Справа № 120/13532/23
Суддя: Яремчук Костянтин Олександрович
Дата ухвалення: 2023-09-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про залишення позовної заяви без руху

м. Вінниця

06 вересня 2023 р. Справа № 120/13532/23

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Яремчук Костянтин Олександрович, розглянувши матеріали позовної заяви керівника Тульчинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Тульчинської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява керівника Тульчинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Тульчинської міської ради.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, керівник Тульчинської окружної прокуратури зазначив, що до комунальної власності Тульчинської міської ради належить захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 02281, що розташоване за адресою: Вінницька обл., м. Тульчин, вул. Миколи Леонтовича, буд. 174.

Керівник прокуратури вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначення - для захисту цивільного населення.

Проте захисна споруда цивільного захисту № 02281 обмежено готова до використання за призначенням, а тому нездатна забезпечити захист населення, а у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Факт неприведення балансоутримувачем протирадіаційного укриття № 02281 у стан готовності підтверджується актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, проведеної 30 вересня 2022 року комісією за участі представників міської ради та територіального підрозділу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Вінницькій області.

Відповідно до зазначеного акту протирадіаційне укриття № 02281 визначено як обмежено готове до використання за призначенням, зокрема пожежна сигналізація та технічні засоби пожежегасіння відсутні, системи опалення, вентиляції, водопостачання та каналізації також відсутні, двері зачиняються легко (не герметичні), захисні екрани, схема оповіщення, телефон відсутні.

У зв`язку з наведеним керівник Тульчинської окружної прокуратури звернувся з цим позовом до суду з вимогами визнати протиправною бездіяльність Тульчинської міської ради щодо невжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 02281 площею 266,4 кв. м., розташованого за адресою: Вінницька обл., м. Тульчин, вул. Миколи Леонтовича, буд. 174, а також зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення у готовність до використання такої захисної споруди цивільного захисту відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року.

Частиною першою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) передбачено, що після одержання позовної заяви суддя з`ясовує, зокрема, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статей 160, 161, 172 цього Кодексу.

Ознайомившись з позовною заявою і доданими до неї матеріалами, дійшов висновку, що позовну заяву належить залишити без руху, зважаючи на таке.

Так, відповідно до пунктів 4, 5 частини 5 статті 160 КАС України у позовній заяві зазначається зміст позовних вимог, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а також докази, що підтверджують вказані обставини.

При цьому особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

В силу положень частин 3 та 4 цієї статті у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин 3 та 4 статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

В постанові від 13 липня 2022 року у справі № 120/1460/21-а Верховний Суд зазначив, що представництво прокурором держави в суді, по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, в позовній заяві прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій, спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді виснувала, що за змістом частини 3 статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на вищенаведене підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Таке представництво: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захист інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).

Суд зауважує, що подання цього позову керівником Тульчинської окружної прокуратури пов`язане з тим, що Тульчинська міська рада тривалий час не вживає передбачених законодавством заходів щодо приведення до належного технічного стану та готовності укриття захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 02281.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 32 Кодексу цивільного захисту України до захисних споруд цивільного захисту належить протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.

Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів (частина 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина 15 статті 32 Кодексу цивільного захисту України із змінами, внесеними згідно із Законом № 2228-IX від 21 квітня 2022 року).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Вимоги).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Вимог).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Вимог).

Тобто, в межах спірних правовідносин наявний орган, до повноважень якого віднесено здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, яким є Державна служби України з надзвичайних ситуацій, в тому числі, її територіальні підрозділи.

Варто наголосити на тому, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Для того, аби інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

При цьому, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

В той же час, в межах даного позову прокурор взагалі не вказує про існування обставин, які б давали підстави для висновку про неналежне виконання органами ДСНС своїх повноважень щодо контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

При цьому в позовній заяві прокурор зазначає, що в даному випадку відсутній орган, наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади, а тому він набуває статусу позивача у цьому спорі. Також у позові зазначено, що органи прокуратури на даний час є єдиним суб`єктом, що наділені повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із протиправною бездіяльністю щодо неналежного утримання захисних споруд цивільного захисту, що є підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

Разом із тим такі твердження прокурора слід оцінити критично, адже, як уже було зазначено вище, здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

А тому твердження прокурора про відсутність органу, який би здійснював відповідні повноваження, є безпідставними.

Також не підлягають врахуванню й висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, від 08 грудня 2020 року у справі № 908/1664/19, від 07 листопада 2018 року у справі № 916/749/17, адже розгляд цих справ відбувався за інших обставин (у цих спорах дійсно не було іншого органу, який би міг здійснювати захист інтересів держави).

Втім, вище уже йшлося про те, що здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

При цьому пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС згідно з пунктом 3 Положення № 1052 є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

ДСНС відповідно до покладених на неї завдань (пункт 4 Положення № 1052):

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням (пункт 6);

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту (пункт 7);

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання (пункт 39);

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожеженебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пункт 48);

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки (пункт 52 Положення № 1052).

З огляду на викладене прокурору слід навести належне обґрунтування, в тому числі, нормативно-правове, підстав його звернення до суду із даним позовом, за умови наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції щодо контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

Таким чином, наведені вище обставини вказують на невідповідність позовної заяви вимогам КАС України.

За правилами, визначеними частиною 1 статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Відповідно до частини 2 статті 169 КАС України в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

З огляду на викладене вважаю, що дану позовну заяву необхідно залишити без руху, надавши особі, яка її подала, строк для усунення недоліків, що наведені у мотивувальній частині цієї ухвали.

Керуючись статтями 160, 161, 169, 171 КАС України,

УХВАЛИВ:

Позовну заяву керівника Тульчинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Тульчинської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії залишити без руху.

Запропонувати керівнику Тульчинської окружної прокуратури у 10-денний строк з дня отримання копії ухвали усунути недоліки позовної заяви, зазначені в мотивувальній частині ухвали суду.

Копію ухвали направити керівнику Тульчинської окружної прокуратури.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.

Відповідно до частини 3 статті 293 КАС України заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду.

Суддя Яремчук Костянтин Олександрович