Справа № 823/1090/18
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2023-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 823/1090/18

адміністративне провадження № К/9901/63744/18

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

Головуючого судді Стародуба О.П.,

суддів Бучик А.Ю., Берназюка Я.О., Єзерова А.А., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченка І.С. та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 (колегія у складі суддів Кузьмишина О.М., Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.)

у справі № 823/1090/18 за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1 , про скасування рішення,

І. СУТЬ СПРАВИ

1. У справі, яка розглядається ключовим є питання наявності у Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДАБІ України) у галузі будівництва, зокрема щодо надання (отримання, реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт можливості оскарження до суду рішення вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду.

Вирішення цього питання передує розгляду справи по суті спору - щодо правомірності прийняття наглядовим органом рішення про скасування документа, який надає право на виконання будівельних робіт, виданого фізичній особі об`єктом нагляду з мотивів того, що таке рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20.10.2015 ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Черкаської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови належної йому земельної ділянки загальною площею 0,0506 га, розташованої у АДРЕСА_1 , для будівництва господарської будівлі з літньою кухнею.

3. 28.10.2015 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування видано ОСОБА_1 будівельний паспорт № 955-бп .

4. 22.11.2017 уповноваженими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області відповідно до наказів ДАБІ України від 22.09.2017 №1480 та від 08.11.2017 №1693, направлення від 09.11.2017 №49/1 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

5. За результатами перевірки складено акт від 22.11.2017, на підставі якого 01.12.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченком І.С. прийнято рішення № 1289 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 28.10.2015 №955-бп.

6. Підставою для прийняття вищевказаного рішення стало те, що будівельний паспорт № 955-бп виданий з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме п. 1.4 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, - наміри забудови не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

7. Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, вважаючи таке рішення відповідача протиправним, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ ТА АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. У березні 2018 року Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченка І.С. про скасування рішення, в якому просив скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченка І.С. від 01.12.2017 №1289.

9. До участі у справі було залучено співвідповідача - ДАБІ України та третю особу, що бере участь у справі на стороні позивача - ОСОБА_1 .

10. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що скасований оскаржуваним рішенням №1289 будівельний паспорт був виданий за заявою ОСОБА_1 від 20.10.2015, який мав наміри забудови земельної ділянки, що відповідають Плану зонування території.

11. Відповідачі позовні вимоги не визнали. Зазначили, що за результатом планової перевірки встановлено, що будівельний паспорт № 955-бп видано не в межах дії Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103 та він підлягає скасуванню, оскільки не відповідає положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме плану зонування території, затвердженому рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513 та Генерального плану, затвердженому рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505.

IV. КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 у задоволенні позову відмовлено.

13. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що будівельний паспорт № 955-бп видано не в межах дії Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103, тому такий слід було скасувати. Суд дійшов висновку, що будівельний паспорт не відповідає положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Плану зонування території, затвердженому Рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513 та Генеральному плану, затвердженому Рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505.

14. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 скасовано та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено.

15. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідають Плану зонування території, оскільки ОСОБА_1 здійснює будівництво не нового об`єкта у зоні Ж-4п, а супутніх господарських будівель. Наміри забудови не порушують Плану зонування в частині поверховості забудови та не виходять за межі його території, не порушують дорожню та комунікаційну мережу, відповідають Генеральному плану та проектній документації.

V. УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Відповідачі у спільній касаційній скарзі просять скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

17. В обґрунтування касаційної скарги відповідачі покликаються на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.

18. Скаржники вважають, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення головного інспектора будівельного нагляду, оскільки позивач видав будівельний паспорт на здійснення будівництва нового об`єкта у зоні Ж-4, яка, згідно з Планом зонування території міста Черкаси, не передбачає будівництва господарської будівлі з літньою кухнею та кімнатами відпочинку. Фактично, згідно з намірами будівництва по АДРЕСА_1 , планується забудова вільної частини земельної ділянки у зоні Ж-4 новим об`єктом, який збільшує невідповідність Зонінгу.

19. Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

VI. ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД СУДОВОЇ ПАЛАТИ

20. Ухвалою Верховного Суду від 22.12.2022 справу передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у зв`язку з різними правовими висновками Верховного Суду стосовно права Департаменту на звернення до суду з адміністративним позовом про скасування дій та рішень ДАБІ України, які викладено у постановах від 18.10.2018 у справі №823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 30.11.2020 у справі №640/4296/20, від 09.12.2020 у справі №640/11699/19, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18.

21. Зокрема, у постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18 Верховний Суд дійшов таких висновків:

« за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

При цьому, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.»

22. Крім того, у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що:

«…будівельний паспорт за своєю суттю є актом індивідуальної дії, який вичерпує свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт. У разі якщо він ще не вичерпав свою дію, впливає на права, обов`язки та інтереси саме його замовника, а не органу, що його видав.

З наведеного слідує, що, виходячи із чітко окреслених законодавством повноважень, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради як об`єкт державного архітектурно-будівельного нагляду не наділений компетенцією звертатись до суду з позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій щодо скасування акту індивідуальної дії, який стосується третьої особи.».

23. Натомість у постановах від 18.10.2018 у справі №823/1004/18 та від 12.02.2019 у справі №823/1089/18 Верховний Суд дійшов висновку про наявність у Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради права звернення до суду з позовом до органу, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій щодо скасування акту індивідуальної дії, який стосується третьої особи.

24. Крім того, у постановах від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19 Верховний Суд дійшов висновку, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) як суб?єкт владних повноважень вправі звертатись до суду з позовом про скасування рішення інспектора будівельного нагляду, яким скасовано будівельний паспорт, з метою захисту інтересів територіальної громади та виконання функцій, якими його наділено, у зв?язку з чим дійшов висновку, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі спори.

VII. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, обговорив підстави передачі справи на розгляд судової палати та дійшов таких висновків.

26. Зважаючи на підстави передачі справи на розгляд судової палати, ключовим у справі є питання про право на звернення до суду та, відповідно, можливість розгляду в порядку адміністративного судочинства позову Департаменту архітектури та містобудування міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування дії будівельного паспорту, виданого фізичній особі.

27. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

28. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

29. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин.

30. Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

31. Відповідно до пункт 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

32. Учасниками публічно-правового спору, суб`єктами спірних адміністративних відносин, є суб`єкт владних повноважень, який у цих правовідносинах здійснює владні управлінські функції (повноваження), і суб`єкт, стосовно якого ці повноваження здійснюються.

33. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

34. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, частиною четвертою якої визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

35. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

36. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

37. Таким чином, з огляду на мету, адміністративне судочинство покликано, насамперед, захистити фізичних та юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень, а не одних органів влади від інших.

38. Так, згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

39. При цьому положення частини другої статті 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень.

40. Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

41. У свою чергу, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом (частина п`ята статті 46 КАС України).

42. Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:

у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);

спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України)

у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).

43. Зі змісту наведених законодавчих норм видно, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

44. При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

45. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

46. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

47. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

48. Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17).

49. До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

50. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

51. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

52. Відповідно до статті 41-1 цього Закону державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

53. Згідно із статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

54. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону №3038-VI).

55. Згідно із частиною четвертою статті 41-1 Закону №3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;

5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду посадові особи об`єктів нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

56. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

57. Пунктом 3 вказаного Порядку закріплено, що основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

58. Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду визначені у статті 6 Закону №3038-VI, згідно із частиною першою якої управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

59. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя статті 6 Закону № 3038-VI).

60. У свою чергу, оформлення результатів нагляду регламентовано пунктами 23 - 35 Порядку, за правилами яких за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, зокрема, складає акт (пункт 23); у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення, відповідальність за яке встановлена законом, складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення, яке може бути усунуто, видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (пункт 29); якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень, про що головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення (пункт 32).

61. Судова палата наголошує на тому, що в силу вимог статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) позивач у цій справі як виконавчий орган Черкаської міської ради (Положення про департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, затверджене рішенням Черкаської міської ради від 12.05.2017 №2-2001) наділений делегованими повноваженнями у галузі будівництва, тобто такими, що належать до компетенції органів виконавчої влади, зокрема, відповідача у цій справі, якими держава «поділилася» із виконавчими органами рад, зокрема щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (підпункт 1 пункту «б» частини першої статті 31);

здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу (підпункт 3 пункту «б» частини першої статті 31).

62. Відповідно до частини другої статті 71 Закону №280/97-ВР органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

63. Аналізуючи наведене в сукупності можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єктами нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, у тому числі виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому було делеговано повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання документа, який надає право замовнику будівництва на виконання будівельних робіт.

64. Правовідносини, що виникають між суб`єктом та об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, носять публічно-владний характер, у них центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - ДАБІ України здійснює публічно-владні управлінські функції, змістом яких є державний архітектурно-будівельний нагляд над виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради, якому делеговані певні управлінські владні повноваження у галузі будівництва, тобто над піднаглядним (підпорядкованим) суб`єктом владних повноважень, який у спірних правовідносинах також здійснював публічно-владні управлінські функції - вирішував питання надання третій особі (замовнику будівництва) документа, що дає право на виконання підготовчих та будівельних робіт.

65. Водночас КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів за зверненням суб`єкта владних повноважень, оскільки положеннями статті 19 КАС України чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного (спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом).

66. В усіх інших випадках, окрім наведених вище виключень із загального правила, суб`єкти владних повноважень (зокрема, органи державної влади, органи місцевого самоврядування) можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур, оскільки такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою.

67. Спір між уповноваженим органом, що здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю з іншим уповноваженим органом, що здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю, який наділений також й функцією нагляду над першим, щодо скасування дії будівельного паспорта, виданого ним фізичній особі на виконання делегованих повноважень у галузі будівництва з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності не є компетенційним, оскільки він не є спором про право між цими учасниками.

68. При цьому, судова палата звертає увагу на те, що жодним нормативно-правим актом у сфері містобудування не передбачено повноваження виконавчого орану сільської, селищної, міської ради з питань реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території відповідного населеного пункту як об`єкта нагляду на оскарження в судовому порядку рішень, прийнятих центральним органом виконавчої влади виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДАБІ України) як суб`єктом нагляду відповідно до визначених Законом № 3038-VI та Порядком повноважень за результатами державного архітектурно-будівельного нагляду.

69. У цій справі Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради як об`єкт нагляду оскаржує рішення ДАБІ України як суб`єкта нагляду, яке не стосується інтересів та не порушує прав Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, а має безпосередній вплив лише на особу, якій видавався позивачем будівельний паспорт на виконання делегованих йому повноважень.

70. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

71. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

72. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

72. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

73. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

74. Ураховуючи викладене, судова палата дійшла висновку, що цей спір, що виник між двома суб`єктами владних повноважень, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, один з яких є одночасно й об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, не є компетенційним, та оскільки у спірних правовідносинах Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДАБІ України) у галузі будівництва, зокрема щодо надання (отримання, реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт чинним законодавством не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення ДАБІ України про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки раніше виданого іншій особі (замовнику будівництва) цим об`єктом нагляду на виконання зазначених вище делегованих публічно - владних повноважень, таке рішення не може бути перевірено адміністративним судом на відповідність критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України за зверненням до суду цього об`єкта нагляду.

75. У цих відносинах не йдеться також і про захист інтересів територіальної громади (як про це зазначалося у постановах від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19). Звернення органів місцевого самоврядування до суду на захист прав територіальної громади і їх власних (самоврядних) повноважень прямо передбачено статтею 145 Конституції України. Проте, рішення ДАБІ України не мало правових наслідків безпосередньо для територіальної громади чи органу місцевого самоврядування.

76. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

77. Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

78. При цьому, Верховний Суд зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

79. Саме такий правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.06.2019 у справі №9901/920/18, позов у які було також заявлено суб`єктом владних повноважень у зв`язку із незгодою з актом індивідуальної дії, прийнятим іншим суб`єктом владних повноважень, який не стосувався інтересів та не порушував прав позивача у тій справі.

80. За таких обставин Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав дійшла висновку про необхідність відступу від правових висновків щодо застосування норм права у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19, від 18.10.2018 у справі № 823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, а також уточнення правових висновків, наведених у постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18.

81. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

82. Згідно із частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

83. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

84. З огляду на зазначене Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі, оскільки суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Керуючись статтями 238, 243, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченка І.С. та Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі № 823/1090/18.

Провадження у справі № 823/1090/18 за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ОСОБА_1 , про скасування рішення - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Головуючий суддя: О.П. Стародуб
судді: Я.О. Берназюк А.Ю. Бучик
А.А. Єзеров В.М. Кравчук
А.І. Рибачук С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій
С. М. Чиркін В.М. Шарапа
Повний текст постанови виготовлено суддею Рибачуком А.І.