Справа № 420/15253/22
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2023-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 вересня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/15253/22

Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н.В. Дата і місце ухвалення: 26.05.2023р., м. Одеса
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області Тодорової Наталії Іванівни, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И Л А :

В жовтні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області ОСОБА_2 , за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження від 19.09.2022р. №100/ко-2022 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що спірним розпорядженням Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області Тодорової Н.І. №100/ко-2022 старосту села Бросківського старостинського округу Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосовано до неї дисциплінарне стягнення у вигляді догани. Зазначене розпорядження позивач вважає незаконним та зазначає про відсутність дисциплінарного правопорушення та підстав притягнення до відповідальності з огляду на те, що в тексті спірного розпорядження не міститься жодної інформації про суть та обставини допущеного проступку. При вирішенні питання про наявність підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності відповідачем не запропоновано позивачу надати письмові пояснення щодо нібито вчиненого правопорушення. Також, позивач зазначала, що у Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області відсутні повноваження одноособового притягнення старости до дисциплінарної відповідальності в силу положень ч.1 ст.147-1 КЗпП України. Право застосування дисциплінарного стягнення відносно старости має виключно Саф`янівська сільська рада, яка рішенням №60-VІІІ «Про затвердження на посаду старости Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області» затвердила ОСОБА_1 на посаду старости села Броска Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області від 19 вересня 2022 року №100/ко-2022 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

Стягнуто з Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 понесені судові витрати в сумі 992,40 грн.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Саф`янівська сільська рада Ізмаїльського району Одеської області подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, не правильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення від 26.05.2023р. з ухваленням по справі нового судового рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .

В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у сільського голови повноважень одноособового вирішення питання про притягнення старости до дисциплінарної відповідальності, враховуючи відсутність між старостою та сільським головою прямого підпорядкування. Такі висновки зроблено судом із застосуванням ст.14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яку виключено з вказаного Закону на підставі Закону № 805-IX від 16.07.2020р., а також із застосуванням ч.6 ст.54-1 Закону в не чинній редакції. Апелянт наголошує, що староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, керівництво якими здійснює сільський голова. А відтак, сільський голова, як керівник органу місцевого самоврядування, уповноважений притягувати посадових осіб до дисциплінарної відповідальності.

Також, апелянт посилається на те, що на користь його висновку про наявність у сільського голови повноважень притягнення старости до дисциплінарної відповідальності свідчать і положення ч.4 ст.149 КЗпП України, якою передбачено, що дисциплінарне стягнення оголошується в наказі або в розпорядженні і повідомляється працівникові під розписку. Проте, відповідно до ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Натомість, ч.8 зазначеної статті Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Посилається апелянт і на те, що при вирішенні спору суд першої інстанції не дослідив в чому саме конкретно проявилося порушення, чи наявний або відсутній проступок в діях ОСОБА_1 , а також що саме стало підставою для видачі Саф`янівським сільським головою Ізмаїльського району Одеської області ОСОБА_2 розпорядження №100/ко-2022. Староста одноособово, без відома жодної посадової особи сільської ради, без попереднього повідомлення, що існує необхідність зміни схеми автобусного маршруту та без погодження з безпосереднім керівником, на бланку, який передбачений для видачі довідок, та з використанням печатки, яка передбачена для вчинення нотаріальних дій, без реєстрації вихідного документа загальним відділом сільської ради 08.09.2022р. направила до Одеської ОВА звернення щодо зміни руху автобусного пасажирського маршруту Ізмаїл-Броска Степова (маршрут №100).

Апелянт зазначає, що неодержання письмових пояснень від ОСОБА_1 не є підставою для скасування дисциплінарного стягнення, враховуючи, що факт вчинення проступку підтверджений наданими доказами.

ОСОБА_1 подала письмовий відзив на апеляційну скаргу Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області, в якому просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін. Позивач зазначає, що суб`єктом застосування до старости дисциплінарного стягнення є відповідна рада, як орган, якому надано право на затвердження старости на посаді. Розпорядження Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області ОСОБА_2 від 19.09.2022р. №100/ко-2022 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » прийнято за межами повноважень, якими наділений сільський голова відповідно до приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.1 ч.1 ст.311 КАС України.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням першої сесії Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області №60-VІІІ від 26.11.2020р. «Про затвердження на посаду старости в с.Броска Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області» ОСОБА_1 затверджено на посаду старости с.Броска Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області та присвоєно їй 7 ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні рішення встановленого рангу посадової особи місцевого самоврядування.

08.09.2022р. староста Бросківського старостинського округу ОСОБА_1 направила на ім`я Саф`янівського сільського голови Н.Тодорової та на ім`я голови Одеської обласної військової адміністрації М.Марченка ідентичні за своїм змістом звернення щодо зміни руху автобусного пасажирського маршруту Ізмаїл-Броска Степова (маршрут №100) за №13-05/92 та №13-05/93.

17.09.2022р. Департамент морегосподарського комплексу, транспортної інфраструктури та зв`язку Одеської обласної військової адміністрації видав наказ №39/0-2022 «Про тимчасову зміну шляху проходження приміського внутрішньообласного автобусного маршруту №100 Ізмаїл АС Броска «Степова» (код за реєстром 63)», яким змінив шлях проходження приміського внутрішньо обласного автобусного маршруту №100. Підставою для прийняття вказаного наказу, серед іншого, зазначено лист старости Бросківського старостинського округу Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області від 08.09.2022р. №13-05/93.

16.09.2022р. керуючий справами (секретар) виконавчого комітету Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області В.Суддя звернувся до Саф`янівського сільського голови Н.Тодорової із доповідною запискою, в якій вказав, що старостою Бросківського старостинського округу ОСОБА_1 було направлено звернення до голови Одеської обласної військової адміністрації, що насамперед є перевищенням своїх посадових обов`язків, грубим порушенням вимог розпорядження Саф`янiвської сільської ради №3/А-2022 від 06.01.2021р., інструкції з діловодства Саф`янівської сільської ради. З боку Одеської обласної військової адміністрації було надано усне доручення притягнути до відповідальності посадову особу.

Розпорядженням Саф`янівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області Н.Тодорової від 19.09.2022р. №100/ко-2022 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » старосту Бросківського старостинського округу Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

З огляду на зміст розпорядження, його видано відповідно до статей 139, 147-149 Кодексу законів про працю України, статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв`язку із порушенням розділу 3 Положення про старосту Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області восьмого скликання, затвердженого рішенням сесії Саф`янівської сільської ради від 08.10.2021p. №1689-VIII (із змінами), вимог розпорядження Саф`янівського сільського голови від 06.01.2021р. №3/А-2021 «Про покладання обов`язків вчинення нотаріальних дій, затвердження зразків та описів гербових печаток старост сіл Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області», інструкції з діловодства Саф`янівської сільської ради та з метою розгляду доповідної записки керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області від 16.09.2022р. за перевищення службових повноважень та їх неналежне виконання.

Не погоджуючись з правомірністю вказаного розпорядження ОСОБА_1 оскаржила його в судовому порядку.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов ОСОБА_1 , виходив з того, що питання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності могло вирішуватись виключно сільською радою, як колегіальним органом, якому надано право на прийняття працівника на роботу. Ані Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані Положення про старосту Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області в редакції від 08.10.2021р., не уповноважує сільського голову одноособово вирішувати питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності старости відповідного села, оскільки між сільським головою та старостою відсутнє пряме підпорядкування, а староста підзвітний та відповідальний лише перед відповідною радою. За таких обставин, суд визнав обґрунтованими доводи позивача, що приймаючи одноособово розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності старости с.Броска ОСОБА_1 сільський голова Саф`янівської сільської ради діяла з перевищенням наданих їй повноважень.

Також, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем не надано доказів виконання ним вимог ч.1 ст.149 КЗпП України в частині надання пропозиції ОСОБА_1 письмово викласти свої пояснення щодо встановленого порушення.

Надаючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтею 5 Закону №280/97-ВР визначено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Згідно п.6-1 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту, затвердження на посаду та звільнення з посади старости відповідно до закону.

Прийняття на посаду старости шляхом затвердження відповідною радою передбачено також ст.10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001р. №2493-III (далі Закон №2493-III)

Статтею 46 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. 5. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Правовий статус старости визначено ст.54-1 Закону №280/97-ВР.

Так, відповідно до ч.1. ч.2 ст.54-1 Закону №280/97-ВР староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.

Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала визначену вказаною нормою підтримку у старостинському окрузі.

Староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, а в разі обрання членом цього виконавчого комітету - у виконавчому комітеті ради.

Порядок організації роботи старости визначається цим Законом та іншими законами України, а також Положенням про старосту. (ч.3 ст.54-1 Закону №280/97-ВР)

Згідно ч.6 ст.54-1 Закону №280/97-ВР при здійсненні наданих повноважень староста є відповідальним і підзвітним сільській, селищній, міській раді та підконтрольним сільському, селищному, міському голові.

Відповідно до ст.74 Закону №280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 23 Закону №2493-III передбачено, що особи, винні у порушенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, притягуються до цивільної, адміністративної або кримінальної відповідальності згідно із законом.

Рішенням Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області від 08.10.2021р. №1689-VIII затверджено Положення про старосту Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області восьмого скликання, положеннями якого визначено, що:

- староста затверджується сільською радою на строк її повноважень за пропозицією сільського голови , що вноситься за результатами громадського обговорення, проведеного у межах відповідного старостинського округу (п.2.1);

- староста є посадовою особою місцевого самоврядування, працює на постійні основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету (п.2.2);

- при здійсненні наданих повноважень староста є відповідальний і підзвітний раді та підконтрольний сільському голові (п.6.1);

- староста може бути притягнутий до дисциплінарної, матеріальної, цивільної, адміністративної та кримінальної відповідальності, визначеної законом. (п.6.2)

З урахуванням того, що для посади старости в частині питань відповідальності не визначено окремих законодавчих норм, варто виходити із загальних, які передбачені в цілому для посадових осіб органів місцевого самоврядування у Законі №2493-III та КЗпП України.

Законом №2493-III, зокрема ст.19, передбачено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб органів місцевого самоврядування, вирішення інших питань, пов`язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

Відповідно до ст.147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Як вже зазначалося колегією суддів, ОСОБА_1 затверджено на посаду старости с.Броска Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області рішенням першої сесії Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області №60-VІІІ від 26.11.2020р. «Про затвердження на посаду старости в с.Броска Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області».

А відтак, органом, уповноваженим на прийняття рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, є сільська рада, що узгоджується з положеннями п.6-1 ч.1 ст.26, ч.1. ч.2 ст.54-1 Закону №280/97-ВР, ст.10 Закону №2493-III, п.2.1, п.4.1 Положення про старосту №1689-VIII та ст.147-1 КЗпП України у їх сукупності.

Саф`янівський сільський голова Ізмаїльського району Одеської області не є визначеним законодавством органом, якому надано право прийняття на роботу старости, а тому колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що сільський голова не уповноважений на вирішення в одноособовому порядку питання про притягнення старости до дисциплінарної відповідальності.

Та обставина, що у відповідності до ч.6 ст.54-1 Закону №280/97-ВР та п.6.1 Положення про старосту №1689-VIII староста підконтрольний сільському голові не спростовує таких висновків суду.

Норми КЗпП України чітко визначають суб`єкта, який може застосувати дисциплінарне стягнення. По відношенню до старости це тільки місцева рада, як орган, який затвердив особу на посаду старости.

В апеляційній скарзі Саф`янівська сільська рада Ізмаїльського району Одеської області зазначає, що староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, керівництво якими здійснює сільський голова. А відтак, сільський голова, як керівник органу місцевого самоврядування, уповноважений притягувати посадових осіб до дисциплінарної відповідальності.

Колегія суддів не приймає до уваги такі посилання апелянта, оскільки зі змісту ст.5 Закону №280/97-ВР чітко слідує що сільська рада та голова сільської ради є самостійними складовими системи місцевого самоврядування.

Що ж до посилань апелянта на положення ст.149 КЗпП України, якою передбачено, що стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку, то колегія суддів зазначає, що буквальне тлумачення сільською радою зазначеної норми не свідчить про правомірність спірного розпорядження. Стаття 59 Закону №280/97-ВР, як спеціального нормативного акту, передбачає прийняття радою у межах своїх повноважень актів у формі рішень. Оголошення старості дисциплінарного стягнення у формі рішення сільської ради не може бути розцінено як порушення ст.149 КЗпП України.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що приймаючи одноособово розпорядження від 19.09.2022р. №100/ко-2022 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » Саф`янівський сільський голова Ізмаїльського району Одеської області ОСОБА_2 діяла з перевищенням наданих їй законом повноважень, у зв`язку з чим вказане розпорядження є незаконним та підлягає скасуванню без надання правової оцінки наявності/відсутності у діях позивача складу дисциплінарного проступку.

Доводи апеляційної скарги Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області таких висновків суду не спростовують, а тому підстав для скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року та відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 колегія суддів не вбачає.

Поряд з цим, як зазначає апелянт та встановлено колегією суддів, в мотивувальній частині оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції здійснив посилання на ст.14-1 Закону №280/97-ВР, яку виключено з вказаного Закону на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» від 16.07.2020р. №805-IX, який набрав чинності 23.07.2020р.

Згідно п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст.317 КАС України підставою для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, не правильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції правильно по суті спору вирішив справу, однак допустив не правильне застосування норм матеріального права, що виразилося у застосуванні не чинної норми Закону, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для зміни мотивувальної частини оскаржуваного рішення шляхом виключення з неї посилання суду першої інстанції на ст.14-1 Закону №280/97-ВР. В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року підлягає залишенню без змін.

Враховуючи, що дана справа, у відповідності до п.1 ч.6 ст.12 КАС України, є справою незначної складності, тому постанова суду апеляційної інстанції, відповідно до ч.5 ст.328 КАС України, в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.2 ч.1 ст.315, ст.ст. 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року змінити шляхом виключення з його мотивувальної частини посилання суду на положення ст.14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2023 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлений 25 вересня 2023 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук