Справа № 380/13557/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-09-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

05 вересня 2023 року

м. Київ

справа №380/13557/21

адміністративне провадження №К/990/18928/23

Верховний Суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стародуба О.П., судді Шарапи В.М.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Ящинського А.Л.,

представника відповідача Яцишена Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 380/13557/21

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства культури та інформаційної політики України,

третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації,

про визнання протиправним та скасування припису,

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Матковської З.М., Кузьмича С.М., Улицького В.З. від 4 квітня 2023 року,

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач, Мінкультури), третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі - департамент архітектури), в якому просить визнати протиправним і скасувати припис Мінкультури від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6 щодо припинення проведення земельних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А у м. Львові зі знесенням існуючих будівель».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що зі змісту спірного припису вбачається, що такий винесено з підстав здійснення ОСОБА_1 будівельних робіт в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, що є порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

3. Позивач звертає увагу, що саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання, а є лише належною підставою для розгляду Мінкультури питання та прийняття рішення щодо визначення меж історичного ареалу та встановлення режиму його використання. Вказує, що передумовою до встановлення меж історичного ареалу населеного місця є розробка науково-проєктної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування та затверджена Мінкультури як центральним органом виконавчі влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

4. Позивач також зазначає, що на день видачі спірного припису від 26 липня 2021 року відсутня затверджена Мінкультури у встановленому порядку науково-проєктна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, як того вимагає частина третя статті 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини» та пункт 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), а тому, межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку не затверджені. З огляду на це, позивач вважає, що межі історичного ареалу населеного місця, яке занесене до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26 липня 2001 року Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вище вимог Закону України «Про охорони культурної спадщини» та Порядку № 318.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року в задоволенні позову відмовлено, оскільки суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Мінкультури під час винесення оскаржуваного припису № 870/6.11.6 від 26 липня 2021 року діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885 (далі - Положення № 885), та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що проєктна документація позивачем була розроблена та затверджена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, проведено її експертизу та отримано дозвіл на початок виконання будівельних робіт, історико-архітектурний опорний план та історичний ареал м. Львова не затверджений у встановленому законом порядку, а тому оскаржуваний припис Мінкультури № 868/6.11.6. від 26 липня 2021 року є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2022 року.

9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 54 Конституції України, статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», внаслідок чого, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що рішення виконкому Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, оскільки такі межі не затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Мінкультури.

10. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме не врахував висновків Верховного Суду, що викладені у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, де Суд у подібних правовідносинах дійшов висновку про правомірність припису Мінкультури про припинення будівельних робіт, з огляду на чинність рішення Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

11. Також скаржник зазначає про необхідність врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, у якому у подібних правовідносинах Суд зазначив, що Мінкультури під час винесення припису діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини», оскільки проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, відбувалося за відсутності погодженої у встановленому порядку проєктної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Позиція інших учасників справи

12. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Мінкультури не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 667 ухвалу Верховного Суду від 5 червня 2023 року про відкриття касаційне провадження у справі № 380/13557/21 ОСОБА_1 отримав 12 червня 2023 року.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

13. Касаційну скаргу подано 25 травня 2023 року.

14. Ухвалою Верховного Суду від 5 червня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/13557/21, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу Мінкультури.

15. Ухвалою Верховного Суду від 7 липня 2023 року задоволено клопотання Мінкультури про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2023 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку.

16. Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2023 року справу № 380/13557/21 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 5 вересня 2023 року.

17. Від представника ОСОБА_1 надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яке мотивовано суперечливою судовою практикою у питанні щодо наявності меж історичного ареалу м. Львова в аспекті застосування статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

18. Представник позивача у якості прикладу неоднакового застосування зазначених норм права наводить постанови Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18 та від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, в яких Суд дійшов висновку про те, що межі історичного ареалу м. Львова затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, яке є чинним та нескасованим, а тому на території цього історичного ареалу діють відповідні обмеження щодо провадження будівництва, іншої господарської діяльності, визначені Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Водночас, у постанові від 19 березня 2021 року у справі № 813/716/16 Верховний Суд дійшов протилежного висновку, визнавши протиправною бездіяльність Львівської МР щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі та зобов`язавши Львівську МР відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з визначення меж історичного ареалу м. Львова.

Також представник позивача посилається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, який, на думку заявника, також свідчить про відсутність у м. Львові належним чином визначених меж історичного ареалу.

19. Крім того, представник ОСОБА_1 звертає увагу на існування у цій справі виключної правової проблеми, яка впливає на застосування норм права у подібних правовідносинах судами декількох юрисдикцій, у зв`язку з чим, на думку заявника, її невирішеність призводить до різного тлумачення та застосування судами норм права й неоднакового вирішення спорів за тими ж фактичними обставинами справи. Зокрема, для забезпечення сталості та єдності судової практики представник позивача вважає, що Велика Палата Верховного Суду має вирішити такі спірні питання:

- чи є рішення виконавчого комітету Львівської МР від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови м. Львова» належним документом, яким може бути затверджено межі історичного ареалу м. Львова з огляду на те, що вказане рішення виконавчого комітету Львівської МР не є науково-проєктною документацією у розумінні приписів пункту 12 Порядку № 318;

- чи нівелює незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» вимоги законодавства про охоронну культурної спадщини стосовно обов`язковості погодження з Мінкультури проєктної документації на нове будівництво, реконструкцію у межах історичного ареалу м. Львова та отримання дозволу Мінкультури на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу м. Львова.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

20. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,1 га, кадастровий номер: :04:002:0043, цільове призначення: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, розташована за адресою: м. Львів, вул. Гординських, 15а , на підставі договору купівлі-продажу житлового будинку та земельної ділянки від 28 січня 2016 року, посвідченого приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Дячук О.А.

21. Виконавчим комітетом Львівської міської ради 2 серпня 2018 року прийнято рішення № 858 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва на будівництво гр. ОСОБА_1 багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15а зі знесенням існуючих будівель».

22. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 22 грудня 2018 року № ЛВ49 ОСОБА_1 як замовнику будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15а зі знесенням існуючих будівель у м. Львові, код об`єкта 1122.2, клас наслідків (відповідальності) СС2.

23. Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 3 квітня 2020 року № 312 внесено зміни до рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 2 серпня 2019 року № 732.

24. ДП «Західний експертно-технічний центр Держпраці» у Львівській області 15 грудня 2020 року затверджено Експертний звіт (позитивний) щодо розгляду проєктної документації на будівництво за проєктом «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15а зі знесенням існуючих будівель у м. Львові (коригування) № 834.6815.20/7573».

25. 15 червня 2021 року головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони об`єктів культурної спадщини Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Книшем Р.М. проведено візуальне обстеження та здійснено фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: м. Львів, вул. Гординських, 15а , про що складено акт обстеження містобудівної ситуації на вул. Гординських, 15а у м. Львові.

26. Це обстеження проведено на виконання доручення заступника голови Львівської обласної державної адміністрації від 3 червня 2021 року та відповідно до листа Мінкультури від 2 червня 2021 року № 6363/6.11.6.

27. За результатом візуального обстеження земельної ділянки на вул. Гординських, 15а у м. Львові Мінкультури видано припис від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6 з вимогами:

- негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Гординських, 15-А зі знесенням існуючих будівель у м. Львові», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

- вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

29. Задовольняючи позов ОСОБА_1 , суд апеляційної інстанції виходив з того, що проєктна документація позивачем була розроблена та затверджена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, проведено її експертизу та отримано дозвіл на початок виконання будівельних робіт; оскільки історико-архітектурний опорний план та історичний ареал м. Львова не затверджений у встановленому законом порядку, тому оскаржуваний припис Мінкультури № 868/6.11.6 від 26 липня 2021 року є протиправним та підлягає скасуванню.

30. Отже, за висновком Восьмого апеляційного адміністративного суду, покладеним в основу мотивування оскаржуваної постанови від 4 квітня 2023 року, у м. Львові відсутні належним чином затверджені межі історичного ареалу, а тому вимоги відповідача, викладені у спірному приписі № 868/6.11.6 від 26 липня 2021 року про необхідність погодження будівництва з Мінкультури, є протиправними.

31. Колегія суддів зазначає, що подібний висновок у схожих спірних правовідносинах викладений Верховним Судом у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 за позовом Національного університету «Львівська політехніка» до Мінкультури про визнання протиправним і скасування припису.

У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку, що оскільки межі та режим використання історичного ареалу м. Львова станом на дату видання спірного припису, всупереч приписам частини другої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318, не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво спірного об`єкту у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання.

32. У процесі касаційного перегляду оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про необхідність вирішення питання про відступ від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17, з огляду на наступне.

33. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

34. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

35. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

36. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

37. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

38. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

39. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

40. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

41. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

42. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

43. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

44. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

45. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.

46. Статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

47. Відтак, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

48. У цій справі колегія суддів також враховує, що за висновками Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у м. Львів розміщено найбільше пам`яток історії та архітектури в Україні, що пояснюється давнім освоєнням цієї території, порівняно високим економічним розвитком та значною густотою населення. Місто Львів розташований на перехресті важливих торговельних шляхів з півночі на південь і з заходу на схід. У Львові збереглися визначні пам`ятки, починаючи від ХII ст. Особливо цінними є архітектурні ансамблі, зокрема, площі Ринок (XV-XIX ст. ст.).

49. Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 рок № 1311, згідно з яким ділянка за адресою: м. Львів, Гординських, 15а розташована в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

50. Судами також встановлено, що головним спеціалістом відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктом культурної спадщини Департаменту архітектури проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по вул. Гординських, 15а в місті Львові з фотофіксацією та виявило, що на вказаній земельній ділянці облаштувано будівельний майданчик (територія огороджена парканом, на ній розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проведено будівельні роботи, у результаті яких демонтовано існуючі будівлі.

51. Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

52. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

53. Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

54. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

55. Разом з тим, Восьмий апеляційний адміністративний суд у постанові від 4 квітня 2023 року вказав, що рішення виконкому Львівської МР від 9 грудня 2005 рок № 1311 є неналежним актом, яким може бути затверджено межі історичного ареалу м. Львова, а тому спеціальний правовий режим забудови, визначений Законом України «Про охорону культурної спадщини», не поширюється на відповідну територію.

56. Натомість суд першої інстанції вказав, що вищезазначене рішення виконкому Львівської МР було чинним на момент винесення спірного припису Мінкультури від 26 липня 2021 року № 868/6.11.6, а тому вимоги відповідача, викладені у цьому приписі є такими, що узгоджуються з положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини».

57. Колегія суддів враховує, що Верховний Суд вже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.

58. Зокрема, на підставі аналізу положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 сформулював такі правові висновки, зокрема: незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не може скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини; відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

59. Також у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

60. Аналогічні правові висновки також викладені у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, від 28 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 15 лютого 2023 року у справі № 640/14385/19, від 15 березня 2023 року у справі № 813/1431/18 та від 23 травня 2023 року у справі № 380/9773/21.

61. Разом з тим, у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 Верховний Суд дійшов протилежних висновків. Зокрема, у цій справі до суду звернувся НУ «Львівська політехніка» з позовом до Мінкультури, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис Мінкультури, в якому відповідач вимагає негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту Архітектурний ансамбль історичного центра Львова, включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.

У цій справі Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій про необхідність задоволення позову, виходячи з того, що рішення виконкому Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, без затвердження таких меж центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Мінкультури.

62. Отже, спірні правовідносини, що виникли у справі № 813/3269/17, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.

63. Також Суд враховує, що у постанові від 19 березня 2021 року у справі № 813/716/16 Верховний Суд визнав протиправною бездіяльність Львівської МР щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі та зобов`язав Львівську МР відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з визначення меж історичного ареалу м. Львова.

У цій справі Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що встановлення правового режиму історичного ареалу м. Львова, визначення та затвердження його меж є підставою, згідно із вказаними нормами, для переведення земель у межах історичного ареалу до категорії земель історико-культурного призначення; саме до компетенції Львівської міської ради відносяться винесення меж історичного ареалу м. Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення, про зобов`язання відповідача до вчинення яких просить позивач.

Верховний Суд у постанові від 19 березня 2021 року у справі № 813/716/16 також зазначив, що невиконання відповідачем цих дій (повноважень) тягне за собою порушення порядку використання та охорони земель у межах історичного ареалу м. Львова, які відповідно до приписів статті 150 ЗК України відносяться до особливо цінних земель; порушення порядку охорони культурної спадщини.

64. Отже, з огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про існування суперечливої судової практики при вирішенні спорів, що стосуються встановлення правового режиму історичного ареалу м. Львова в аспекті застосування статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318.

65. Разом з тим, колегія суддів не вбачає підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, з огляду на наступне.

66. Відповідно до частин першої-третьої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.

Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.

Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

67. Згідно з частиною першою статті 347 КАС України, питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати може бути вирішене до прийняття постанови судом касаційної інстанції.

68. Представник позивача в обґрунтування клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду посилається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, який, на думку заявника, свідчить про відсутність у м. Львові належним чином визначених меж історичного ареалу.

69. Водночас, як вбачається зі змісту постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, в цій справі спір виник стосовно правомірності включено органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про готовність до експлуатації об`єкта, віднесеного до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області.

Цей спір було передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме - у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Вирішуючи цей спір, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції правильно відніс цей спір до публічно-правових, а також погодилась із судом апеляційної інстанції про те, що спірний об`єкт належить до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області, а тому реєстрація декларації здійснена відповідачем протиправно.

З приводу доводів позивача про те, що зазначений будинок знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, тому відповідний проєкт будівництва мало погодити Мінкультури, Велика Палата Верховного Суду вказала, що матеріали справи не містять доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Львова затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

70. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що спірні правовідносини, що виникли у справі № 813/4993/15, не є релевантними до тих, що мають місце у справі, що розглядається. До того ж Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року не висловлювалася стосовно порядку застосування положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 в аспекті визначення меж та правового режиму історичного ареалу м. Львова.

71. Крім того, заявник у клопотанні про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду вказує на існування виключної правової проблеми щодо питання однакового застосування положень статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 в аспекті визначення меж та правового режиму історичного ареалу м. Львова.

72. Частиною п`ятою статті 346 КАС України визначено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

73. За змістом наведеної норми права, для передачі справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду необхідна наявність виключної правової проблеми з врахуванням кількісного та якісного показників.

Тобто, по-перше, правова проблема має існувати не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з врахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності; мають існувати обставини, з яких вбачається, що відсутня стала судова практика у відповідних питаннях, поставлені правові питання не визначені на нормативному рівні, відсутні процесуальні механізми вирішення такого питання тощо; по-друге, вирішення виключної правової проблеми вплине на забезпечення сталого розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

74. Разом з тим, питання застосування судами статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 неодноразово вирішувалися Верховним Судом у складі колегій суддів, які входять до Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, а деяка суперечливість правових висновків щодо застосування цих норм права може бути вирішена відповідно до частини першої статті 346 КАС України шляхом передачі такої справи на розгляд цієї Палати.

75. Згідно з частиною другою статті 356 КАС України у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду.

76. Отже, у разі, якщо палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду, на розгляд якої передана відповідна справа, дійде висновку про необхідність відступу від правової позиції, раніше сформульованої Верховним Судом, то у постанові зазначається про те, як саме повинна застосовуватися норма права та вказується правова позиція, від якої здійснено відступ. При цьому, незалежно від того, чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, для відступу від якої передана справа, вважається, що такий відступ здійснено від правової позиції, викладеної у всіх постановах Великої Палати Верховного Суду або Верховного Суду. У подальшому, під час вирішення тотожних спорів, суди мають враховувати саме останню правову позицію палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

77. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17 та від 10 листопада 2021 року у справі № 825/997/17, та застосованою Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 грудня 2019 року у справі № 804/937/16, від 16 березня 2020 року у справі № 1.380.2019.001962, від 11 лютого 2021 року у справі № 240/532/20, від 25 лютого 2021 року у справі № 580/3469/19, від 6 квітня 2021 року у справі № 640/14645/19 та від 18 травня 2022 року у справі № 160/5259/20.

78. Отже, питання, порушене представником ОСОБА_1 у клопотанні про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, не відповідає ознакам виключної правової проблеми, а у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15, на яку посилається заявник в обґрунтування існування неоднакової судової практики, не міститься жодного правового висновку стосовно порядку застосування положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 в аспекті визначення меж та правового режиму історичного ареалу м. Львова.

79. З огляду на вищенаведене, клопотання представника позивача слід задовольнити частково, а саме - за відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, однак, у зв`язку з існуванням суперечливої судової практики Верховного Суду у складі колегій суддів, які входять до одної судової палати, Суд доходить висновку про необхідність передачі цієї справи на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема з метою вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано.

80. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених частиною п`ятою або частиною шостою статті 346 цього Кодексу.

81. Окремо колегія суддів звертає увагу, що оцінка решти спірних питань у справі буде надана під час розгляду справи Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись статтями 248, 344, 346, 347 КАС України, Cуд

УХВАЛИВ:

Клопотання ОСОБА_1 задовольнити частково.

Справу № 380/13557/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури та інформаційної політики України, третя особа - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: О.П. Стародуб

В.М. Шарапа