Справа № 340/2809/21
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2023-08-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 серпня 2023 року

м. Київ

справа № 340/2809/21

адміністративне провадження № К/9901/45404/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 (суддя Жук Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021 (головуючий суддя - Олефіренко Н.А., судді: Білак С.В., Шальєва В.А.)

у справі за позовом Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Новоукраїнської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

04.06.2021 заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Новоукраїнської районної державної адміністрації, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Маловисківської районної державної адміністрації від 12 жовтня 2020 року № 253-р "Про припинення юридичної особи публічного права" - Маловисківської дитячо-юнацької спортивної школи".

Обгрунтовуючи позов, заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури покликався на те, що розпорядження №253-р від 12.10.2020 прийнято Маловисківською районною державною адміністрацією з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки Міністерство молоді та спорту України не надавало згоди щодо припинення діяльності юридичної особи публічного права - Маловисківської дитячо-юнацької спортивної школи, відповідно є протиправним та підлягає скасуванню. Крім того, Міністерство молоді та спорту України з об`єктивних причин позбавлене реальної можливості звернутись з відповідним позовом до суду щодо оскарження розпорядження в зв`язку з відсутністю фінансування на сплату судового збору.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.06.2021 позовну заяву залишено без руху, прокурору встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви в частині подання до суду пояснень щодо неможливості або відсутності можливості позивача, в інтересах якого звертається прокурор, самостійно захистити свої права та заяви (клопотання) про поновлення строку звернення до суду, а також докази поважності причин його пропуску.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 позовну заяву Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Новоукраїнської районної державної адміністрації Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування розпорядження - повернуто позивачу.

Повертаючи позовну заяву на підставі п.п.1,7 ч.4 ст.169 КАС України, суд першої інстанції виходив з того, що прокуратурою не доведено підстав для звернення до суду в інтересах держави в цій справі та не усунуто недоліків позовної заяви.

Зокрема, суд першої інстанції виходив з того, що обставини, пов`язані з фінансуванням установи чи організації з Державного бюджету України та відсутністю у ньому коштів призначених для сплати судового збору не можуть вважатися достатньою підставою неможливості звернення до суду.

Також суд виходив з того, що Міністерство молоді та спорту України є суб`єктом владних повноважень та має статус юридичної особи і наділений адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а відтак - може самостійно звернутися до адміністративного суду за захистом порушеного права.

Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що Заступником керівника Новоукраїнської окружної прокуратури не надано суду доказів щодо наявності об`єктивних причин, що перешкоджали Міністерству молоді та спорту України зверненню з відповідними позовами до суду після повідомлення прокурора про виявлені факти порушення.

Також, суд першої інстанції виходив з того, що на виконання ухвали про залишення позову без руху прокурором не надано суду належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску звернення до суду.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021 апеляційну скаргу Керівника Новоукраїнської окружної прокуратури задоволено частково.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 про повернення позовної заяви змінено у мотивувальній частині шляхом виключення мотивації (обґрунтування) про пропуск заступником керівника Новоукраїнської окружної прокуратури строку звернення до адміністративного суду із цим позовом.

В іншій частині ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 про повернення позовної заяви у справі залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що прокуратурою подано позов в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наведені обставини вказують на відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у правовідносинах, що виникли у цій справі, та наявність підстав для повернення позовної заяви за правилами, що визначені п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Разом з тим, змінюючи мотивувальну частину ухвали, колегія суддів апеляційного суду зазначила, що ключовим питанням у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернення до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує з`ясуванню інших процесуальних питань, в тому числі щодо пропуску позивачем строку звернення до суду із позовом.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури не погодився та звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права просив скасувати ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що прокурору достатньо дотриматись порядку, передбаченого ст.23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності та підстав для захисту інтересів держави.

Прокурором була надана можливість компетентному органу відреагувати на порушення інтересів держави. Однак, Міністерство молоді та спорту України повідомило про неможливість самостійно вжити заходи щодо усунення порушень в судовому порядку через відсутність коштів для сплати судового збору, в зв`язку з чим підтримало позицію прокуратури щодо звернення до суду з позовною заявою.

Також Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури покликається на те, що в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.06.2019 у справі №587/430/16-ц та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до ч.4 ст.23 КАС України, серед іншого, передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, дійшла наступних висновків:

«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».

Отже, підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття дій щодо захисту інтересів держави.

Верховний Суд у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшов таких висновків:

«Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо».

За висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 09.02.2023 у справі №160/7640/20:

«Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим».

У справі, яка розглядається прокурор покликається на те, що Міністерству молоді та спорту України стало відомо про порушення інтересів держави після отримання листа від Кіровоградської обласної прокуратури від 29.04.2021.

Дотримуючись встановленої ст.23 Закону України «Про прокуратуру» процедури попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, Новоукраїнською окружною прокуратурою на адресу Міністерства молоді та спорту України направлено лист від 25.05.2021 про надання інформації щодо обставин та підстав винесення оскаржуваного розпорядження, отримання інформації на предмет погодження з Міністерством молоді та спорту України ліквідації Маловисківської дитячо-юнацької спортивної школи та про вжиття заходів щодо оскарження розпорядження.

Міністерство молоді та спорту України, надаючи відповідь прокурору на його звернення, в листі від 08.06.2021 свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловило, про наміри самостійно звернутись з позовом не заявило. Водночас не спростувало тверджень прокурора щодо виявлених порушень законодавства та підтримало ініціативу прокурора звернутись до суду з позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Маловиськівської районної державної адміністрації Кіровоградської області №253-р від 12.10.2020.

Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.

З огляду на вищевикладене, передчасними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що у Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури відсутні правові підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 02.09.2021 у справі №280/3319/20, від 28.04.2021 у справі №160/13338/20 та від 29.11.2021 у справі №280/1426/20, від 25.01.2023 у справі №360/4159/21.

У справі, яка розглядається, суб`єкт владних повноважень обов?язки по захисту інтересів держави не здійснював, прокурором дотримано процедуру, передбачену статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», відтак у нього виникли передбачені законом підстави для звернення до суду з позовом в порядку, передбаченому статтею 53 КАС України, за наявності підстав для представництва інтересів держави.

Водночас покликання прокурора в обґрунтування підстав представництва інтересів держави на відсутність у Міністерства молоді та спорту України фінансування на сплату судового збору є безпідставним, оскільки прокурором не надано доказів таких обставин.

До того ж Верховний Суд у постановах від 04.08.2022 у справі №160/5247/20, від 11.11.2021 у справі №160/8411/20, дійшов висновку що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

У ч. 4 цієї ж статті КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити, ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021 скасувати, справу №340/2809/21 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук