Справа № 620/3860/23
Суддя: Соломко І.І.
Дата ухвалення: 2023-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 вересня 2023 року Чернігів Справа № 620/3860/23

Чернігівський окружний адміністративний суд:

під головуванням судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Лавровської В.І.,

представника позивача Юзак Л.Б.,

представника відповідача Тищенка Є.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави до Бахмацької міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії

У С Т А Н О В И В:

У провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави (далі також -прокурор, позивач) до Бахмацької міської ради (далі також - міська рада, відповідач) про визнання протиправною бездіяльність Бахмацької міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на пам`ятки архітектури національного значення «Будинок Кочубея» (охоронний № 1771) та «Скарбниця» (охоронний №1772), взяті на облік постановою РМ УРСР від 06.09.1979 № 442, загальною оціночною вартістю 16 751 889,08 грн., що знаходяться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Тиниця, Ніжинський район, Чернігівська область та зобов`язання Бахмацьку міську раду вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на пам`ятки архітектури національного значення «Будинок Кочубея» (охоронний № 1771) та «Скарбниця» (охоронний №1772), взяті на облік постановою РМ УРСР від 06.09.1979 № 442, загальною оціночною вартістю 16751889,08 грн, що знаходяться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Тиниця, Ніжинський район, Чернігівська область.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що Ніжинською окружною прокуратурою в межах, визначених Законом України «Про прокуратуру», повноважень вивчено стан додержання вимог чинного законодавства в діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема Бахмацької міської ради, в частині оформлення правовстановлюючих документів на об`єкт нерухомого майна (пам`ятник архітектури національного значення), що знаходиться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Тиниця, Ніжинський район, Чернігівська область, оціночною вартістю 16751889,00 грн та встановлено, що відповідачем взято на облік вище вказане майно, проте правовстановлюючі документи відсутні. За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Комунального підприємства Прилуцьке міжміське бюро технічної інвентаризації та Бахмацької міської ради, відповідні документи на право комунальної власності відповідачем не оформлені і не зареєстровані. Отже, в порушення вимог чинного законодавства, зазначене нерухоме майно використовується без правовстановлюючих документів. Єдиним органом, уповноваженим управляти вказаним комунальним майном, є Бахмацька міська рада, яка і зобов`язана вжити заходів для оформлення та державної реєстрації права власності на вказану будівлю. Однак за наявності підстав та відповідних повноважень Бахмацька міська рада, яка здійснює від імені та в інтересах територіальної громади відповідні права комунальної власності, не вчиняє жодних юридично значимих обов`язкових дій щодо оформлення правовстановлюючих документів та державної реєстрації права власності на зазначену будівлю, що свідчить про бездіяльність відповідача, яка полягає у безпідставному зволіканні в оформленні правовстановлюючих документів на належне територіальній громаді майно, що може призвести до зміни зовнішнього вигляду, їх просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби та втрати їх матеріальної автентичності, загрози руйнування. З наведених підстав прокурор просив позов задовольнити.

Ухвалою суду від 08.05.2023 відкрито провадження у справі, розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

27.06.2023 ухвалою суду справу призначено до розгляду в порядку загального позовного провадження.

Від відповідача надійшов відзив, в якому позов не визнає та зазначає, що правові підстави для оформлення правовстановлюючих документів на спірний об`єкт відсутні, оскільки у відповідача в наявності є рішення 28-ї сесії Бахмацької районної ради Чернігівської області сьомого скликання від 21.10.2020 № 7 «Про безоплатну передачу у комунальну власність Бахмацької міської територіальної громади бюджетних установ, комунальних підприємств та іншого майна спільної комунальної власності територіальних громад Бахмацького району», зокрема щодо передачі спірного об`єкту нерухомості, ( т. 1 а.с. 64) , яке, в розумінні статті 27 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно від 01.07.2004 № 1952-IV, є правовстановлюючим документом. Також, на думку відповідача, об`єкт нерухомості, що знаходиться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Тиниця, Ніжинський район, Чернігівська область є пам`ятниками архітектури, а прокурор у даному позові не конкретизує, які саме правовстановлюючі документи слід оформити, чи документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно, чи свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Прокурор надіслав відповідь на відзив, в якій не погодився з доводами відповідача, виклавши позицію, що наведена у позові.

Відповідач надіслав заперечення на відповідь на відзив, в якому наполягає не безпідставності заявлених вимог.

Ухвалою суду від 29.08.2023, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті.

В судовому засіданні прокурор позов підтримав повністю з мотивів, наведених у позові, відповіді на відзив та письмових поясненнях.

Представник відповідача в судовому засіданні позов не визнав з доводів, викладених у відзиві та запереченнях на відповідь на відзив.

При вирішенні справи суд керується такими нормативно-правовими актами.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-V1І «Про прокуратуру» та статтею 53 КАС України.

Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 23 цього Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Як визначено частинами четвертою, п`ятою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.

При вирішенні справи суд бере до уваги, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Враховуючи позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 03 грудня 2019 року у справі №920/121/19, суд зазначає, що поняття «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі №926/1111/15, від 08 лютого 2019 року у справі №915/20/18).

Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.

З наведеного висновується, що інтереси держави спрямовані на забезпечення гарантій державної влади та ефективного функціонування її інститутів та органів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад.

За таких обставин у даному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес, який полягає у необхідності дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності у сфері майнових правовідносин, та, як наслідок, реалізації державних гарантій щодо захисту права власності. Отже суд вважає наявними, передбачені частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

З метою спонукання відповідача вчинити дії, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів на об`єкт нерухомості пам`ятки архітектури національного значення «Будинок Кочубея» (охоронний № 1771) та «Скарбниця» (охоронний №1772), взяті на облік постановою РМ УРСР від 06.09.1979 № 442, загальною оціночною вартістю 16 751 889,08 грн., що знаходяться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Тиниця, Ніжинський район, Чернігівська область, прокурор в інтересах держави звернувся з цим позовом до суду.

Суд встановив, що охоронний договір на спірні пам`ятки архітектури національного значення не укладався, про що свідчить інформація у паспортах об`єкта культурної спадщини, копії яких містяться в матеріалах справи (т. 1, а.с. 33,41).

На сьогодні комунальна власність на конституційному рівні визнана самостійною формою власності.

Так, статтею 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності. Аналогічні положення закріплюються і в статті 327 Цивільного кодексу України.

Закон України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 № 280/97-ВР дає визначення поняття права комунальної власності, а саме, - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (стаття 1).

Відповідно до статті 6 цього Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами, є сільські, селищні, міські ради (частина перша статті 10 Закону № 280/97-ВР.

Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад закріплюється у статті 26 № 280/97-ВР.

Так, органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне бо тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати тощо.

Отже, суб`єктами права комунальної власності є територіальні громади села, селища, міста, від імені та в інтересах яких діють сільські, селищні, міські ради.

Враховуючи викладене, суд зазначає, що власником комунального майна є відповідна територіальна громада села, селища, міста в особі органу місцевого самоврядування, уповноваженого управляти цим майном.

Відповідно до частини першої статті 317 Цивільного кодексу України (далі-ЦК) власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном.

Правомочність володіння розуміють як передбачену законом, тобто юридично забезпечену можливість мати (утримувати) в себе певне майно.

Правовомочність користування означає передбачену законом можливість використовувати, експлуатувати майно, отримувати від нього корисні властивості, його споживання. Правомочність розпорядження означає юридично забезпечену можливість визначення і вирішення юридичної долі майна шляхом зміни його належності, стану або призначення (відчуження за договором, передача у спадщину, знищення, переробка і т. ін.).

Згідно зі статтею 319 ЦК власник володіє, користується і розпоряджається своїм майном на власний розсуд.

Отже, правомочності власника та межі здійснення ним прав встановлені законом.

Відповідно до положень статей 2, 318,324 ЦК суб`єктами права власності є:

Український народ, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією;

інші учасники цивільних відносин: фізичні та юридичні особи, зокрема держава Україна, Автономна Республіка Крим (далі АР Крим), територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права, якими є державні підприємства, казенні підприємства, державні установи, комунальні підприємства, комунальні установи.

Відповідно до статті 329 ЦК юридична особа публічного права набуває права власності на майно, передане їй у власність, та на майно, набуте нею у власність на підставах, не заборонених законом.

Суб`єктами права комунальної власності є територіальні громади та утворені ними органи місцевого самоврядування. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (ст. 327 ЦК).

За змістом частин першої, другої, п`ятої статті 60 Закону №280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме та нерухоме майно. Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності.

Відповідно до частин сьомої, восьмої статті 60 названого Закону майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об`єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад, передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Частиною четвертою статті 334 Цивільного кодексу України обумовлено, що права на нерухоме майно, які підлягають державній реєстрації, виникають з дня такої реєстрації відповідно до закону.

Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулює Закон України від 01 липня 2004 року №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV), який спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав.

За визначенням, наведеним в статті 2 Закону №1952-IV, державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Тобто проведення державної реєстрації це лише офіційне визнання й підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно».

Згідно з приписами статті 3 Закону №1952-IV загальними засадами державної реєстрації прав є, зокрема, гарантування державою об`єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження; обов`язковість державної реєстрації прав у Державному реєстрі прав.

Відповідно до статті 5 Закону №1952-IV у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення. Право власності на житловий будинок, будівлю, споруду, а також їх окремі частини може бути зареєстроване незалежно від того, чи зареєстроване право власності чи інше речове право на земельну ділянку, на якій вони розташовані.

Отже, використання нерухомого майна можливо після проведення державної реєстрації прав на підставі правовстановлюючих документів на нього, оформлених відповідно до вимог Закону №1952-IV.

У свою чергу, відповідно до пункту 13 частини першої статті 27 Закону №1952-IV державна реєстрація права власності та інших речових прав проводиться на підставі рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна, об`єкта незавершеного будівництва, майбутнього об`єкта нерухомості з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність.

Суд встановив, що рішенням двадцять восьмої сесії сьомого скликання Бахмацької районної ради від 21.10.2020 № 7 «Про безоплатну передачу у комунальну власність Бахмацької міської територіальної громади бюджетних установ, комунальних підприємств, нерухомого майна та іншого майна спільної комунальної власності територіальних громад Бахмацького району» безоплатно передано із спільної комунальної власності територіальних громад Бахмацького району у комунальну власність Бахмацької міської територіальної громади бюджетні установи, комунальні підприємства, нерухоме майно та інше майно спільної комунальної власності територіальних громад Бахмацького району, яке розташоване на території Бахмацької міської територіальної громади, у тому числі спірного майно.

Отже, рішення двадцять восьмої сесії сьомого скликання Бахмацької районної ради від 21.10.2020 № 7, в розумінні статті 27 Закону №1952-IV, є правовстановлюючим документом на спірний об`єкт, що спростовує доводи позивача.

Також суд вважає за необхідне зазначити, що до суду може бути оскаржено ухилення від реєстрації права на нерухомість (ч. 3 ст. 182 ЦК).

Разом з тим, жодним нормативно-правовим актом не встановлено строк проведення державної реєстрації прав власності з моменту передачі майна у комунальну власність, а Законом №1952-IV встановлено лише строк проведення державної реєстрації прав, який обчислюється з дня подання відповідної заяви, а не строк, в якій ця заява має бути подана.

Щодо посилань прокурора на те, що відповідачем не здійснюється державна реєстрація прав на спірний об`єкт відповідно до Закону №1952-IV, то суд зазначає, що це не є предметом позову і, крім того, відповідно до інформації відповідача, викладеної в листі від 21.09.2023 №03-16/3381, Бахмацька міська рада має намір оскаржувати рішення двадцять восьмої сесії сьомого скликання Бахмацької районної ради від 21.10.2020 № 7, що в подальшому може унеможливити виконання судового рішення. За таких обставин вирішення даного питання є передчасним.

Доводи позивача, що в іншій справі № 620/5777/22, на виконання рішення суду, відповідачем здійснено державну реєстрацію на об`єкти нерухомості будівлю та приміщення Красилівського сільського будинку культури, захисної споруди цивільного захисту населення Красилівського сільського будинку культури та земельної ділянки під ними, що знаходяться за адресою: вул. Перемоги, 6, с. Красилівка Ніжинського району Чернігівської області, суд відхиляє, оскільки у справі № 620/5777/22 були приміщення сільського будинку культури, проте у даній справі позивач зазначає об`єкти - пам`ятки культурної спадщини, які, відповідно до статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини», набувають такий статус лише після занесення їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України Державного реєстру нерухомих пам`яток України за відповідною законодавчою процедурою.

При цьому суд зазначає, що відповідно до пункту 2 частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України. Однак охоронний договір на спірні об`єкти - пам`ятки культурної спадщини з відповідачем не укладався, а тому і обов`язок на вчинення дій, визначених наведеною нормою, відсутній. Отже, лише не звернення органу виконавчої влади до центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини з пропозицією про занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, є свідченням протиправної бездіяльності органу виконавчої влади.

Перевіряючи всі доводи учасників справи, суд враховує, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Позивач: Керівник Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави вул. Овдіївська, буд.2, м.Ніжин, Чернігівська область,16600 .

Відповідач: Бахмацька міська рада вул.Соборності, 42, м.Бахмач, Чернігівська область, 16501 .

Повний текст рішення виготовлено 28 вересня 2023 року.

Суддя І.І. Соломко