Справа № 320/2015/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 320/2015/22

адміністративне провадження № К/990/19209/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзеров А.А., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області,

третя особа: ОСОБА_2

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Лисенко В.І. від 21 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Єгорової Н.М., Сорочко Є.О. від 11 квітня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області (далі - Калинівська сільрада, відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області», прийняте на 10 сесії VIII скликання 9 липня 2021 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірним рішенням відповідача для перспективних потреб населеного пункту села Красилівка запроектовано розміщення додаткового кладовища на території, на якій знаходиться земельна ділянка позивачки та інших осіб. З огляду на це, позивачка стверджує, що призначення земельної ділянки відповідно до Генерального плану змінено на зону для розміщення кладовища, яка передбачає наявність санітарно-захисної зони, на якій заборонено розміщення багатьох об`єктів інфраструктури, що унеможливлює подальше повноцінне використання її земельної ділянки, обмежуючи, в тому числі, в правах на зміну цільового призначення землі.

3. Позивачка вважає, що під час прийняття спірного рішення відповідачем не був дотриманий порядок проведення громадських слухань, інформування про такі слухання здійснено неналежним чином, проєкт Генерального плану не пройшов обов`язкову державну екологічну експертизу. Вказує, що всупереч Регламенту селищної ради та вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проєкт рішення Калинівської сільради «Про затвердження містобудівної документації "Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області"» у встановленому законодавством порядку не оприлюднювався, що є порушенням частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачка не зазначила, які саме її права, свободи чи інтереси порушені спірним рішенням відповідача; у процесі судового розгляду справи позивачкою наводилися узагальнені доводи про порушення її прав, свобод чи інтересів, без зазначення жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси.

6. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про дотримання відповідачем встановленого порядку розробки та оприлюднення містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема вимог статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555).

7. Суди першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19, дійшли висновку, що спірна містобудівна документація не підлягала стратегічній екологічній оцінці, оскільки така документація була розроблена до уведення в дію Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» та набрання чинності внесеними ним змінами до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. У касаційній скарзі скаржниця зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 264 КАС України про те, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, та особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

10. Скаржниця також зазначає про необхідність врахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, щодо визначення підходів до судового захисту законних інтересів особи.

11. Крім того, скаржниця вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», оскільки не врахували правовий висновок Верховного Суду, що викладений у постанові від 15 липня 2021 року у справі № 1.380.2019.004556, про необхідність проведення стратегічної екологічної оцінки детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності цим законом, але подані на затвердження вже після того, як Закон набрав чинності.

12. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до поштових повідомлень за № 065 та № 057 про вручення поштових відправлень третя особа та відповідач копію ухвали Верховного Суду від 9 червня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 320/2015/22 отримали 17 та 20 червня 2023 року відповідно.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційну скаргу подано до Верховного Суду 29 травня 2023 року.

14. Ухвалою Верховного Суду від 9 червня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 320/2015/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .

15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що ОСОБА_1 є власницею земельної ділянки з кадастровим номером 221284400:03:002:0050, загальною площею 1,9691 га з цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована на території села Красилівка Калинівської селищної ради Броварського району Київської області, що підтверджується копією Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 18 вересня 2013 року.

17. 11 лютого 2013 року під час засідання колегіального органу Красилівської сільради депутатами було прийнято рішення № 385 про надання дозволу на розробку Генерального плану села Красилівка.

18. Пунктом 2.4 цього рішення повідомлено через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення Генерального плану села Красилівка та визначено порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами.

19. На виконання вищевказаного пункту рішення в друкованому випуску газети «Нове життя» від 31 липня 2015 року № 31 розміщено оголошення про те, що 2 вересня 2015 року о 10:00 годині ранку в приміщенні Красилівської сільської ради Броварського району Київської області відбудуться громадські слухання з приводу розроблення Генерального плану населеного пункту села Красилівка для подачі пропозицій та зауважень.

20. Вказана інформація була також доведена до відома жителів шляхом розміщення оголошень на території села Красилівка Броварського району Київської області та здійснення публікації на офіційному сайті Красилівської сільської ради.

21. Згідно з реєстраційним листом на зазначених громадських слуханнях було зареєстровано 22 особи.

22. Ураховуючи відсутність заперечень та на виконання пункту 2.5 рішення, містобудівна документація була подана на розгляд до Архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації, яка розглянула проєкт рішення на своєму засіданні та відповідно до протоколу засідання від 7 жовтня 2016 року рекомендувала селищній раді прийняти запропонований проєкт рішення.

23. 9 липня 2021 року депутати, розглянувши розроблену Державним підприємством «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», містобудівну документацію «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області», витяг № 18/16-01 з протоколу засідання Архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації від 7 жовтня 2016 року та враховуючи рекомендацію членів постійної комісії селищної ради з питань земельних відносин, містобудування, архітектури, планування територій та охорони природи, прийняли рішення про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області» за № 631/10-УIIІ.

24. Оголошення про позачергове скликання десятої сесії Калинівської селищної ради VIII скликання та порядок денний було опубліковано на сайті Калинівської сільради.

25. Рішення Калинівської сільради було оприлюднено 9 липня 2021 року на офіційному сайті Калинівської сільради за посиланням: https://каlуnіvska-2gromada.gov.ua у розділі оголошення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.

32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень частини другої статті 264 КАС України з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, що зумовило, на думку скаржниці, необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про не порушення спірним рішенням Калинівської сільради прав та законних інтересів позивачки.

35. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

36. Згідно із частинами другою та шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

37. Як роз`яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

38. У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес». Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

39. Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

40. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

41. Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

42. Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

43. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

44. Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 10 лютого 2021 року у справі № 640/14623/20, від 18 березня 2021 року у справі № 826/3932/17, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16, від 21 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

45. Суд також враховує, що поняття «юридичного спору» має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття «спір про право» (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; далі - Конвенція).

46. Зокрема, ЄСПЛ зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття «спору про право» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.

47. Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20, від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18 та від 7 лютого 2023 року у справі № 160/3164/22.

48. Як вбачається з матеріалів справи, предметом спірних правовідносин є правомірність рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області», прийняте на 10 сесії VIII скликання 9 липня 2021 року.

49. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

50. У статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено:

- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

51. Відповідно до частин першої та третьої статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

52. Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

53. Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

54. Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

55. З вищенаведених норм права вбачається, що затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо генерального плану населеного пункту, оновлення його положень або внесення до нього змін місцева рада формує обґрунтування щодо вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

56. Відтак, спірне рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ від 9 липня 2021 року має ознаки нормативно-правового акта.

57. Суд враховує, що правові висновки щодо того, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, має ознаки нормативно-правового акта міститься, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

58. Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування визначені статтями 264-265 КАС України.

59. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

60. Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.

61. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

62. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ) щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

63. Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначає, що адміністративний акт, який має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, що здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

64. На підставі вищезазначеного Суд доходить висновку про те, що з позовом про оскарження рішення Калинівської сільради № 631/10-VІІІ від 9 липня 2021 року, яке має ознаки нормативно-правового акта, може звернутися як особи, щодо яких застосовано це рішення, так і особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких воно буде застосовано.

65. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти, як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

66. Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

67. Крім того, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеній у абзаці четвертому пункту 3.3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020, у законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права.

68. Таким чином, положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

69. Вищезазначений висновок викладено у постанові Верховного Суду від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

70. Крім того у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 Верховний Суд дійшов таких висновків:

«Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень».

71. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, ОСОБА_1 є власницею земельної ділянки з кадастровим номером 221284400:03:002:0050, загальною площею 1,9691 га з цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована на території села Красилівка Калинівської селищної ради Броварського району Київської області.

72. Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивачка вважає, що спірним рішенням Калинівської сільради не враховано розташування в охоронній зоні території, на якій запроектовано розташування нового кладовища, її земельної ділянки, що унеможливить використання цієї земельної ділянки за цільовим призначенням.

73. Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним з вимогами статті 55 Конституції України, статей 2, 19 та 264 КАС України щодо обов`язку позивача довести факт порушення спірним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень своїх прав та законних інтересів.

74. Суд також враховує, що відповідно до статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

75. У цій справі Суд враховує практику Європейського суду з прав людини щодо застосування статті 8 Конвенції.

Зокрема, у рішенні у справі «Дземюк проти України» (заява № 42488/02, пункти 3, 77-78), в якій заявник скаржився на порушення його права на повагу до його житла та приватного життя у зв`язку з облаштуванням біля його житла кладовища та невиконання органами влади судового рішення, яким облаштування кладовища поблизу його будинку було заборонено, ЄСПЛ зазначив, що для того, щоб порушити питання за статтею 8 Конвенції, втручання, щодо якого скаржиться заявник, має безпосередньо впливати на його житло, приватне або сімейне життя та має досягти певного мінімального рівня, щоб скарги підпадали під дію статті 8 Конвенції (див. рішення у справі «Лопес Остра проти Іспанії» (Lopez Ostra v. Spain), заява № 16798/90, пункт 51).

Тому для рішення першочерговим є те, чи може забруднення довкілля, на яке скаржиться заявник, вважатися таким, що достатньо негативно впливає на користування зручностями його житла та якість його приватного і родинного життя (див. рішення у справі «Іван Атанасов проти Болгарії» (Ivan Atanasov v. Bulgaria), заява № 12853/03, пункт 66).

Оцінка такого мінімального рівня є відносною та залежить від усіх обставин справи, таких як інтенсивність і тривалість шкідливого впливу та його фізичні чи психологічні наслідки. Також має братися до уваги загальний контекст довкілля. Суд нещодавно нагадував, що не може бути небезпідставної скарги за статтею 8 Конвенції, якщо шкода, стосовно якої подаються скарги, є незначною у порівнянні з екологічними ризиками, притаманними життю в кожному сучасному місті (див. рішення у справі «Харді та Мейл проти Сполученого Королівства» (Hardy and Maile v. the United Kingdom), заява № 31965/07, пункт 188).

У цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що облаштування та використання кладовища так близько від будинку заявника разом з наступним впливом на довкілля та «якість життя» заявника досягло мінімального рівня, що вимагається статтею 8 Конвенції, та становило втручання у право заявника на повагу до його житла та приватного і сімейного життя. Суд також вважає, що потенційно шкідливе втручання досягло достатнього рівня серйозності для застосування статті 8 Конвенції (пункт 84).

76. Таким чином, суди попередніх інстанцій у порушення вимог статті 2, 19 та 264 КАС України не перевірили доводи позивачки, викладені у позові, зокрема щодо неврахування під час розробки та затвердження Генерального плану села Красилівка, в якому для перспективних потреб населеного пункту села Красилівка запроектовано розміщення додаткового кладовища на території, на якій знаходиться земельна ділянка позивачки, не надали їм належної правової оцінки та не встановили на цій підставі правомірність спірного рішення Калинівської сільради.

77. З цього приводу Суд також враховує правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22, про те, що під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб`єктом акта нормативно-правового, зокрема регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб`єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб`єктів господарювання у достатній мірі; якщо такі суб`єкти добросовісно та з дотримання усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об`єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.

78. Стосовно доводів скаржниці про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положення Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» та неврахування правового висновку Верховного Суду, що викладений у постанові від 15 липня 2021 року у справі № 1.380.2019.004556, Суд зазначає наступне.

79. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у відповідача обов`язку проводити стратегічну екологічну оцінку проєкту спірного Генерального плану села Красилівка з огляду на те, що його розробка почалася до набрання чинності цим Законом.

80. 20 березня 2018 року прийнято Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку», яким регулюються відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, зокрема для здоров`я населення, виконання документів державного планування та дія якого поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

81. За змістом пункту 1 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності. Вказаний закон прийнятий 20 березня 2018 року, набрав чинності 12 квітня 2018 року, введений в дію 12 жовтня 2018 року.

82. Згідно з підпунктом 5 пункту 3 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» внесені зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності", зокрема статтю 2 доповнено частиною четвертою, відповідно до якої містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку». Розділ «Охорона навколишнього природного середовища», що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".

83. Таким чином, обов`язок щодо дотримання процедур стратегічної екологічної оцінки, визначених вказаним законом, має застосовуватися після 12 жовтня 2018 року.

84. У постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі №803/1541/16 зроблено висновок про те, що у теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин (до їх завершення) нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням, і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

Отже, у разі безпосередньої (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

85. Крім того, Верховний Суд у постанові від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19 сформулював правовий висновок, відповідно до якого детальний план був розроблений до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку», яким запроваджено стратегічну екологічну оцінку розробленого детального плану території, відтак, такий детальний план не підлягав стратегічній екологічній оцінці.

86. Разом з тим, у постанові від 15 липня 2021 року у справі № 1.380.2019.004556 Верховний Суд вказав, що оскільки позивач не подав на затвердження детальні плани територій до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку», а подання документації у момент його чинності вимагало проведення стратегічної екологічної оцінки містобудівної документації, відповідно відповідачем зобов`язаний був виконати вимоги щодо проведення стратегічної екологічної оцінки детальних планів території.

87. З огляду на вищенаведені правові висновки Верховного Суду, колегія суддів вважає, що для правильного визначення наявності у відповідача у справі, що розглядається, обов`язку щодо проведення стратегічної екологічної оцінки, суди повинні були визначити дату подання спірного проєкту містобудівної документації на затвердження.

88. Водночас, судами попередніх інстанцій встановлено, що розробка спірного проєкту Генерального плану села Красилівка розпочалася 11 лютого 2013 року із наданням депутатами Красилівської сільради дозволу на розробку проєкту; 7 жовтня 2016 року отримано рекомендації до прийняття проєкту Генерального плану села Красилівка від Архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації; 9 липня 2021 року на сесії Калинівської сільради було затверджено відповідний Генеральний план села Красилівка.

89. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволені позову, обмежилися висновком про непорушення прав позивачки спірним рішенням Калинівської сільради № 631/10-VІІІ від 9 липня 2021 року, а також про відсутність у відповідача обов`язку проводити стратегічну екологічну оцінку з огляду на те, що проєкт Генерального плану села Красилівка було розроблено до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку», проте суди не встановили дати подання спірного проєкту на затвердження, не надали правової оцінки доводам позивачки про накладення на її земельну ділянку території запроектованого нового кладовища у селі Красилівка.

90. Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, а саме - положень статей 242 та 264 КАС України, оскільки не встановили усі обставини справи, які мають значення для прийняття законного та обґрунтованого рішення по справі, не надали правової оцінки та відповіді на усі основні доводи позивачки.

91. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

92. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

93. Отже, у силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

94. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЕ) щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

95. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, сформованою у постанові від 9 серпня 2022 року у справі № 580/2513/21, для ухвалення законного та обґрунтованого рішення суди мають встановити всі обставини справи, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України; рішення, ухвалене з порушенням норм процесуального права, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та без дослідження належних доказів, не може вважатися законним.

96. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому цю справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.

97. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

98. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

99. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, постановивши рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

100. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді А.А. Єзеров

В.М. Шарапа