Справа № 160/20199/22
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2023-08-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

29 серпня 2023 року м. Дніпросправа № 160/20199/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу Департаменту цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 червня 2023 року (суддя Горбалінський В.В.) по справі №160/20199/22 за позовом Департаменту цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Державної аудиторської служби України, Східного офісу Держаудитслужби про визнання наказів та дій протиправними,-

ВСТАНОВИВ:

Департамент цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України №206 від 16.09.2022 року;

- визнати протиправним та скасувати наказ Держаудитслужби від 17.11.2022 року №270, яким внесено зміни до наказу Держаудитслужби від 16.09.2022 року №206;

- визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України щодо призначення проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації за період з 01.01.2018 року по 31.12.2022 року;

- визнати протиправним та скасувати повідомлення Східного офісу Державної аудиторської служби № 040404-15/6778 від 29.11.2022 року про проведення перевірки;

- визнати протиправними дії Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної військової адміністрації за період з 01.01.2018 року по 31.12.2022 року.

Підставами позову визначено те, що оскаржувані накази винесені з порушенням норм чинного законодавства, а дії контролюючого органу щодо прийняття таких наказів є безпідставними та необґрунтованими, оскільки відповідачем затверджено план проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року з порушенням регламентованих строків, а саме 16.09.2022 року (проте строк на затвердження такого плану на IV квартал до 25 серпня кожного року), а також зміни до плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року затверджені з порушенням регламентованих строків, а саме 17.11.2022 року (строк на затвердження такого плану на IV квартал до 25 серпня кожного року). Повідомлення № 040404-15/6778 від 29.11.2022 року і всі дії, спрямовані на реалізацію оскаржуваних наказів є незаконними, зважаючи на прийняття їх не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та

законами України.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 червня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволення позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у спірних відносинах відповідачі діяли в межах наданих повноважень, на підставі та спосіб, що передбачені законодавством, у зв`язку з чим відсутні підстави стверджувати про наявність підстав для скасування спірних наказів та визнання неправомірними оскаржуваних дій.

Такі висновки суд першої інстанції, зокрема, обгрунтував тим, що прядок прийняття оскаржуваних рішень цілком узгоджувалися з процедурою їх прийняття, передбаченою Інструкцією з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 р. № 319. Той факт, як зазначив суд першої інстанції, про те, що наказ Державної аудиторської служби України №206 від 16.09.2022 року прийнятий на 1 день пізніш, ніж встановлено вказаної Інструкцією, не може бути як підставою для його скасування так і не може свідчити про порушення прав позивача, оскільки цим наказом взагалі не було передбачено проведення заходів державного фінансового контролю відносно позивача.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач вказує на таке. Так, за позицією позивача відповідачем порушено Інструкцію №319, в частині визначених строків затвердження планів проведення заходів державного контролю. З цього приводу позивач вказує на те, що оскільки у спірному випадку план затверджувався на ІV квартал, то його повинно бути затверджено до 25 серпня 2022 року, але у спірному випадку затверджено лише 16.09.2022. Позивач також вказує на порушення відповідачем строків внесення змін до планів проведення заходів державного контролю. За позицією позивача, з огляду на положення пункту 8 Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. №955, такі зміни могли бути внесені також не пізніше 25 серпня 2022 року. Крім цього, позивач вказує на те, що вичерпні підстави для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контрою визначені Порядок №955. За позицією позивача конкретно визначені підстави повинні бути визначені відповідачами при внесенні змін до плану, але в наданих відповідачами документах таких підстав не визначено, що, за позицією позивача, свідчить про необгрунтованість внесених до плану, які стосувалися проведення заходів державного фінансового контролю відносно позивача.

У відзивах на апеляційну скаргу відповідачі просять рішення суду першої інстанції залишити без змін з огляду на його законність та обгрунтованість.

Перевіривши, в межах доводів апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Встановлені судом першої інстанції обставини справи, які не заперечуються сторонами, свідчать про те, що наказом Держаудитслужби від 16.09.2022 року № 206 затверджено План проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2022 року, до якого не було включено Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації.

Наказом Держаудитслужби від 17.11.2022 року №270 затверджені Зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2022 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 16.09.2022 року № 206, та включено п. 1.6 до переліку об`єктів, в яких заплановано проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2022 року, а саме, Державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2018 по 31.12.2022.

Підставою проведення аудиту було визначено власну ініціативу органу державного фінансового контролю, а відповідальними за проведення ревізії - Східний офіс Держаудитслужби та Департамент контролю за місцевими бюджетами.

Листом-повідомленням про проведення державного фінансового аудиту від 29.11.2022 року за №040404-15/6778-2022 Східний офіс Держаудитслужби повідомив позивача про проведення з 09.12.2022 року державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм Управління цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2018 по 31.12.2022, відповідно до п. 1.6 План проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2022 року.

Вважаючи накази та дії відповідачів щодо процедури призначення та проведення заходів державного фінансового аудиту незаконними та протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, з огляду на таке.

Порядок планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. N 955 (далі - Порядок № 955).

Відповідно до п.3 Порядку № 955 проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.

Відповідно до п. 6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

На виконання Порядку №955 наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 № 319 затверджено Інструкцію з планування діяльності органів державного фінансового контролю.

Пунктом 9 розділу ІV Інструкції № 319 визначено, що офіси Держаудитслужби та їх управління в областях строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року надають контролюючим структурним підрозділам Держаудитслужби пропозиції: щодо внесення до плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал державних фінансових аудитів, які будуть проведені офісами Держаудитслужби та їх управліннями в областях; щодо визначення переліків підконтрольних установ (об`єктів контролю) для тем ревізій, які будуть перевірятися в ході централізованого завдання Держаудитслужби.

Пунктом 15 розділу ІV Інструкції № 319 визначено, що проект плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формується підрозділом Держаудитслужби, відповідальним за планування, за формами, визначеними у додатках 3 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 10 грудня, 10 березня, 10 червня і 10 вересня кожного року.

Відповідно до п.19 розділу IV Інструкції № 319 (в редакції що діяла на час прийняття спірного наказу), План ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 15 грудня, 15 березня, 15 червня і 15 вересня кожного року.

Таким чином, з огляду на положення наведених норм права, оскаржуваний наказ Державної аудиторської служби України №206 повинен був бути затверджений строком до 15 вересня 2022 року. Але, вказаний наказ бу затверджений 1 вересня 2022 року.

Таким чином, встановлені обставини справи свідчать про те, що затвердження Плану проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2022 року було здійснено на день пізніше, ніж визначено Інструкцією №319, тобто не 15.09.2022 року, а 16.09.2022 року.

Встановивши такі обставини справи, суд першої інстанції обгрунтовано виходив з того, що вказане не може свідчити про порушення прав чи законних інтересів позивача, оскільки наказом Держаудитслужби від 16.09.2022 року № 206, яким затверджено План проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2022 року, не було включено Департамент цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації, а отже вказаний наказ Держаудитслужби від 16.09.2022 року № 206 не породжував для позивача жодних прав та обов`язків, а тому даний наказ не порушив та не міг порушити законні права та інтереси позивача.

Крім цього, на думку суду апеляційної інстанції, встановлений факт пропуску строку затвердження плану на 1 день, не може бути самостійною підставою для скасування наказу за умови дотримання відповідачем порядку затвердження плану державного фінансового контролю.

Отже, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для визнання протиправним та скасування наказу Держаудитслужби від 16.09.2022 року № 206.

Стосовно наказу Держаудитслужби від 17.11.2022 року №270, яким внесено зміни до наказу Держаудитслужби від 16.09.2022 року №206, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так, неправомірність оскаржуваного наказу позивач пов`язує також з порушення строків внесення змін до планів проведення заходів державного контролю.

Таку позицію позивач обгрунтовує посиланням на положення пункту 8 Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. №955.

Пунктом 8 Порядку № 955 встановлено, що зміни до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводяться у порядку їх затвердження.

З аналізу положень вказаної норми права позивач робить висновок про те, що строк внесення таких змін обмежений часом затвердження самих планів.

З приводу такої позиції позивача слід зазначити те, що п.8 Порядку №955 не встановлює строки внесення змін до планів, а визначає порядок проведення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю. У свою чергу, поняття «строк» та «порядок» не є тотожними.

Відповідно до пункту 6 Порядку №955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

Як зазначено вище, строки підготовки та порядок затвердження планів визначені Інструкцією №319.

Згідно із абз. 1 п.5 розділу VI Інструкції № 319 за потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу.

Відповідно до пункту 4 розділу VI Інструкції № 319 пропозиції щодо внесення змін до планів державного фінансового контролю Держаудитслужби подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за ЗО календарних днів (в частині державних фінансових аудитів) до закінчення поточного планового періоду з обґрунтуванням потреби внесення таких змін.

Отже, оскільки наказ №206 стосувався затвердження плану заходів на ІV квартал 2022 року (жовтень-грудень 2022 року), а зміни до нього внесені 17.11.2022 наказом №270, тобто до закінчення ІV кварталу, то відповідачем не було порушено строків внесення змін до планів державного фінансового контролю.

З цих підстав суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для визнання протиправним та скасування наказу Держаудитслужби від 17.11.2022 року №270.

Щодо аргументів позивача про не зазначення підстав для внесення змін до плану державного фінансового контролю.

Порядок та підстави внесення змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю регулюється п.7 Порядку №955 та розділом 6 Інструкції №319.

Відповідно до п.7 Порядку №955 однією з підстав для внесення змін до плану проведення заходів державного контролю є ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю.

Підставою включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю позивача, відповідно до п.7 Порядку № 955, є власна ініціатива Держаудитслужби, про що зазначено в наказі №270 (а.с.12-13).

Отже, твердження позивача про не визначення відповідачем законодавчо встановлених підстав внесення змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю, є необгрунтованими.

Крім цього, за позицією позивача: відповідно до пункту 4 розділу IV Інструкції № 319 обгрунтування необхідності внесення змін до плану повинно бути обов`язково або в супровідному листі або ж в пояснювальній записці.

Відповідно до п. 4 розділу IV Інструкції № 319 пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) або 30 календарних днів (в частині державних фінансових аудитів) з обгрунтуваннями потреби внесення таких змін відповідно до вимог пункту 13 розділу IV цієї Інструкції.

Обґрунтування необхідності внесення змін до плану ДФК офісу Держаудитслужби допускається наводити в супровідному листі без винесення їх у пояснювальну записку.

В свою чергу, відповідно до Наказу Держаудитслужби від 17.06.2022 року № 107 до Інструкції № 319 внесено зміни, а саме пункт 13 розділу IV, яким було визначено надання інформації щодо обґрунтування доцільності проведення державного фінансового аудиту виключено.

Натомість, відповідно до п.12 розділу IV Інструкції №319 з метою надання належних обґрунтувань до проекту плану ДФК Держаудитслужби контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби складають картки планування щодо пропонованих заходів державного фінансового контролю, які вони передбачають провести протягом наступного планового періоду, а територіальні органи Держаудитслужби - щодо державних фінансових аудитів, проведення яких буде за ними закріплено, та додають їх до власних пропозицій.

Східний офіс Держаудитслужби в обґрунтування внесення змін до плану ДФК на IV квартал 2022 року направ Держаудитслужбі супровідний лист вих.№ 040402-12/6395-2022 від 07.11.2022 разом з карткою планувань, (наявні в матеріалах справи).

Таким чином, у зв`язку з виключенням пункту 13 Інструкції № 319 Офіс не повинен направляти пояснювальну записку з обгрунтуванням потреби внесення таких змін, як зазначає позивач.

Встановлені обставини справи також свідчать про те, що Східний офіс, під час розгляду справи судом першої інстанції надав до суду супровідний лист та картку планувань, яка містить в собі інформацію щодо мотивів включення об`єкту контролю до плану проведення заходів державного фінансового контролю, які направлялись Держаудитслужбі (а.с.178, 191).

З цих підстав суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо безпідставності аргументів позивача про не зазначення підстав для внесення змін до плану державного фінансового контролю.

Дослідивши встановлені обставини справи, аргументи позивача, з якими останній пов`язував незаконність та необгрунтованість рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст.316, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту цивільного захисту Дніпропетровської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 червня 2023 року по справі №160/20199/22 без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена касаційному порядку у випадках та строки, які визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступна та резолютивна частини проголошена 29.08.2023

Повний текст судового рішення складено 30.08.2023

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк