Справа № 460/16824/21
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2023-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 460/16824/21

адміністративне провадження № К/990/6839/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів)

на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 27.07.2022 (головуючий суддя - Н.О. Дорошенко)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2022 (головуючий суддя - Н.В. Ільчишин, судді - Р.Й. Коваль, В.В. Гуляк)

у справі № 460/16824/21

за позовом ОСОБА_1

до Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів),

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Вараський відділ державної реєстрації актів цивільного стану громадян у Вараському районі Рівненської області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів),

про визнання незаконним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів), в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати наказ відповідача № 2770/К від 08.11.2021 «Про відсторонення від роботи ОСОБА_1 »;

- зобов`язати відповідача виплатити позивачу середньомісячну заробітну плату за час незаконного відсторонення від роботи.

2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржуваним наказом позивача відсторонено від роботи з підстав відсутності щеплення від респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2. Звертає увагу. Що ні в трудовому договорі, ні в посадовій інструкції, ні в будь-якому іншому документі, що підписані між позивачем та відповідачем, відсутній обов`язок позивача робити профілактичні щеплення від респіраторної хвороби COVID-19, так само як і не передбачено повноваження відповідача на відсторонення позивача як спеціаліста від роботи з підстав відсутності щеплення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 27.07.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2022, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 08.11.2021 № 2770/К «Про відсторонення від роботи ОСОБА_1 ». Стягнуто з Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09.11.2021 по 28.02.2022 в сумі 37 695, 35 грн (без вирахування податків, зборів, обов`язкових платежів).

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вакцинація від COVID-19 не включена до календаря щеплень як обов`язкова. Відтак, суди дійшли висновку, що наказом відповідача про відсторонення позивача від роботи без збереження заробітної плати порушено її право на працю.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

6. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

7. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги заявник зазначає про незастосування судами попередніх інстанцій положень статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та пункту 41-6 постанови Кабінету Міністрів України № 1236 від 09.12.2020 ««Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» щодо наявності правових підстав для відсторонення працівників від роботи на час відсутності щеплення від COVID-19. Наголошує, що незастосувавши зазначені норми законодавства суди попередніх інстанцій залишили поза увагою те, що відповідач згідно законодавчих приписів реалізував свій обов`язок щодо забезпечення безпеки життя і здоров`я всіх учасників суспільства та дотримався імперативного припису щодо забезпечення відсторонення від роботи державних службовців, які відмовляються або ухиляються від проведення обов`язкових профілактичних щеплень, передбаченого пунктом 41-6 постанови Кабінету Міністрів України № 1236 від 09.12.2020 ««Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» та частиною третьою статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб».

Позиція інших учасників справи

8. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалася, відсутність якого згідно приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

9. Ухвалою Верховного Суду від 09.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів).

10. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

11. ОСОБА_1 перебуває на державній службі та займає посаду провідного спеціаліста Вараського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Вараському районі Рівненської області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів).

12. Наказом Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 08.11.2021 № 2770/К, винесеним на підставі наказу Міністерства охорони здоров`я України від 04.10.2021 № 2153 «Про затвердження Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням», доручення Державного секретаря Міністерства юстиції України № 560/1.3/48-21 від 28.10.2021, статті 46 Кодексу законів про працю України, частини другої статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу», позивача відсторонено від роботи з 09.11.2021 на строк до усунення причин, що зумовили відсторонення.

13. Не погодившись із вказаним наказом позивач звернулася до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

14. Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Відповідно до частини першої-третої статті 30 Закону України «Основи законодавства про охорону здоров`я» держава забезпечує планомірне науково обгрунтоване попередження, лікування, локалізацію та ліквідацію масових інфекційних захворювань.

Особи, які є носіями збудників інфекційних захворювань, небезпечних для населення, усуваються від роботи та іншої діяльності, яка може сприяти поширенню інфекційних хвороб, і підлягають медичному нагляду і лікуванню за рахунок держави з виплатою в разі потреби допомоги по соціальному страхуванню. Щодо окремих особливо небезпечних інфекційних захворювань можуть здійснюватися обов`язкові медичні огляди, профілактичні щеплення, лікувальні та карантинні заходи в порядку, встановленому законами України.

У разі загрози виникнення або поширення епідемічних захворювань Кабінетом Міністрів України у порядку, встановленому законом можуть запроваджуватися особливі умови і режими праці, навчання, пересування і перевезення на всій території України або в окремих її місцевостях, спрямовані на запобігання поширенню та ліквідацію цих захворювань.

16. Відповідно до частини другої статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» працівники окремих професій, виробництв та організацій, діяльність яких може призвести до зараження цих працівників та (або) поширення ними інфекційних хвороб, підлягають обов`язковим профілактичним щепленням також проти інших відповідних інфекційних хвороб. У разі відмови або ухилення від обов`язкових профілактичних щеплень у порядку, встановленому законом, ці працівники відсторонюються від виконання зазначених видів робіт. Перелік професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням проти інших відповідних інфекційних хвороб, встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

17. Положеннями статті 27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» визначено, що профілактичні щеплення з метою запобігання захворюванням на туберкульоз, поліомієліт, дифтерію, кашлюк, правець та кір в Україні є обов`язковими.

