Справа № 540/6553/21
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2023-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 вересня 2023 р.м. ОдесаСправа № 540/6553/21

Головуючий в 1 інстанції: Гомельчук С.В. Дата і місце ухвалення: 24.01.2022р., м. Херсон
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної регуляторної служби України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року по справі за адміністративним позовом Херсонської обласної державної адміністрації до Державної регуляторної служби України, третя особа Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису, -

В С Т А Н О В И Л А :

В жовтні 2021 року Херсонська обласна державна адміністрація звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису, який викладено в акті планової перевірки додержання Херсонською ОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру №14/316-Д-2021, затвердженому головою ДРС України 30.09.2021р.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що за наслідками проведеної у липні 2021 року планової перевірки додержання Херсонською ОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру Державною регуляторною службою України складено акт від 30.09.2021р. №14/316-Д-2021, в якому викладено припис про усунення порушень законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. Вимоги зазначеного припису позивач вважає незаконними, оскільки Департамент екології та природних ресурсів, як структурний підрозділ Херсонської обласної державної адміністрації та дозвільний орган, відповідно до делегованих йому повноважень мав усі правові підстави для розгляду документів на видачу дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. При проведенні перевірки ДРС України не надала об`єктивну оцінку статусу та повноваженням Херсонської ОДА та її посадовим особам, визначених в Законах України «Про місцеві державні адміністрації», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та «Про адміністративні послуги» в їх сукупності.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 24.01.2022р. позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної регуляторної служби України, який викладено в акті планової перевірки додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру №14/316-Д-2021, затвердженому головою Державної регуляторної служби України 30.09.2021р.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Державна регуляторна служба України подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення від 24.01.2022р. з ухваленням по справі нового судового рішення про відмову в задоволенні позову Херсонської обласної державної адміністрації.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки доводам відповідача, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у даному випадку не йдеться про розмежування компетенції між Херсонською ОДА та Державною регуляторною службою України. Позивач звернувся з вимогою скасувати припис суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізовуючи компетенцію у сфері нагляду за дозвільним органом, здійснив контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. Водночас, статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єктам господарювання. Відтак, обласна державна адміністрація у цій справі не наділена правом на звернення до суду.

Також, апелянт посилається на те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність у Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації повноважень на видачу дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Зазначає, що Департамент уповноважений виключно опрацьовувати заяви суб`єктів господарювання на отримання дозволу на викиди, а не приймати рішення щодо видачі або відмови у видачі відповідних дозволів. Дозвільним органом з питань видачі дозволу на викиди є безпосередньо Херсонська обласна державна адміністрація, а не Департамент. Жодним законодавчим актом у дозвільній сфері не передбачено ані делегування, ані передачі структурним підрозділам адміністрації повноважень дозвільного органу в частині прийняття рішення щодо видачі (анулювання) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що у період з 24 по 30 липня 2021 року Державною регуляторною службою України проведено планову перевірку додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру на підставі ст.9-1 Закону України «Про дозвільну систему».

За результатами перевірки складено акт від 30.09.2021р. №14/316-Д-2021, яким зафіксовано наступні порушення:

- видача дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами здійснюється не уповноваженим законом дозвільним органом, що є порушенням ч.1 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»;

- Херсонською ОДА не затверджено інформаційної картки на кожну адміністративну послугу, що надається відповідно до закону, чим порушено ч.1 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги»;

- порушення порядку одержання погоджень, необхідних для видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, що є недотриманням ч.11 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»;

- залучення суб`єкта господарювання до одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, чим порушено ч.11 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»;

- відмова у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами відбувається з підстав, не встановлених законом, чим порушено ч.1 ст.4 та ч.5 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;

- не прийняття рішень з питань видачі (анулювання, переоформлення) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, чим порушено ч.1 ст.1, ч.ч. 6, 7, 8 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;

- не забезпечення оприлюднення та вільного доступу до необхідної суб`єктам господарювання інформації для провадження ними господарської діяльності, чим порушено ст..8 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;

- прийняття заяв суб`єктів господарювання у спосіб, не передбачений законодавством, що є порушенням ч.1 ст.9 Закону України «Про адміністративні послуги», п.п. 1, 2 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 року №523-р «Деякі питання надання адміністративних послуг через центри надання адміністративних послуг»;

- вимагаються документи, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру, не передбачені законом, чим порушено ч.1 ст.1, частини 6, 7, 8 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», пункт 5 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою КМУ від 13 березня 2002 року №302.

У зв`язку з виявленими порушеннями Державною регуляторною службою України винесено припис, який викладено в акті перевірки від 30.09.2021р. №14/316-Д-2021, про зобов`язання Херсонську ОДА:

1.1 Вжити заходів для забезпечення Херсонською ОДА видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами не уповноваженим законом дозвільним органом уповноваженим законом дозвільним органом - Херсонською ОДА;

1.2 Забезпечити отримання рішень Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, що є обов`язковим для видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, у спосіб, визначений Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Законом України «Про охорону атмосферного повітря» та Порядком проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №302, й без залучення суб`єктів господарювання до їх отримання;

1.3 Неухильно дотримуватись підстав, встановлених ч.1 ст.4 та ч.5 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;

1.4 Забезпечити неухильне дотримання вимог переліку документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, передбачених Законом України «Про охорону атмосферного повітря» та Порядком проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженим постановою КМУ від 13 березня 2002 року №302;

1.5 Забезпечити прийняття рішень з питань видачі (анулювання, переоформлення) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами у спосіб, визначений ч.1 ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»;

1.6 Забезпечити оприлюднення та вільний доступ до необхідної суб`єктам господарювання інформації для провадження ними господарської діяльності;

1.7 Забезпечити отримання заяв та документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документу дозвільного характеру, виключно через центри надання адміністративних послуг;

1.8 Привести у відповідність до вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Закону України «Про адміністративні послуги» інформаційну та технологічну картки видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, затвердити інформаційні та технологічні картки рішення про передачу у власність, надання у постійне користування та оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, та рішення про продаж земельних ділянок державної та комунальної власності;

1.9 Забезпечити повторний розгляд заяв суб`єктів господарювання (за переліком) для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, підставою для прийняття рішення по яким не відповідає вимогам законодавства.

Не погоджуючись з правомірністю вказаного припису Херсонська ОДА оскаржила його в судовому порядку.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, зазначив, що відповідач при проведенні перевірки перевіряв питання видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, які видані Департаментом екології та природних ресурсів, як структурним підрозділом Херсонської ОДА. При цьому, суд визнав необґрунтованими посилання ДРС України на те, що жодним законодавчим актом не передбачено делегування повноважень дозвільного органу в частині прийняття рішення щодо видачі (анулювання) дозволу відповідному структурному підрозділу з питань екології та природних ресурсів, зазначивши, що при здійсненні таких висновків відповідачем не враховано засади функціонування та структуру місцевих державних адміністрацій. Законом України «Про місцеві державні адміністрації» та Постановою КМУ «Про затвердження типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації» від 26.09.2012р. №887 передбачено право голови ОДА створювати структурні підрозділи для забезпечення виконання завдань у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території, серед яких і надання адміністративних послуг. На реалізацію цих повноважень розпорядженням голови Херсонської ОДА створено Департамент захисту довкілля та природних ресурсів для забезпечення реалізації на території області державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, в тому числі і шляхом надання адміністративних послуг, видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Тобто, в даному випадку відбулося не делегування Херсонською ОДА своїх повноважень, як дозвільного органу, в частині видачі (анулювання) дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами іншому органу, а визначення конкретного структурного підрозділу Херсонської ОДА, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, що узгоджується з вимогами законодавства. У зв`язку з цим, суд дійшов висновку про протиправність (недоведеність) тверджень відповідача про порушення саме позивачем вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, які були виявлені під час проведення планової перевірки і відображені в акті від 30.09.2021р. №14/316-Д-2021 та приписі, який є невід`ємною його частиною.

Не вдаючись до правової оцінки висновків суду першої інстанції по суті спору колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Спором адміністративної юрисдикції, у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України, є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. (п.7 ч.1 ст.4 КАС України)

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019р. у справі №915/478/18 (провадження №12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно з якою, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з проведенням ДРС перевірки додержання Херсонською ОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та складання за її результатами припису про усунення порушень.

Результати перевірки оформлені актом від 30.09.2021р. №14/316-Д-2021, невід`ємною частиною якого є припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

У вказаному акті відображено висновок про те, що повноваження Херсонської ОДА, як дозвільного органу з видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, реалізував Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, що не узгоджується з вимогами абзацу 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», частини 5 статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» та абзацу 3 пункту 3 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №302. Крім того, інформаційна та технологічна картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, також затверджена не Херсонською обласною державною адміністрацією, як суб`єктом надання адміністративних послуг, а директором Департаменту екології та природних ресурсів. Також, інформаційною карткою передбачена необхідність подання документів, що не передбачені діючими законами тощо.

Приписами статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі-Закон №2806-IV) визначено, що документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності; дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Частиною 5 статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» від 16.10.1992р. №2707-XII (далі - Закон №2707-XII) передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Відповідно до пункту 2 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №302, дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям (далі - суб`єкт господарювання) експлуатувати об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.

Дозвіл видається суб`єкту господарювання за формою, встановленою Мінприроди.

Згідно пункту 3 Порядку №302 дозвіл видається безоплатно на строк не менш як п`ять років: суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до першої групи, - Міндовкіллям за погодженням з Держпродспоживслужбою; суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до другої або третьої групи, - обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища через дозвільні центри за погодженням з територіальними органами Держпродспоживслужби.

Отже, видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, віднесено до компетенції, у тому числі, обласних державних адміністрацій.

Правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг встановлено Законом України «Про адміністративні послуги» (далі - Закон №5203-VI).

Положеннями статті 1 Закону №5203-VI передбачено, що адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону; суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

До адміністративних послуг також прирівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб`єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб`єкту звернення, а також об`єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт (ч.3 ст.3 Закону №5203-VI).

Положеннями частини 2 статті 5 Закону №5203-VI визначено, що адміністративні послуги визначаються виключно законом.

Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011р. №3392-VI, відповідно до пункту 30 додатку до останніх віднесено дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Крім того, п.82 додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014р. №523 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.10.2017 №782-р) визначено, що до адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг, включено також видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Тобто, видача дозволу на викиди забруднюючих речовин є адміністративною послугою, яка надається дозвільним органом. Видача дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої та третьої групи, здійснюється обласними державними адміністраціями.

Таким чином, до повноважень обласної державної адміністрації відноситься видача дозвільної документації.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014р. №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких Є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Підпунктом 33 пункту 4 Положення №724 передбачено, що ДРС відповідно до покладених на неї завдань здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.

Отже, Державна регуляторна служба України є органом державної влади, діяльність якого, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) здійснення дозвільної системи у сфері господарської діяльності. При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, а відповідач, який також є органом державної влади, - функції суб`єкта надання адміністративних послуг з видачі документів дозвільного характеру.

Колегія суддів зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Херсонською ОДА та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати припис суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за дозвільним органом, здійснив контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру позивачем як підконтрольним органом.

Як свідчать матеріали справи, Херсонська ОДА обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо видачі документів дозвільного характеру та делегування (розподіл) таких обов`язків головою ОДА Департаменту екології та природних ресурсів, як структурному підрозділу Херсонської обласної державної адміністрації.

Пунктом 5 частини 1 статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Водночас, згідно зі статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Херсонської ОДА на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування припису Державної регуляторної служби України не закріплено у жодному нормативно-правовому акті, тому обласна державна адміністрація у цій справі не має права на звернення до суду.

Аналогічного висновку у справі, в якій сторонами виступають Херсонська ОДА та Державна регуляторна служба України, а предметом спору законність винесеного ДРС України припису за наслідками проведеної перевірки додержання ОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, дійшов Верховний Суд у постанові від 01.12.2021р. по справі №540/1980/19.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Зважаючи на те, що суд першої інстанції розглянув справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустив порушення норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення від 24.01.2022р. та закриття провадження у справі.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 315, частини першої статті 319 КАС України КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Оскільки колегія суддів дійшла висновку, що у цій справі позов подано особою, яка не мала права його подавати, суд не роз`яснює, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Зважаючи на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції від 24.01.2022р. скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.3 ч.1 ст.315, ст.ст. 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року скасувати.

Провадження у справі №540/6553/21 за позовом Херсонської обласної державної адміністрації до Державної регуляторної служби України, третя особа Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису, закрити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 11 вересня 2023 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук