Справа № 420/17640/23
Суддя: Скупінська О.В.
Дата ухвалення: 2023-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Скупінської О.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення

В С Т А Н О В И В:

До Одеського окружного адміністративного суду 13 липня 2023 року надійшла позовна заява заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України, в якій позивач просить суд:

1. Визнати бездіяльність Інституту кліматично орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України щодо утримання у неналежному технічному стані, не придатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту № 80838, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, смт Наддніпрянське, протиправною;

2. Зобов`язати Інститут кліматично орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України (, адреса: 01010, місто Київ, вул. Омеляновича-Павленка Михайла, б. 9), привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту № 80838, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, смт. Наддніпрянське.

Позовні вимоги заступник керівника Херсонської обласної прокуратури обґрунтовує тим, що у зв`язку з військовою агресією рф проти України та введенням на всій території України воєнного стану Херсонською обласною прокуратурою здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), розміщених в межах території Херсонської міської територіальної громади. Листом від 31.01.2023 №8-108-11/26 Херсонською міською військовою адміністрацією Херсонського району Херсонської області надано перелік захисних споруд цивільного захисту, які знаходяться на території Херсонської міської територіальної громади із зазначенням суб`єктів господарювання на балансовому обліку (у власності, на утриманні), яких знаходяться захисні споруди цивільного захисту (ЗСЦЗ), облікових номерів ЗСЦЗ, адреси та оцінки стану ЗСЦЗ. Встановлено, що в межах території Херсонської міської територіальної громади, знаходиться захисна споруда цивільного захисту державної форми власності № 80838, розташована за адресою: м. Херсон, смт Наддніпрянське, яка в умовах військової агресії Російської Федерації проти України через недодержання та порушення власником (балансоутримувачем) вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є не готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та, у разі використання за призначенням, може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Згідно листа Херсонської міської військової адміністрації Херсонського району Херсонської області від 31.01.2023 балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту № 80838 є Інститут зрошувального землеробства Національної академії аграрних наук України, ЄДОПОУ 00497242 (у подальшому реорганізоване, правонаступником є Інститут кліматично орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України. Вказане сховище належить до 3-го класу (групи укриття), загальна площа 96 кв. м, загальний об`єм 220,8 куб. м, місткість - 150 осіб (відповідно до паспорту сховища). 12.04.2023 проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання захисної споруди цивільного захисту № 80838. За результатами проведеної оцінки було складено Акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 80838. Загальний висновок про стан захисної споруди № 80838 відповідно до Акта оцінки від 12.04.2023 - сховище оцінюється як «НЕ ГОТОВЕ» до використання за призначенням. На час подання позову захисна споруда є не готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивач звернувся до суду з позовною заявою.

Ухвалою судді від 18.07.2023 ухвалено прийняти до розгляду позовну заяву заступника Херсонської обласної прокуратури; відкрити провадження у адміністративній справі; розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Ухвалою суду від 18.09.2023 позовну заяву залишено без руху.

До суду (вх.№ЕП/37891/23 від 21.09.2023 та вх.№32180/23 від 22.09.2023) від заступника керівника Херсонської обласної прокуратури надійшла позовна заява у якій підстави звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області обґрунтовані, окрім викладених у первинній редакції позовної заяви, тим, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до яких Центральний орган державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, а також з інших підстав, визначених законом.

Ухвалою суду від 26.09.2023 продовжено розгляд справи.

14.08.2023 до суду (вх.№27685/23) від Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України надійшов відзив на позовну заяву у якому відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує та вказує, що основним джерелом формування бюджету Інституту є кошти державного бюджету, кошторисом установи на 2022 рік не передбачалось виділення коштів для утримання сховища, оскільки у 2020 році споруда була приведена у належний стан. Після де окупації міста Херсона зазначене майно було пошкоджено, розкрадено та частково зазнало руйнації, при цьому витрати на утримання не були передбачені з підстав відсутності фінансування та надходжень від господарської діяльності на загальні рахунки. Як підкреслює відповідач, за таких обставин відсутня протиправна його бездіяльність. Щодо позовної вимоги приведення захисної споруди у належний стан зазначає, що таке рішення суду неможливо виконати з причин відсутності чітко визначених та встановлених дій та завдань.

22.08.2023 до суду (вх.№ЕП/32983/23) та 24.08.2023 вх.№28918/23 від Херсонської обласної прокуратури надійшла відповідь на відзив у якій позивач на задоволенні позовних вимог наполягає та вказує, що відповідач не заперечує, що є балансоутримувачем захисної споруди, при цьому акцентує увагу, що відповідач, зазначаючи про задовільний стан споруди у 2020 році одночасно наводить доводи щодо неможливості її утримання з огляду на відсутність фінансування. Вказує, що жодних дій відповідачем з 27.07.2022 щодо утримання споруди у належному стані, не вчинено.

28.08.2023 до суду (вх.№28282/23) від Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України надійшли заперечення у яких відповідач вказує, що утримання захисної споруди не у належному стані сталось не у зв`язку з бездіяльністю відповідача, а з вини окупантів країни-терориста рф.

Дослідивши матеріали справи, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог, відзиву на позов, і наданих доказів, оцінивши докази відповідно до вимог ст.ст. 72-79 КАС України, судом встановлено наступні факти та обставини.

Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури звернувся до Херсонської міської військової адміністрації із листом від 20.01.2023 №15/2-17вих-23 (а.с.31-32) у якому просив надати інформацію щодо переліку захисних споруд цивільного захисту, які розташовані на території міста Херсон, зокрема із зазначенням власника, користувача, балансоутримувача, стану їх утримання, фактів протиправної зміни правового режиму та списання з обліку, у тому числі довоєнний період, та вжиті заходи задля забезпечення цивільного захисту на території м.Херсона, з дорученням копій документів.

На вказаний лист Херсонська міська військова адміністрація надала відповідь від 31.01.2023 №8-108-11/26 (а.с.33-34) до якої надала перелік захисних споруд цивільного захисту, які знаходяться на території Херсонської міської територіальної громади (а.с.35-41), серед яких об`єкт державної власності, а саме: суб`єкт господарювання (фізична особа), на балансовому обліку (у власності, на утриманні) якого знаходиться захисна споруда цивільного захисту (ЗСЦЗ): Інститут зрошуваного землеробства НААН України; обліковий номер ЗСЦЗ: 80838; адреса ЗСЦЗ: Бериславське шосе (смт Наддніпрянське); оцінка стану готовності ЗСЦЗ до використання за призначенням: обмежено готова.

На лист заступника керівника Херсонської обласної прокуратури від 02.06.2023 №15/2-131 вих-23 (а.с.42-43), Херсонська міська військова адміністрація надала відповідь від 27.06.2023 №01-01-15/4102 (а.с.44) до якої долучено копії технічних паспортів, у т.ч. на захисну споруду цивільного захисту №80838 (а.с.45-52), що належить Інституту землеробства південного регіону.

Матеріали справи містять акт від 18.09.2020 №187 (а.с.53-63) складений посадовими особами Головного управління ДСНС у Херсонській області за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Інституту зрошувального землеробства Національної академії аграрних наук України, відповідно до якого встановлено наявність порушень вимог законодавства.

На підставі порушень, що викладені у акті від 18.09.2020 №187, посадовими особами Головного управління ДСНС у Херсонській області на адресу Інституту зрошувального землеробства Національної академії аграрних наук України складено припис від 18.09.2020 №158 (а.с.66-68) про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки де вимагалось вжити певних заходів, у т.ч. вимоги до утримання захисної споруди цивільного захисту у строк до 18.11.2020.

Інститут зрошувального землеробства Національної академії аграрних наук України скерував на адресу Головного управління ДСНС у Херсонській області лист від 16.11.2020 №952 (а.с.69-71) у якому зазначав, що керівництвом Інституту здійснено ряд організаційних та практичних заходів щодо утримання, у т.ч. ЗСЦЗ згідно Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

До вказаного листа відповідач додав акт внутрішньої перевірки стану готовності захисної споруди цивільного захисту: сховище №80838 від 09.10.2020 (а.с.72-79), відповідно до якого викладений загальний висновок про стан готовності захисної споруди станом на 09.10.2020, оцінюється як «обмежено готове» до використання за призначенням.

Керівник Херсонської обласної прокуратури звернувся до Головного управління ДСНС у Херсонській області із листом від 26.04.2023 №15/2-19вих-23 (а.с.80) у якому просив надати ґрунтовну інформацію щодо матеріалів перевірок стану утримання захисник споруд цивільного захисту з виявленими порушеннями, які на цей час залишаються не усунутими на який отримав відповідь від 26.05.2023 №6601-2123/6617 (а.с.81-82) з матеріалами стану утримання захисних споруд цивільного захисту.

Так, матеріали справи містять акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №80838 від 12.04.2023 (а.с.83-92), складений посадовими особами виконавчого комітету Дніпровської районної у м.Херсоні ради, Головного управління ДСНС у Херсонській області у присутності фахівця завідувача господарського відділу Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України, який містить загальний висновок про стан готовності захисної споруди станом на 12.04.2023, як «не готове» до використання за призначенням.

Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури скерував на адресу Головного управління ДСНС у Херсонській області лист від 05.07.2023 №15/2-153вих-23 (а.с.93-94) у якому просив надати інформацію про вжиті самостійно заходи до усунення виявлених порушень чинного законодавства щодо захисної споруди №80838 або повідомити про причини, які перешкоджали їх усуненню з метою вирішення питання про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді.

На вказаний лист Головне управління ДСНС у Херсонській області повідомило (а.с.95), що відповідно до приписів постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №330, воно позбавлено можливості звернутись до адміністративного суду із позовною заявою про зобов`язання вчинити певні дії.

Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури скерував на адресу Головного управління ДСНС у Херсонській області лист від 10.07.2023 №15/2-160вих23 у якому повідомив про те, що Херсонською обласною прокуратурою в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Херсонській області буде подано позовну заяву до Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

Вирішуючи дану адміністративну справу, суд виходить з такого.

Цивільний захист України - є державною системою органів управління, сил і засобів, що створюється для організації і забезпечення захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру.

Організація цивільного захисту в Україні безпосередньо пов`язана з національною безпекою і обороною держави.

На підставі Женевських конвенцій 1949 року щодо захисту жертв війни, військовополонених і населення на територіях бойових дій, Положення про єдину державну систему цивільного захисту, Кодексу цивільного захисту України створена система цивільної оборони України, яка є важливою складовою системи національної безпеки.

Основною метою функціонування єдиної державної системи цивільного захисту є забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту у мирний час та в особливий період. Основним завданнями єдиної державної системи цивільного захисту є, зокрема, захист населення у разі виникнення надзвичайних ситуацій (техногенного, природного, соціального, воєнного характеру).

Пунктом 5 Указу Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» наказано Державній службі України з надзвичайних ситуацій невідкладно разом з обласними, Київською міською державними адміністраціями, іншими державними органами, установами, підприємствами, організаціями всіх форм власності привести єдину державну систему цивільного захисту, її функціональні та територіальні підсистеми у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період.

Положенням про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №14 від 09.01.2014, визначено, що в особливий період єдина державна система цивільного захисту функціонує відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України та з урахуванням особливостей, що визначаються згідно із Законами України «Про правовий режим воєнного стану», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», а також іншими нормативно-правовими актами (п. 24).

Відповідно до ст. 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя х здоров я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Статтею 27 Конституції України також визначено, що кожна людина має невід`ємне право на життя, обов`язок держави - захищати життя людини.

Щодо наявності правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, суд зазначає наступне.

Так, спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Приписами ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999р. за №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999р. за №3-рп/99).

Зазначені міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.23 ЗУ «Про прокуратуру».

Отже, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі за №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі за №815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі за №569/4123/16-а.

Положеннями п.4 ч.2 ст.129 Конституції України встановлено, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.

Отже, відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

За правилами ч.4 ст.53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що у прокурора є обґрунтовані підстави для пред`явлення позовної заяви в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області, у зв`язку із не вжиттям ним, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача з приведення захисної споруди (укриття) у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення.

Постановою Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану на період воєнного стану, введеного Указом Президента України No64 від 24.02.2022 Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється.

Так, у зв`язку із веденням воєнного стану існують об`єктивні причини неможливістю виконання підрозділами ДСНС своїх функцій.

В той же час, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» №2655-ІХ від 06.10.2022 (набрав законної сили 29.10.2022) внесено зміни до п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту та розширено повноваження органів ДСНС щодо звернення до адміністративного суду з позовом.

Згідно з п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Відповідно до ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).

У відповідності до п.1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України за №1052 від 16.12.2015, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до покладених завдань ДСНС здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Аналізуючи вказане, суд зазначає, що Головне управління ДСНС України у Херсонській області є уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту.

У даному випадку прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави в зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я в умовах збройної агресії російської федерації.

Вказане свідчить, що бездіяльність уповноваженого органу у спірних правовідносинах є виключним випадком для звернення прокурора до суду з вказаним позовом, оскільки позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

Таким чином, суд дійшов висновку, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом якщо звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як захист життя та здоров`я людей у період збройної агресії проти України, тому судова колегія доходить до висновку, що за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з таким позовом (зобов`язання балансоутримувача привести у стан готовності захисну споруду) до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру.

Як вбачається із матеріалів справи, що Головним управлінням ДСНС України у Херсонській області після складення акту від 12.04.2023 не вжито заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача привести захисну споруду (сховище) №80838 у стан, придатний для використання та захисту населення.

У постанові Об`єднаної Палати Верховного Суду від 18.06.2021 у справі за №927/491/19, зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Що стосується самого позову та встановлених порушень, суд зазначає наступне.

Положеннями ч.4 ст.32 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.

Згідно ч.5 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

У відповідності до п.4 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 за №138 (надалі - Порядок №138), фонд захисних споруд створюється міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, районними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання відповідно до Кодексу цивільного захисту України.

Згідно з п.12 Порядку №138 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Як встановлено судом та не заперечується відповідачем, згідно акту від 12.04.2023 оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту: сховища № 80838, станом на 12.04.2023 сховище № 80838 оцінюється як «Не готове» до використання за призначенням.

На час розгляду справи в матеріалах справи відсутні докази того, що захисна споруда цивільного захисту - сховище №80838 приведена у готовність до використання за призначенням, та здатна забезпечити захист цивільного населення.

Відсутність вчинення відповідачем заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, що, зважаючи на цільове призначення вказаної захисної споруди цивільного захисту, може не захистити належним чином від загрози життю та/або здоров`ю людей та у разі їх не усунення, можуть призвести до незворотних наслідків.

Приписами ст.3 Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про оборону України», оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх складових сектору безпеки і оборони України, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони.

Згідно ст. 3 Закону України «Про оборону України», підготовка держави до оборони в мирний час, серед іншого, включає: забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права.

Відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України, захисні споруди цивільного захисту - інженерні споруди, призначені для захисту населення від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів. До захисних споруд цивільного захисту належать сховища та протирадіаційні укриття, а також споруди подвійного призначення.

Цивільним захистом, відповідно до ст. 4 Кодексу цивільного захисту України, є функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 21 Кодексу цивільного захисту України, громадяни України мають право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання.

Пунктом 3 Порядку № 138 визначено, що утримання захисних споруд - комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Відповідно до ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Пунктом 9 Порядку №138 передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

У разі використання однієї захисної споруди кількома суб`єктами господарювання вони беруть участь в її утриманні відповідно до договорів, укладених з балансоутримувачем захисної споруди.

У відповідності до п. 3 Порядку №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Згідно пункту 10 Порядку №138, балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме:

не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту;

не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Частиною 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до завдань та обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту, серед інших, належить організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; організація обліку фонду захисних споруд; здійснення контролю за утриманням та станом їх готовності; проведення їх технічної інвентаризації, тощо.

Згідно пункту 11 Порядку №138 вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Відповідно до п.1 Розділу ІІ Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 за №579 (далі - Вимоги), споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Балансоутримувач відповідно до норм цих Вимог забезпечує утримання, контроль за станом, проведення перевірок, технічного обслуговування, поточних та капітальних ремонтів конструктивних елементів, спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення захисних споруд під час усього періоду використання сховищ у режимі ПРУ (пункт 6 Розділу VIII Вимог).

У відповідності до пп.1 п.2 розділу VI Вимог для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням. Крім того, оцінка стану готовності здійснюється в таких випадках: у разі проведення технічної інвентаризації захисної споруди як об`єкта нерухомого майна; у разі підготовки пропозицій щодо подальшого використання захисної споруди; після пожеж, аварій, катастроф та інших надзвичайних ситуацій, що могли негативно вплинути на технічний стан захисної споруди; у разі здійснення ДСНС заходів державного нагляду (контролю) за станом готовності захисних споруд відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

За результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог.

Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами (підпункт 4 пункту 2 Розділу VI Вимог).

За результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням. Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням (підпункт 8 пункту 2 Розділу VI Вимог).

Аналізуючи вищевказане, суд вважає, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів, що передбачено Кодексом цивільного захисту України та Порядком №138.

При цьому, суд враховує те, що в умовах військової агресії російської федерації проти України недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) призвело до його обмеженої готовності до використання за призначенням, через що захисна споруда не здатна у належному обсязі забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Суд вважає, що невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення укриття до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Аналогічну правову позицію викладену Верховним Судом у справі за №826/12192/16 (постанова від 3.10.2018) та у справі за №820/5164/15 (постанова від 25.07.2019).

Щодо посилання відповідача на відсутність бюджетних асигнувань на відповідні цілі, то суд зазначає, що відсутність коштів та належного фінансування не звільняє відповідача від виконання ним імперативних норм законодавства щодо цивільного захисту населення. Чинне законодавство не ставить в залежність необхідність приведення захисних споруд цивільного захисту населення у належний для експлуатації стан від наявності чи відсутності бюджетних коштів (фінансової спроможності) відповідача. Сама по собі відсутність коштів на забезпечення цивільного захисту населення, в тому числі й у зв`язку з відсутністю відповідного бюджетного асигнування не може бути підставою для відкладення заходів щодо приведення захисних споруд цивільного захисту населення у належний для експлуатації стан.

Більш того, до суду не надано доказів на підтвердження того, що з дати прийняття відповідачем на баланс зазначеного сховища, у відповідача не було фінансової можливості для проведення поступових робіт із приведення сховища до належного стану.

З матеріалів справи судом встановлено та не заперечується сторонами, що сховище протирадіаційне укриття №80838, перебуває на балансі відповідача, на якого покладений обов`язок утримувати сховище у стані, придатному для використання за призначенням, сховище оцінено як не готове до використання за призначенням, отже, суд приходить до переконання, що саме відповідачем не забезпечено утримання захисної споруди цивільного захисту (сховища № 80838) у готовності до використання за призначенням, що є його протиправною бездіяльністю.

Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).

Суд вважає, що у даній справі ним було надано вичерпну відповідь на всі питання, які входять до предмету доказування у даній справі та виникають при кваліфікації спірних правовідносин як у матеріально-правовому, так і в процесуальному аспектах.

Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини. Так, у рішенні ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. Разом із цим, обов`язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п. 29 рішення ЄСПЛ від 9 грудня 2009 року у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).

Суд врахував, що даний позов спрямований на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я у разі військової агресії.

Таким чином позовні вимоги є законними та обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню.

В свою чергу, керуючись ч.2 ст.9 КАС України, похідну позовну вимогу суд задовольняє шляхом зобов`язання Інститут кліматично орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України привести у стан, придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення) споруду цивільного захисту № 80838, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, смт. Наддніпрянське.

Суд вважає, що позовні вимоги про зобов`язання відповідача вжити заходів, необхідних для приведення захисної споруди (сховища) № 80838, у стан, придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення) є належним способом захисту інтересів держави у цій сфері.

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 по справі № 820/4717/16.

Відповідно до частин 2 статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Позивачем не залучались свідки та не проводились експертизи, а тому відсутні судові витрати, які підлягають стягненню на користь позивача.

Керуючись ст.ст. 2, 3, 5, 6, 8, 9, 14, 22, 139, 241, 242-246, 250, 255, 262, 295, КАС України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до Інституту кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Інституту кліматично орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України щодо утримання у неналежному технічному стані, не придатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту № 80838, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, смт Наддніпрянське.

Зобов`язати Інститут кліматично орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України привести у стан, придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення) споруду цивільного захисту № 80838, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, смт. Наддніпрянське.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Учасники справи:

Позивач заступник керівника Херсонської обласної прокуратури (73025, м. Херсон, вул. Михайлівська, 33, РНОКПП 04851120) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області (73003, м. Херсон, вул. Молодіжна, 6, );

Відповідач - Інститут кліматичного орієнтованого сільського господарства Національної академії аграрних наук України (01010, м. Київ, вул. Омеляновича-Павленка Михайла, 9, ).

Суддя Олена СКУПІНСЬКА