Справа № 160/11659/23
Суддя: Ніколайчук Світлана Василівна
Дата ухвалення: 2023-08-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ніколайчук С.В.,
30 травня 2023 року Департамент з питань самоорганізації населення Дніпровської міської ради звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби України, у якій просить визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період воєнного стану перевірки закупівель в Департаменті з питань самоорганізації населення Дніпровської міської ради на підставі наказа Східного офісу Держаудитслужби «Про призначення перевірки закупівель» від 20.01.2023 №16.
В обґрунтування позовної заяви зазначено, що дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період воєнного стану перевірки закупівель в Департаменті з питань самоорганізації населення Дніпровської міської ради на підставі наказа Східного офісу Держаудитслужби «Про визначення перевірки закупівель» від 20.01.2023 №16 є протиправним, незаконним, оскільки постановою Кабінету Міністрів України від. 13.03.2022р. №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану», припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду контролю і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, веденого Указом Президента України від 24.02.2022р. №64 «Про введення воєнного стану в Україні».
Всі рішення та процесуальні дії, які були прийняті та вчинені Східним офісом Держаудитслужби в період законодавчо закріпленої заборони на здійснення перевірок на підставі обов`язкової до виконання постанови Кабінеті Мінстрів України від 13.03.202 року № 303, є протиправними.
Таким чином, на думку позивача, дії відповідача щодо призначення перевірки закупівель позивача протирічать частині 2 статті 19 Конституції України, якою передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ухвалою від 05 червня 2023 року суд відкрив провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами.
Сторони належним чином повідомлені про розгляд справи Дніпропетровським окружним адміністративним судом, що підтверджується матеріалами справи.
21 червня 2023 року відповідач надав відзив на позовну заяву, в якому зазначає, що позовні вимоги не визнає, просить у задоволенні позову відмовити. В обґрунтування своєї позиції вказує на те, що дія Постанови № 303 не поширюється на заходи державного фінансового контролю, натомість Уряд додатково визначив територіальним органам Держаудитслужби певні особливості для здійснення відповідних заходів державного фінансового контролю у воєнний чає.
Таким чином, наказ від 20.01.2023 № 16 був виданий Офісом на підставі та у межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.
Також позивач у позовній заяві зазначає, що Офісом не було надано та досі не надано копію наказа від 20.01.2023 № 16.
З такими висновками відповідач не погоджується та зазначає, що Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 затверджено Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів, який не містить в собі жодної норми, яка б зобов`язувала Офіс разом з направленням на перевірку надавати копію наказа про призначення перевірки закупівель від 20.01.2023 №16.
Відповідач каже, що виходячи з суті позовних вимог взагалі є незрозумілим яке саме право позивача було порушено при складанні Східним офісом Дєржаудитслужби наказа №16 від 20.01.2023 року. Позивач не довів порушення особисто своїх прав чи інтересів при складанні наказу Східного офісу Дєржаудитслужби. Недоведеність порушених прав є підставою для відмовити у задоволенні позовних вимог.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору, суд встановив такі обставини та відповідні їм правовідносини.
Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 із змінами, пункту 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02 червня 2016 року №23 із змінами, Східним офісом Держаудитслужби винесено наказ «Про призначення перевірки закупівель» від 20.01.2023 № 16.
На підставі наказа «Про призначення перевірки закупівель» від 07 вересня 2022 року №251 призначено з 24 січня 2023 року провести протягом 20 робочих днів перевірку закупівель Департаментом з питань самоорганізації населення Дніпровської міської ради послуг з поточного ремонту за ID: UA -2022-12-15-017854а, UA-2022-12-15-019125-а та UA-2022-12-05-012634-а.
Не погоджуючись із спірним наказом Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області «Про призначення перевірки закупівель» від 20.01.2023 № 16., позивач звернувся до суду із цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, доводам позивача, викладеним в позовній заяві, та доводам відповідача, викладеним в відзиві на позов, суд врахував такі норми чинного законодавства, які діяли на момент виникнення спірних правовідносин, та релевантні джерела права.
Відповідно п. 1 Положення «Про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 р. № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3,4 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі та ін.
Органами Держаудитслужби виконуються покладені на них завдання в частині контролю за дотримання законодавства про закупівлі відповідно до положень Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Частиною 1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Частиною 3 ст.7 Закону України «Про публічні закупівлі» продубльовано, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, цим Законом та іншими законами України.
Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631 (далі - Порядок № 631).
Пунктами 4, 7 Порядку №631 встановлено, що перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав:
1) виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме:
укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства;
стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору;
поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедур закупівель/спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку;
2) наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України, Мінфіну щодо проведення перевірки закупівель;
3) виявлення органом державного фінансового контролю вищого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчого рівня) актів перевірки закупівель/висновків про результати моніторингу процедури закупівлі невідповідності їх змісту вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищого рівня, якщо розпочато дисциплінарне провадження стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчого рівня, які проводили перевірку закупівель, моніторинг процедури закупівлі або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Повідомлення про проведення перевірки закупівель та зустрічної звірки не надсилається замовнику.
Згідно із пунктом 8 Порядку №631 у ході підготовки до перевірки закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю складають у двох примірниках програму перевірки закупівель, в якій зазначаються найменування замовника, тема, період перевірки та питання, що підлягають перевірці відповідно до компетенції органу державного фінансового контролю. Програма затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.
Посадові особи органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки закупівель для вивчення питань у повному обсязі можуть вносити за письмовим погодженням з керівником органу державного фінансового контролю або його заступником зміни до програми перевірки закупівель.
Один примірник програми перевірки закупівель (змін до неї) видається керівникові замовника чи його заступникові під розписку на примірнику органу державного фінансового контролю для ознайомлення. Якщо керівник замовника чи його заступник відмовляється ставити підпис, про це зазначається у вступній частині акта перевірки.
Вимоги пункту 8 Порядку №631 не вимагають зазначення підстав для проведення перевірки у Програмі.
Пунктом 4 Порядку № 631 встановлено, що перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав.
Враховуючи усе вищенаведене, суд зробив такі висновки по суті справи.
Зі змісту спірного наказу видно, що контролюючим органом зазначено підставу, а саме - підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631.
Суд також звертає увагу, що вимоги Порядку № 631 не встановлюють обов`язку конкретизації контролюючим органом підстав для проведення перевірки, як у наказі про призначення перевірки закупівель, так і у Програмі перевірки закупівель.
Таким чином, контролюючим органом дотримано вимоги законодавства, як під час прийняття письмового рішення (наказа) щодо перевірки закупівель, так і під час складення і затвердження Програми перевірки закупівель.
Стосовно тверджень позивача про відсутність у посадових осіб контролюючого органу правових підстав для проведення перевірки закупівель, суд зазначає, що згідно із пунктом 1 постанови Кабінетом Міністрів України від 13.03.2022 №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 Про введення воєнного стану в Україні.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
За приписами статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт", державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії, державного нагляду (контролю) у сфері безпеки торговельного мореплавства і судноплавства на внутрішніх водних шляхах (у частині нагляду (контролю) за суднами).
За викладених обставин, положення постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" не поширюються на спірні правовідносини.
Окрім того за правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Однак, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але й вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
З матеріалів справи слідує, що наказ Східного офісу Держаудитслужби «Про призначення перевірки закупівель» від 20.01.2023 №16 вичерпав свою дію у зв`язку із початком проведення перевірки працівниками відповідача (наказ "Про призупинення перевірки закупівлі від 07.02.2023р., наказ "Про поновлення перевірки закупівлі" від 15.03.2023р.).
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
Наведене доводить, що оспорюваний наказ, вичерпавши свою дію фактом його реалізації, не може бути предметом оскарження.
При вирішенні спору суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення…Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (справа «Проніна проти України», рішення ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
Очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод зобов`язує суди умотивовувати свої рішення. Але цю вимогу не слід розуміти як таку, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Таким чином, із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд робить висновок про те, що позовна заява не підлягає задоволенню, оскільки позивачем не доведено, які саме його права або законні інтереси порушено оскаржуваним рішенням (наказом) відповідача, а сам наказ вичерпав свою дію шляхом початку проведення перевірки працівниками відповідача.
Оскільки у задоволенні позову відмовлено, а також з огляду на те, що позивачем у цій справі є суб`єкт владних повноважень, суд не здійснює розподіл судових витрат відповідно до положень ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

У зв`язку із перебуванням судді Ніколайчук С.В. у відпустці з 15.08.2023 року по 25.08.2023 року розгляд справи здійснено 28.08.2023 року.

Повний текст рішення складено 30.08.2023 року.

Суддя С.В. Ніколайчук