Справа № 160/20090/23
Суддя: Калугіна Наталія Євгенівна
Дата ухвалення: 2023-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

29 вересня 2023 року Справа № 160/20090/23

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Калугіної Н.Є., розглянувши у приміщенні суду у письмовому провадженні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Кривбас Цемент Пром" про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 160/20090/23 за позовом заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Кривбас Цемент Пром" про визнання протиправним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И В :

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов Позивач звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 за № 409 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю «Кривбас Цемент Пром» ();

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.11.2018 за № 6297, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «Кривбас Цемент Пром» () для видобування окислених залізистих кварцитів, придатних в якості добавки для цементу, на території ділянки Червона балка в межах ділянки № 3 (між РУ ім. Леніна та ім. Першого Травня) Тернівського району Дніпропетровської області.

В обгрунтування позовних вимог, прокурор зазначає, що згідно наказу Держгеонадр України № 409 та додатку № 1 до нього вирішено надати ТОВ «Кривбас Цемент Пром» спеціальний дозвіл на користування надрами на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.

ТОВ «Кривбас Цемент Пром» на підставі наказу Держгеонадр України від 31.10.2018 № 409 отримало спеціальний дозвіл на користування надрами № 6297 від 29.11.2018 з метою видобування окислених залізистих кварцитів, придатних в якості добавки для цементу, ділянки Червона Балка в межах ділянки №3 (між РУ ім. Леніна та ім. Першого Травня).

Однак, товариством дозвіл отримано без проведення аукціону в зв`язку з тим, що заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Зазначене на думку прокурора свідчить про порушення вимог законодавства при прийнятті Державною службою геології та надр України рішення про надання у позаконкурентному порядку ТОВ «Кривбас Цемент Пром» спеціального дозволу на користування надрами від 29.11.2018 № 6297, що має наслідком незаконності останнього.

Підставами звернення прокурора з даним позовом визначено те, що Міністерство захисту довкілля та Державна служба геології та надр України не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів на користування надрами.

Прокурор у цій справі здійснює представництво інтересів держави у зв`язку з відсутністю уповноваженого органу, оскільки позов пред`явлено з метою усунення помилки, допущеної Держгеонадрами при видачі оспорюваного наказу та виданого на його підставі спеціального дозволу.

Недотримання вимог природоохоронного законодавства Держгеонадрами України та ТОВ «Кривбас Цемент Пром» порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі, зменшує надходження до бюджету.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.08.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі без повідомлення (виклику) учасників справи. Роз`яснено відповідачу про необхідність подати до суду відзив на позов, а також всі письмові та електронні докази - у п`ятнадцятиденний строк з дня отримання зазначеної ухвали, дотримуючись, вимог ст. 162 КАС України. Роз`яснено позивачу про необхідність подати відповідь на відзив - у п`ятиденний строк з дня отримання відзиву на позов, у разі його подання відповідачем, дотримуючись вимог ст. 163 КАС України. Роз`яснено відповідачу про необхідність подати заперечення, дотримуючись вимог ст. 164 КАС України - у п`ятиденний строк з дня отримання відповіді на відзив, у разі його подання позивачем.

05.09.2023 від ТОВ «Кривбас Цемент Пром» надійшов відзив на позов, за змістом якого товариство заперечує проти позовних вимог прокурора. Зокрема, зазначає, що у заяві ТОВ «Кривбас Цемент Пром» до Державної служби геології та надр України про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, вхідний номер 12060/02/12-18 від 11.06.2018 зазначена така підстава для отримання спеціального дозволу, як «здійснення за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДК3». До того ж товариством зазначено, що станом на дату винесення оспорюваних наказу про надання спеціального дозволу на користування надрами та спеціального дозволу на користування надрами, підпункт 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 діяв у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277 передбачав, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі: видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДК3, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно- промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Також ТОВ «Кривбас Цемент Пром» заперечує щодо наявності у прокурора підстав для звернення до суду з даним позовом. Зокрема, зазначає, що право користування надрами припиняється дозвільним органом, який надав надра в користування, тобто Державною службою геології та надр України самостійно або в судовому порядку. Частиною третьою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що позивачі - це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, - звільняються від сплати державного мита у справах про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушення законодавства про після надра. Отже, положення статті 64 Кодексу України про надра у сукупному зв?язку із положеннями ст. 26 Кодексу України про надра вказують на наявність у Державної служби геології та надр України, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр можливості реалізації функції захисту інтересів держави, про які йдется у позові. Також товариство зазначило, що Державна служба геології та надр України вже зверталась з позовом до ТОВ «Кривбас Цемент Пром» про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу на користування надрами №6297 від 29.11.2018, тим самим реалізувавши своє право на звернення до адміністративного суду.

На думку товариства, вищезазначене свідчить про наявність у державі спеціального органу виконавчої влади, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а також анулювання спеціальних дозволів на користування надрами - Державної служби геології та надр України та наділення законом Державної служби геології та надр України повноваженнями та реальними можливостями щодо звернення до суду з позовами про визнання протиправними та скасування (анулювання) спеціальних дозволів на користувания надрами, що спростовує доводи заступника Дніпропетровської обласної прокуратури якими обгрунтоване його звернення до суду і спростовує підстави, зазначені заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури для представництва в суді закон інтересів держави.

На цій підставі, у відзиві на позов ТОВ «Кривбас Цемент Пром» просить залишити позов заступника Дніпропетровської обласної прокуратури без розгляду.

08.09.2023 від Державної служби геології та надр України надійшов відзив на позов, зі змісту якого вбачається, що служба заперечує проти доводів прокурора щодо відсутності у неї повноважень на звернення до суду. Також зазначила, що прокурором не надано доказів звернення до Державної служби геології та надр України з метою регулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної комісії України по запасах корисних копалин при прийнятті протоколу №4237 від 26.12.2017. До того ж, служба зазначила, що Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології за надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України. Прокурором також не було надано доказів звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України. Таким чином, служба вважає, що прокурор не довів наявність інтересу держави у спірних правовідносинах, а також наявність підстав для звернення до суду з даним позовом.

Також у відзиві наведені доводи щодо не погодження з доводами прокурора щодо суті позовних вимог.

Державна служба геології та надр України у відзиві просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

18.09.2023 прокурор надав відповідь на відзив Державної служби геології та надр України, в якій заперечує проти доводів викладених у відзиві, зазначає, що на Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України ні Положенням про Міністерство, ні Кодексом України про надра не покладено жодних повноважень з нагляду і контролю у сфері гірничих відносин. Відповідно прокурор не міг пред?являти позов в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України. Оскільки, Держгеонадра виступає у даній справі в якості відповідача, то прокуратурою пред?явлено позов як самостійним суб?єктом в інтересах держави.

Також прокурором у відповіді на відзив наведені доводи в обгрунтування строку звернення до суду та по суті позовних вимог.

18.09.2023 від прокурора надійшла відповідь на відзив ТОВ «Кривбас Цемент Пром», згідно змісту якої прокуратура не погоджується із доводами товариства стосовно наявності підстав для залишення позову без розгляду. Зокрема, зазначає, що прокуратура звернулась до суду як самостійний позивач, оскільки Державна служба геології та надр України є відповідачем у даній справі, а у Міністерства охорони довкілля та природних ресурсів України відсутні повноваження на звернення до суду з даним позовом. При цьому прокурор посилається на судову практику Верховного Суду у подібних правовідносинах у справах № 240/3379/19, № 240/3448/19, №240/401/19.

25.09.2023 від ТОВ «Кривбас Цемент Пром» надійшли заперечення згідно яких, товариство не погоджується з доводами прокурора щодо порушення вимог законодавства при отриманні спеціального дозволу на користування надрами, а також зазначає, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду з даним позовом. До того ж, товариством наведені доводи щодо пропуску строку звернення прокурора з даним позовом, адже на його думку, оспорювані наказ Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 № 409 про надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Кривбас Цемент Пром», та спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.11.2018 за № 6297 за своєю правовою природою є індивідуально-правовими актами, юридична чинність яких вичерпується їх одноразовою реалізацією, просить залишити позов прокурора без розгляду.

Розглянувши доводи сторін, суд зазначає, що перш за все, у даній справі необхідно дослідити питання наявності у прокурора підстав звернення до суду з даним позовом, а потім, якщо судом такі підстави будуть встановлені, дослідити питання порушення/непорушення прокурором строку звернення до суду з даним позовом.

Тож, розглянувши доводи ТОВ «Кривбас Цемент Пром» щодо відсутності у прокурора підстав звернення до суду з даним позовом, що наведені у відзиві на позов та запереченнях від 25.09.2023, суд зазначає про таке.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Згідно з частинами третьою та четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до частин 1-4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю медіа, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Із наведених норм права положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та інші закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У цій справі прокурор, обґрунтовуючи порушення інтересів держави, зазначив, що позов прокурора спрямовано на захист особливого суспільного інтересу, який полягає в дотриманні встановленого порядку користування надрами. Регулювання гірничих відносин має на меті забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища.

Обгрунтовуючи самостійне звернення до суду з даним позовом, прокурором зазначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України). Завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Відповідно до ст. 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр. Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України. Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені ст. ст. 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Також з посиланням на Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля), та Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174, прокурор зазначив, що вказані органи державного контролю не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання протиправними та скасування спеціальних дозволів на користування надрами.

Перевіривши вказані доводи прокурора суд зазначає таке.

Згідно статті 11 Кодексу України про надра, державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Відповідно до статті 66 цього кодексу, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.

Тож, Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Разом з тим, відповідно до статті 26 Кодексу України про надра, анулювання спеціального дозволу на користування надрами здійснюється у разі:

1) звернення користувача надр із заявою про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, в тому числі якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) виявлення факту вичерпання запасів, визначених спеціальним дозволом на користування надрами, на основі звітності, поданої надрокористувачем, - якщо надрокористувач не звернувся у встановленому цим Кодексом порядку із заявою про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами на підставі пункту 5 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

3) наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи, яка є надрокористувачем, шляхом ліквідації або відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця, яка є надрокористувачем, а також у разі неподання надрокористувачем заяви про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з перетворенням юридичної особи - власника спеціального дозволу на користування надрами у строк, встановлений пунктом 14 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

4) заподіяння внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої шкоди життю чи здоров`ю людей або виникнення істотного забруднення навколишнього природного середовища;

5) невиконання, за винятком наявності обставин, не залежних від надрокористувача, затвердженої програми робіт з порушенням строків на більш як один рік з дати закінчення виконання відповідного етапу програми робіт;

6) встановлення факту подання в заяві про видачу спеціального дозволу на користування надрами та документах, що додаються до неї, недостовірних відомостей щодо заявника;

7) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушенням вимог законодавства - після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з таким порушенням із наданням достатнього часу для їх усунення;

8) застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України "Про санкції" у вигляді анулювання спеціального дозволу на користування надрами;

9) наявності підстави, передбаченої частиною четвертою статті 16-1 цього Кодексу;

10) виявлення підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, передбачених Законом України "Про газ (метан) вугільних родовищ" - для спеціальних дозволів на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, та видобування газу (метану) вугільних родовищ.

Спеціальний дозвіл на користування надрами анулюється з підстав, визначених пунктами 1, 3, 8 і 9 частини другої цієї статті, відповідним дозвільним органом, а з підстав, визначених пунктами 2, 4-7 і 10 частини другої цієї статті - виключно судом.

Анулювання спеціального дозволу на користування надрами з підстав, визначених пунктами 4, 5, 7 і 10 частини другої цієї статті, дозволяється виключно у разі, якщо такі підстави були встановлені за результатами проведення заходів державного нагляду (контролю). Анулювання спеціального дозволу на користування надрами з підстави, визначеної пунктом 8 частини другої цієї статті, здійснюється з урахуванням вимог, передбачених частинами п`ятою - сьомою статті 13 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 16 Кодексу України про надра, надання спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку його дії, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами та до угоди про умови користування надрами здійснюються відповідним дозвільним органом: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а щодо ділянок надр, що містять корисні копалини місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Крім того, відповідно до частини 20 статті 16 цього Кодексу, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку його дії, зупинення, анулювання та поновлення його дії здійснюються відповідним дозвільним органом у порядку, встановленому цим Кодексом.

Таким чином, Державна служба геології та надр України є відповідним дозвільним органом, який має повноваження щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, з підстав визначених у статті 26 Кодексу.

Відповідно до частини 7 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:

звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;

наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом;

наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.

Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Відповідно до частини 1 статті 1 цього закону, документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Тож, з аналізу наведених норм, вбачається, що у спірних правовідносинах Державна служба геології та надр України є компетентним органом, у якого наявні повноваження щодо звернення до суду з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

З аналізу положень статті 23 Закону про прокуратуру вбачається, що, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

До таких висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Натомість матеріали даної справи не містять повідомлення складеного та направленого на адресу Державної служби геології та надр України про намір прокуратури здійснити представництво інтересів держави шляхом подання адміністративного позову про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 29.11.2018 за № 6297, що виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «Кривбас Цемент Пром» для видобування окислених залізистих кварцитів, придатних в якості добавки для цементу, на території ділянки Червона балка в межах ділянки № 3 (між РУ ім. Леніна та ім. Першого Травня) Тернівського району Дніпропетровської області.

Про це також не заперечує прокурор, зазначаючи, що компетентний орган в даних правовідносинах відсутній.

Наявні в матеріалах справи листи прокуратури (від 15.03.2023 №12-128вих-23, від 05.05.2023 №12-215вих-23, від 23.06.2023 №12-293вих-23) адресовані Державній службі геології та надр України, якими прокуратура просить надати відповідні документи, не є повідомленням в розумінні положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», адже не містять вимог прокуратури щодо вчинення відповідних заходів компетентним органом задля захисту інтересів держави.

Отже, за наявності компетентного органу, прокурор не дотримався порядку звернення до суду відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а отже не довів та не обґрунтував підстав представництва у даній справі, що виключає його самостійну участь як позивача у цій справі.

Що стосується позовних вимог прокурора про скасування наказу Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 №409, доводи позову в цій частині фактично зводяться до порушення товариством процедури отримання спеціального дозволу, та обов`язку служби в такому разі відмовити у наданні спеціального дозволу. Ніяких самостійних доводів щодо протиправності наказу позов не містить. Отже, вирішення питання щодо правомірності/протиправності наказу повністю залежить від вирішення судом вимоги прокурора про скасування спеціального дозволу, тому позовна вимога про скасування наказу Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 №409 є похідною.

Разом з тим, судом не приймаються посилання прокурора в обгрунтування підстав звернення до суду з даним позовом на правові висновки Верховного суду у справах №240/401/19, № 240/3448/19, №240/3379/19.

Так, у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», в якому просив визнати протиправними та скасувати:

- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;

- протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року засідання колегії ДКЗ України;

- рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання № 1277 від 25 жовтня 2018 року «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».

В цій справі Верховний Суд зазначив, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Враховуючи, що у даній справі (160/20090/23) прокурор звернувся із позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, а ні про скасування державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, протоколу засідання колегії ДКЗ України, та рішення органу державної адміністрації, висновки Верховного Суду у справі № 201/401/19 не є релевантними змісту даної справи.

У справі № 240/3448/19 заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол», в якому просив визнати протиправним та скасувати:

- протокол № 3745 від 7 грудня 2016 року засідання колегії ДКЗ України;

- рішення двадцятої сесії Житомирської ОР VII скликання № 1336 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року № 20823/03/12-18 та від 5 грудня 2018 року № 24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол».

Отже, позовні вимоги та склад учасників справи є аналогічними у справі №240/401/19.

Верховний Суд у справі № 240/3448/19 зробив аналогічний висновок про те, що Кодексом України про надра не передбачено право будь-якого державного органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Однак, враховуючи, що у даній справі №160/20090/23 прокурор просить анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами, суд не вважає, що ці правовідносини є подібними.

У справі № 240/3379/19 заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також відповідач-1 або ДКЗ), Житомирської обласної ради (далі також відповідач-2 або Житомирська ОР), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Гарбо Ресурс» (далі також ТОВ «Габро Ресурс»), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати протокол № 4557 від 25 жовтня 2018 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1349 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24937/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Ресурс»».

В цій справі також предмет позову відрізняється від предмету даного позову, а також у справі № 240/3379/19 у складі учасників справи відсутня Державна служба геології та надр України.

Тож, висновки Верховного Суду у справі №240/3379/19 не можуть бути застосовними у цій справі.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

На підставі наведеного, суд зазначає, що відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд по справам №826/15794/17 від 18.07.2019 року, №0640/4292/18 від 23.10.2019 року.

Відтак, з огляду на те, що прокурор самостійно звернувся до суду із даним позовом за наявності компетентного органу, який має право на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, суд вважає за необхідне позов заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без розгляду.

Керуючись ст. ст. 2, 19, 43, 46, 53, 169, 240, 242 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Кривбас Цемент Пром" про залишення позовної заяви без розгляду - задовольнити.

Адміністративний позов заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Кривбас Цемент Пром" про анулювання спеціального дозволу та визнання протиправним та скасування наказу залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку статті 256 КАС України та може бути оскаржена в порядку та у строки, передбачені ст.ст. 295-297 КАС України.

Суддя Н.Є. Калугіна