Обов`язковим профілактичним щепленням для запобігання поширенню інших інфекційних захворювань підлягають окремі категорії працівників у зв`язку з особливостями виробництва або виконуваної ними роботи. У разі необгрунтованої відмови від щеплення за поданням відповідних посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби вони до роботи не допускаються.

Групи населення та категорії працівників, які підлягають профілактичним щепленням, у тому числі обов`язковим, а також порядок і терміни їх проведення визначаються центральним органом виконавчої влади в галузі охорони здоров`я.

18. Відповідно до статті 10 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», пункту 8 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 267 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 90), та з метою забезпечення епідемічного благополуччя населення України, попередження інфекцій, керованих засобами специфічної профілактики, наказом Міністерством охорони здоров`я України 04.10.2021 № 2153 затверджено Перелік професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням (далі - Перелік № 2153).

19. Згідно з цим Переліком обов`язковим профілактичним щепленням проти гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на період дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, підлягають працівники, зокрема, центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.

20. Статтею 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» делеговано Кабінету Міністрів України встановлювати та відміняти карантин.

21. Частиною другою статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» передбачено, що питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, за поданням головного державного санітарного лікаря України.

22. За приписами пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» № 1236 від 09.12.2020, установлено з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, з 19.12.2020 до 31.12.2021 на території України карантин.

23. Постановою Кабінету Міністрів України № 1096 від 20.10.2021 доповнено постанову Кабінету Міністрів України № 1236 від 09.12.2020, зокрема, пунктом 41-6, відповідно до якого зобов`язано керівників державних органів (державної служби), керівникам підприємств, установ та організацій забезпечити:

1) контроль за проведенням обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 працівниками та державними службовцями, обов`язковість профілактичних щеплень яких передбачена переліком професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я від 04.10.2021 № 2153 (далі - перелік);

2) відсторонення від роботи (виконання робіт) працівників та державних службовців, обов`язковість профілактичних щеплень проти COVID-19 яких визначена переліком та які відмовляються або ухиляються від проведення таких обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 відповідно до статті 46 Кодексу законів про працю України, частини другої статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу», крім тих, які мають абсолютні протипоказання до проведення таких профілактичних щеплень проти COVID-19 та надали медичний висновок про наявність протипоказань до вакцинації проти COVID-19, виданий закладом охорони здоров`я;

3) взяття до відома, що:

на час такого відсторонення оплата праці працівників та державних службовців здійснюється з урахуванням частини першої статті 94 Кодексу законів про працю України, частини першої статті 1 Закону України «Про оплату праці» та частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу»;

відсторонення працівників та державних службовців здійснюється шляхом видання наказу або розпорядження керівника державного органу (державної служби) або підприємства, установи, організації з обов`язковим доведенням його до відома особам, які відсторонюються;

строк відсторонення встановлюється до усунення причин, що його зумовили.

24. Приписами частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» визначено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

25. Відповідно до статті 46 Кодексу законів про працю України відсторонення працівників від роботи власником або уповноваженим ним органом допускається у разі: появи на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; відмови або ухилення від обов`язкових медичних оглядів, навчання, інструктажу і перевірки знань з охорони праці та протипожежної охорони; в інших випадках, передбачених законодавством.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

26. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

28. Спірним питанням у цій справі є правомірність відсторонення позивача від роботи з підстав відсутності підтвердження проведення обов`язкового профілактичного щеплення проти СОVID-19.

29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, враховує, що Велика Палата Верховного Суду за подібних обставин справи, суті спору і правового регулювання у постанові від 14.12.2022 у справі № 130/3548/21 висловила правовий висновок, який підлягає врахуванню у цьому касаційному провадженні та полягає у наступному.

30. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14.12.2022 у справі № 130/3548/21, досліджуючи питання відсторонення від роботи працівника, який не пройшов обов`язкового профілактичного щеплення від COVID-19 на підставі закону, дійшла висновку про те, що обов`язки роботодавців щодо забезпечення епідеміологічного благополуччя населення визначені не тільки Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення». Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2021 № 1096 передбачено, що відсторонення працівників в межах відповідних заходів боротьби з пандемією COVID-19 керівник підприємства, установи, організації проводить відповідно до статті 46 Кодексу законів про працю України, частини другої статті 12 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» і частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу».

31. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що відсторонення від роботи (виконання робіт) певних категорій працівників, які відмовляються або ухиляються від проведення обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19, було передбачене законом. Приписи законів України з приводу такого відсторонення є чіткими, зрозумілими та за дотримання визначеної в них процедури дозволяють працівникові розуміти наслідки його відмови або ухилення від такого щеплення за відсутності медичних протипоказань, виявленої за наслідками медичного огляду, проведеного до моменту відсторонення, а роботодавцеві дозволяють визначити порядок його дій щодо такого працівника.

32. Надаючи відповідь на питання чи переслідувало втручання у право позивача на повагу до її приватного життя легітимну мету, що випливає зі змісту пункту 2 статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Велика Палата Верховного Суду не вбачала підстав для сумнівів у тому, що у відповідний період Україна, поряд з іншими державами, зазнала значних труднощів у сфері охорони здоров`я. Згідно зі статистичними даними в середньому у 2021 році від COVID-19 в Україні помирало 7 168 осіб на місяць. Коронавірусна інфекція COVID-19 у тому році стала другою за частотою причиною смертей українців (12 %) після серцево-судинних захворювань (60, 2 %). Вказане зумовлювало необхідність вжиття державою певних обмежувальних заходів, пов`язаних, зокрема, із втручанням у право на повагу до приватного життя для захисту здоров`я населення від хвороби, яка може становити серйозну небезпеку, а саме для запобігання подальшому її поширенню, попередження важких ускладнень у хворих на COVID-19, мінімізації серед них кількості летальних випадків. Така мета відповідно до пункту 2 статті 8 Конвенції є легітимною. Встановивши обов`язковість щеплення проти COVID-19 для окремих категорій працівників як умову продовження виконання ними трудових обов`язків, держава намагалася досягнути цієї мети.

33. З врахуванням висловленої позиції у постанові від 14.12.2022 у справі № 130/3548/21, Верховний Суд вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій, що вакцинація від COVID-19 не визначена державою як обов`язкова.

34. Водночас у вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду зауважила, що нагальна необхідність ужиття державою у 2021 році заходів для захисту здоров`я населення (зокрема, для попередження поширення коронавірусу SARS-CoV-2, мінімізації ризиків ускладнень і смертності у хворих на COVID-19) не викликає сумнівів. Проте слід з`ясувати, чи було нагально необхідним відсторонення позивачки від роботи та наскільки саме таке відсторонення сприяло досягненню зазначеної легітимної мети.

35. Досліджуючи питання, чи було відсторонення позивачки від роботи нагально необхідним і пропорційним легітимній меті втручання в її право на повагу до приватного життя, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що відсторонення особи від роботи, що може мати наслідком позбавлення її в такий спосіб заробітку без індивідуальної оцінки поведінки цієї особи, лише на тій підставі, що вона працює на певному підприємстві, у закладі, установі, іншій організації, може бути виправданим за наявності дуже переконливих підстав. У кожному випадку слід перевіряти, чи була можливість досягнути поставленої легітимної мети шляхом застосування менш суворих, ніж відсторонення працівника від роботи, заходів після проведення індивідуальної оцінки виконуваних ним трудових обов`язків, зокрема, оцінки об`єктивної необхідності під час їхнього виконання особисто контактувати з іншими людьми, можливості організації дистанційної чи надомної роботи тощо.

36. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14.12.2022 у справі № 130/3548/21 зауважила, що в кожному конкретному випадку для вирішення питання про наявність підстав для обов`язкового щеплення працівника проти COVID-19 і, відповідно, для відсторонення працівника від роботи, слід виходити не тільки з Переліку № 2153, але й оцінки загрози, яку потенційно на роботі може нести невакцинований працівник. Зокрема, слід враховувати і такі обставини, як:

- кількість соціальних контактів працівника на робочому місці (прямих/непрямих);

- форму організації праці (дистанційна/надомна), у тому числі можливість встановлення такої форми роботи для працівника, який не був щепленим;

- умови праці, у яких перебуває працівник і які збільшують вірогідність зараження COVID-19, зокрема потребу відбувати у внутрішні та закордонні відрядження;

- контакт працівника з продукцією, яка буде використовуватися (споживатися) населенням.

37. Визначаючи об`єктивну необхідність щеплення працівника і перевіряючи законність його відсторонення від роботи для протидії зараженню COVID-19, необхідно з`ясовувати наявність наведених вище та інших факторів.

38. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14.12.2022 у справі № 130/3548/21 дійшла висновку, що при розгляді подібних справ суди повинні враховувати, що суспільні інтереси превалюють над особистими, однак лише тоді, коли втручання у відповідні права особи має об`єктивні підстави (передбачене законом, переслідує легітимну мету, є нагально необхідним і пропорційним такій меті).

39. Дослідження вказаних обставин залишилось поза увагою судів, проте встановлення цих обставин має значення для правильного вирішення цієї справи.

40. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) справа підлягає направленню на новий розгляд відповідно до положень статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

42. Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому рішення суддів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

43. Відповідно до частини восьмої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

44. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) задовольнити частково.

2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 27.07.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2022 у справі № 460/16824/21 скасувати.

3. Справу № 460/16824/21 направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Рівненського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк