Справа № 360/8237/21
Суддя: Гайдар Андрій Володимирович
Дата ухвалення: 2023-08-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2023 року справа №360/8237/21

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д., секретар судового засідання Передерій Є.О., за участю прокурора Ноздрьова С.В., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Керівника Сватівської окружної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року про повернення позовної заяви (головуючий суддя І інстанції Петросян К.Є.), складену в повному обсязі 10 січня 2022 року у м. Сєвєродонецьк Луганської області, у справі № 360/8237/21 за позовом Керівника Сватівської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного надійшла позовна заява керівника Сватівської окружної прокуратури до виконавчого комітету Сватівської міської ради, з такими вимогами:

визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області щодо невжиття заходів з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Сватове Луганської області;

зобов`язати виконавчий комітет Сватівської міської ради Луганської області вжити заходи щодо замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Сватове Луганської області.

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року повернуто позовну заяву позивача у зв`язку з тим, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави відсутні.

Не погодившись із вищевказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати ухвалу суду першої інстанції, а справу направити для продовження її розгляду.

В обґрунтуванні апеляційної скарги, зазначив, що прокурор має законні підстави на звернення до суду із даним позовом та набуває статусу позивача.

В судовому засіданні прокурор підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлявся судом належним чином.

Апеляційний суд вважає за можливе здійснити апеляційний перегляд за документами, наявними в підсистемі «Електронний суд».

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі - задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати, з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

Частинами 3 та 5 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

За змістом частини 3 статті Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя відповідно до пункту 3 частини 2 статті 129 Конституції України.

Пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України проголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Зважаючи на те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, та повинен обґрунтувати у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі №№815/1567/16.

Згідно з абзацами 1 та 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до абзацу 4 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

В силу вимог статті 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство Культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі Положення № 495), Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин.

Згідно із пунктом 4 Положення № 495 Міністерство культури України відповідно до покладених на нього повноважень:

здійснює координацію та контроль за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини (підпункт 60);

веде, забезпечує публікацію Державного реєстру нерухомих пам`яток України, вносить об`єкти культурної спадщини місцевого значення до зазначеного Реєстру та зміни до нього щодо пам`яток місцевого значення, подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо внесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та змін до нього щодо пам`яток національного значення (підпункт 61);

подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо затвердження Списку історичних населених місць України та внесення до нього змін (підпункт 62);

видає власникам нерухомих об`єктів культурної спадщини або уповноваженим ними органам свідоцтва про реєстрацію таких об`єктів як пам`яток (підпункт 65).

Підпунктом пункту 6 Положення № 495 визначено, що Мінкультури для виконання покладених на нього завдань має право, зокрема :

1) залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) для розгляду питань, що належать до компетенції Мінкультури (підпункт 1);

2) одержувати безоплатно від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування необхідні для виконання покладених на нього завдань інформацію, документи і матеріали (підпункт 2).

Відповідно до пункту 5 Положення про управління культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого Розпорядженням голови обласної держадміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 30.09.2020 № 658, основними завданнями Управління є зокрема, забезпечення реалізації державної політики в галузі культури, мистецтв, туризму та курортів, охорони культурної спадщини, вивезення/ввезення та повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав меншин на території області.

Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює, зокрема, контроль за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини", інших нормативних актів, які стосуються охорони культурної спадщини (підпункт 45 пункту 6 Положення).

Таким чином, законодавством визначено органи, на які покладено функції державного управління у сфері охорони культурної спадщини, про що зазначає заступник керівника Сватівської окружної прокуратури у пред`явленому позові.

Однак, управління культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації не наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області

Заступником керівника Сватівської прокуратури у позовній заяві визначено себе позивачем що відповідає вимогам частини п`ятої статті 53 КАС України.

Згідно з п. 7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Суд апеляційної інстанції вважає, що керівник Сватівської прокуратури правильно зазначив себе позивачем по справі у зв`язку з наявністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Управління культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації, яке не наділено самостійними правами на звернення до суду із даними позовними вимогами.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків суду обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи вищевикладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції, позовну заяву діяв передчасно, а, відтак, ухвала суду першої інстанції є такою, що підлягає скасуванню та направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду з огляду на положення ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст. ст. 294, 310, 312, 320, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Сватівської окружної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року у справі № 360/8237/21 задовольнити.

Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року у справі № 360/8237/21 - скасувати, а справу направити до Луганського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Вступна та резолютивна частини постанови проголошені в судовому засіданні 28 серпня 2023 року.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена у касаційному порядку, встановленому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 28 серпня 2023 року.

Судді А.В. Гайдар

Е.Г. Казначеєв

І.Д.Компанієць