Справа № 620/6334/23
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2023-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/6334/23 Головуючий у 1-й інстанції: Непочатих В.О.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прилуцької міської ради Чернігівської області, Управління освіти Прилуцької міської ради Чернігівської області, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , про скасування рішення та наказу, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

- скасувати рішення 23 сесії VIII скликання Прилуцької міської ради «Про затвердження Плану перепрофілювання частини закладів загальної середньої освіти у гімназії, як перший етап трансформації мережі закладів загальної середньої освіти міста Прилуки» від 26.08.2022;

- скасувати наказ в.о. начальника Управління освіти Прилуцької міської ради від 24.01.2023 №13 «Про формування мережі закладів загальної середньої освіти на 2023-2024 навчальний рік».

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 відмовлено у відкритті провадження у справі.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу, як таку, що прийнята із порушенням норм процесуального права, та зобов`язати відкрити провадження.

В судове засідання сторони не з`явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв`язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 13 ст. 10, ч. 4 ст. 229, ч. 2 ст. 313 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Мотивами оскаржуваної ухвали є те, що у межах спірних правовідносин засновники закладів освіти Прилуцької міської ради Чернігівської області та Управління освіти Прилуцької міської ради не діють як суб`єкти владних повноважень, а оскаржувані рішення належать до розпорядчих, а не владно-управлінських актів, прийняття яких є волевиявленням власника корпоративних прав комунальної установи. Отже, за висновком суду першої інстанції, оскільки спір у цій справі стосується створення, ліквідації, реорганізації та перепрофілювання закладів освіти міста Прилуки, то він має вирішуватися у порядку господарського судочинства.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що відмова у відкритті провадження у справі з підстав неналежності розгляду справи у порядку адміністративного судочинства є безпідставною, оскільки у межах цього спору відповідачі виконують владно-управлінські функції та є суб`єктами владних повноважень.

Колегія суддів вважає доводи апелянта частково обґрунтованими та не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

У подальшому, така позиція Великої Палати Верховного Суду залишається незмінною, про що свідчить, зокрема, постанова від 17.06.2020 у справі № 826/102/18

Згідно пп. 1 п. «а» ч. 1 ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Відповідно до ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту» районні, міські ради, зокрема, відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; закріплюють за закладами, що забезпечують здобуття початкової та базової середньої освіти, територію обслуговування (крім випадків, встановлених спеціальними законами); забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті.

У свою чергу, положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Розвиток мережі комунальних ліцеїв планують та забезпечують Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних ліцеїв як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Отже, саме до компетенції міської ради (у спірних правовідносинах) належить повноваження як засновника приймати рішення про заснування закладів освіти, їх реорганізацію, перепрофілювання (зміну типу) та ліквідацію. Однак, відповідні рішення органу місцевого самоврядування мають прийматися з урахуванням спеціальних законів.

У свою чергу, ч. 1 ст. 13 Закону України «Про освіту» передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи.

Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

Матеріали справи свідчать, що оскаржуваним у цій справі рішенням Прилуцької міської ради затверджено план перепрофілювання частини закладів загальної середньої освіти у гімназії як перший етап трансформації мережі закладів загальної середньої освіти міста Прилуки. При цьому, планом реформування передбачено, зокрема, закриття у 2023 році 10 класу Прилуцької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №12 Прилуцької міської ради Чернігівської області у зв`язку з перепрофілюванням її з 2024 року у гімназію. Наказом в.о. начальника Управління освіти Прилуцької міської ради від 24.01.2023 №13 директору, зокрема, загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №12 приписано не планувати набір учнів до 10 класу у 2023-2024 навчальному році.

Звертаючись із вказаним позовом, ОСОБА_1 в якості об`єкта судового захисту визначила право її дитини - ОСОБА_21 на освіту, позаяк, на її думку, оскаржуваними рішенням і наказом відповідне право порушується внаслідок, зокрема, незабезпечення проведення Прилуцькою міською радою жодних обговорень з громадськістю.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 53 Конституції України кожен має право на освіту. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Викладене, на думку колегії суддів, свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції про відсутність у цьому спорі публічно-правових ознак, позаяк об`єктом захисту є право особи на освіту, яке у свою чергу гарантується державою шляхом, зокрема, надання можливості отримувати освіту у комунальних навчальних закладах. Тобто, подання цього позову зумовлене захистом порушених, на переконання позивача, прав у публічно-правовій сфері управління закладами освіти комунальної форми власності. Вказане робить неспроможним твердження про існування приватного майнового інтересу у цьому спорі та, з урахуванням суб`єктного складу його учасників, виключає можливість його вирішення у порядку будь-якого іншого, ніж адміністративне, судочинства.

На користь такого висновку свідчить й те, що аналогічні за своїм змістом справи розглядаються Верховним Судом саме у порядку адміністративного судочинства (наприклад, постанови від 07.04.2020 у справі № 2140/1730/18, від 25.03.2020 у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 22.03.2023 у справі №500/8138/21, від 08.08.2023 у справі №460/25721/22).

Посилання суду першої інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №260/91/19, колегія суддів з урахуванням суті спірних правовідносин вважає помилковим, оскільки у справі № 260/91/19 предметом оскарження було рішення органу місцевого самоврядування «Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу «Тячівська районна стоматологічна поліклініка» шляхом ліквідації», тобто конкретної юридичної особи з метою здійснення реєстраційних дій щодо її припинення, у той час як предметом спору у справі №620/6334/23 є рішення, яким затверджено План перепрофілювання частини закладів загальної середньої освіти у гімназії, як перший етап трансформації мережі закладів загальної середньої освіти міста Прилуки, а також прийнятий на його виконання наказ про формування мережі закладів загальної середньої освіти на 2023-2014 навчальний рік, тобто акти органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу, якими визначено загальний напрямок перепрофілювання закладів освіти територіальної громади міста Прилуки.

З аналогічних підстав суд апеляційної інстанції не погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що правовідносини, щодо яких Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 та постанові від 10.09.2019 у справі №921/36/18, є подібними.

Не є релевантними до спірних правовідносин й висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 27.02.2020 у справі № 802/341/17-а, від 22.10.2020 у справі №694/1174/16-а та від 28.01.2021 у справі № 140/434/19, оскільки у справі № 802/341/17-а особа зверталася за захистом трудових прав, а не права на освіту дитини, у справах № 694/1174/16-а та №140/434/19 велася мова про ліквідацію конкретно визначеного закладу освіти (як й у справі №260/91/19).

Як вже було зазначено вище, із змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо випливає, що доступність правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі «Голдер проти Великої Британії» від 21.02.1975 Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід`ємне право особи на доступ до суду.

Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини, свідчить, що постановлена передчасно та без урахування норм процесуального права оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

За таких обставин, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи апеляційної скарги щодо наявності підстав для скасування ухвали суду першої інстанції.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийняте рішення з порушенням норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Апелянт надав до суду належні докази, які підтверджують факт протиправності рішення суду першої інстанції.

В свою чергу, відповідно до п. 4 ч. ст. 320 КАС України неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, є підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 229, 243, 244, 250, 310, 312, 320, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.05.2023 - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і не може бути оскаржена.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 04.09.2023.