Справа № 640/19270/21
Суддя: Парінов Андрій Борисович
Дата ухвалення: 2023-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Грибан І.О.,

Сорочка Є.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2021 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ», Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними та скасування приписів, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулися Товариство з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» (надалі - позивач-1, ТОВ «РТ ДЕФЕЛОПМЕНТ»), Товариство з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» (надалі - позивач-2, ТОВ «ФАРТПРОЕКТ»), Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» (надалі - позивач-3, ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ») з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (надалі - відповідач, МКІП), в якому просили суд: визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України №658/6.11.6 від 10.06.2021, виданий ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» та ТОВ «ФАРТПРОЕКТ»; визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України №656/6.11.6 від 10.06.2021, виданий ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ»; зобов`язати Міністерство культури та інформаційної політики України погодити ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» проектну документацію по об`єкту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, подану ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» листом від 24.03.2020 №240320, розроблену генеральним проектувальником ТОВ «БУД-ПРОЕКТ ГРУП», Експертний звіт щодо розгляду проектної документації за проектом наданий ТОВ «Національна будівельна експертиза» 21.08.2018 за №1180/КБ; зобов`язати Міністерство культури та інформаційної політики України видати ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» дозвіл на проведення земляних робіт на об`єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва.

В обґрунтування позовних вимог позивачі посилаються на те, що вимоги відповідача здійснювати земляні та інші будівельні роботи на об`єкті виключно за умови погодження проектної документації та отримання дозволу на земляні роботи є незаконними у зв`язку із тим, що відсутні підстави вважати, що земельна ділянка за адресою: вул. Багговутівська, 16 у Шевченківському районі знаходиться у межах Центрального історичного ареалу, оскільки межі та режими використання історичного ареалу м. Києва, межі та режими використання зон охорони у м. Києві не затверджені у встановленому законом порядку. Стверджують, що дозвіл на проведення робіт в історичних ареалах населених пунктів отримуються не замовником будівництва, а науковими працівниками, які мають відповідну кваліфікацію. З огляду на правову позицію Верховного Суду у постанові від 27.02.2019 у справі №826/5755/17, на переконання позивачів, вимога щодо необхідності отримання забудовником будівництва дозволу на проведення земляних робіт не відповідає чинному законодавству.

Крім того, позивачі зазначають про порушення процедури видачі приписів, у зв`язку із тим, що Міністерство культури та інформаційної політики України, як орган державного нагляду (контролю), зобов`язане виконувати вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зокрема щодо порядку проведення заходів державного нагляду (контролю). У порушення вимог цього закону відповідач не видав наказу на проведення перевірки позивачів, не видав посвідчення на проведення перевірки та не склав акт за результатами проведення перевірки; візуальне обстеження земельної ділянки, на яке посилається відповідач у приписах, не є актом у розумінні закону.

На думку позивачів, відмова відповідача не містить зазначення підстав, передбачених інформаційними картками для відмови у наданні адміністративної послуги, чинні нормативно-правові акти не передбачають такої підстави відмови як «не затвердження історико-архітектурного опорного плану», тому має місце протиправна відмова позивачу-1 у погодженні документації та видачі дозволу, що є підставою для зобов`язання відповідача вичинити відповідні дії.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.12.2021 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 10 червня 2021 року №658/6.11.6, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» та Товариству з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ»; визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 10 червня 2021 року №656/6.11.6, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ».

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Крім того: стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» понесені ним витрати по сплаті судового збору розмірі 4 540,00 грн. (чотири тисячі п`ятсот сорок гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України; стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» понесені ним витрати по сплаті судового збору розмірі 4 540,00 грн. (чотири тисячі п`ятсот сорок гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України; стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» понесені ним витрати по сплаті судового збору розмірі 4540,00 грн. (чотири тисячі п`ятсот сорок гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не було враховано, що чинним законодавством встановлено заборону на здійснення земляних робіт в історичних ареалах населених місць без дозволу центрального органу виконавчої влади, що здійснює державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Підкреслює, що земельна ділянка, на якій планується будівництво, знаходиться у межах Центрального історичного ареалу, що зазначено також й у містобудівних умовах та обмеженнях для проектування об`єкта будівництва. Відтак, враховуючи, що за наслідками візуального обстеження працівниками Міністерства культури та інформаційної політики України було встановлено облаштування будівельного майданчика та проведення будівельних (земляних) робіт, у наданні дозволу на які ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» було відмовлено, а також відмовлено у погодженні наданої на розгляд проектної документації, то оскаржувані приписи прийняті відповідачем правомірно та на реалізацію наданих йому владних повноважень.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» є замовником будівництва та здійснює будівництво об`єкта «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» (надалі - об`єкт будівництва).

Виконання частини функцій замовника будівництва об`єкта ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» передано ТОВ «ФАРТПРОЕКТ», генеральним підрядником є ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ», що підтверджується дозволом на виконання будівельних робіт від 06.11.2020 №ІУ32 (т. 1 а.с. 90-91), договором від 08.07.2019 №1-БГ (т. 1 а.с. 73-80) та договором генерального підряду від 04.05.2020 №Б-16/2020/ГП (т. 1 а.с. 81-89).

Матеріали справи свідчать, що ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» листом від 24.03.2020 №240320 звернулося до Міністерства культури України з проханням погодити проект «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надати дозвіл на проведення земляних робіт (т. 1 а.с. 92).

За результатами розгляду вказаного звернення Міністерство культури, молоді та спорту України (правонаступником якого є відповідач) листом від 01.04.2020 №5091/6.11.1 повідомило, що з 01.01.2019, з набуттям чинності новою редакцією пункту 8 Порядку визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92, розроблення проектної документації на нове будівництво, реконструкцію чи капітальний ремонт в історичних ареалах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, необхідно здійснювати з урахуванням вимог затвердженого в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану такого історичного населеного місця, розробленого та погодженого згідно з вимогами законодавства державних норм, в тому числі з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.

У цьому листі відповідач також проінформував позивача-1, що станом на момент підготовки цього листа історико-архітектурний опорний план міста Києва у встановленому порядку не затверджений, а тому наразі відсутні правові підстави для погодження поданої на розгляд проектної документації, а також надання відповідного дозволу на земляні роботи (т. 1 а.с. 94).

У подальшому Міністерство культури та інформаційної політики України видало ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» та ТОВ «ФАРТПРОЕКТ» припис від 10.06.2021 №658/6.11.6, у якому зобов`язано:

1) негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва», які виконуються у межах історичного ареалу міста Києва з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

2) вжити заходів з приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та надати пояснення по суті викладених фактів порушень законодавства про охорону культурної спадщини;

3) надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини (т. 1 а.с. 17-18).

Крім того, Міністерство культури та інформаційної політики України видало ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» припис від 10.06.2021 №656/6.11.6, у якому зобов`язано:

1) негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва», які виконуються у межах історичного ареалу міста Києва з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

2) надати пояснення по суті викладених фактів порушень законодавства про охорону культурної спадщини (т. 1 а.с. 19-20).

Указані приписи прийняті за результатами візуального обстеження земельної ділянки по вул. Багговутівській, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, оформленого актом візуального обстеження на території історичного ареалу м. Києва від 17.05.2021 (т. 1 а.с. 143-147).

У вказаному акті зафіксовано, що земельна ділянка за вказаною адресою згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, входить до меж історичного ареалу міста Києва. На земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика: на огородженій парканом території наявні ознаки проведення будівельних (земляних) робіт.

Відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини, отриманого на підставі проектної документації, розробленої та погодженої в установленому порядку, в тому числі в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства встановлено, що станом на момент складання цього акта погоджень проектів будівництв/реконструкцій та дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політку у сфері охорони культурної спадщини, не надавалося.

На думку особи, яка провела візуальне обстеження, здійснення робіт із будівництва/реконструкції на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої в установленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політку у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Вважаючи указані приписи протиправними і такими, що прийняті безпідставно та поза межами встановленої законодавством процедури, а також з огляду на необґрунтованість відмов у погодженні проектної документації та видачі дозволу на проведення земляних робіт, позивачі звернулися до суду із цим позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції з урахуванням позицій Верховного Суду по справах №826/5755/17, №640/21505/18 та №813/4993/15 зробив висновок, що матеріали справи не містять належних і допустимих доказів погодження відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження Міністерством культури України науково-проектної документації щодо меж історичного ареалу міста Києва, що свідчить про відсутність правових підстав вважати, що земельна ділянка за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі знаходиться у межах охоронної зони історичного ареалу міста Києва. Крім того, суд зауважив, що попри вказані обставини позивач-1 звертався до відповідача з листом про погодження проекту будівництва, в якому останній відмовив. Суд також відхилив посилання МКІП на виявлення об`єкту охорони культурної спадщини поряд з об`єктом будівництва, оскільки вказана обставина не була підставою для прийняття оскаржуваних приписів. З аналогічних підстав від визнав необґрунтованими аргументи відповідача про порушення позивачами вимог ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Поряд з цим суд вказав на безпідставності доводів позивачів про порушення відповідачем процедури видачі спірних приписів, адже норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до спірних правовідносин не застосовуються.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що з огляду на встановлені обставини на час звернення позивача-1 із листом від 24.03.2020 до відповідача була відсутня необхідність отримувати погодження Міністерства культури України проектної документації та отримання дозволу на проведення земляних робіт. Крім того, суд зазначив, що на час вирішення цього спору нормативне регулювання спірних правовідносин змінилося, що не позбавляє позивача-1 права на звернення до відповідача повторно із заявою про погодження проекту та надання дозволу на проведення земляних робіт.

Надаючи правову оцінку правомірності прийнятого судом першої інстанції рішення в частині задоволених позовних вимог з урахуванням доводів апеляційної скарги та встановлених обставин справи, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини», у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку; об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19.09.2013 № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

Згідно ст. 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.

Абзацами першим - третім пункту 2 вказаної постанови Уряду України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Судовою колегією встановлено, що 28.03.2002 на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».

Норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 02.06.2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 № 1699-III та Закон України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 № 2780-XII.

Відповідно до частин 1, 2 статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28.03.2002) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.

Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.

За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.

При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (ч. 1 ст. 18 Закону України «Про планування і забудову територій»).

Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначалися Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.

Абзацом 5 статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.

Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25.09.1997 № 164.

За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.

Із змісту приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.

Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).

Згідно положень абзацу 1 пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).

Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом «е» пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу й на положення ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, за правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 яких удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).

Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.

Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.

Вищевикладені положення законодавства дають підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.

Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.

Відповідно до розділу 7 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28.03.2002, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.

Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.

На підставі вищезазначеного, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 по справі №640/8728/21 дійшла висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва» та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».

Верховний Суд у постанові від 21.03.2023 по справі №640/16819/21 зазначив, що Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проекти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.

Розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

При цьому, та обставина, що межі історичного ареалу міста Києва не були затверджені у порядку, передбаченому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», не означає, що цей ареал не існує взагалі і що на цю територію не поширюються вимоги законодавства щодо охорони історико-культурної спадщини і встановлені містобудівною документацією планувальні обмеження.

Обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.

Прийнята ж на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, якою затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (надалі - Порядок №318), не набрала чинності станом на момент прийняття рішення Київської міської ради, яким було затверджено Генеральний план міста Києва.

Порядок №318 офіційно опубліковано в Офіційному віснику України 05.04.2002 та в Урядовому кур`єрі 30.04.2002.

В силу вимог абзацу другого пункту 5 розділу IV Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 №915, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць набирав чинності не раніше дня його опублікування в Офіційному віснику України, а саме - 05.04.2002.

Під час розгляду справи №640/8728/21 судом касаційної інстанції було установлено, що межі історичного ареалу міста Києва були визначені науково-проектною документацією - «Історико-містобудівний опорний план міста», затвердженою у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року до набрання чинності вищевказаним Порядком.

Отже, вимога норми абзацу третього частини третьої статті 32 «Про охорону культурної спадщини» щодо визначення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, меж історичного ареалу міста Києва, не могла бути виконана Київською міською радою з об`єктивних причин, оскільки станом на момент прийняття рішення про затвердження генерального плану міста Києва такий порядок чинності ще не набув.

Більше того, нормами Порядку №318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.

З огляду на вищезазначене, а також положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку №318 у контексті виникнення спірних правовідносин по справі №640/8728/21, розглянутій Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31.01.2023), колегія суддів констатувала, що ці законодавчі приписи необхідно розуміти так:

- обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

- відповідно до імперативних вимог п. 17 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Висновки, сформульовані у постановах Верховного Суду від 27.02.2019 по справі № 826/5755/17 та від 03.04.2020 по справі № 640/21505/18 не підлягають застосуванню, оскільки Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 по справі № 640/8728/21 відступила від висновків, сформованих у цих справах стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то, відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.

Судовою колегією враховується, що у справі, рішення в якій є предметом апеляційного перегляду, висновок стосовно протиправності оскаржуваних позивачами приписів обґрунтовано судом першої інстанції з посиланням, зокрема, на те, що межі та режими використання історичного ареалу міста Києва не затверджено у встановленому законом порядку, у зв`язку з чим відсутні правові підстави вважати, що об`єкт будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщенням та паркінгом» по вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, як це зазначено в абзаці першому пункту 5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.05.2018 №386 (т. 1 а.с. 35-42).

Разом з тим, вищезазначений висновок суду першої інстанції, зважаючи на правові позиції, викладені у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.01.2023 по справі №640/8728/21, не можна визнати обґрунтованим і таким, що відповідає правильному застосуванню норм матеріального права, якими врегульовані спірні у цій справі правовідносини.

Отже, наведені позивачами та з якими погодився суд першої інстанції аргументи про те, що земельна ділянка, на якій здійснюються будівельні роботи, не знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва у зв`язку з незатвердженням в установленому законом порядку меж такого ареалу, не зумовлюють наявності підстав для задоволення вимог цього позову про визнання протиправними та скасування оскаржуваних приписів стосовно того, що об`єкт будівництва знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва.

Необхідно враховувати й те, що з огляду на предмет спору, спірними у цій справі правовідносинами охоплюються не лише відносини у сфері охорони культурної спадщини, а й відносин у сфері містобудівної діяльності, які регламентовані нормами спеціального законодавства, зокрема, Законом України «Про архітектурну діяльність», частина 1 статті 9 якого визначає, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Обов`язковість дотримання вимог містобудівної документації, зокрема, й вимог генеральних планів населених пунктів, всіма суб`єктами містобудування визначалась й частиною 5 статті 3 Закону України «Про планування і забудову територій» (чинного станом на час затвердження генерального плану), а також встановлена статтею 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», чинного станом на момент прийнятті відповідачем спірних приписів щодо негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва.

У силу вимог частини 2 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивачі як суб`єкти містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, були зобов`язані додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

Обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.

Згідно положень ч. 4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Відповідно до п. 17 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (надалі - Положення №495), Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

Із змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Як вже було зазначено вище, нормами Порядку № 318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.

У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:

Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану (п. 8 Порядку №318).

У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону (п. 9 Порядку №318).

Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.

Судова колегія зауважує, що Верховний Суд уже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.

Зокрема, у постанові від 21.08.2019 по справі № 826/12524/18 Верховний Суд дійшов висновку про те, що місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878. У зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до такого Списку, встановлено особливий режим регулювання забудови, а тому на виконання будівельних робіт на території, що знаходяться у межах історичного ареалу м. Києва, необхідно отримувати дозвіл Мінкультури.

Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 по справі № 826/14581/14, від 16.03.2020 по справі № 826/6522/15.

Крім того, у постанові від 30.06.2021 по справі № 640/3659/19 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що земельна ділянка згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, входить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в зоні регулювання забудови ІІІ категорії (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979).

Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 19.02.2021 по справі № 826/25854/15 та від 30.06.2021 по справі № 640/3659/19.

У постанові від 11.07.2022 по справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

З огляду на вищенаведене, судова колегія приходить до висновку, що Міністерство культури та інформаційної політики України під час прийняття оскаржуваних приписів діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

Відтак суд першої інстанції прийшов до необґрунтованого висновку про наявність правових підстав для визнання протиправними та скасування оскаржуваних у межах цієї справи індивідуальних актів, що має своїм наслідком скасування судового рішення у частині задоволених позовних вимог.

Крім іншого, з урахуванням наведених вище мотивів та обґрунтувань не є таким, що відповідає нормам матеріального права висновок суду першої інстанції про те, що оскільки станом на момент розгляду листа ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» від 24.03.2020 №240320 межі та режими використання історичного ареалу міста Києва, межі та режими використання зон охорони у місті Києві не затверджені в установленому законом порядку, були відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі знаходиться у межах охоронної зони історичного ареалу міста Києва, то, відповідно, відсутні підстави для погодження проекту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надання дозволу на проведення земляних робіт. Відтак рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог з огляду на такі мотиви його прийняття також підлягає скасуванню.

Судова колегія вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, а також враховуючи усталену позицію Верховного Суду із спірного питання, яку враховує судова колегія відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга Міністерства культури та інформаційної політики України підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанцій у цій справі - скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу - задовольнити, а рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог підлягає скасуванню, з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 311, 315-316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2021 року - скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: І.О. Грибан

Є.О. Сорочко