Справа № 160/1918/23
Суддя: Маковська Олена Володимирівна
Дата ухвалення: 2023-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 серпня 2023 року Справа № 160/1918/23
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіМаковської О.В.
за участі секретаря судового засіданняДубовика Г.Е.
позивача представника відповідача Соколянського Д.А. Полубан С.М.
розглянувши у відкритому судовому засідання в порядку загального позовного провадження у місті Дніпро адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора та Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про визнання протиправним та скасування рішення,-
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора та Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), в якій позивач просить визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 12.12.2022 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач не погоджується з рішенням Чотирнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, оскільки вважає його необґрунтованим та упередженим, прийнятим поверхнево, з неповним з`ясуванням всіх необхідних обставин, формальним та невмотивованим. Також позивач вважає, що повноваження стосовно здійснення контролю, в тому числі щодо перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК, яка має відбуватись в порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції» (далі - Закон №1700).
Вказані обставини стали підставою для звернення до суду з даним позовом.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.02.2023 відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 22.02.2023.
В підготовче засідання 22.02.2023 сторони не з`явились. Розгляд справи відкладено на 13.03.2023.
Від Офісу Генерального прокурора до суду надійшов відзив на позов, в якому відповідач просить відмовити в задоволенні позовних вимог. В обгрунтування власної правової позиції відповідач вказує, що відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, Порядку №221 та Порядку №233.
В підготовче засідання 13.03.2023 з`явились позивач та представник Офісу Генерального прокурора. Розгляд справи відкладено на 29.03.2023.
У зв`язку з перебуванням судді Маковської О.В. у щорічній відпустці, 29.03.2023 справу знято з розгляду та призначено на 19.04.2023.
В підготовче засідання 19.04.2023 сторони не з`явились. Розгляд справи відкладено на 02.05.2023.
Від позивача до суду надійшла заява про зупинення провадження у даній справі до розгляду справи №160/2432/23.
В підготовче засідання 02.05.2023 з`явився представник відповідача Офісу Генерального прокурора. Розгляд справи відкладено на 23.05.2023.
В підготовче засідання 23.05.2023 з`явився представник відповідача - Офісу Генерального прокурора. Розгляд справи відкладено на 01.06.2023.
В підготовче засідання 01.06.2023 з`явились позивач та представник відповідача - Офісу Генерального прокурора. В підготовчому засіданні розглянуто клопотання позивача про зупинення провадження у справі, за результатами розгляду якого, суд ухвалив відмовити в його задоволенні. Розгляд справи відкладено за клопотанням позивача на 20.07.2023.
У зв`язку з перебуванням судді Маковської О.В. на лікарняному, 20.07.2023 справу знято з розгляду та призначено на 27.07.2023.
Від позивача до суду надійшла уточнена позовна заява, яку розгляднуто 27.07.2023 в підготовчому засіданні, в яке з`явились позивач та представник Офісу Генерального прокурора. Позивач просив суд прийняти уточнену позовну заяву, мотивуючи тим, що первинні позовні вимоги ОСОБА_1 не забезпечать повного захисту порушених прав та інтересів. Представник Офісу Генерального прокурора заперечував проти її прийняття.
За результатами розгляду даної заяви, судом встановлено, що метою її подання було уточнення позовних вимог (як вказано позивачем в підготовчому засіданні і зазначено в самій уточненій позовній заяві), проте, дослідивши зміст позову та, зокрема, зміст його позовних вимог, судом встановлено, що позовні вимоги залишились незмінними, а тому суд ухвалив відмовити в її прийнятті.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.07.2023 закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті на 10.08.2023.
В судове засідання 10.08.2023 з`явились позивач та представник відповідача - Офісу Генерального прокурора. Сторони надали пояснення по суті позовних вимог. Позивач просив позов задовольнити. Представник Офісу Генерального прокурора просив відмовити в задоволенні позовних вимог .
Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Дніпропетровський окружний адміністративний суд встановив таке.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №351 ОСОБА_1 визнано таким, що не успішно пройшов атестацію.
Наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 19.10.2021 №3308к, відповідно до вимог статті 11 Закону №1697 та підпункту 2 пункту 19 розділу II Закону №113 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 та з органів прокуратури з 22.10.2021.
Не погоджуючись із даним рішенням та наказом ОСОБА_1 оскаржив їх в судовому порядку.
Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії №351 від 13.09.2021 та наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3308к від 19.10.2021 про звільнення ОСОБА_1 з посади та з органів прокуратури.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області та в органах прокуратури з 23.10.2021.
В іншій частині у задоволенні заявлених позовних вимог відмовлено.
За результатами розгляду апеляційної скарги Дніпропетровської обласної прокуратури, Третім апеляційним адміністративним судом 14.07.2022 змінено рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 в частині суми стягнення. В решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 залишено без змін.
На виконання даних судових рішень позивача поновлено на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області (наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 17.02.2022 №134к).
В подальшому, постановою Верховного Суду від 22.12.2022 касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури задоволено. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.02.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022 в частині задоволення позову скасовано та ухвалено у цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю. На піставі вказаного рішення Верховного Суду від 22.12.2022, наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 10.01.2023 скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 17.02.2022 №134к, яким було поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури.
Відповідно до п.3-2 розд.V Порядку 221, прокурор, якого поновлено на посаді чи рішення про звільнення якого з посади за наслідками атестації не приймалось з підстав, визначених законодавством України допускається кадровою комісією до проходження того етапу атестації, за результатами якого кадровою комісією прийнято відповідне рішення.
В той же час, у зв`язку із скасування судом рішення П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ОСОБА_1 включено до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
За результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки 31.08.2022 ОСОБА_1 включено до списку осіб, які набрали 93 і більше балів і допущено до третього етапу атестації - співбесіди.
За результатами співбесіди членами кадрової комісії відповідно до пунктів 13, 17 розділу II Закону №113, пункту 16 розділу IV Порядку №221, прийнято рішення від 12.12.2022 №1 про неуспішне проходження позивачем атестації.
Як зазначено у рішенні кадрової комісії, підставами для висновку про неуспішне проходження позивачем атестації були висновки комісії про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
У даному рішенні зазначено наступне:
«Щодо вартості набуття нерухомого майна (квартир) у м.Дніпро в 2015 та 2017 роках.
Відповідно до декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, 30.09.2015 ОСОБА_1 набув у власність квартиру в м.Дніпро загальною площею 55,2 м2 задекларованою вартістю 148 959 грн.
У 20.04.2017 цю квартиру було відчужено, відповідно до майнових декларацій прокурора, за 152 000 грн.
ОСОБА_1 31.03.2017 набув у власність квартиру в м. Дніпро загальною площею 65 м2 вартістю 152 172 грн.
У комісії виник обґрунтований сумнів у достовірності зазначеної прокурором вартості квартири.
Для з`ясування підстав набуття вказаного майна та його вартості (у тому числі - невідповідності задекларованої ціни майна його ринковій вартості), відповідно до п. 11 Розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, перед проведенням співбесіди члени комісії надіслали на електронну пошту ОСОБА_1 , яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації.
У своїй письмовій відповіді на запитання комісії та усно під час співбесіди ОСОБА_1 повідомив, що у 2015 році зміг придбав квартиру суттєво дешевше, ніж вона коштувала тому, що квартира була у заставі, а власниці терміново потрібні були кошти.
Водночас прокурор не зміг підтвердити свої пояснення. Крім того, задекларована ним в подальшому вартість відчуження цієї квартири майже не відрізняється від задекларованої вартості набуття.
Щодо низької вартості набуття другої квартири (дата придбання - 31.03.2017, ціна - 152172 грн.), то ОСОБА_1 посилався на оціночну вартість, неналежний стан, місце розташування тощо.
Тобто, придбана ОСОБА_1 квартира, площею 65 м2, не могла коштувати менше 310 360 тис. грн. (4 774, 76 грн. х 65 м2).
При цьому, в обох випадках ОСОБА_1 заперечував наявність будь- яких документів чи інформації, які б могли підтвердити наднизьку вартість придбаного житла (посилання на оголошення про продаж квартир, фото неналежного стану житла, акти виконаних ремонтних робіт, чеки або квитанції на придбання матеріалів для ремонту, меблів тощо).
Вказане може свідчити, що ОСОБА_1 зазначив недостовірні відомості у своїх майнових деклараціях щодо справжньої вартості придбаного нерухомого майна.
Заниження реальної вартості нерухомості у документах про її придбання є загальновідомим незаконним способом зменшення обов`язкових платежів до бюджету. Окрім цього, вказане створює труднощі у оцінці реальних витрат для придбання майна та співставлення їх з отриманими доходами.
Також Комісія звертає увагу на те, відповідно до майнових декларацій та письмових пояснень прокурора: «Квартиру площею 65 кв.м., ... придбано на підставі договору купівлі-продажу квартири АДРЕСА_1 від 31.03.2017 ... за власні кошти, які отримано від продажу квартири (площею 55, 2м2) на підставі договору купівлі-продажу квартири №2974 від 20.04.2017».
Тобто продаж попередньої квартири здійснено ПІСЛЯ купівлі другої.
Крім того, як вбачається з наявного у матеріалах атестації повідомлення про суттєві зміни в майновому стані щодо продажу 20.04.2017 квартири в м.Дніпрі, воно подане ОСОБА_1 лише 13.07.2017. Тобто майже через 3 місяці після вчинення правочину.
Також, хоча 31.03.2017 ОСОБА_1 набув у власність квартиру в м.Дніпро, вказаний правочин не зазначений в розділі 14. «Видатки та правочини суб`єкта декларування» щорічної декларації за 2017 рік.
Щодо користування автомобілями ОСОБА_2
ОСОБА_1 18.02.2015 набув право користування на автомобіль Skoda OCTAVIA А5 2011 року випуску, який належав його тещі, ОСОБА_2 .
Користування вказаним автомобілем прокурором задекларовано у 2015- 2018 роках.
З 2019 ОСОБА_1 декларує користування іншим автомобілем ОСОБА_2 - Skoda OCTAVIA А7 2018 року випуску. Датою набуття права вказано 05.07.2019.
Для з`ясування джерел походження коштів на рухоме майно, яким користується ОСОБА_1 , перед проведенням співбесіди члени комісії надіслали на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації.
ОСОБА_1 відповів, що його теща, ОСОБА_2 , придбала автомобіль Skoda OCTAVIA А7 2018 року випуску за 570 000 грн. за власні кошти, які вона отримала від продажу попереднього автомобіля, який продано за 204383,49 грн. та за кошти їх сім ї.
На підтвердження своїх пояснень ОСОБА_1 надав договори купівлі-продажу обох автомобілів. Щодо відсутності інших підтверджувальних документів прокурор пояснень надати не зміг, намірів надати комісії додаткову інформацію чи документи не виявив.
У зв`язку з цим Комісія констатує, шо прокурор не надав будь-яких документів на підтвердження походження решти коштів (376795, 51 грy.) для придбання ОСОБА_2 автомобіля Skoda OCTAVIA А7 2018 року випуску.
У зв`язку з викладеним у Комісії є обґрунтований сумнів у відповідності ОСОБА_1 критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора.
Наведені вище факти як окремо, так і в сукупності дають Комісії обґрунтовані підстави для висновку про невідповідність ОСОБА_1 критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора.
У зв`язку з цим, прокурор Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію».
Вважаючи таке рішення Чотирнадцятої кадрової комісії протиправним, позивач звернувся за захистом порушеного права до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи прокуратури України та їх посадові особи зобов`язані діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України №113 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» , який набрав чинності 25.09.2019 (далі - Закон №113), запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Зокрема, згідно з п. 6 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113 з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».
За приписами п. 7 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113 прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Конституційний Суд України у рішенні від 08.07.2003 №15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що «атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена ч. 6 ст. 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема «Про державну податкову службу в Україні» (ст.15), «Про прокуратуру» (ст.46), «Про статус суддів» (глава VII)» (абз. 5 пп. 5.1 п. 5 мотивувальної частини).
Пунктом 12 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113 визначено, що предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора.
Нормами п. п. 9, 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 визначено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Згідно з п. 11, пп. 7, 8 п. 22 розділу II Закону №113 атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур, що утворюються як органи забезпечення проведення атестації прокурорів. Перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій визначається Генеральним прокурором.
Відповідно до положення ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Видані на виконання п. 9, п. 11, пп. 7, 8 п. 22 розділу II «Прикінцевих і перехідних положень» Закону №113 накази Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» (далі - Порядок №221) та від 17.10.2019 №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» (далі - Порядок №233) в установленому порядку 04.10.2019 та 18.10.2019 відповідно були оприлюднені державною мовою на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України та з цієї дати набрали чинності.
Пунктом 9 розділу І Порядку №221 визначено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Відповідно до пункту 10 розділу І Порядку № 221 заява, вказана у п. 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно- дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15.10.2019 (включно). Заява підписується прокурором особисто.
Позивачем, на виконання пункту 10 Порядку № 221 Генеральному прокурору подано заяву, встановленої форми, про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
Таким чином, позивачем надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено відповідно до вимог підпункту 2 пункту 19 розділу II Закону №113. Така згода є усвідомленням наслідків неуспішного проходження атестації.
Відповідно до частини 2 статті 19 Закону №1697 прокурор зобов`язаний вдосконалювати свій професійний рівень та з цією метою підвищувати кваліфікацію.
Згідно п. 5 розд. І Порядку №221, предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та професійної етики та доброчесності прокурора.
Відповідно до п. 13 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113 атестація прокурорів включає такі етапи:
-складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються надровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
-проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Пунктом 13 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113 передбачено таку обов`язкову складову процедури атестації, як проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Відповідно до п. п.9, 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113 атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором. Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
На виконання зазначеної норми Закону №113 наказами Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
Кадрові комісії - колегіальні органи, які не входили до структури Генеральної прокуратури України і були створені для забезпечення проведення атестації прокурорів.
Згідно з п.17 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закон №113, п.п. 7, 8 розд. І Порядку №221 кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень:
-рішення про успішне проходження прокурором атестації
-рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Пунктом 16 Закону №113 передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди.
Предметом співбесіди є оцінка професійної компетентності прокурора професійної етики та доброчесності прокурора (п. 12 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113).
Відповідно до пункту 2 розділу IV Порядку №221 до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.
Пунктом 8 розділу IV Порядку №221 встановлено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі.
Порядком №221 передбачено, що для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора.
Також, фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності.
Пунктом 11 розділу IV Порядку №221 передбачено, що дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду, здійснюється членами комісії.
Відповідно до пунктів 12, 13, 14, 15, 16 розділу IV Порядку №221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Співбесіда складається з певних етапів, серед яких є послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності.
Виходячи зі змісту пп.3 п.15 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113, п. 9 розд. IV Порядку №221 критеріями дотримання прокурорами правил професійної етики та доброчесності, зокрема є - відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики.
Пунктами 15, 16 розд. IV Порядку №221 передбачено, що після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.
Відповідно до п.12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора №233 (далі - Порядок №233), рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Згідно з п.10 ч.1 ст.3 Закону України «Про прокуратуру» діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
Згідно з вимогами ст.19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися Присяги прокурора, правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Як визначено статтею 16 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Кодекс), при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури.
Відповідно до ст.18 Кодексу, працівнику прокуратури слід не допускати дій і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.
Водночас, 06.11.2020 за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) позивач набрав 87 балів, що з урахуванням наказу виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 474, є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту.
Положеннями пунктів 7 та 8 розділу І Порядку №221 визначено, що повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
Оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора (п. 12 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113) це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.
У разі наявності у членів кадрових комісій обґрунтованих сумнівів щодо невідповідності прокурора критеріям, йому надається можливість довести протилежне до прийняття остаточного рішення за результатами атестації.
Слід зазначити, що саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що в свою чергу і є дискреційними повноваженнями кадрових комісій.
Відповідно до ст. 3 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики та поведінки прокурорів становлять Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора тощо, а тому знання вимог антикорупційного законодавства, з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфліктів інтересів, інших встановлених Законом України «Про запобігання корупції» вимог, обмежень та заборон має свідчити про достатню професійну компетентність відповідного прокурора.
Згідно з вимогами ст. 19 Закону №1697 "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися Присяги прокурора, правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Статтею 4 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів визначено, що одними із принципів, на яких ґрунтується професійна діяльність прокурорів, є доброчесність, формування довіри до прокуратури.
Співбесіда є третім та останнім етапом атестації, метою проведення якої є виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, за підсумками якої приймається рішення про успішне або неуспішне проходження прокурорами атестації. За комісією зберігається право на надання відповідної оцінки прокурорам за результатами цього етапу атестації.
Таким чином, кадрові комісії наділені сукупністю прав та обов`язків, що надають можливість на власний розсуд визначитися з оцінкою прокурорів.
Саме кадрові комісії за приписами Закону №113, Порядку №221 надають оцінку матеріалам атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Такі повноваження належить до виключної компетенції кадрових комісій.
Суд критично ставиться до доводів позовивача, що здійснення контролю, в тому числі щодо перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, віднесені до виключної компетенції НАЗК.
Так, кадрова комісія не вирішувала питання належності заповнення позивачем декларацій, не встановлювала вину особи у вчиненні корупційних правопорушень, не вчиняла дій, віднесених до виключної компетенції інших органів, у тому числі НАЗК, з контролю та перевірки декларацій, а діяла суто у межах своїх повноважень - в площині оцінки відповідності прокурора критерію доброчесності під час атестації.
Відповідно до п. 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113 прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в п. п. 1-4 п. 7 розділу II цього закону можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації.
Предметом атестації прокурорів є оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (пп. 2 п. 12 розділу II Закону №113, п. 5 розділу І Порядку №221).
Відповідно до пп.3 п. 15 розділу II Закону № 113 під дотриманням прокурором правил професійної етики та доброчесності розуміються:
а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції;
б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції;
в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики.
За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (п. 8 розділу І, п. 16 розділу IV Порядку №221).
Суд звертає увагу позивача, що пп.3 п.15 розд. II «Прикінцевих і перехідних положень» Закону №113 чітко визначено, що відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності.
Суд зазначає, що кадровою комісією не здійснювався у визначеному Законом України «Про запобігання корупції» порядку контроль та перевірка декларації позивача, або моніторинг способу його життя під час проведення з ним співбесіди, вивчення матеріалів атестації і прийняття рішення за наслідками атестації позивача.
Тому, кадровою комісією не приймалися передбачені Законом України «Про запобігання корупції» рішення та не формувалися висновки про порушення вимог антикорупційного законодавства.
Під час співбесіди кадрова комісія лише надавала оцінку дотриманню ОСОБА_1 професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що є безпосереднім предметом атестації в силу вимог п. п. 2 п. 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113.
Комісією за результатами проведеної з позивачем співбесіди було прийнято відповідне рішення про неуспішне проходження прокурором атестації, що також урегульовано як Законом №113, так і Порядком №221.
Питання обов`язкового використання висновку НАЗК стосовно майнових декларацій (виключних повноважень НАЗК) неодноразово досліджувалося Верховним Судом.
Зокрема, Верховний Суд у постанові від 14.07.2022 у справі №640/1083/20 вказав наступне: «Наявність у Національного агентства з питань запобігання корупції виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113.
Так, встановлений Законом України від 14.10.2014 №1700 "Про запобігання корупції" порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113 процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній».
Також, суд вважає безпідставними доводи позивача про необгрунтованість рішення кадрової комісії, оскільки позивач проходив таємні перевірки доброчесності.
Так, відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності.
Згідно з п. 11 розд. II Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №205 від 16.06.2016, проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України, у разі ненадходження протягом 12 місяців до підрозділу внутрішньої безпеки інформації, яка може свідчити про недостовірність поданих прокурором тверджень в анкеті доброчесності, прокурор вважається таким, що пройшов таємну перевірку доброчесності. Твердження в анкеті вважаються достовірними.
Тобто, проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури жодним чином не замінює порядок проходження прокурорами атестації. Різні способи отримання інформації та її оцінки в межах цих процедур об`єктивно можуть призводити до відмінних результатів, адже обсяг даних про прокурора, які оцінювалися, може відрізнятися.
Процедура атестації передбачає більш ретельне дослідження. Законодавство не визнає преюдиційне значення для кадрової комісії висновків про визнання прокурора таким, що пройшов таємну перевірку доброчесності, і такі висновки не перешкоджають їй дати самостійну оцінку відповідності прокурора критерію доброчесності.
Згідно з пп. 3 п. 15 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону №113 для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності:
а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції;
б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції;
в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики;
г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора.
Матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора є одним із джерел інформації, яке може використовуватися комісією при ухваленні рішення про успішне проходження прокурором атестації, та яке не є визначальним чи остаточним або таким, що перешкоджає дослідженню та використанню інформації про доброчесність прокурора з інших джерел.
Таким чином, як проведення таємної перевірки доброчесності, так і проведення атестації, передбачені нормами законодавства. Водночас вони є різними процедурами та мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одне одному.
Одним із критеріїв оцінки дотримання правил прокурорської етики та доброчесності є відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам.
Тобто, відомості, які містяться в декларації, поданій прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, поряд з іншими відомостями, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку №221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.
Враховуючи викладене, суд доходить висновку відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Враховуючи положення статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст.77, 90, 242-248, 295 , Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора та Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів" місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено в порядку та у строки, встановлені ст.ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складено 30.08.2023.

Суддя О.В. Маковська