Справа № 2а-2004/09/2670
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2023-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М.,
Пількова К. М., Ткачука О. С.
щодо ухвали Великої Палати Верховного Судувід 31 серпня 2023 року у справі № 2а-2004/09/2670 (провадження № 11-150зва22) за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін), третя особа - Пенсійний фонд України (далі - ПФУ), про визнання незаконними окремих положень постанови
Короткий виклад історії справи
У лютому 2009 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабміну, в якому просив (з урахуванням заяви про внесення змін до позовної заяви) визнати незаконними частини четверту та п`яту пункту 5 постанови Кабміну від 13 лютого 2008 року № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393» (далі - Постанова № 45).
Відповідно до частин четвертої та п`ятої пункту 5 Постанови № 45 (у редакції, чинній на момент подання позову) для перерахунку пенсій враховуються інші щомісячні надбавки, доплати (крім доплати, розмір якої визначається як різниця між розміром грошового забезпечення до і після запровадження нових умов його виплати), підвищення та щомісячна премія - у середніх розмірах, що фактично виплачені за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами) у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію. Додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії, скасовані чи такі, що не виплачуються на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами), для перерахунку пенсії не враховуються.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 посилався на те, що наведеними вище нормами Постанови № 45 змінено порядок обчислення грошового забезпечення, з якого нараховується пенсія відповідній категорії осіб, та позбавлено його та інших осіб, звільнених зі служби в органах внутрішніх справ, права на підвищення пенсії.
Позивач зазначив, що станом на дату звільнення на пенсію (22 серпня 2005 року) він отримував щомісячне грошове забезпечення у розмірі 4 221,33 грн, а основний розмір пенсії з цього грошового забезпечення йому був обчислений на рівні 3 714,77 грн. Позивач доводив, що при перерахунку призначеної йому пенсії із застосуванням порядку, запровадженого нормами частин четвертої та п`ятої пункту 5 Постанови № 45, основний розмір його пенсії обчислюється з 1 974,53 грн та складає 1 737,59 грн. При цьому при перерахунку пенсії, всупереч вимогам статті 63 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-ХІІ), статей 4, 99 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1788-XII «Про пенсійне забезпечення», не враховуються підвищення до посадового окладу за посадою, відповідною тій, яку позивач займав перед виходом на пенсію, змінено (зменшено) співвідношення посадового окладу до окладів інших посадових осіб, а також не враховуються доплати та надбавки, які отримував позивач перед виходом на пенсію та які увійшли до його щомісячного грошового забезпечення. З огляду на викладені доводи позивач стверджував, що оскаржувані ним положення Постанови № 45 порушують його права та законні інтереси.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 27 жовтня 2009 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2010 року, позов задовольнив.
Вищий адміністративний суд України постановою від 3 липня 2012 року задовольнив касаційну скаргу Кабміну: постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2009 року, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2010 року скасував та відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1
19 грудня 2022 року до Великої Палати Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 від 13 грудня 2022 року про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2012 року в адміністративній справі № 2а-2004/09/2670 на підставі пункту 3 частини п`ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а саме: встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов`язань при вирішенні цієї справи судом.
Жодних доказів, як, наприклад, копію листа з повідомленням про подання касаційної скарги чи повідомлення про вручення такого листа, Уряд України Суду не надав.
У своїй заяві до Окружного адміністративного суду міста Києва, поданій 22 лютого 2012 року, заявник конкретно скаржився на те, що його не повідомили про оскарження в касаційному порядку рішень судів, ухвалених на його користь, і йому не було відомо про ухвалення постанови Вищого адміністративного суду України щодо цього.
У тексті постанови Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2012 року немає посилання на зауваження заявника на касаційну скаргу, що суперечить чітким вимогам, передбаченим КАС. Також у вказаній постанові не було зазначено, що заявник якимось чином відмовився від свого права надати письмові аргументи у зв`язку зі справою (див. рішення у справі «Ганкін та інші проти Росії» (Gankin and Others v. Russia), заява № 2430/06 та 3 інші заяви, пункт 38, від 31 травня 2016 року).
Стосовно доводів Уряду України, що стверджувана відсутність у заявника можливості подати свої зауваження на касаційну скаргу не вплинула на справедливість провадження, оскільки Вищий адміністративний суд України розглядав лише питання права, Суд зазначив, що заявник явно був зацікавлений в отриманні копії касаційної скарги та наданні зауважень на неї, бо касаційна скарга явно мала на меті вплинути на рішення Вищого адміністративного суду України, оскільки в ній вимагалося скасувати судові рішення, ухвалені на користь заявника (пункти 6, 9, 10 - 13, 15 рішення ЄСПЛ у справі «Котляр проти України»).
ЄСПЛ постановив, що:
- було порушено статтю 6 Конвенції;
- упродовж трьох місяців держава-відповідач повинна сплатити заявнику такі суми, які мають бути конвертовані в національну валюту держави-відповідача за курсом на день здійснення платежу: 500 євро та додатково суму будь-якого податку, що може нараховуватися, як відшкодування моральної шкоди; 500 євро та додатково суму будь-якого податку, що може нараховуватися заявнику, як компенсацію судових та інших витрат, які мають бути сплачені безпосередньо на банківський рахунок представника заявника, пана М. Тарахкала; із закінченням зазначеного тримісячного строку до остаточного розрахунку на зазначені суми нараховуватиметься простий відсоток (simple interest) у розмірі граничної позичкової ставки Європейського центрального банку, яка діятиме в період несплати, до якої має бути додано три відсоткові пункти.
Суд відхилив решту вимог заявника щодо справедливої сатисфакції.
Велика Палата Верховного Судуухвалою від 31 серпня 2023 року закрила провадження за заявою ОСОБА_1 про перегляд за виключними обставинами постанови Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2012 року.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 31 серпня 2023 року дійшла висновку про те, що, присуджуючи заявникові відшкодування моральної шкоди у розмірі 500 євро, ЄСПЛ не зазначив, що відновлення судового провадження було б найбільш належним способом відшкодування будь-якої іншої шкоди, завданої заявникові з огляду на встановлене Судом порушення статті 6 Конвенції.
ЄСПЛ визнає певну свободу розсуду національних судів щодо необхідності перегляду судових рішень, у разі якщо ЄСПЛ визнав порушення Конвенції. Разом з тим спосіб та межі використання національним судом такого розсуду підлягають контролю з боку Суду.
Конвенція не містить положень, якими б Високі Договірні Сторони були зобов`язані передбачати в національному законодавстві можливість перегляду справ та провадження у справі для досягнення restitutio in integrum (відновлення в первісному стані, відновлення положення та статусу).
Водночас пунктом 2 частини другої статті 363 КАС визначено, що заява про перегляд судового рішення за виключними обставинами може бути подана з підстав, визначених частиною п`ятою статті 361 КАС, не пізніше десяти років з дня набрання таким судовим рішенням законної сили.
Строки, визначені в частині другій цієї статті, не можуть бути поновлені (частина третя статті 363 КАС).
Постанова Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2012 року у справі № 2а-2004/09/2670 набрала законної сили 3 липня 2012 року (згідно з положеннями частини п`ятої статті 254 КАС у чинній на той час редакції). 22 травня 2013 року ОСОБА_1 подав заяву до ЄСПЛ (№ 36124/13). 10 листопада 2022 року Суд ухвалив рішення за цією заявою, у якому встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. Заяву про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2012 року за виключними обставинами на підставі пункту 3 частини п`ятої статті 361 КАС ОСОБА_1 подав 13 грудня 2022 року.

Таким чином, заяву було подано після закінчення передбаченого пунктом 2 частини другої статті 363 КАС десятирічного строку.

З огляду на викладене більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку, що до заяви ОСОБА_1 підлягають застосуванню положення пункту 2 частини другої, частини третьої статті 363, частини п`ятої статті 366 КАС щодопроцесуального наслідку пропуску встановленого законом строку звернення із заявою про перегляд справи за виключними обставинами. Таким наслідком з огляду на те, що на підставі заяви було відкрито провадження про перегляд судового рішення за виключними обставинами, слід визнати закриття провадження.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

З висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в ухвалівід 31 серпня 2023 року, про закриття провадження за заявою ОСОБА_1 не погоджуємось, зважаючи на таке.

Юридичний зміст основних принципів міжнародного права закріплює обов`язок кожної держави виконувати свої міжнародно-правові зобов`язання.

У статті 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року закріплено принцип добросовісного виконання державою своїх міжнародних зобов`язань. Відповідно до цієї норми держава-учасниця не може посилатися на положення свого внутрішнього права для виправдання невиконання нею міжнародного договору.

Ратифікувавши у 1997 році Конвенцію, Україна визнала обов`язковою юрисдикцію ЄСПЛ. Україна взяла на себе зобов`язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі І Конвенції (стаття 1). Вказана гарантія реалізується шляхом урахування норм Конвенції та практики ЄСПЛ у національному праві.

Відповідно до статті 46 Конвенції держава Україна зобов`язалася виконувати остаточне рішення ЄСПЛ у будь-якій справі, в якій вона є стороною. Конвенція ратифікована Україною без будь-яких застережень.

Таке ж положення закріплене і в частині першій статті 2 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 3477-IV), до предмета регулювання якого віднесені, зокрема, питання, що виникають у зв`язку з обов`язком України виконати рішення ЄСПЛ у справі проти України та з необхідністю усунення причин порушення державою Конвенції і протоколів до неї.

Як зазначив ЄСПЛ у рішенні від 13 липня 2000 року у справі «Скоццарі та Джюнта проти Італії» (Scozzari and Giunta v. Іtaly, заяви № 39221/98 і № 41963/98, § 249), під обов`язком Високих Договірних Сторін виконувати остаточні рішення ЄСПЛ у будь-якій справі, в якій вони є сторонами, розуміється, що рішення, відповідно до якого ЄСПЛ визнав порушення, покладає на державу-відповідача обов`язок не лише здійснити на користь заявника виплати, присуджені як справедлива сатисфакція, але також і здійснити під контролем Комітету міністрів загальні і, якщо це доречно, індивідуальні заходи, здійснення яких є необхідним у рамках внутрішньої правової системи, аби покласти край виявленому порушенню та виправити негативні наслідки такого порушення.

Положеннями глави 3 Закону № 3477-IV передбачено, що для виконання рішення ЄСПЛ, яким констатовано порушення Україною Конвенції, мають вживатися заходи індивідуального та загального характеру. За змістом статті 10 Закону № 3477-IV додатковими щодо виплати відшкодування (статті 7-9 цього Закону) заходами індивідуального характеру є: а) відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який заявник мав до порушення Конвенції (restitutio in integrum); б) інші заходи, передбачені у рішенні ЄСПЛ.

Відновлення попереднього юридичного стану заявника здійснюється, зокрема, шляхом: а) повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення провадження у справі; б) повторного розгляду справи адміністративним органом.

При цьому Закон № 3477-IV не містить положень щодо строків давності за зобов`язаннями України виконати рішення ЄСПЛ, ухвалене у спорі, стороною якого є Україна, не містить таких строків і сама Конвенція. Отже, положення пункту 3 частини п`ятої статті 361 КАС щодо можливості перегляду судових рішень за виключними обставинами з підстави встановлення ЄСПЛ порушення Україною міжнародних зобов`язань при вирішенні справи національним судом мають застосовуватися з урахуванням винятку про те, що спеціальним процесуальним законом (Закон № 3477-ІV) не передбачено обмеження будь-якими строками зобов`язань України щодо виконання рішень ЄСПЛ.

Таке обмеження не буде обґрунтованим, якщо особа впродовж більше 10 років чекала розгляду її справи ЄСПЛ і порушення десятирічного строку мало місце внаслідок того, що ЄСПЛ розглянув заяву особи про порушення її конвенційних прав із перевищенням цього строку. Вважаємо, що у такому випадку Велика Палата Верховного Суду повинна була розглянути по суті заяву про перегляд судового рішення за виключними обставинами, за наслідками чого дійти висновків щодо можливості відновлення конвенційних прав заявника з урахуванням висновків ЄСПЛ про порушення права на змагальний судовий процес, тісно пов`язаний із основоположним принципом рівності сторін, під час провадження у Вищому адміністративному суді України.

Зазначені приписи Закону № 3477-IV узгоджуються з Рекомендацією № R (2000) 2 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам «Щодо повторного розгляду або поновлення провадження у певних справах на національному рівні після прийняття рішень Європейським судом з прав людини», у якій Комітет міністрів закликав Договірні Сторони забезпечити адекватні можливості повторного розгляду справи, включаючи поновлення провадження, у випадках, коли Суд визнав порушення Конвенції, особливо: (i) коли потерпіла сторона і далі зазнає значних негативних наслідків рішення, ухваленого на національному рівні; (ii) коли рішення Суду спонукає до висновку, що (a) оскаржене рішення національного суду суперечить Конвенції по суті, або (b) в основі визнаного порушення лежали суттєві процедурні помилки чи недоліки, які ставлять під серйозний сумнів результат оскарженого провадження на національному рівні.

Велика Палата Верховного Суду належним чином не врахувала обставин щодо відсутності в заявника об`єктивної можливості подати заяву про перегляд судового рішення за виключними обставинами раніше встановленого строку, адже остаточне рішення ЄСПЛ було ухвалене лише 10 листопада 2022 року. Із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду від 3 липня 2012 року ОСОБА_1 звернувся 13 грудня 2022 року, після прийняття ЄСПЛ рішення у справі «Котляр проти України», тобто минуло більше десяти років після набрання чинності зазначеною постановою .

КАС доповнено положенням щодо десятирічного строку для подання заяви про перегляд судових рішень за виключними обставинами Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», який набрав чинності 15 грудня 2017 року. Однак на момент розгляду справи № 2а-2004/09/2670національними судами внутрішнє законодавство не обмежувало «граничними строками» право заявника на перегляд судових рішень у зв`язку з прийняттям ЄСПЛ рішення на його користь. Відповідно, заявник мав правомірне очікування на застосування процедури перегляду ухваленого у цій справі рішення у випадку задоволення його заяви ЄСПЛ без обмеження такими строками. Натомість з незалежних від позивача причин право на такий перегляд пізніше законодавець обмежив строком у десять років (пункт 2 частини другої статті 363 КАС у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

На нашу думку, обставини розгляду ЄСПЛ заяви позивача мають застосовуватися з урахуванням Закону № 3477-IV як своєрідний виняток із загального правила щодо перегляду за виключними обставинами судового рішення з підстави встановлення міжнародною судовою установою, зокрема ЄСПЛ, порушення Україною своїх міжнародних зобов`язань. Також обмеження національним законодавством можливості виконання судового рішення не можна вважати обмеженням способів виконання рішення ЄСПЛ, визначення яких є прерогативою національного законодавця.

Велика Палата Верховного Суду вже розглядала питання щодо застосування строків звернення із заявою про перегляд судового рішення за виключними обставинами з підстави встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов`язань.

У постанові від 7 липня 2021 року в адміністративній справі № 2-а-256/08 (провадження № 11-41зва21) Велика Палата Верховного Суду виклала правову позицію щодо застосування десятирічного строку подання заяви про перегляд судового рішення за виключними обставинами з підстави, передбаченої пунктом 3 частини п`ятої статті 361 КАС.

У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сплив установленого КАС строку на звернення із заявою про перегляд не був пов`язаний із несвоєчасним вчиненням заявницею дій щодо звернення до національного суду з відповідною заявою, а був обумовлений тривалим розглядом справи ЄСПЛ.

Також Велика Палата Верховного Суду врахувала досвід держав - членів Ради Європи щодо застосування присічних строків звернення до національних судів після встановлення ЄСПЛ порушень договірними сторонами Конвенції. Так, у правових системах Фінляндії і Литви гнучко застосовується процесуальне законодавство та у виключних випадках допускається відновлення національного судового провадження, незважаючи на встановлений національним законодавством присічний строк, - якщо це необхідно для належного виконання рішення ЄСПЛ і забезпечення ефективного відновлення прав заявника (пункт 58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 липня 2021 року у справі № 2-а-256/08, провадження № 11-41зва21).

З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду сформувала неоднакові підходи до вирішення питання про можливість перегляду судових рішень за виключними обставинами, якщо внаслідок тривалого розгляду ЄСПЛ відповідна заява була подана після закінчення встановленого пунктом 2 частини другої статті 363 КАС строку з огляду на набрання рішенням ЄСПЛ статусу остаточного після спливу десяти років з дня набрання законної сили рішеннями національних судів.

З урахуванням зазначених вище норм розмежування має відбуватися за критеріями, що враховують можливість усунення порушення конвенційних прав особи, на користь якої ЄСПЛ прийняв рішення, відновлення її попереднього юридичного стану, а також з огляду на те, чи матиме місце втручання у права третіх осіб у зв`язку зі здійсненням перегляду.

Так само вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала розглянути заяву ОСОБА_1 відповідно до статті 368 КАС із прийняттям відповідного рішення, дослідженням можливості надання заявнику відновлення його прав (restitutio in integrum) унаслідок порушення права на справедливий суд (статті 6 Конвенції), допущеного Україною у цій справі.

Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців

Ж. М. Єленіна

К. М. Пільков

О. С. Ткачук