Справа № 240/5056/22
Суддя: Граб Л.С.
Дата ухвалення: 2023-09-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/5056/22

Головуючий у 1-й інстанції: Черняхович І.Е.

Суддя-доповідач: Граб Л.С.

18 вересня 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Сторчака В. Ю. Смілянця Е. С.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Житомирській області (далі ГУ ПФУ в Житомирській області), в якому просив:

-визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, щодо не нарахування та невиплати з 10.02.2022 підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи";

-зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області здійснити з 10.02.2022 нарахування та виплату підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, визначеної законом про Державний бюджет України на відповідний рік щомісячно.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28.12.2022 в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що позивач є непрацюючим пенсіонером та особою потерпілою від Чорнобильської катастрофи, що підтверджується посвідченням Серії НОМЕР_1 .

На своє звернення до відповідача щодо призначення та виплати доплати до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, позивачем отримано відмову, з огляду на те, що положення статті 39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи у редакції Закону України Про внесення змін до Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 04 лютого 2016 року №987-VIII (далі Закон України №987-VIII) передбачають доплату громадянам, які працюють у зоні відчуження. Оскільки такий Закон неконституційним не визнано, наведена правова норма не передбачає та не надає права на нарахування та виплату підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення.

Вищезазначене слугувало підставою для звернення позивачем до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про необгрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

У статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 1 статті 15 Закону України "Про пенсійне забезпечення" умови, норми та порядок пенсійного забезпечення громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, визначаються Законом Української РСР "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" або їм надається право на одержання пенсій на підставах, передбачених цим Законом.

Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначені Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28.02.1991 № 796-XII (далі - Закон № 796-XII).

Ст.39 Закону № 796-XII (у редакції, чинній до 01.01.2015) передбачено, що громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:

-у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;

-у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;

-у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати".

28.12.2014 прийнято Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII), який набрав чинності 01.01.2015, підпунктом 7 пункту 4 Розділу І якого внесено зміни виключено статті 31, 37, 39 та 45 Закон № 796-XII.

04.02.2016 прийнято Закон № 987-VIII, яким включено до Закону № 796-ХІІ статтю 39 такого змісту: "Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".

Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ є неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Відповідно до ст. 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року №2136-VIII закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Таким чином, з 17.07.2018 втратили чинність положення Закону № 76-VІІІ, якими було виключено ст.39 Закону № 796-XII.

Отже, у зв`язку з прийняттям рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено дію статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року в частині, яка не змінена Законом № 987-VIII.

Водночас, Конституційний Суд України у своєму Рішенні вказав, що обмеження чи скасування Законом №76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом №796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон №76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом №796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

При цьому, в Рішенні №6-р/2018 встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону №796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом №76-VIII, проте застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону №796-ХІІ вказане Рішення не містить.

Конституційний Суд України у рішенні від 13 травня 1997 року №1-зп висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

Таким чином, незважаючи на те, що КСУ у своєму Рішенні №6-р/2018 від 17.07.2018 не скористався правом встановлення порядку його виконання в частині, що стосується, зокрема, статті 39 Закону №796-ХІІ, колегія суддів вважає, що з 17.07.2018 відновила дію редакції статті 39 Закону №796-ХІІ, яка була чинна до 01.01.2015. Ця редакція статті за своїм змістом та правовим регулюванням є значно ширшою у порівнянні зі статтею 39 Закону №796-ХІІ в редакції Закону №987-VIII і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не відновлено з включенням статті 39 Законом №987-VIII.

Так, стаття 39 в редакції Закону №987-VIII, яка чинна з 01.01.2016 врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження, натомість редакція статті 39, яка була чинна до 01.01.2015, врегульовувала питання здійснення доплат таким категоріям громадян: 1) особам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного (обов`язкового) відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю); 2) непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях; 3) студентам, які там навчаються; 4) пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення; 5) громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів.

Отже, у спірних відносинах, відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта-статті 39 Закону №796-ХІІ до внесення змін Законом №76-VIII, спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність з 01.01.2016 статті 39 Закону №796-ХІІ в редакції Закону №987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (стаття 3, 8 Конституції України та стаття 6 КАС) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.

Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення колізії, що виникла внаслідок цього, забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

Тож, з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року №6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ.

Аналогічна правова позиція, щодо застосування викладених правових норм, наведена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у зразковій справі №240/4937/18.

Виходячи з суб`єктного складу спірних правовідносин, підстав виникнення спору та правового регулювання спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку про те, що дана справа відповідає ознакам типової справи, викладеним у рішенні Верховного Суду у справі № 240/4937/18.

Згідно з ч.3 ст.291 КАС України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.

Отже, з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року №6-р/2018 відновлено право непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення-у зоні безумовного (обов`язкового) відселення, підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ.

Визначаючись щодо позовних вимог в частині покладення на відповідача обов`язку здійснити відповідне підвищення до пенсії позивачу, виходячи із розміру 2 мінімальних заробітних плат, колегія суддів зазначає наступне.

Розглядаючи подання про розгляд Верховним Судом як зразкової справи №240/42082/21, колегія суддів в ухвалі від 24 травня 2022 року зазначила, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року, ухваленій за результатами розгляду зразкової справи №240/4937/18, висловлена правова позиція, згідно з якою позивач має право за рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону України №796-ХІІ.

Також колегія суддів звернула увагу, що відступу від вищенаведеної правової позиції суду не відбувалось, а процесуальний закон не наділяє такими повноваженнями суд першої інстанції, у тому числі й Верховний Суд, при розгляді ним справи як зразкової.

Наявність неоднакового застосування судами першої та/або апеляційної інстанцій норм матеріального права, ухвалення цими судами різних і суперечливих судових рішень у спорах окремої категорії, без врахування уже сформованої правової позиції Верховного Суду, не зумовлюють автоматичного і безумовного прийняття Верховним Судом справи до провадження як зразкової, і не визначені процесуальним законом як обов`язкові підстави для відкриття провадження у зразковій справі. Навпаки, такі обставини сприятимуть дублюванню вже сформованих правових позицій.

Як вбачається з постанови Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року, ухваленої за результатами розгляду зразкової справи №240/4937/18, надаючи правову оцінку висновку суду першої інстанції про розмір підвищення, передбаченого статтею 39 Закону України №796-ХІІ, Суд зазначив про помилковість делегування права визначення такого Кабінету Міністрів України. Наведений висновок Суду обумовлений тим, що норма закону має вищий пріоритет над нормою підзаконного нормативно-правового акта.

Водночас, у цій справі, виходячи з доводів позивача, а також аргументів, на яких ґрунтуються заперечення відповідача, суд приходить до висновку, що спірні правовідносини потребують оцінки судом застосування норм законів України № 796-ХІІ та №1774-VІІІ, зокрема, визначення розрахункової величини для проведення розрахунку доплати до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення.

Так, розглядаючи зразкову справу №240/4946/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 грудня 2019 року визнала помилковим висновок суду першої інстанції щодо обчислення розміру щомісячної грошової допомоги, передбаченої статтею 37 Закону України №796-ХІІ у відсотковому відношенні до мінімальної заробітної плати з наступних підстав.

01 січня 2017 року набрав чинності Закон України № 1774-VІІІ.

За змістом пункту 3 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення цього Закону (у редакції, чинній на час прийняття рішення судом першої інстанції) мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується в розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року.

За результатами аналізу наведених положень Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за загальним правилом дії норм права у часі, у зв`язку з набранням чинності Законом України № 1774-VІІІ, яким установлено розрахункову величину для визначення посадових окладів, заробітної плати працівників та інших виплат і заборонено застосовувати мінімальну заробітну плату після набрання чинності цим Законом, положення статті 37 Закону України № 796-XII щодо обчислення щомісячної грошової допомоги у процентному співвідношенні до мінімальної заробітної плати застосуванню не підлягають.

Наведений висновок обумовив зміну рішення Верховного Суду в частині слів мінімальної заробітної плати, встановленої законом про Державний бюджет України на відповідний рік на слова та цифри прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 01 січня календарного року.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача провести нарахування і виплату позивачу доплати до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, яка передбачена статтею 39 Закону України №796-ХІІ, підлягають частковому задоволенню шляхом зобов`язання нарахувати і виплатити таку доплату в розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, який встановлено на 01 січня календарного року.

Такий висновок суду не протирічить положенням статті 71 Закону України №796-ХІІ.

Зазначеною правовою нормою закріплено, що дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону.

Однак, положення пункту 3 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України № 1774-VІІІ визначають нову розрахункову величину, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону України №796-ХІІ, що не має своїм правовим наслідком призупинення дії такої.

Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом під час розгляду зразкової справи №200/9195/19-а, з яким погодилась Велика Палата Верховного Суду.

Так, у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду названої справи зазначено, що Законом України № 1774-VІІІ змінено підхід до визначення розмірів посадових окладів і заробітної плати працівників, а також інших виплат (наприклад, для розрахунку розміру плати за надання адміністративних послуг, у колективних договорах та угодах усіх рівнів). Тобто цим Законом запроваджено нову розрахункову величину для визначення розмірів тих чи інших виплат шляхом заміни мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум.

Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа Серявін проти України, § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки, а доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції та дають правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2022 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України у Житомирській області щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 з 14 серпня 2021 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Житомирській області здійснити ОСОБА_1 з 14 серпня 2021 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, установленого на 01 січня відповідного календарного року.

В решті позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Граб Л.С.

Судді Сторчак В. Ю. Смілянець Е. С.