн.

Не погоджуючись з Спірними постановами, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - № 222-VIII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.

Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) визначено правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частинами першою - третьою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

За приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (далі - Методика № 342).

Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

Спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на АТ «Хмельницькгаз» через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.

Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій стосовно законності/незаконності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує таке.

У постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.

Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у постанові від 14 червня 2018 року № 428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постановах від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі №824/266/20-а, від 22 листопада 2021 року у справі №120/3364/19-а, від 13 липня 2022 року у справі № 520/2697/2020, від 21 червня 2023 року № 824/265/20-а.

Колегія суддів не вбачає правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому висновки судів про правомірність відмови у допуску представникам НКРЕКП у проведенні позапланової перевірки є неправильними.

Що стосується висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що порушення статті 11 Закону №877-V не є порушенням Ліцензійних умов, слід зазначити таке.

Наразі існує стала судова практика Верховного Суду стосовно того, що недопуск оператором газорозподільних систем НКРЕКП до перевірки не може бути кваліфіковано саме як порушення Ліцензійних умов.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16 лютого 2017 року №201 (Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Частиною другою статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

Відповідно до частини третьої статті 59 вказаного Закону у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. "Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, [...] принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат" (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Застосовуючи принцип правової визначеності та критерій якості нормативно-правових актів, застосованих відповідачем під час накладення санкцій оскаржуваною постановою у цій справі, колегія суддів виходить із такого.

Як слідує із змісту Спірних постанов НКРЕКП, остання вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

При цьому, НКРЕКП указувала, що до такого висновку вона дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Позаяк, статтею 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, то НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а та від 22 листопада 2021 року у справі № 120/3364/19-а та інших пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Верховний Суд у вказаних постановах наголосив, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Закон № 877 не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

За приписами пункту 4 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування" ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Частиною дев`ятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Вказана позиція підтримана також у постановах Верховного Суду від 19 січня 2023 року у справах № 160/899/20, № 520/1005/2020, № 260/390/20, від 16 лютого 2023 року у справі №120/197/20-а та інших.

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність Спірних постанов про накладення штрафу на позивача за порушення Ліцензійних умов, проте помилково обґрунтували свої рішення тим, що органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, внаслідок чого суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення перевірки, оскільки, як зазначено вище, відповідач правомірно застосував постанову № 428 від 14 червня 2018 року.

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність передбачених процесуальним законом підстав для зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції, шляхом виключення з нього вказаних вище мотивів. У решті оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими, а тому скасуванню не підлягають.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, судові рішення змінити, виключивши з їх мотивувальної частини висновки про законність недопуску позивачем до проведення контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, а в іншій частині рішення залишити без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року змінити, виключивши з їх мотивувальних частин висновки про законність недопуску позивачем до проведення контрольного заходу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта.

У решті судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець