Справа № 460/9098/23
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2023-09-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/9098/23 пров. № А/857/12592/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Курильця А.Р.,

з участю секретаря судового засідання Гриньків І.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 24 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Приватна виробничо-комерційна фірма «Фіалка», Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправним та скасування вимоги, -

суддя (судді) в суді першої інстанції Гресько О.Р.,

час ухвалення рішення: 16:54:16,

місце ухвалення рішення м. Рівне,

дата складання повного тексту рішення: 06.06.2023,

ВСТАНОВИВ:

Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради звернулось в суд з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Приватна виробничо-комерційна фірма «Фіалка», Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправними та скасування вимоги №1 від 03.04.2023 про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, розпорядження №1 від 03.04.2023 про зупинення операцій з бюджетними коштами, попередження від 03.04.2023 про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 24 травня 2023 року позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області №1 від 03.04.2023 до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням. В задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування розпорядження №1 від 03.04.2023 про зупинення операцій з бюджетними коштами та попередження від 03.04.2023 про неналежне виконання бюджетного законодавства, відмовлено. Стягнуто на користь Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області судовий збір в розмірі 894,67 грн.

Рішення мотивоване тим, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не виконав процесуального обов`язку доказування та не підтвердив належними й допустимими доказами правомірність власних дій.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подало апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить його скасувати в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення в цій частині, яким відмовити у задоволенні позову.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо виходу за межі питань, що підлягали дослідженню, оскільки, відповідно до ч. 11 ст. 10 Закону №2939-ХІІ, органу державного фінансового контролю надано право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб-підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Звертає увагу на відсутність правових підстав у внесенні змін до програми проведення перевірки, оскільки вся інформація отримана в межах питань програми перевірки та безпосередньо стосується проведеної закупівлі, а відтак твердження позивача та відповідно висновок суду щодо виходу за межі питань дослідження в ході перевірки спростовуються тим, що для встановлення усіх обставин, котрі передували зазначеній закупівлі, апелянт звертався до позивача листами про надання інформації, необхідної для виконання покладених на орган державного фінансового контролю завдань.

Крім того, для достовірного та неупередженого дослідження питань законності проведення процедури закупівлі надсилались запити головному розпоряднику коштів місцевого бюджету Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управлінню молоді і спорту як органу управління комунального закладу «Стадіон «Авангард», Комунальному закладу «Стадіон «Авангард», Товариству з обмеженою відповідальністю «Рівненська обласна енергопостачальна компанія».

Зазначає, що проведеною перевіркою виявлено порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів, які не усунуто.

Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради та Приватна виробничо-комерційна фірма «Фіалка» надали суду відзиви на апеляційну скаргу, у яких вони заперечили щодо її доводів та просили залишити її без задоволення, а судове рішення - без змін.

Представники апелянта у судовому засіданні підтримали доводи апеляційної скарги та просили задовольнити її з підстав, що у ній наведену.

У судовому засіданні представники позивача та третьої особи заперечили щодо доводів апеляційної скарги та просили залишити судове рішення без змін.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 06 грудня 2022 року між Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради та ПВКФ «Фіалка» на підставі абз. 5 пп. 3 п. 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою КМУ від 12.10.2022 № 1178, було укладено договір підряду №56-Б предметом якого є виконання будівельно-монтажних робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» (далі по тексту - Об`єкт) загальною вартістю 28699641,60 грн (ідентифікатор закупівлі: UA-2022-12-13-009300-а).

Відповідно до наказу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області «Про призначення перевірки закупівель» від 31.01.2023 №7 на підставі направлень №26 від 01.02.2023, №61 від 28.02.2023, виданих начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області Анатолієм Карп`юком, проведено перевірку процедури закупівлі UA-2022-12-13-009300-а.

14.03.2023 за результатами перевірки процедури закупівлі UA-2022-12-13-009300-а було складено акт перевірки процедури закупівлі №13-17-05-06/5п (далі за текстом - акт), яким встановлено порушення вимог бюджетного законодавства, а саме - нецільове використання бюджетних коштів. На вказаний акт Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради 30.03.2023 були подані заперечення, які, як свідчить аналіз висновків на заперечення до акта затверджених начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області 31.03.2023, суб`єктом владних повноважень не були враховані при підготовці вимоги.

04.04.2023 на адресу Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшли: вимога №1 до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням від 03.04.2023 (далі по тексту - вимога); розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 03.04.2023 №1 на рахунку №UA0040069 «Будівництво споруд, установ та закладів фізичної культури і спорту» (далі по тексту - розпорядження про зупинення операцій); попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 03.04.2023, яке слід усунути в строк до 30 календарних днів (далі по тексту - попередження).

У вимозі міститься вимога до керівника Управління про необхідність повернення коштів в розмірі 28699641,60 грн протягом 10 робочих днів до міського бюджету, оскільки в акті ревізії від 14.03.2023 №13-17-05-06/5п було зафіксовано факт нецільового використання бюджетних коштів чим порушено п. 5, 6, 8 ч. 1 ст. 7, ч. 6 ст. 22, ч. 1 ст. 48 (з урахуванням ч. 6 ст. 78), ст. 116, ст. 119 Бюджетного Кодексу України, п. 9, 20, 22, 46 (з врахуванням п. 7) Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі по тексту - Постанова КМУ №228). В попередженні ж про неналежне виконання бюджетного законодавства міститься висновок про те, що Управлінням допущено витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановлених рішенням про місцевий бюджет, що є у відповідності до ст.ст. 119, 116 Бюджетного кодексу нецільовим використанням бюджетних коштів і порушенням бюджетного законодавства.

Згідно матеріалів справи 07.11.2022 Комунальний заклад «Стадіон «Авангард» Рівненської міської ради листом № 116 звернувся до Управління молоді і спорту з проханням вжити заходів для забезпечення належних умов перебування колективу та збереження майна КЗ «Стадіон «Авангард» в приміщеннях в осінньо-зимовий період, а саме: забезпечення опалення приміщень.

У листі від 07.11.2022 № 01-14/886 Управління молоді та спорту інформує міського голову Третяка О.В, що впродовж 10 років в приміщенні Комунального закладу «Стадіон «Авангард» Рівненської міської ради (далі - КЗ «Стадіон «Авангард») відсутнє централізоване теплопостачання, у зв`язку з цим неможливе належне функціонування усіх підрозділів КЗ «Стадіон «Авангард» та збереження матеріально-технічної бази в осінньо-зимовий період. Управління молоді і спорту вказує, що КЗ «Стадіон «Авангард» просить вжити заходів для забезпечення належних умов перебування колективу та збереження майна КЗ «Стадіон «Авангард» в приміщеннях в осінньо-зимовий період, а саме: забезпечення опалення приміщень.

Вказаний лист шляхом накладення резолюції міським головою та заступником міського голови «Про невідкладне надання пропозицій щодо забезпечення опалення приміщень» був переадресований Управлінню капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради.

На виконання вказаного доручення Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради звернулось до проектної організації ФОП Алексієвець з проханням надати орієнтовну вартість виконання робіт, необхідних для забезпечення опалення приміщень КЗ «Стадіон Авангард». На підставі попереднього зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва від проектної організації та техніко-економічних показників Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради листом від 10.11.2022 № 01-11/509 звернулось до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради з проханням передбачити в бюджеті Рівненської міської територіальної громади на 2022 рік кошти в сумі 29755570,00 грн по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання», в тому числі проектні роботи - 199951,0 грн.

На підставі вищезгаданого листа та наданих розрахунків Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради листом від 11.11.2022 № 01-22/384 звернулось на ім`я міського голови Третяка О.В. про необхідність передбачення коштів по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м.Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання».

Згідно із рішенням Рівненської міської ради від 23.11.2022 № 2754 було передбачено кошти в бюджеті Рівненської територіальної громади на об`єкт «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» в розмірі 29755570, 00 грн по КПКВК 1617325.

Розпорядженням міського голови №1079-р від 25.11.2022 Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради було призначене замовником з будівництва зазначеного об`єкта.

Фінансування видатків по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м.Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» проводилось на підставі складеного Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради плану використання бюджетних коштів, затвердженого Управлінням містобудування та договору від 28.11.2022 № 23-22 (далі - Договір № 23-22), укладеного Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (Головний розпорядник коштів) та Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради (Одержувач коштів).

30.11.2022 між Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради (Замовник) та ФОП Алексієвець укладено договір № 27-п на виготовлення проектно-кошторисної документації по вищезазначеному Об`єкту. Проектно-кошторисна документація, пройшла експертизу та отримала позитивний висновок у ТОВ «Перша будівельна експертиза» (Експертний звіт від 05.12.2022 № 221130-03/В).

06.12.2022 між позивачем та ПВКФ «Фіалка» на підставі абз. 5 пп. 3 п. 13 Особливостей здійснення публічних було укладено договір підряду №56-Б щодо виконання будівельно-монтажних робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання». Процедура закупівлі саме за цим договором і була предметом перевірки Держаудитслужбою.

Згідно проектно-кошторисної документації по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» було передбачено спорудження лінії електроживлення із встановленням модульної трансформаторної підстанції, потужністю 2* l600 кВт для відповідного живлення стадіону «Авангард» у м. Рівному.

Згідно з Довідкою перевірки окремих питань процедури закупівлі UA-2022-12-13-009300-а від 01.03.2023, що є додатком 13 до акту №13-17-05-06/5п від 14.03.2023, предметом якої було дослідження відповідності фактично стану виконання робіт, встановлено наступне: «Вибірковими контрольними обмірами виконаних будівельних робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання», що проводились за участю Замовника - головного інженера Матвійчука А.О., Підрядника - начальника дільниці ПВКФ «Фіалка» Конашка А. В. та головного державного фінансового інспектора Бабка М.І., порушень не встановлено» (ст. 14 Довідки).

Тобто з наведеного слідує, що в ході проведення такої перевірки працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області здійснювалася фактична перевірка обсягу та якості виконаних робіт, при цьому, зауважень щодо таких робіт не висунуто.

Вказане свідчить, що всі роботи, що були передбачені проектною документацію та закуплені за Договором №56-Б від 06.12.2022 року по Об`єкту були виконані Підрядником згідно з проектом, прийняті та оплачені Замовником в повному обсязі в межах існуючих бюджетних асигнувань.

Як слідує із доводів Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проектно-кошторисною документацією по об`єкту «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій, 34 у м. Рівному. Коригування. І черга» було передбачено спорудження модульної трансформаторної підстанції потужністю 2*1250 кВт. А відтак, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області стверджується, що виконуючи роботи по спорудженню лінії електроживлення із встановленням модульної трансформаторної підстанції, потужністю 2* l600 кВт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання», ПВКФ «Фіалка» фактично виконувалися роботи по об`єкту «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій, 34 у м. Рівному. Коригування. І черга».

Однак, за змістом договорів підряду від 15.02.2019 № 59, від 10.12.2019 № 11-Б, від 18.12.2020 № 30-Б, від 20.12.2021 № 48-Б та додаткових угод до них, укладеними між ПВКФ «Фіалка», іншими виконавцями робіт та Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради по об`єкту «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій 34 у м. Рівному», останніми на час розгляду даного спору, не передбачено виконання робіт та відповідного їх фінансування щодо спорудження модульної трансформаторної підстанції потужністю 2*1250 кВт для забезпечення електричного живлення стадіону «Авангард».

З наведеного слідує, що твердження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про фактичне виконання робіт по «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій 34 у м. Рівному. Коригування. І черга» під час виконання робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» не узгоджуються із фактично профінансованими та обумовленими (передбаченими для виконання) роботами згідно з договорами підряду від 15.02.2019 № 59, від 10.12.2019 № 11-Б, від 18.12.2020 № 30-Б, від 20.12.2021 № 48-Б.

Згідно пояснень, наданих ПВКФ «Фіалка», як генеральним підрядником по виконанню по робіт на об`єкті «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій, 34 у м. Рівному», без виконання робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» щодо спорудження модульних підстанцій для електроживлення стадіону «Авангард», не можливо було б забезпечити збереження результатів раніше виконаних робіт, оскільки наявна до початку опалювального сезону 2022-2023 років доступна потужність електроживлення об`єкту реконструкції не дозволяла в повній мірі здійснити мінімально необхідний обігрів існуючих та ново споруджених приміщень стадіону «Авангард» з метою їх збереження в зимовий період. Вказане, в свою чергу, призвело б до знищення або пошкодження результатів раніше виконаних робіт по об`єкту «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій, 34 у м. Рівному».

Згідно акту №13-17-05-06/5п від 14.03.2023, на підставі якого були складені оскаржені вимога, розпорядження про зупинення операцій та попередження стверджується про нецільове використання бюджетних коштів, а саме.

Так, в акті перевірки міститься висновки, що позивачем, всупереч п. 20, п. 22 (з урахуванням абз. 3 п. 7) Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, п.5, 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України при відсутності потреби в збільшенні потужності існуючих інженерних мереж електропостачання, до розрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях для підготовки до опалювального сезону Комунального закладу «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради, необґрунтовано включено витрати на будівництво та підключення трансформаторної підстанції до об`єкту незавершеного будівництва (балансоутримувач - УКБ ВК РМР). Позивачем надано недостовірну інформацію Управлінню містобудування та архітектури ВК Рівненської міської ради, як Головному розпоряднику, що призвело до зайвого отримання бюджетних коштів Управлінням капітального будівництва ВК РМР, як одержувачем, по КПКВК 1617325 «Будівництво споруд, установ та закладів фізичної культури і спорту», на загальну суму 28699641,60 гривень.

Згідно з ч. 3 ст. 116 Бюджетного кодексу № 2456-УІ визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників є порушенням бюджетного законодавства.

У акті перевірки процедури закупівлі від 14.03.2023 №13-17-05-06/5п зроблено висновок (арк. 27), що Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради фактично використано кошти спеціального фонду міського бюджету на оплату робіт по об`єкту «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій 34 у м. Рівному», виконання яких передбачено умовами договорів підряду від 15.02.2019 № 59, від 10.12.2019 № 11-Б, від 18.12.2020 № 30-Б, від 20.12.2021 № 48-Б (з урахуванням додаткових угод) та проектно-кошторисною документацією, по вказаному об`єкту, в той час як п. 4 (Додаток 5) рішенням Рівненської міської ради від 23.11.2022 № 2754 «Про зміни до бюджету Рівненської міської територіальної громади на 2022 рік» кошти виділено для виконання робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання». Мета, з якою виділялись бюджетні кошти, згідно з п. 4 (Додаток 5) рішення Рівненської міської ради від 23.11.2022 № 2754, не досягнута. Таким чином, встановлено що Управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради упродовж грудня 2022 року допущено витрачання бюджетних коштів за процедурою закупівлі № UA-2022-12-13-009300-а - 28699641,60 грн на цілі, які не відповідають бюджетним призначенням, встановленим п. 4 (Додаток 5) рішення Рівненської міської ради від 23.11.2022 № 2754, чим порушено п. 9, п. 46 (з урахуванням пункту 7) Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою КМУ від 28.02.2002 № 228 та п. 5, 6, 8 ч. 1 ст. 7, ч. 6 ст. 22 та ч. 1 ст. 48 (з урахуванням ч.6 ст. 78) Бюджетного кодексу №2456-VІ.

Не погодившись із такими рішеннями Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, позивач оскаржив їх до суду.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає правильно застосованим нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939).

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Положеннями Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII установлено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади. Метою вказаного Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 цього Закону моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Статтею 5 Закону №922-VIII визначено принципи здійснення публічних закупівель та недискримінація учасників. Так, закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

Відповідно до п. 9 Постанови КМУ №228 від 28.02.2002 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», одержувач використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань. В пункті 22 вказаної Постанови визначено, що показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю. Згідно з п. 34 плани використання бюджетних коштів одержувачів затверджуються їх керівниками за погодженням з розпорядниками, через яких вони отримують бюджетні кошти.

Як передбачено статтею 119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є витрачання їх саме на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.

В рішенні Рівненської міської ради №2754 від 23.11.2022 міститься вказівка на назву інвестиційного проєкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання». Як вбачається з назви інвестиційного проєкту, мета проєкту - нове будівництво інженерних мереж електропостачання, що фактично і було виконано. Управлінням як Замовником по даному об`єкту було укладено ряд договорів предметом яких було виконання проєктних, будівельно-монтажних робіт, надання послуг з авторського нагляду саме по вказаному об`єкту. Бюджетні зобов`язання, які були взяті на виконання вищезгаданих договорів стосувались саме реалізації інвестиційного проєкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» та не були використані на будь-які інші цілі всупереч взятим бюджетним зобов`язанням.

Згідно із довідкою перевірки окремих питань процедури закупівлі UA-2022-12-13-009300-а в Управління капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради від 01.03.2023, що є додатком 13 до акту №13-17-05-06/5п від 14.03.2023, предметом якої було дослідження відповідності фактично стану виконання робіт передбачено наступне: «Вибірковими контрольними обмірами виконаних будівельних робіт по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання», що проводились за участю Замовника - головного інженера Матвійчука А. О., Підрядника - начальника дільниці ПВКФ «Фіалка» Конашка А. В. та головного державного фінансового інспектора Бабка М. І., порушень не встановлено». Тобто в довідці, складеній працівниками держаудитслужби, немає будь-яких заперечень, що фактично виконані та оплачені роботи по вказаному об`єкту повністю відповідають проекту по цьому ж об`єкту.

Відтак, суд дійшов вірного висновку, що позивачем було забезпечено фактичне належне виконання своїх функції з реалізації вказаного проєкту.

Згідно з Постановою КМУ №228 від 28.02.2002 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», на порушення пунктів 20, 22 якої міститься посилання в акті, не містить конкретизованого переліку документів якими мають бути підтверджені показники видатків бюджету. Пункт 22 вказаної постанови містить вказівку, що видатки бюджету повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками та деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.

Отже, як вірно зазначив суд, в акті не наведено аргументів, що доводили б, що зведений кошторисний розрахунок та техніко-економічні показники не є належними документами для обґрунтування показників видатків бюджету.

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Бюджетного кодексу України, будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення.

Як передбачено ст. 48 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов`язань минулих років. Казначейство України здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів і відображає їх у звітності про виконання бюджету. При реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань здійснюється перевірка відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, паспорту бюджетної програми.

Відповідно до ч. 6 ст. 78 Бюджетного кодексу України, органи Казначейства України здійснюють операції щодо виконання платіжних доручень розпорядників бюджетних коштів, оформлених відповідно до вимог законодавства, на підставі підтвердних документів відповідно до взятих бюджетних зобов`язань та наявних бюджетних асигнувань за видатками місцевих бюджетів (протягом п`яти операційних днів з дати надання доручення на здійснення платежу за умови виконання доходів зведеного бюджету України). Тобто органи Державної казначейської служби України здійснюють попередній та поточний контроль по надходженню та витрачанню бюджетних коштів.

В рамках здійснення оплати за виконані роботи на підставі договорів по об`єкту «Підготовка до опалювального сезону КЗ «Стадіон Авангард» Рівненської міської ради за адресою: м. Рівне, вул. Замкова, 34 - будівництво інженерних мереж електропостачання» будь-яких порушень чи попереджень щодо використання коштів на цілі, які не відповідають бюджетним призначенням, встановленим п. 4 (Додаток 5) рішення Рівненської міської ради від 23.11.2022 № 2754 від органів державної казначейської служби України отримано не було.

З урахуванням наведеного суд дійшов вірного висновку, що кошти у розмірі 28699641,60 грн використані за цільовим призначенням, передбаченим планом використання бюджетних коштів на 2022 рік, що затверджений головним розпорядником коштів, відтак висновок відповідача про нецільове використання коштів позивачем є таким, що не відповідає наявним матеріалам справи.

Разом з тим, статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Вимогами ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок же та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель безпосередньо встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок проведення перевірки процедури закупівлі органами державного фінансового контролю визначено Постановою КМУ №631 від 01.08.2013 «Про затвердження Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами». Так пунктом 8 вказаного Порядку визначено, що у ході підготовки до перевірки закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю складають у двох примірниках програму перевірки закупівель, в якій зазначаються найменування замовника, тема, період перевірки та питання, що підлягають перевірці відповідно до компетенції органу державного фінансового контролю. Програма затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Посадові особи органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки закупівель для вивчення питань у повному обсязі можуть вносити за письмовим погодженням з керівником органу державного фінансового контролю або його заступником зміни до програми перевірки закупівель.

Пункт 16 цієї ж Постанови «під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель, а також аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, та інформації, що міститься в державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу органу державного фінансового контролю».

Як встановлено судом, одночасно з отримання направлення від 01.02.2023 №26 Управлінню капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради було надано Програму перевірки закупівель, що містить 4 питання, які підлягали дослідженню в рамках цього інспектування, затверджену начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області лютим 2023 року. В переліку питань, що підлягають дослідженню відсутнє питання дослідження будь-якої документації, що стосується об`єкту будівництва «Реконструкція стадіону «Авангард» на вул. Замковій, 34 у м. Рівному». При цьому, протягом перевірки закупівлі не вносились будь-які зміни до програми перевірки закупівель. Відтак, вірним є висновок суду, що вказане свідчить, що при проведенні перевірки особами управління Держаудитслужби було допущено порушення Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою КМУ №631 від 01.08.2013 та вихід з межі питань, які підлягали дослідженню в ході перевірки.

Крім того, відповідно до правової позиції Верховного суду України, викладеної в справі №460/2626/18, правова природа вимоги органу фінансового контролю породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для позивача, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом про визнання протиправним та скасування цієї вимоги. Таким чином підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку органу фінансового контролю про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги про усунення порушення законодавства. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, де зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги органу фінансового контролю в судовому порядку. Така позиція підтримана і Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, Верховним Судом у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17.

Як вірно зазначено судом, оскільки оскаржуваною вимогою, адресованою позивачу, як отримувачу бюджетних коштів, відповідачем фактично вимагалося вчинення певних дій, а зокрема щодо повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, то такий документ слід оцінити, як акт індивідуальної дії, який породжує певні обов`язки для позивача, не виконання яких слугує підставою для притягнення його посадових осіб до передбаченої законом відповідальності. А тому, здійснення перевірки правомірності формування такої вимоги, в тому рахунку з підстав правильності та об`єктивності формування висновку акту перевірки процедури закупівлі, а також дотримання процедури проведення такої перевірки органом держаудитслуби, входить у компетенцію адміністративного суду в межах засад його діяльності визначених ст. 2, ст. 5 та ст. 245 КАС України.

Відтак, твердження відповідача про відсутність порушень прав позивача оскаржуваною вимогою є безпідставними.

Стосовно визначеного судом способу захисту, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов`язань. Крім того, Суд вказав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Неприпустимою є відмова особі в задоволенні позовних вимог лише на тій підставі, що така особа прагне відновити порушене право у повному обсязі.

Відтак суд рахує, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Аналогічний правовий висновок Верховний Суду України висловив у постанові від 24 листопада 2015 року у справі № 21-3669а15.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З урахуванням наведеного, суд дійшов вірного висновку, що для ефективного захисту порушеного права позивача достатньо визнання протиправною та скасування вимоги відповідача, якою передбачено для позивача відповідні зобов`язання, що впливають на економічну поведінку позивача.

Таким чином, як вірно зазначено судом першої інстанції, відповідач як суб`єкт владних повноважень не виконав процесуального обов`язку доказування відповідно до вимог статті 77 КАС України та не підтвердив належними й допустимими доказами правомірність власних дій.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає вірним висновок суду про необхідність часткового задоволення позову.

При цьому, колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись ст. ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, ч. 1 ст. 325 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області залишити без задоволення.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 24 травня 2023 року у справі № 460/9098/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку виключно у випадках, передбачених частиною 4 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Довгополов
судді Л. Я. Гудим
А. Р. Курилець
Повне судове рішення складено 18.09.2023.