Справа № 160/5890/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-09-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 160/5890/19

адміністративне провадження № К/9901/18998/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2020 (головуючий суддя: Шальєва В.А., судді: Білак С.В., Олефіренко Н.А.) у справі № 160/5890/19 за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У червні 2019 року Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області в інтересах держави звернувся із позовом до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність керівника Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12;

зобов`язати керівника Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку закладу, що розташована за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12, шляхом направлення на адресу Дніпровської міської ради клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

зобов`язати Дніпровську міську ради та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані м. Дніпро, вул. Володі Дубініна,12.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2019 задоволено заяву представника керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області в інтересах держави про виключення зі складу відповідачів КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР в адміністративній справі №160/5890/19. Виключено зі складу відповідачів в адміністративній справі №160/5890/19 КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 05.11.2019 позов задовольнив частково:

визнав протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12;

зобов`язав Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12.

В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 22.06.2020 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2019 в частині задоволених позовних вимогу і у цій частині прийняв нову постанову про відмову у задоволенні позову.

В решті (щодо відмови у задоволенні позову) рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, заступник прокурора Дніпропетровської області подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 18.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР є юридичною особою, власністю територіальної громади міста, функції власника закладу від імені територіальної громади здійснює Дніпровська міська рада.

Відповідно до схематичного плану земельної ділянки у фактичному користуванні закладу освіти знаходиться земельна ділянка загальною площею 17 518,6 кв. м. по вул. В. Дубініна, 12 у м. Дніпро, загальна площа приміщення будівлі та споруди школи становить 11 104,2 кв.м. (який знаходиться по вулиці Володі Дубініна, 12, м. Дніпро), загальна площа приміщень будівлі та споруди дошкільного відділення становить 1210,3 кв.м. (який знаходиться по вулиці Володі Дубініна, 14-а м. Дніпро).

На підставі рішення Дніпропетровської міської ради «Про внесення змін до рішення міської Ради народних депутатів від 27.11.1991 №46 «Про комунальну власність Дніпропетровської міської ради народних депутатів» від 18.06.2003 №15/10 Дніпропетровської міської ради власником майна є територіальна громада міста Дніпра.

Згідно із інформацією з Реєстру об`єктів права комунальної власності територіальної громади м. Дніпра, будівля КЗО перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Дніпра, про що міститься відповідний запис в реєстрі під номером 4187, 4196.

Рішенням міської ради «Про передачу об`єктів нерухомого майна, основних засобів, нематеріальних активів та запасів навчальних закладів міста з балансу відділів освіти районних у місті рад на баланс департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради» №24/15 від 20.10.2016 вирішено передати з балансу Соборного районного відділу освіти м. Дніпра на баланс Департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради об`єкти нерухомого майна, основні засобі, нематеріальні активи та запаси навчальних закладів міста згідно з додатком 1.

Відповідно до Додатку 1 до рішення Дніпропетровської міської ради №24/15 від 20.10.2016 на баланс Департаменту гуманітарної політики передано об`єкти нерухомого майна, основні засоби, нематеріальні активи та запаси КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР.

За інформацією керівництва КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» у закладу відсутні будь-які правовстановлюючі документи на будівлю навчального закладу, а також земельну ділянку під закладом.

Згідно із листом № 3015 від 05.03.2019 КП «Дніпропетровське міжміське бюро технічної інвентаризації» Дніпропетровської обласної ради, будь-які відомості щодо реєстрації речових прав на будівлі та споруди КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР в інвентаризаційних справах відсутні.

У Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно відомості щодо реєстрації речових прав на нерухоме майно та земельну ділянку відсутні.

В Публічній кадастровій карті України також відсутні відомості стосовно оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом, кадастровий номер земельної ділянки не визначався.

За відомостями Статуту, управління закладом здійснюється Департаментом гуманітарної політики ДМР, який є представником власника. Оперативне управління закладом здійснюється управлінням освіти департаменту гуманітарної політики ДМР.

Відповідно до листа Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради №12/1-26 від 06.02.2019 звернень від Департаменту гуманітарної політики ДМР для підготовки проекту рішень міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. В. Дубініна, 12 не надходило.

Уважаючи бездіяльність Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради протиправною та наявність правових підстав для зобов`язання відповідачів вжити заходи щодо узаконення майна та земельної ділянки, прокурор звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позову прокурор зазначив, що в порушення норм чинного законодавства відповідачами протягом тривалого часу не вчинено жодних дій, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на майно та земельну ділянку, що знаходиться у користуванні навчального закладу, а відсутність таких документів створює передумови зловживань щодо розпорядження вказаними об`єктами.

Як на підставу звернення до суду з позовом, прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

По суті заявлених позовних вимог прокурор зазначив, що Департамент гуманітарної політики, як орган управління закладом, а також безпосередній розпорядник коштів призначених для освітніх потреб, у порушення вимог Закону України «Про освіту», не ініціював перед засновником закладу питання щодо виділення коштів, необхідних на виготовлення проекту землеустрою та оформлення правовстановлюючих документів будівлі та споруди закладу, та не вирішив питання про виділення відповідних коштів в межах затвердженого кошторису на освітні потреби.

Своєю чергою, у результаті допущеної Департаментом гуманітарної політики бездіяльності, правовстановлюючі документи на будівлю школи та земельну ділянку, якою користується заклад не оформлені, державна реєстрація не проведена. Відповідно до положень законодавства, місцеві ради наділені правом управління об`єктами освіти з метою виконання делегованих державою функцій щодо забезпечення розвитку всіх видів освіти, мережі освітніх закладів задля реалізації права громадян відповідної територіальної громади на освіту. Будь-які рішення про надання навчальному закладу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівлі КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР по вул. В.Дубініна, 12 у м. Дніпрі, Дніпровською міською радою не приймались. Крім того, незважаючи на те, що Дніпровською міською радою розроблена, затверджена та виконується цільова програма, що стосується навчального процесу (Програма розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016 - 2020 роки, затверджена рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016 із наступними змінами), заходами якої передбачено виділення коштів з міського бюджету на оформлення актів на постійне користування земельними ділянками навчальних закладів, питання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку в навчальному закладі залишається не вирішеним.

Отже, використання земельної ділянки під КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР здійснюється із порушеннями вимог чинного законодавства шляхом користування земельною ділянкою без оформлення правовстановлюючих документів (державного акту на право постійного користування) та без відповідної державної реєстрації такого права.

Дніпровська міська рада позов не визнала. Зазначила, що за статутними документами КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР, власником навчального закладу є територіальна громада міста в особі Дніпровської міської ради. Органом, уповноваженим здійснювати управління закладом є Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Уповноважений орган здійснює фінансування навчального закладу, його матеріально-технічне забезпечення, господарське обслуговування, керує навчально-медичною, виховною, кадровою роботою, організовує харчування учнів. Згідно із пунктом 1.1 Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 20.03.2019 №64/43, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради, підконтрольний та підзвітний Дніпровській міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету, Дніпровському міському голові та заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів відповідно до розподілу повноважень.

Отже, саме до повноважень Департаменту гуманітарної політики віднесено внесення на розгляд міської ради питань, зокрема щодо надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації для проведення державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна та щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю.

Враховуючи, що міська рада не є виконавчим органом, а є представницьким органом, який вирішує питання, що вносяться на її розгляд виконавчі органи місцевого самоврядування, посилання прокурора на бездіяльність Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований цей навчальний заклад, та невжиття заходів щодо виділення коштів, відповідач-1 вважає безпідставним.

Від представника керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області надійшли письмові пояснення, в яких останній зазначив, що ініціатива щодо виділення відповідних коштів та розпорядження коштами (укладання договорів на виготовлення проектів землеустрою) належить до виключної компетенції Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, та враховуючи визначену Бюджетним кодексом України процедуру запиту та отримання бюджетних коштів (за бюджетним запитом), а також інформацію щодо направлення Департаментом гуманітарної політики листів до Дніпровської міської ради про виділення коштів для здійснення оплати на виготовлення землевпорядної документації, свідчать про бездіяльність останнього. Представник позивача зазначив, що у Дніпровської міської ради є, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом міської ради, важелі контролю за діяльністю виконавчих органів, комунальних підприємств та комунальних закладів та є підстави для здійснення такого контролю за виконанням Програми та прийнятого на її виконання рішення.

Від КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР також надійшли пояснення з документами та відзив на позовну заяву, в яких освітній заклад заперечив проти задоволення позовних вимог та просив відмовити у задоволенні позову. Стверджує, що оформлення права власності на земельну ділянку є закріпленим чинним законодавством України правом закладу освіти та ніяким чином не пов`язане із правом громадян на здобуття освіти, що гарантовано їм Конституцією України. На переконання останнього, прокурором не обґрунтовано в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах закладу освіти, який є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, є користувачем земельної ділянки та заінтересованою особою в її отриманні у постійне користування та може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права, а не держави.

24.10.2019 від Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради також надійшов відзив на позовну заяву, у якому останній стверджує, що позивачем не доведено, які саме права дітей порушено та на усунення яких спрямовані позовні вимоги, адже зобов`язання вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку не пов`язані із правами дітей на здобуття освіти. Також відповідач-2 зазначив, що ним вживаються певні заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що Департамент гуманітарної політики як орган управління закладом, а також безпосередній розпорядник коштів, призначених для освітніх потреб, у порушення вимог Закону України «Про освіту» не ініціював перед засновником закладу питання щодо виділення коштів, необхідних на виготовлення проекту землеустрою та оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та споруди закладу, не вирішив питання про виділення відповідних коштів в межах затвердженого кошторису на освітні потреби, відповідно, у результаті допущеної Департаментом протиправної бездіяльності правовстановлюючі документи на будівлю школи та земельну ділянку, якою користується заклад, не оформлені та державна реєстрація не проведена.

Водночас, оскільки міська рада не є виконавчим органом, а є представницьким органом, який вирішує питання, що вносять на її розгляд виконавчі органи місцевого самоврядування, посилання прокурора на бездіяльність Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди КЗО та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований цей навчальний заклад, та невжиття заходів щодо виділення коштів суд першої інстанції визнав безпідставними.

Своєю чергою, за висновками місцевого суду, з боку Дніпровської міської ради не вбачається бездіяльності щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди КЗО та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на яких розташований цей навчальний заклад.

Апеляційній суд дійшов протилежного висновку. Насамперед суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими підстави звернення прокурора з цим позовом до суду. Зазначив, що такий висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, сформованою у постановах від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 18.10.2018 у справі №822/3692/17, від 26.02.2019 у справі № 442/8337/17.

Водночас вирішуючи спір по суті, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ним не встановлено протиправної бездіяльності з боку Департаменту у нездійсненні дій в межах компетенції, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти, що розташований у м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12. За висновками апеляційного суду, позивачем не обґрунтовано, які дії в межах компетенції в цьому випадку не здійснено Департаментом задля оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав та земельну ділянку, а також не конкретизовано, які дії суд має зобов`язати Департамент вчинити.

Дійсно, відповідно до Положення про Департамент гуманітарної політики, затвердженого рішенням міської ради 20.03.2019 від № 64/43, до повноважень Департаменту належить здійснення супроводження управління підпорядкованих закладів освіти, культури, фізичної культури і спорту, організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення (пункт 4.1.3); підготовка пропозицій до проекту міського бюджету щодо фінансування місцевих програм їх розвитку (п. 4.1.6); внесення пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування закладів та установ, підпорядкованих департаменту, аналіз використання бюджетних коштів (пункт 4.1.13).

Проте, заклад освіти не звертався до Департаменту з питання виділення коштів або ініціювання питання розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки під будівлею закладу освіти у власність цього закладу, а також для оформлення та реєстрації права власності на будівлі. Тільки 15.10.2019, тобто після відкриття провадження у цій справі, керівник закладу освіти звернувся до Департаменту з питання виділення бюджетного фінансування для технічної інвентаризації та виготовлення актуального технічного паспорту.

Апеляційний суд констатував, що висновок суду першої інстанції, що саме до повноважень Департаменту гуманітарної політики віднесено внесення на розгляд міської ради питань, зокрема щодо надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації для проведення державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна та щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю, не узгоджується із обсягом повноважень Департаменту, передбачених Положенням.

Також апеляційний суд зазначив, що КЗО є юридичною особою, має відповідний обсяг правосуб`єктності, тобто може самостійно звертатися до компетентних органів з питання оформлення права власності на об`єкти нерухомого майна.

Крім зазначеного вище, апеляційний суд також вказав на процесуальні порушення допущені судом першої інстанції при розгляді питання щодо відмови прокурора від позовних вимог, заявлених до КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що апеляційним судом неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржник наполягає, що за статутними документами, балансоутримувачем та органом, що здійснює управління матеріально-технічною базою КЗО «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» ДМР є Департамент гуманітарної політики ДМР. Прокурор наполягає, що починаючи з 2016 року у м. Дніпрі діє «Програма розвитку освіти в м. Дніпропетровську на 2016-2020 роки», затверджена рішенням міської ради № 11/13 від 07.09.2016, заходами якої передбачено оформлення актів на право постійного користування земельними ділянками навчальних закладів та отримання свідоцтва на право власності на нерухоме майно з прогнозованим обсягом фінансування із місцевого бюджету у сумі 8 760,4 тис.грн., головним виконавцем програми та розпорядником бюджетних коштів визначено Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (пункт 7.21 Додатку № 1 до Програми).

На виконання вищезазначеної програми, Департамент гуманітарної політики упродовж 2016-2019 років мав направити бюджетні запити до Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету щодо виділення з міського бюджету коштів на технічну інвентаризацію будівель та споруд, а також розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок навчальних закладів міста.

Водночас, за інформацією, зазначеною у листі Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради від 21.05.2019 № 4/13-44, що наявний в матеріалах справи, Департамент гуманітарної політики протягом 2016, 2017, 2018 років не звертався з бюджетними запитами на виділення коштів на проведення технічної інвентаризації та на розроблення проектів землеустрою щодо відведення для оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розташовані освітні заклади.

Крім того, на запит заступника керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Департамент по роботі за активами Дніпровської міської ради листом від 06.02.2019 № 12/1-26 повідомив, що звернень від Департаменту гуманітарної політики ДМР для підготовки проекту рішення міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної по вул. В. Дубініна не надходило.

Також зі змісту листа від 12.02.2019 № 10/1-16, адресованому заступнику керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №2, вбачається, що Департамент гуманітарної політики визнає та підтверджує, що саме він є балансоутримувачем майна КЗО «НВО № 28», та саме спеціалісти департаменту здійснюють дії по проведенню технічної інвентаризації та реєстрацію права власності на будівлі та споруди закладів освіти.

Таким чином, за позицією скаржника, зазначений лист у сукупності із іншими доказами спростовує висновок суду апеляційної інстанції про те, що до повноважень Департаменту гуманітарної політики не віднесено внесення на розгляд міської ради питань, зокрема щодо надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації для проведення державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна та щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю.

Також за позицією скаржника, не відповідає дійсності висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що КЗО «НВО № 28» не звертався до Департаменту гуманітарної політики з питань виділення коштів або ініціювання питання розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки під будівлею закладу освіти у власність цього закладу, а також для оформлення та реєстрації права власності на будівлі.

В матеріалах справи наявна копія листа КЗО «НВО №28» від 29.03.2019 № 01-24/246, в якому заклад повідомляє заступника керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2, що закладом направлялись листи до Департаменту гуманітарної політики щодо виділення коштів та оформлення документів на будівлю та на земельну ділянку.

У поясненнях на адресу суду першої інстанції, директор КЗО «НВО №28» детально зазначає про листи та клопотання, які направлялися на адресу Департаменту гуманітарної політики та Дніпровської міської ради починаючи з 2015 року з метою сприяння у вирішенні питання оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та споруди, а також земельну ділянку закладу, з наданням копій відповідних листів.

Всі вищезазначені документи зібрані у матеріалах справи, проте у порушення статей 90, 196, 242, 308 КАС України, не були дослідженні та оцінені судом апеляційної інстанції, внаслідок чого не встановлено необхідні для об`єктивного вирішення справи обставини.

Таким чином, за висновками скаржника, судом апеляційної інстанції не виконано вимоги процесуального законодавства в частині обов`язку оцінки кожного доказу та їх в сукупності, а також всебічного та об`єктивного з`ясування обставин у справі.

Відповідно, за відсутності оцінки наявних в матеріалах справи доказів, висновки суду апеляційного суду щодо недоведеності прокурором бездіяльності Департаменту гуманітарної політики у питаннях оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельну ділянку закладу освіти не відповідають вимогам об`єктивності, неупередженості та повноти з`ясування обставин справи.

Дніпровська міська рада подала відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість висновків апеляційного суду просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві, Верховний Суд виходить з такого.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Крім того, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю відповідачів.

Колегія суддів погоджується із висновками судів, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

Враховуючи встановлені обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 20.07.2021 у справі № 480/3093/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 18.12.2021 у справі № 804/3740/18, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі № 320/6514/18 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.

Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

За наведених вище обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо обґрунтованості звернення прокурора з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися між сторонами, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту.

Згідно із частиною першою 44 Закону України «Про загальну середню освіту» матеріально-технічна база закладів загальної середньої освіти включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інші цінності. Майно закладів загальної середньої освіти належить їм на правах, визначених законодавством України.

Відповідно до статті 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо. Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Пунктом «ґ» частини другої статті 92 ЗК України передбачено, що права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають заклади освіти незалежно від форм власності.

Так, статтею 125 ЗК України визначено, що право власності чи право постійного користування на земельну ділянку виникає після отримання власником або користувачем земельної ділянки документа, що посвідчує таке право, та його державної реєстрації.

Відповідно до частини першої статті 182 Цивільного кодексу України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.

Частиною другою статті 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначено, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.

Згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: підприємства як єдині майнові комплекси, житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що прокурором пред`явлено позов, зокрема, до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради з огляду на те, що, Департамент здійснює управління КЗО «НВО № 28», як представник власника (розділ ІV Статуту Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради). До основних завдань та функцій департаменту входить: створення умов для здобуття громадянами дошкільної, повної загальної середньої та позашкільної освіти; здійснення управління підпорядкованими закладами освіти, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; здійснення їх інспектування та підготовки пропозицій до проекту міського бюджету щодо фінансування програм розвитку освіти (п. п. 2.2.4, 2.3.2, 2.3.4, 2.3.5 Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради № 37/9 від 08.06.2016). Згідно із пунктами 2.3.12 Положення № 37/9 від 08.06.2016 до компетенції департаменту належать повноваження щодо внесення пропозицій щодо обсягів бюджетного фінансування закладів та установ, підпорядкованих департаменту, аналіз використання бюджетних коштів. Положенням про управління освіти департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, затверджене наказом директора департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради №247 від 28.10.2016, а саме пунктом 1.1 зазначено, що управління освіти департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради відповідно до рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2016 № 40/15 є структурним підрозділом департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

Крім того, рішенням Дніпровської міської ради № 11/13 від 07.09.2016 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради визначено головним розпорядником бюджетних коштів по реалізації Програми розвитку освіти в м. Дніпропетровську на 2016-2020 роки та зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.

У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність бездіяльності з боку Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, оскільки заклад освіти не звертався до Департаменту з питань виділення коштів або ініціювання питання розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки під будівлею закладу освіти у власність цього закладу, а також для оформлення та реєстрації права власності на будівлі.

Такий висновок апеляційного суду ґрунтується на оцінці звернення КЗО НВО № 28 до Департаменту, датованого 15.10.2019, з питання виділення бюджетного фінансування для технічної інвентаризації та виготовлення актуального технічного паспорту.

Своєю чергою, прокурор не погоджується із такими висновками апеляційного суду, оскільки за інформацією, що міститься у листі КЗО «НВО №28» № 01-24/246 від 29.03.2019, та письмових поясненнях закладу освіти, наданих суду першої інстанції, закладом освіти направлялись листи до Департаменту гуманітарної політики щодо виділення коштів та оформлення документів на будівлю та на земельну ділянку.

Так, згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною третьою цієї норми визначено, що одним із основних принципів адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

За вимогами частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Відповідно до приписів статей 73, 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а в разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Відповідно до положень пункту 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Проніна проти України» (№ 63566/00) та пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Петриченко проти України» (№2586/07), суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

При цьому, відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Насамперед, законність рішення залежить від безумовної, точної відповідності його законам та іншим нормативно-правовим актам, що визначається перш за все правильною юридичною кваліфікацією взаємовідносин сторін та інших учасників справи.

Обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли суд повністю з`ясував обставини, що мають значення для справи.

Верховний Суд наголошує, що за критеріями обґрунтованості судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

В свою чергу, межі перегляду судом апеляційної інстанції визначені у статті 308 КАС України.

Колегія суддів зазначає, що за загальним правилом суд апеляційної інстанції переглядає адміністративну справу та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Загальні межі таких повноважень із метою досягнення завдань адміністративного судочинства визначають специфіку апеляційного провадження згідно з такими фундаментальними принципами як диспозитивності та офіційності.

Дослідивши матеріали справи в контексті наведених скаржником аргументів, колегія суддів погоджується із доводами касаційної скарги про неповне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин справи.

Так, в матеріалах справи дійсно наявна копія листа КЗО «НВО №28» від 29.03.2019 №01-24/246 (а.с. 39, том І), в якому заклад освіти повідомляє заступника керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2, що закладом направлялись листи до Департаменту гуманітарної політики щодо виділення коштів та оформлення документів на будівлю та на земельну ділянку.

Також у письмових поясненнях директора КЗО «НВО №28», адресованих суду першої інстанції (а.с. 196, том І), повідомляється про листи та клопотання, які направлялися до бухгалтерії управління освіти та науки ДМР починаючи з 2015 року з метою сприяння у вирішенні питання оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та споруди, а також земельну ділянку закладу, з наданням копій відповідних листів.

Проте, суд апеляційної інстанції здійснив вибірковий аналіз наявних в матеріалах справи доказів, взявши до уваги одні докази, та без зазначення причин відхилив інші.

Відповідно, зважаючи на мотиви суду апеляційної інстанції щодо відмови у задоволенні позову (відсутність факту звернення КЗО «НВО №28» до Департаменту за сприянням у вирішенні питання узаконення майна та земельної ділянки), колегія суддів приходить до висновку про необхідність дослідження наявних в матеріалах справи доказів в сукупності.

Відтак, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

З`ясування зазначених вище обставин має важливе значення для правильного вирішення судом апеляційної інстанції спору, у визначених статтею 308 КАС України, межах перегляду рішення суду першої інстанції.

Своєю чергою, за правилами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом (частина четверта статті 353 КАС України).

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2020 у справі №160/5890/19 скасувати.

Справу №160/5890/19 направити до Третього апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

В. М. Шарапа