Справа № 460/11508/23
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2023-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення (частина друга статті 34 КАС України).
Хоча і окрема думка, в свою чергу, немає жодного правового значення для результатів розгляду справи, але, відповідно до вимог процесуального закону, виключно саме таким чином суддя у процесуальний спосіб може висловити свою незгоду з прийнятим по справі рішенням суду в цілому та зняти з себе професійну відповідальність за його зміст та подальшу реалізацію.
В травні 2023 року ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до ГУ ПФУ в Рівненській області, в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - також Закон № 796-ХІІ) з 01.05.2023 року та зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити доплату до пенсії в розмірі двох мінімальних заробітних плат згідно з статтею 39 Закону № 796-ХІІ з 01.05.2023 року.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року у справі № 460/11508/23 - без змін.

Не погоджуюсь з постановою суду апеляційної інстанції, яка прийнята рішенням більшості голосів колегії суддів, вважаю за необхідне висловити в цій справі окрему думку, з огляду на таке.

Приймаючи постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року по даній справі, колегія суддів погодилась з висновком суду першої інстанції про те, що відновлення дії статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат непрацюючим пенсіонерам, які є потерпілими від Чорнобильської катастрофи 4 категорії.

Дослідивши матеріали даної справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, з урахуванням конкретних обставин справи, вважаю, що вищевказана позиція є помилковою, з огляду на наступне.

Позивач має статус особи, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи (категорія 4), що не заперечується відповідачем, та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Рівненській області.

Позивач є непрацюючим пенсіонером, зареєстрована та проживає у населеному пункті, територія якого відноситься до зони гарантованого добровільного відселення.

Вважаючи дії відповідача щодо ненарахування та невиплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ, протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення врегульовані Законом № 796-ХІІ.

Частиною першою статті 39 Закону № 796-XII, в редакції, що діяла до 1 січня 2008 року, передбачалося, що громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: - у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; - у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; - у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

Згідно з частиною другою цієї статті в цій же редакції, пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті.

Підпунктом 9 пункту 28 розділу ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28.12.2007 (надалі також - Закон № 107-VI) частини першу та другу статті 39 Закону № 796-XII було замінено однією частиною такого змісту: «Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України».

Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 положення пункту 28 розділу ІІ Закону №107-VI визнані неконституційними.

Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України, закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Тобто, з 22.05.2008 стаття 39 Закону №796-XII повинна була застосовуватися в редакції, що діяла до внесення змін Законом № 107-VI.

28.12.2014 прийнятий Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого внесені зміни до Закону № 796-XII шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45. Вказаний Закон набрав чинності 01.01.2015.

04.02.2016 прийнятий Закон № 987-VIII, який згідно з розділом ІІ «Прикінцеві положення» набрав чинності з 1 січня 2016 року, а також включив до Закону № 796-XII статтю 39 наступного змісту: «Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».

Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 №6-р/2018 визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ.

При цьому, Конституційний Суд України у своєму рішенні вказав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-XII фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VІІІ у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-XII, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Також в рішенні Конституційного Суду України встановлений порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VІІІ. В той же час роз`яснення щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ відсутні.

Конституційний Суд України у рішенні від 13 травня 1997 року № 1-зп висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

Таким чином, з 17.07.2018 відновила дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка була чинною до 01.01.2015. Ця редакція статті за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і гарантує соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено Законом № 987-VIII.

Так, стаття 39 у редакції Закону № 987-VIII, що набула чинності з 01.01.2016, врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження, в той час, як редакція статті 39, що була чинною до 01.01.2015, врегульовувала питання здійснення доплат і тим особам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю); непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях; студентам, які навчаються на цих територіях; пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення; громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів.

З огляду на наведене вище, відновлення дії попередньої редакції статті 39 Закону № 796-ХІІ, до внесення змін Законом № 76-VІІІ, що визнаний неконституційним, спричинило колізію правозастосування, через те, що з 01.01.2016 стаття 39 Закону № 796-ХІІ викладена у редакції Закону № 987-VIII.

На моє переконання ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права, в тому розумінні, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, а тому пріоритет не може надаватися тій нормі, яка звужує відповідні права, оскільки це порушить справедливий баланс між інтересами особи та суспільства, та знівелює сутність відповідних прав.

Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення колізії, що виникла внаслідок цього, забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

Таким чином, з 17.07.2018 відновлено дію статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, що діяла до 01.01.2015 та в тій частині, яка не змінена Законом № 987-VIII.

Відтак, з 17.07.2018 стаття 39 Закону № 796-ХІІ «Доплата громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення», зокрема, має такий зміст:

«Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:

-у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;

-у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;

-у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати».

В іншій частині стаття 39 Закону № 796-ХІІ діє у редакції Закону № 987-VIII.

Отже, з моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено право непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення на отримання доплати до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.

Водночас, щодо питання про належний до виплати розмір вказаної доплати, я вважаю наступне.

Відповідно до статті 63 Закону № 796-ХІІ фінансування витрат, пов`язаних з реалізацією цього Закону, здійснюється за рахунок коштів державного і місцевого бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначені у Бюджетному кодексі України (далі БК).

Відповідно до частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачене законом про Державний бюджет України.

01.01.2015 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон № 79-VIII), пунктом 63 якого розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» доповнений пунктом 26, яким установлено, що норми і положення статей 20, 21, 22, 23, 30, 31, 37, 39, 48, 50, 51, 52 та 54 Закону № 796-ХІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

При цьому, наголошую, що вказані вище положення Закону №79-VIII не були визнанні неконституційними.

Таким чином, 01.01.2015 Кабінету Міністрів України були надані повноваження щодо визначення розміру і порядку виплати пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом №796-ХІІ.

Водночас, надання Законом №79-VIII Кабінету Міністрів України повноважень щодо визначення розміру і порядку виплати пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, не означає, що йому надано право їх зменшувати або скасовувати. Уряд не має права приймати будь-які підзаконні акти, які суперечать Закону № 796-ХІІ. Оскільки ж стаття 39 Закону № 796-ХІІ (в чинній з 17.07.2018 редакції, а саме в редакції Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»« від 06.06.1996 № 230/96-ВР) не уповноважує Кабінет Міністрів України встановлювати розміри доплат для осіб, які працюють у зонах безумовного та гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю, а також розміри підвищення до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, натомість самостійно і чітко визначає такі розміри, то застосуванню підлягає саме норма статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка є самодостатньою в цьому питанні, і безсумнівно наділена вищою юридичною силою.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, де в частині вирішення питання розміру підвищення до пенсії чітко вказала, що така доплата здійснюється у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.

Таким чином, непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як встановлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ, як наслідок, передчасно, без з`ясування всіх обставин справи, прийнято судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Щодо висновків судів першої та апеляційної інстанції, що виключно особи, визнані потерпілими від Чорнобильської катастрофи 3 категорії мають право на підвищення до пенсії в розмірі, передбаченому статтею 39 Закону № 796-ХІІ, тоді як позивач є потерпілою від Чорнобильської катастрофи 4 категорії, а тому права на підвищення не має, зазначаю наступне.

Матеріалами справи підтверджено, що позивач є пенсіонером та проживає на території радіоактивного забруднення.

Стаття 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що відновила свою дію на підставі рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018, пов`язує право пенсіонера на підвищення до пенсії виключно з проживанням такої особи на території радіоактивного забруднення. Набуття таким пенсіонером статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи стаття 39 Закону № 796-ХІІ не передбачає.

Ба більше, особа, яка не має такого статусу, внаслідок відповідних життєвих обставин в будь-який момент може змінити місце свого проживання та переселитися до населеного пункту, що перебуває в зоні радіоактивного забруднення. І логічне тлумачення положень статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка розміщена в окремому Розділі VII даного законодавчого акта, не дає жодних підстав для взаємозв`язку статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи та пільг, визначених цим Розділом. Даний розділ визначає лише особливості регулювання праці на території радіоактивного забруднення. Тоді як соціальний захист громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, пільги і компенсації в залежності від категорії постраждалих чітко визначені в Розділі IV Закону № 796-ХІІ.

Сфери та предмети регулювання даних двох розділів - IV та VII Закону № 796-ХІІ - істотно різняться, як різняться і категорії осіб, які підпадають під їх регулювання, хоча в деяких випадках можуть співпадати (коли приміром особа, постраждала від Чорнобильської катастрофи проживає чи працює на території радіоактивного забруднення).

В той же час звуження, всупереч змісту статті 39 Закону № 796-ХІІ її дії шляхом розповсюдження виключно на осіб, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, суперечить суті як самого Закону № 796-ХІІ, так і його Розділу VII зокрема.

Тому переконаний, що вимоги ОСОБА_1 є законними та обґрунтованими, а отже апеляційний суд мав за наслідками апеляційного перегляду справи задовольнити апеляційну скаргу, скасувати рішення суду першої інстанції та повністю задовольнити позов.

Суддя В. С. Затолочний