Справа № 420/17638/21
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2023-09-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 420/17638/21

адміністративне провадження № К/990/14869/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції справу № 420/17638/21

за позовом Головного управління Держпраці в Одеській області до Комунального підприємства «Кучурганський водограй» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду

за касаційною скаргою Комунального підприємства «Кучурганський водограй»

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.12.2021, ухвалене головуючим суддею Танцюрою К.О.,

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2022, ухваленого колегією суддів у складі: головуючого судді Стас Л.В., суддів Турецької І.О., Шеметенко Л.П.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У вересні 2021 року Головне управління Держпраці в Одеській області (далі - позивач, ГУ Держпраці в Одеській області) на підставі частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 877-V) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального підприємства «Кучурганський водограй» (далі - відповідач, КП «Кучурганський водограй»), в якому просило:

1.1. застосувати до КП «Кучурганський водограй» заходи реагування шляхом зобов`язання зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме:

1.1.1. газонебезпечних робіт, робіт в колодязях, траншеях тощо; земляних робіт, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій; робіт, що виконуються на висоті понад 1,3 метра;

1.1.2. зупинити експлуатацію тракторної техніки підприємства: тракторів ЮМЗ-6АЛ- 2од, Т-25 - 1 од., причепів тракторних - 2 од., металевої бочки-причепу (для викачки каналізаційних стоків); заборонити допуск до роботи персоналу, що здійснює обслуговування водопровідних мереж;

1.1.3. зупинити експлуатацію електрообладнання артезіанських свердловин, які знаходяться в користуванні КП «Кучурганський водограй», всього 7 од., за юридичною адресою: вул. Павла Каплуна, буд. 109/5, с. Кучурган, Роздільнянський район, Одеська область, у зв`язку із загрозою життю та здоров`ю людей.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що з метою перевірки додержання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки та додержання законодавства про працю позивачем проведено планову перевірку КП «Кучурганський водограй», в ході якої виявлено 40 порушень вимог нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки з яких 10, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, у зв`язку з чим існує нагальна необхідність термінового застосування заходів реагування.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. Комунальне підприємство «Кучурганський водограй» має в користуванні 7 артезіанських свердловин, 7 водонапірних башт Рожновського, 25 км водопровідних мереж. На балансі підприємства знаходиться 3 од. тракторів (ЮМЗ-6АЛ - 2од., Т-25 - 1 од.), металева бочка -причеп (для викачки каналізаційних стоків).

4. Згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань до видів діяльності КП «Кучурганський водограй» відносяться 36.00 «Забір, очищення та постачання води (основний)» та 38.12 «Збирання небезпечних відходів».

5. На підставі наказу від 16.06.2021 № 710 та направлення на проведення перевірки від 24.06.2021 № 15/01-29-1302 у період з 06.07.2021 по 12.07.2021 посадові особи ГУ Держпраці в Одеській області провели планову перевірку дотримання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення праці, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснення державного гірничого догляду КП «Кучурганський водограй», результати якої оформлені актом від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792.

6. Проведеною перевіркою встановлено 40 порушень КП «Кучурганський водограй» вимог нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, 10 з яких створюють загрозу життю та здоров`ю людей, серед них такі:

6.1. не отримано дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: газонебезпечні роботи; роботи в колодязях, шурфах, траншеях, котлованах, колекторах, замкнутому просторі (ємностях, боксах, топках, тощо; земляні роботи, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій, чим порушено пункт 6 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1107 (далі - Порядок № 1107);

6.2. не зареєстровано в ГУ Держпраці в Одеській області декларацію відповідності матеріально-технічної бази підприємства вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки на виконання робіт підвищеної небезпеки (роботи, що виконуються на висоті понад 1,3 метра), чим порушено пункт 21 Порядку № 1107;

6.3. працівники, що безпосередньо зайняті на роботах, зазначених у Переліку робіт з підвищеною небезпекою, затвердженому наказом Держнаглядохоронпраці України від 26.01.2005 № 15, та Переліку робіт, в яких є потреба у професійному доборі, затвердженому наказом Міністерства охорони здоров`я України та Державного комітету України по нагляду за охороною праці від 23.09.1994 № 263/121, не проходять спеціальне навчання і перевірку знань відповідних нормативно-правових актів з охорони праці (тракторист, слюсар), чим порушено пункт 4.1 Типового положення про проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці (НПАОП 0.00-4.12-05);

6.4. штатним розкладом не передбачена мінімальна необхідна кількість персоналу для робіт на водопровідних мережах, у зв`язку з чим аварійно-відновлювальна бригада складом не менш 3-х осіб відсутня, а відновлювальні роботи на водопровідних мережах виконує слюсар аварійних робіт (1 особа), чим порушено п.п. 1.5.6, 4.2.2, 4.2.3, 4.2.4, 4.3.6 Правил техніки безпеки під нас експлуатації систем водозабезпечення та водовідведення населених місць (НПАОП 41.0-1.01-79) та пункт 2.2.14 Правил безпеки при експлуатації каналів, трубопроводів, інших гідротехнічних споруд у водогосподарських системах (НПАОП 0.00-1.57-12);

6.5. персонал, що здійснює ремонт і обслуговування водопровідних мереж (бригада аварійно-відновлювальних робіт) не забезпечена інструментом та інвентарем, захисними засобами та пристосуваннями згідно встановлених норм (газоаналізатори; запобіжні пояси з мотузкою, довжина якої має бути на 2 м більше глибини колодязя; шлангові протигази, шланг яких на 2 м довший від глибини колодязя, але загальна довжина якого не більше 12 м; акумуляторні ліхтарі напругою не більше 12 В; ручні вентилятори; огородження; спецодяг, спецвзуття; медичні аптечки; інструмент тощо), слюсарі поводженню з захисними засобами не навчені, чим порушено п.п. 1.5.6, 4.2.3, 4.3.6, додатки № 6, № 7 Правил техніки безпеки під час експлуатації систем водозабезпечення та водовідведення населених місць (НПАОП 41.0-1.01-79); пункт 2.2.15 Правил безпеки при експлуатації каналів, трубопроводів, інших гідротехнічних споруд у водогосподарських системах (НПАОП 0.00-1.57-12);

6.6. директор підприємства допустив експлуатацію електроустановок за умов відсутності власних електротехнічних працівників відповідної кваліфікації або договору про надання послуг щодо обслуговування електроустановок з електропередавальною або спеціалізованою організацією при неможливості самостійного здійснення організації експлуатації власних електроустановок, чим порушено п.п. 1.3.1, 2.1.4 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів (НПАОП 40.1-1.21-98);

6.7. профілактичні випробування та вимірювання електроустановок згідно з правилами і нормами не проводяться, чим порушено п.п. 1.3.1, 1.1.6 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів (НПАОП 40.1-1.21-98);

6.8. обстеження стану безпеки електроустановок не проводиться, чим порушено п.1.3.1, 8.1 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів (НПАОП 40.1-1.21-98), п. 1.2 Порядку проведення опосвідчення електроустановок споживачів (НПАОП 0.00-6.15-99);

6.9. основні та додаткові ізолювальні електрозахисні засоби для роботи в електроустановках та засоби індивідуального захисту згідно встановлених переліків відсутні, чим порушено п.п. 4.1.1-4.1.6, 4.2-4.4 Правил експлуатації електрозахисних засобів (НПАОП 40.1 -1.07-01);

6.10. відповідальний за проведення і підготовку до газонебезпечних робіт не призначений, чим порушено п.п. 1.16, 1.17 Типової інструкції з організації безпечного ведення газонебезпечних робіт (НПАОП 0.00-5.11-85).

7. На підставі акту перевірки ГУ Держпраці в Одеській області складено припис №15/12.309/792-1758 про усунення виявлених порушень законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення праці, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснення державного гірничого догляду, яким зобов`язано відповідача усунути виявлені порушення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

8. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06.12.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2022, адміністративний позов задоволено, застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до КП «Кучурганський водограй» шляхом зобов`язання останнього зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: газонебезпечних робіт, робіт в колодязях, траншеях, тощо; земляних робіт, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій; робіт, що виконуються на висоті понад 1,3 метра; зупинити експлуатацію тракторної техніки підприємства: тракторів ЮМЗ-6АЛ - 2 од, Т-25 - 1 од., причепів тракторних - 2 од., металевої бочки-причепу (для викачки каналізаційних стоків); заборонити допуск до роботи персоналу, що здійснює обслуговування водопровідних мереж; зупинити експлуатацію електрообладнання артезіанських свердловин, які знаходяться в користуванні КП «Кучурганський водограй», всього 7 од., за юридичною адресою: вул. Павла Каплуна, буд. 109/5, с. Кучурган, Роздільнянський район, Одеська область, у зв`язку із загрозою життю та здоров`ю людей.

8.1. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що виявлені перевіркою порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відповідачем їх наявність не спростована, своєю чергою метою адміністративного позову є превентивна міра, усунення умов, які несуть ризик спричинення шкоди людям, а також, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту повного усунення відповідачем виявлених порушень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

9. Касаційна скарга КП «Кучурганський водограй» надійшла до Верховного Суду (далі - Суд) 14.06.2022, в якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2022 та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

9.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та процесуального права відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку із застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, а також відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права з посиланням на пункти 2, 4 частини другої статті 353 КАС України.

9.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник посилається на застосування судом апеляційної інстанції норм частини п`ятої статті 4, частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах, викладеного у постановах від 21.02.2020 у справі №815/6365/17 та від 26.06.2019 у справі № 819/348/17.

9.3. Скаржник наголошує, що задоволення судом вимог ГУ Держпраці в Одеській області про зупинення експлуатації тракторної техніки підприємства, заборону обслуговування водопровідних мереж, зупинення експлуатації електрообладнання артезіанських свердловин, які знаходяться в користуванні КП «Кучурганський водограй» у кількості 7 од. не відповідає важкості порушень, зазначених у позовній заяві та призведе до порушення прав споживачів з отримання послуг питного водопостачання та соціальних об`єктів, яких відповідач забезпечує питною водою.

9.4. На переконання скаржника, ігнорування судами обох інстанцій доречних аргументів КП «Кучурганський водограй» про те, що Акт від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792 та Припис від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792-1758 є неналежними та недопустимими доказами, оскільки складені ГУ Держпраці в Одеській області із грубим порушенням Закону № 877-V, є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та зводить нанівець завдання, засади (принципи) адміністративного судочинства, а також засади (принципи) і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, визначені Законом № 877-V, породжуючи таким чином свавілля з боку органів державного нагляду (контролю) при проведенні перевірки. Доводи судів обох інстанцій щодо не оскарження підприємством до суду означеного акту перевірки та припису, винесеного на його підставі, не спростовують необхідність безпосереднього, всебічного, повного та об`єктивного дослідження судами цих доказів та оцінки їх належності, допустимості, достовірності, достатності і взаємного зв`язку доказів у їх сукупності.

9.5. У цьому зв`язку скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 21.02.2020 у справі № 815/6365/17, де Суд зауважив, що поняття «загроза життю та здоров`ю людей» є оціночним, однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовуються їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.

9.6. Також, за твердженням скаржника, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 26.06.2019 у справі №819/348/17, де Суд визначив, що передумовою прийняття судом рішення про повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції є встановлення факту (фактів) виконання робіт (надання послуг) суб`єктами господарювання та порушень вимог законодавства під час їх виконання.

9.7. Своєю чергою, наголошує скаржник, позивачем не доведено належними та допустимими доказами, а судом не встановлено факту виконання відповідачем робіт, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відповідно й факту порушення вимог законодавства під час їх виконання. КП «Кучурганський водограй» наполягає, що їх підприємство роботи з підвищеною небезпекою не виконує, про що неодноразово стверджував директор підприємства під час перевірки.

9.8. Поруч із цим скаржник повідомляє, що наказом директора КП «Кучурганський водограй» Шаклова Д.О. від 20.07.2021 № 15 «Про створення постійно діючої комісії на виведення з експлуатації, передачу та списання основних засобів, інших необоротних матеріальних активів, нематеріальних активів та на списання матеріальних цінностей» створено комісію для обстеження стану асенізаційної бочки. Згідно акту технічного стану від 22.07.2021 в процесі огляду указаної бочки комісією встановлено, що ця асенізаційна бочка знаходиться в технічно несправному стані. На підставі цього акту наказом директора підприємства від 27.07.2021 № 16 виведено із експлуатації цю асенізаційну бочку через її технічно несправний стан, що зводить нанівець доводи суду обох інстанцій про виконання відповідачем газонебезпечних робіт.

9.9. Доводи суду першої інстанції про те, що «наданий відповідачем до суду договір про надання послуг електрика від 29.07.2021 № 41, не спростовує встановлені під час перевірки порушення під номерами 18, 19, 20, 21, 22 та не може бути безапеляційним підтвердженням виконання вимог припису в цій частині» свідчить, на думку скаржника, про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, оскільки за умовами вищевказаного договору саме Виконавець - КП «Лиманкомунсервіс» зобов`язалися надавати Замовнику - КП «Кучурганський водограй» послуги щодо обслуговування електроустановок. Підкреслює, що за договором про надання послуг слюсарів аварійно-відбудовних робіт від 16.05.2022 № 28 між КП «Лиманкомунсервіс» (Виконавець) та КП «Кучурганський водограй» (Замовник) Виконавець зобов`язався надати замовнику послуги щодо обслуговування водопровідних мереж та усунення аварійно-відбудовних робіт. Наведене, на переконання скаржника, виключає будь-які порушення підприємства, пов`язані з електрогосподарством.

9.10. Підсумовуючи наведене, КП «Кучурганський водограй» уважає, що у судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, а застосовані судом заходи реагування обрані ним без урахування принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені перевіркою, та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи, а також без дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача та публічними інтересами.

9.11. Підсумовуючи наведене, КП «Кучурганський водограй» уважає, що у судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, що є порушенням частини п`ятої статті 19 Господарського кодексу України, відповідно до якої незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб`єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними державного контролю та нагляду забороняються. Застосовані ж судом заходи реагування обрані ним без урахування принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені перевіркою, та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи, а також без дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача та публічними інтересами.

9.12. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник уважає, що суд першої інстанції помилково відніс справу до категорії справ незначної складності та розглянув справу без виклику учасників, необґрунтовано, на думку скаржника, відмовивши КП «Кучурганський водограй» про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін. Своєю чергою, суд апеляційної інстанції протиправно продовжив розгляд апеляційної скарги за наявності клопотання відповідача про відкладення розгляду з поважних причин. У зв`язку з цим скаржник уважає, що суд апеляційної інстанції знехтував такими основними принципами адміністративного судочинства як принцип гласності і відкритості судового засідання, рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, та, розглянувши справу в порядку письмового провадження за наявними у ній справі, позбавив відповідача права надати пояснення, бути заслуханим та почутим судом цієї інстанції, що є порушенням частини першої статті 6 Конвенції про захист прав, свобод людини і основоположних свобод.

10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2022 для розгляду цієї касаційної скарги визначено колегію суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді в складі головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.

11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.06.2022 касаційну скаргу залишено без руху з огляду на наявність недоліків касаційної скарги.

12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01.08.2022 задоволено заяви суддів про самовідвід: відведено суддів Кравчука В.М., Єзерова А.А., Стародуба О.П. від участі у розгляді справи № 420/17638/21, у зв`язку із порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме: без урахування спеціалізації, матеріали касаційної скарги передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення нового складу суду.

13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.08.2022 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Соколов В.М., Загороднюк А.Г.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04.08.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

15. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О.від 27.09.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

Позиція інших учасників справи

16. Від ГУ Держпраці в Одеській області 23.08.2022 до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги КП «Кучурганський водограй» з аналогічних наведеним у позовній заяві мотивів, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.

16.1. Додатково зазначає, що КП «Кучурганський водограй» надано ГУ Держпраці в Одеській області наказ від 27.07.2021 № 16 «Про виведення з експлуатації асенізаційної бочки» та акт технічного стану, затверджений директором від 22.07.2021, а також лист № 38, у якому зазначено, що відповідач не виконує роботи на висоті понад 1,3 м. Тож погоджуються, що у Головного управління наявні на даний час відомості щодо усунення порушень вказаних у пункті 1 (в частині газонебезпечних робіт та виведення з експлуатації асенізаційної бочки) та пункті 2.

16.2. У цьому зв`язку підкреслює, що, ураховуючи наведене, ГУ Держпраці в Одеській області не пред`являло виконавчий лист від 23.06.2023 № 420/17638/21 в частині застосування заходів реагування до КП «Кучурганський водограй» шляхом зобов`язання останнього зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: газонебезпечних робіт; робіт, що виконуються на висоті понад 1,3 метра, зупинення експлуатації металевої бочки-причепу (для викачки каналізаційних стоків).

16.3. Одночасно звертає увагу, що відповідачем вищевказані документи подані уже після винесення оскаржуваних рішень, тому, на думку ГУ Держпраці в Одеській області, не заслуговують на увагу доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, що в цій частині судами першої та апеляційної інстанцій неправомірно застосовано заходи реагування.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

17. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

18. Правовідносини у цій справі виникли у зв`язку із зверненням ГУ Держпраці в Одеській області з позовом до суду на підставі частини сьомої статті 7 Закону № 877-V про застосування заходів реагування до КП «Кучурганський водограй».

19. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

20. Позивач у відповідності до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про охорону праці» від 14.10.1992 № 2694-XII (далі - Закон № 2694-XII) є спеціально уповноваженим органом, який наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері охорони праці, у тому числі повноваженнями звертатися до суду з позовами про застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування.

21. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

22. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 2694-XII державна політика в галузі охорони праці визначається відповідно до Конституції України Верховною Радою України і спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці, запобігання нещасним випадкам та професійним захворюванням. Серед принципів, на яких базується державна політика в галузі охорони праці, виділяються, зокрема, такі: (1) пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці; (2) підвищення рівня промислової безпеки шляхом забезпечення суцільного технічного контролю за станом виробництв, технологій та продукції, а також сприяння підприємствам у створенні безпечних та нешкідливих умов праці.

23. Виробничі будівлі, споруди, машини, механізми, устаткування, транспортні засоби, що вводяться в дію після будівництва (виготовлення) або реконструкції, капітального ремонту тощо, та технологічні процеси повинні відповідати вимогам нормативно-правових актів з охорони праці (частина перша статті 21 Закону № 2694-XII).

24. Частиною третьої статті 21 Закону № 2694-XII передбачено, що роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці.

25. Порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, проведення або експлуатація (застосування) яких потребує отримання дозволу, та граничні розміри тарифів на проведення експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, висновок якої є підставою для видачі дозволів, встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина четверта статті 21 Закону № 2694-XII).

26. Порядок видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1107, визначає процедуру видачі або відмови у видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання Держпраці та його територіальними органами дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.

27. Згідно пунктів 3, 7, 8 Додатку 2 до вказаного Порядку газонебезпечні роботи, роботи в колодязях, шурфах, траншеях, котлованах, бункерах, камерах, колекторах, замкнутому просторі (ємностях, боксах, топках, трубопроводах тощо), земляні роботи, що виконуються на глибині понад 2 метри або в зоні розташування підземних комунікацій відносяться до робіт підвищеної небезпеки.

28. Набуття права на виконання робіт підвищеної небезпеки та експлуатації (застосування) машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки може здійснюватися на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з охорони праці. Переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, виконання або експлуатація (застосування) яких може здійснюватися на підставі такої декларації, встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина дев`ята статті 21 Закону № 2694-XII).

29. Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 2694-XII роботодавець зобов`язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці. З цією метою роботодавець забезпечує функціонування системи управління охороною праці, зокрема: забезпечує належне утримання будівель і споруд, виробничого обладнання та устаткування, моніторинг за їх технічним станом, здійснює контроль за додержанням працівником технологічних процесів, правил поводження з машинами, механізмами, устаткуванням та іншими засобами виробництва, використанням засобів колективного та індивідуального захисту, виконанням робіт відповідно до вимог з охорони праці тощо.

30. Працівники, зайняті на роботах з підвищеною небезпекою або там, де є потреба у професійному доборі, повинні щороку проходити за рахунок роботодавця спеціальне навчання і перевірку знань відповідних нормативно-правових актів з охорони праці (частина друга статті 18 Закону № 2694-XII).

31. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

32. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

33. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

34. Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням відповідного органу державного нагляду (контролю). Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері, зокрема, охорони праці і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей. При цьому передумовою прийняття такого рішення є встановлення факту (фактів) виконання робіт (надання послуг) суб`єктами господарювання та порушень вимог законодавства під час їх виконання (пункт 27 постанови Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 819/348/17).

35. Заборона виконання робіт та експлуатації певного об`єкту є крайнім заходом впливу і повинна застосовуватися у виключних випадках, коли виявлені порушення дійсно становлять реальну загрозу життю і здоров`ю людей, а усунення цих порушень вимагає вжиття саме таких заходів реагування.

36. За доводами касаційної скарги скаржник наполягає, що позивачем не доведено належними та допустимими доказами, а судом не встановлено факту виконання відповідачем робіт, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відповідно й факту порушення вимог законодавства під час їх виконання. Своєю чергою, наголошує, що підприємство роботи з підвищеною небезпекою не виконує, на що неодноразово указував директор підприємства під час перевірки. Підкреслює, що на підтвердження цих обставин відповідні докази подавалися як до суду першої інстанції, так і до суду апеляційної інстанції, але оцінка їм судами не надана.

37. Водночас із змісту оскаржуваних судових рішень слідує, що висновки судів ґрунтувалися виключно на висновках акту ГУ Держпраці в Одеській області від 12.07.2021 № 15/12.3-09/792.

38. У цьому контексті необхідно зауважити, що Верховний Суд неодноразово у своїх постановах указував, що поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства (зокрема, постанова Верховного Суду від 21.02.2020 року у справі №815/6365/17, від 19.01.2021 у справі № 640/5571/20 та інш.).

39. Тож під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону №877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

40. Верховний Суд зауважував, що у разі якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки цього органу, що складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами. В протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог законів у відповідній сфері, правил безпеки тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт відповідного органу нагляду своїм рішенням (п.п. 64-65 постанови Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 580/32/19).

41. При цьому, доводи скаржника щодо відсутності реальної загрози життю та здоров`ю людей, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки такі доводи зводяться до переоцінки обставин, що виходить за межі касаційного перегляду. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій є передчасними та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, та без оцінки наявних у матеріалах справи доказів в порядку статті 90 КАС України, а відтак таке судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 КАС України.

43. За приписами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

44. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

45. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

46. Верховний Суд звертає увагу, що одне із призначень обґрунтованого судового рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя.

47. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

48. Верховний Суд також звертає увагу, що одне із призначень обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя. А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є прямим порушенням процесу.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

49. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

50. Зідповідно до частини другої підставами для скасування судових рішень з направленням справи продовження розгляду або на новий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; а також якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

51. Згідно з частиною четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

52. З огляду на приписи наведеної вище статті Верховний Суд констатує, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, неналежно досліджено зібрані у справі докази та не надано належної оцінки доводам сторін, що відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржених судових рішень і направлення справи на новий розгляд.

53. Під час нового розгляду справи у цій частині суду першої інстанції необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам, що входять до предмета доказування у цій справі, та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

54. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Кучурганський водограй» задовольнити частково.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2022 року скасувати, справу № 420/17638/21 направити до Одеського окружного адміністративного суду на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк