Справа № 580/4087/23
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2023-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/4087/23 Суддя (судді) першої інстанції: Руденко А.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Грибан І.О.

судді: Кузьмишина О.М.

Парінов А.Б.

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Уманської окружної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Уманської окружної прокуратури в інтересах держави до Христинівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

У С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Уманської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся з позовом до Христинівської міської ради, в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не звернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, не подання оголошення в друковані засоби масової інформації про наявний об`єкт - гідротехнічну споруду, а саме: водоскидну споруду шахтного типу, довжиною - 153,08 м, шириною - 6,29-6,65м, висотою 3,31 м, що знаходиться на ставку площею 19,9 га в с. Ягубець Христинівської міської територіальної громади Уманського району Черкаської області;

- зобов`язати Христинівську міську раду вчинити дії, спрямовані на набуття права власності на безхазяйну гідротехнічну споруду, а саме: водоскидну споруду шахтного типу, довжиною - 153,08 м, шириною - 6,29-6,65 м, висотою - 3,31 м, що знаходиться на ставку площею 19,9 га в с. Ягубець Христинівської міської територіальної громади Уманського району Черкаської області.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року позивачу відмовлено у відкритті провадження по справі.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невірне застосування судом норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що спірні правовідносини стосуються бездіяльності Христинівської міської ради, що полягає у невчиненні тих дій, які остання повинна була вчинити, з метою задоволення потреб територіальної громади, у зв`язку із чим, спір у цій справі є публічно правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 04 вересня 2023 року.

Відзив на апеляційну скаргу до суду не надходив, що не перешкоджає її розгляду по суті.

У судове засідання учасники судового процесу не з`явились та явки уповноважених представників до суду не забезпечили. Про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були повідомлені належним чином.

З огляду на зазначене та керуючись приписами ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України, суд протокольною ухвалою вирішив подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження.

Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Так, відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що у даній справі позивач оскаржує бездіяльність Христинівської міської ради щодо невжиття заходів з приводу набуття права власності на безхазяйне майно, а саме гідротехнічну споруду: водоскидну споруду шахтного типу, довжиною - 153,08 м, шириною - 6,29-6,65м, висотою 3,31 м, що знаходиться на ставку площею 19,9 га в с. Ягубець Христинівської міської територіальної громади Уманського району Черкаської області. Фактично вимоги позивача направлені на захист майнового інтересу держави, який полягає у праві на набуття права власності на безхазяйне майно. Суд першої інстанції дійшов висновку, що в даній справі спірними є відносини щодо набуття права комунальної власності на безхазяйне майно, тому спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, а має розглядатися господарським судом за місцезнаходженням нерухомого майна.

Надаючи правову оцінку зазначеним обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно приписів ч.1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.3 ст.5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Приписами ст. 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із викладеного слідує, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

«- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено».

Отже, звернення прокурора в інтересах держави, саме до адміністративного суду, прямо встановлено як КАС України, Законом України «Про прокуратуру» і підтверджено останніми правовими позиціями Верховного Суду, зокрема у постанові від 16 березня 2023 у справі №140/2916/22.

Так, у постанові від 16.03.2023 у справі №140/2916/22 Верховний Суд зазначав, що питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

- прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ з наведенням відповідного обґрунтування.

В свою чергу, Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17) звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі №320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

У справі, що розглядається в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказував на те, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Христинівська міська рада, однак саме її бездіяльність, як суб`єкта владних повноважень, сприяє порушенню основних засад державної політики у сфері збереження інженерної інфраструктури водних об`єктів та комунальної власності. Зазначена бездіяльність відповідача, на думку прокурора, призводить до того, що протягом тривалого часу вказані гідроспоруди можуть зазнати руйнації, використовуватися без достатніх на те правових підстав.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що оскільки прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, помилковим є висновок суду першої інстанції про неможливість вирішення у судовому порядку спору між прокуратурою та Христинівською міською радою.

Суд також враховує, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті, в першу чергу, захист інтересів держави, територіальної громади, невизначеного кола осіб.

Отже, враховуючи те, що позивач та відповідач у даній справі збігаються в одній особі, а один і той же орган місцевого самоврядування може бути лише або позивачем, або відповідачем, то з огляду на предмет спору Христинівська міська рада у даному випадку може бути виключно відповідачем по справі.

У постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховним Судом сформульовано правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

Наразі, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи апеляційної скарги, що звернення прокурора до суду саме в порядку адміністративного судочинства у даній справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування вимог законодавства, яке рулює питання набуття та розпорядження комунальною власністю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог ст. 53 KAC України та ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Так, наказом Міністерства інфраструктури України від 16 січня 2014 року № 21 затверджено Положення про організацію та порядок здійснення технічного нагляду за гідротехнічними спорудами воднотранспортного комплексу, відповідно до пункту 1.3 якого гідротехнічні споруди - це споруди, що підпадають під вплив водного середовища, призначені для використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту від шкідливого впливу вод.

Пунктом 1.4 цього Положення визначено, що метою здійснення технічного нагляду за гідротехнічною спорудою є контроль за зміною їх технічного стану під час експлуатації споруд, у тому числі визначення і забезпечення придатності до безаварійної експлуатації протягом строку служби.

З вищенаведеного вбачається, що водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.

На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічних споруд, а саме водоскидну споруду шахтного типу, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічних споруд, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, попередження повеней та паводків на водних об`єктах.

Правовий висновок про те, що екологічні інтереси держави охоплюють собою, зокрема, й інтереси у сфері збереження та захисту водних об`єктів загальнодержавного та місцевого значення, забезпечення їх належного використання, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 27 жовтня 2021 року у справі № 806/1325/17, від 6 вересня 2022 року у справі № 822/591/17, від 19 жовтня 2022 року у справі № 354/609/15.

В свою чергу, екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості природніх об`єктів, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 01 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 01 грудня 2022 року по справі № 340/5914/21.

Отже, протиправна бездіяльність відповідача, яка вбачається у невзяті на облік безхазяйної гідротехнічної споруди, може призвести до порушення прав держави в особі територіальної громади.

З наведеного вбачається, що позов прокурора в інтересах держави, зокрема, щодо екологічних інтересів територіальної громади, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Отже, суд першої інстанції дійшов помилково висновку, що заначений позов не є адміністративним, а підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Крім того, на додаткову увагу заслуговують і доводи апеляційної скарги стосовно того, що враховуючи приписи Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та ст.355 ЦК України, в органу місцевого самоврядування виникає право та можливість отримати право власності на майно лише через рік після взяття на облік безхазяйної речі, а отже в даному випадку відсутній спір щодо набуття відповідачем права власності.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, у зв`язку з чим оскаржувана ухвала має бути скасована з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Уманської окружної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі скасувати, а справу та направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді: О.М. Кузьмишина

А.Б. Парінов

(повний текст постанови складено 04.09.2023р.)