Справа № 520/7067/22
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2023-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Бідонько А.В.

19 вересня 2023 р.Справа № 520/7067/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мельнікової Л.В.,

Суддів: Рєзнікової С.С. , Бегунца А.О. ,

за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові в режимі відеоконференції справу за апеляційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

В с т а н о в и в:

01.09.2022 року Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області звернулось до суду з позовом, яким просить:

- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу закупівлі від 26.08.2022 року № UА-2021-01-18-002905-b, яка проведена Службою автомобільних доріг у Харківській області.

В обґрунтування вимог позивач зазначив, що Держаудитслужбою 15.08.2022 року надано запит Замовнику на пояснення з трьох питань, друге та трете з яких передбачали документальне підтвердження. Службою, в свою чергу, 16.08.2022 року надано відповідь на запит по трьом питанням, по двом, як того і вимагала Держаудитслужба, надано документальні підтвердження, які оприлюднено на сайті системи Prozorro.

Заперечуючи проти вимог позивача, у відзиві на адміністративний позов Державна аудиторська служба України зазначає, що під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Державна аудиторська служба України 15.08.2022 року звернулася через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема, інформації та документів на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість. Замовником 16.08.2022 року через електронну систему закупівель надано відповідь на запит, однак не надано документів, на підставі яких Замовник розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, чим порушив вимоги ч. 5 ст. 8 Закону України від 25.12.2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі Закон № 922-VIII).

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 16.01.2023 року задоволено адміністративний позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області.

Так, судовим рішенням визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу закупівлі № UА-2021-01-18-002905-b, яка проведена Службою автомобільних доріг у Харківській області.

Судом проведений розподіл судових витрат - стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України витрати, понесені у зв`язку зі сплатою судового збору у розмірі 2481 грн.

Висновок суду вмотивований тим, що відповідач у запиті замовнику на пояснення по першому питанню просить позивача надати інформацію яким чином і на підставі яких документів здійснено обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість. Тобто, по першому питанню відповідач просив лише надати інформацію, без надання будь-яких підтверджуючих документів. Позивачем надано інформацію по кожному з питань, по другому і третьому питанню позивачем також надано і документальне підтвердження. Отже, позивачем надано відповідь на запит відповідача у повному обсязі, що підтверджено матеріалами справи.

Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі Державна аудиторська служба України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.

Аргументи, наведені відповідачем в обґрунтування вимог апеляційної скарги, фактично аналогічні наведеному у відзиві на позов.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду, - без змін.

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а судове рішення відповідно до положень ст. 317 КАС України слід скасувати, з наступних підстав.

Судом установлено, що Службою автомобільних доріг у Харківській області проведено процедуру закупівель ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт». Поточний середній ремонт моста на автомобільній дорозі М-03 Київ-Харків-Довжанський (на м. Ростов-на Дону), км 482+600 у Харківській області (з розробкою проектної документації) (45233142-6 Ремонт доріг).

Відповідачем у зв`язку з виявленням органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, 10.08.2022 року розпочато моніторинг процедури закупівлі відкриті торги UA-2021-01-18-002905-b Служби автомобільних доріг у Харківській області на закупівлю ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт». Поточний середній ремонт моста на автомобільній дорозі М-03 Київ-Харків-Довжанський (на м. Ростов-на Дону), км 482+600 у Харківській області (з розробкою проектної документації) (45233142-6 Ремонт доріг).

15.08.2022 року о 09:26:39 на сайті системи Prozorro, Державною аудиторською службою України, опубліковано запит Замовнику на пояснення, в якому зазначено, що у межах проведення моніторингу процедури публічної закупівлі та відповідно до пунктів 6 та 11 ст. 10 Закону України від 26.01.1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закону № 2939-XII), ч. 5 ст. 8 Закону № 922-VIII, підпунктів 2 та 9 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43, постала потреба в отриманні пояснень (інформації та документів) з трьох наступних питань:

1) яким чином і на підставі яких документів здійснено обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість;

2) надання інформації та її документального підтвердження щодо виконання переможцем процедури закупівлі умов пункту 6 розділу «Результати торгів та укладання договору про закупівлю» тендерної документації, в частині надання банківської гарантії на забезпечення виконання договору про закупівлю;

3) надання інформації та її документального підтвердження щодо уповноваженої особи, яка приймала рішення про допущення до аукціону тендерних пропозицій учасників торгів ТОВ «Автомагістраль-Південь», ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112» та відповідальна за оприлюднення інформації про закупівлю.

Пояснення, інформацію та документи необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту.

Розглянувши вказаний запит, поивачем 16.08.2022 року о 09:32:29 надано відповідь та оприлюднено її в системі закупівель Prozorro, також додано відскановані паперові документи (Банківська гарантія, Відповідь на запит, Наказ про призначення та Положення) у форматі pdf.

Так, у відповіді на питання зазначено:

1) щодо обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета та закупівлі та визначено його очікувану вартість, Службою вказано, що на підставі обстеження експлуатаційного стану існуючої автомобільної дороги, було визначено потребу у відновленні технічних параметрів та нормативних навантажень відповідно до Додатків Б, Л, Ж та Розділу 5 ДБН В.2.3.4:2015 «Автомобільні дороги. Частина 1. Проектування. Частина ІІ. Будівництво», Зміна № 1 від 01.09.2019 до них та інших нормативних вимог. Розрахунок очікуваної вартості предмету закупівлі робіт (послуг) виконано у рамках дії Наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 № 275 від 18.02.2020 відповідно до діючих стандартів з ціноутворення у будівництві, а саме: ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 "Правила визначення вартості проектно-вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво", ДСТУ-Н Б А.3.1-33:2015 «Настанова щодо підготовки та складання договорів на виконання проектно-вишукувальних та будівельних робіт», COУ 42.1-0:2018 «Автомобільні дороги. Правила визначення вартості робіт з капітального ремонту автомобільних доріг», СОУ 42.1-5:2018 «Автомобільні дороги. Правила визначення вартості робіт з поточного ремонту експлуатаційного утримання автомобільних доріг».

2) стосовно другого питання щодо виконання переможцем умов пункту 6 розділу «Результати торгів та укладення договорів про закупівлю» тендерної документації в частині надання банківської гарантії на забезпечення виконання договору про закупівлю, то Службою зазначено, що переможцем торгів ТОВ «Містобудівельний загін № 112» було своєчасно та в повному обсязі з дотриманням вимог чинного законодавства України виконано вищезазначені вимоги. Документальне підтвердження надано у вигляді копії гарантії виконання зобов`язань від 07.04.2021 № 23287, наданої АТ «КБ «ГЛОБУС» на суму 492999,99 грн. (чотириста дев`яносто дві тисячі дев`ятсот дев`яносто дев`ять гривень 99 копійок).

3) стосовно третього питання, уповноваженою особою, яка прийняла рішення про допущення до аукціону тендерних пропозицій учасників торгів ТОВ «Автомагістраль-Південь» та ТОВ «Містобудівельний загін № 112» є ОСОБА_1 . Документальне підтвердження надано у вигляді копії Наказу про призначення уповноваженої особи для проведення закупівель № 76-ВК від 21.10.2021 та копії Положення про уповноважену особу з публічних закупівель по Службі автомобільних доріг у Харківській області.

За результатом здійснення моніторингу Державною аудиторською службою України 26.08.2022 року складено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-01-18-002905-b, яким встановлено, що за результатами аналізу питання щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом установлено порушення вимог ч. 5 ст. 8 Закону. За результатами аналізу питання дотримання законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону, своєчасності надання роз`яснень щодо тендерної документації та/або вимоги щодо усунення порушення під час проведення тендеру, розгляду тендерних пропозицій ТОВ «Автомагістраль-Південь», ТОВ «МОСТОБУДІВЕЛЬНИЙ ЗАГІН № 112», своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, внесення змін до договору про закупівлю - порушень не установлено.

З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель та з огляду на відсутність механізму його усунення керуючись статтями 5 та 10 Закону № 2939-XII, ст. 8 Закону № 922-VIII Державна аудиторська служба України зобов`язує здійснити заходи направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись із висновком суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону України від 26.01.1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон № 2939-XII) визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом 922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Частиною 1 ст. 8 Закону № 922-VIII передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Згідно з ч. 2 ст. 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону № 922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі. Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Частиною 5 ст. 8 Закону № 922 визначено, що протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

Вказаною правовою нормою встановлено право органу фінансового контролю протягом здійснення моніторингу запитувати у замовника інформацію та документи, щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. А замовник, у свою чергу, зобов`язаний надати протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту пояснень та/або документи.

При проведенні моніторингу процедури публічної закупівлі UA-2021-01-18-002905-b згідно із ч. 5 ст. 8 Закону № 922 Держаудитслужба 15.08.2022 року звернулась через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема, інформації та документів, на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.

Також у вказаному запиті Держаудитслужба зазначила, що пояснення, інформацію та документи необхідно надати через електронну систему закупівель.

Разом з тим, Замовником при наданні пояснень не надано документів, на підставі яких Замовник розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.

Таким чином, колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції про невчинення Замовником порушень вимог ч. 5 ст. 8 Закону № 922-VIII.

Оскільки означені обставини залишені судом першої інстанції поза увагою та цим обставинам не надана належна правова оцінка, колегія суддів задовольняє апеляційну скаргу, скасовує судове рішення з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні вимог адміністративного позову Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області.

Інші доводи апеляційної скарги та заперечення сторін на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України).

За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково (п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України).

На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 292, 293, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року скасувати з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні вимог адміністративного позову Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л.В. Мельнікова
Судді С.С. Рєзнікова А.О. Бегунц