Справа № 480/1263/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2023-08-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 серпня 2023 року

м. Київ

справа №480/1263/19

адміністративне провадження № К/9901/31161/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 (ухвалене у складі: головуючого судді Опімах Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2019 (ухвалена у складі: головуючого Гуцала М.І., суддів: Бенедик А.П., Донець Л.О.) у справі № 480/1263/19 за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач) про зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

05.04.2019 ОСОБА_1 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якому просив про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Сумській області затвердити проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 2,00 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області.

В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 15.01.2019 р. № 18-272/16-19-СГ йому було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області орієнтовною площею 2,00 га, з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. На підставі отриманого наказу було розроблено відповідний проект землеустрою. Вказаний проект землеустрою було погоджено без зауважень Головним управлінням Держгеокадастру у Донецькій області від 19.02.2019 р. № 1288/82-19 за принципом екстериторіальності. Дана земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі з кадастровим номером 592478500:09:003:0066.

Позивач звернувся до відповідача з заявою про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, однак листом від 27.03.2019 р. № Б--4189-2205/21-19 відповідач відмовив ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою. Вважає відмову протиправною, оскільки Земельним кодексом України не передбачено підстав для відмови в затвердженні погодженого проекту землеустрою. У даному випадку передбачено лише обов`язок відповідача затвердити проект, натомість відповідач відмовив у погодженні з підстав, не передбачених законом. Належним способом захисту вважає зобов`язання відповідача затвердити проект.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 23.07.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Сумській області узгоджується із принципами та завданнями регулювання земельних відносин та порядком набуття права на землю громадянами та юридичними особами. Позивачем не дотримано вимог статті 118 Земельного кодексу України, оскільки дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення та надання її у власність земельної ділянки, зазначеної у поданому на затвердження проекті, позивач не отримував. У зв`язку з цим відповідачем прийнято рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером :09:003:0066.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2019, позивач оскаржив їх у касаційному порядку. У касаційній скарзі, яка надійшла на адресу суду 11.11.2019, заявник просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2019, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Як на підставу для відкриття касаційного провадження у справі відповідач послався на те, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови неправильно застосовано норми матеріального права (частини 2 статті 19 Конституції України, статті 79-1, частин 8,9 статті 118, частин 17, 18, статті 186, частин 1, 6 статті 186-1 Земельного кодексу України та п.п. 2.1, 2.3-2.7 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками), а також з порушенням відповідних норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування усіх обставин справи та без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі № 815/2488/17, від 30.08.2018 у справі № 817/586/17, від 18.10.2018 у справі № 818/1976/17, від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18, від 04.02.2019 у справі № 823/1121/16, від 16.05.2019 у справі № 817/252/18.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд у складі колегії: головуючого Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. ухвалою від 22.11.2019 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 № 15), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду здійснено повторний автоматизований розподіл справи та згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 10.12.2021 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя - ОСОБА_2, судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.

У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08.06.2023 № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», наказом Голови Верховного Суду від 08.06.2023 № 1723-к (№ 1723/0/5-23) «» Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду здійснено повторний автоматизований розподіл справи. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 14.06.2023 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.

Справу передано судді-доповідачу 14.06.2023.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 15.01.2019 №18-272/16-19-СГ позивачу було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області орієнтовною площею 2,00 га, з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.

На підставі виготовленого та погодженого проекту в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку площею 2,00 га з кадастровим номером 592478500:09:003:0066.

У березні 2019 року позивач подав відповідачу заяву про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

За результатами розгляду вказаної заяви Головне управління Держгеокадастру у Сумській області листом від 27.03.2019 №Б--4189-2205/21-19 повідомило позивача про те, що його заява про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів та території Битицької сільської ради Сумського району сумської області розглянута. При розгляді наданого проекту землеустрою була встановлена розбіжність щодо місця розташування земельної ділянки. Зазначено, що для вирішення питання по суті ОСОБА_1 необхідно звернутися до виконавця робіт із землеустрою для доопрацювання згаданого проекту землеустрою відповідно до вимог чинного законодавства.

ОСОБА_1 , не погодившись із вказаною відмовою, що оформлена листом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої - третьої статті 341 КАС України (в редакції від 20.10.2019, чинній на момент звернення з даною касаційною скаргою) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Частиною четвертою статті 328 КАС передбачено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Норми матеріального права у цій справі Суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Частина перша статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються, зокрема, Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України) та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 118 Земельного кодексу України встановлено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянам.

Так, приписами частини дев`ятої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Згідно зі статтею 25 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Статтею 30 Закону № 858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

Згідно частини 1 статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до частини 4 статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах 1-3 цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина 5 статті 186-1 ЗК України).

Згідно з частиною 6 статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

За приписами частини 8 статті 186-1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

Таким чином, статтею 186-1 ЗК України передбачено два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.

Отже, статтею 186-1 ЗК України не передбачено можливості направлення проекту землеустрою на доопрацювання, при цьому, без складення висновку про відмову в затвердженні проекту землеустрою листом про розгляд заяви, як це було зроблено відповідачем по справі.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №820/4149/17 та від 28.11.2018 у справі №820/4219/17, у постанові Верховного суду від 02.09.2022 у справі №820/5333/17.

Крім того, слід зазначити, що правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (чинним на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 8 зазначеного Положення №333 визначено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держземагенства, останнім має видаватися відповідний наказ.

Таким чином, на час звернення позивача з відповідним клопотанням, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його затвердженні повинно було оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держземагенства в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його затвердженні, не зважаючи на надсилання заявнику листа за наслідками розгляду заяви, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі №815/2488/17, від 03.07.2019 у справі №823/1103/16.

Таким чином, в даному випадку наявна протиправна бездіяльність відповідача.

При розгляді даного спору суди першої та апеляційної інстанцій не надали правової оцінки вказаним обставинам та не врахували того, що оскаржуваний лист від 27.03.2019 не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні вищезазначених норм.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Статтею 13 (право на ефективний засіб юридичного захисту) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені законодавцем, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Сумській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про затвердження або рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.

Разом з тим, оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання позивача, а лише надіслав позивачу лист, у якому повідомлено про неможливість затвердити проект землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, суд касаційної інстанції не надає оцінку вказаної у листі відповідача підстави, оскільки такий документ не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак не може бути предметом судового розгляду.

В контексті вказаного, Верховний Суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених статтею 118 ЗК України рішень.

В той же час, виходячи з обставин цієї справи, встановлених судами під час її розгляду, враховуючи приписи наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, висловлені Верховним Судом правові позиції, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, неправильно застосували норми матеріального права, у зв`язку з чим, враховуючи вимоги статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням оскаржуваних судових рішень та ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову шляхом визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

За правилами частини пункту 3 частини першої статті 349, частин першої, третьої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, судові рішення у справі підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2019 у справі № 480/1263/19 скасувати та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову ОСОБА_1 .

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Сумській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 12.03.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради, Сумського району Сумської області.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 12.03.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради, Сумського району Сумської області.

В іншій частині у задоволенні позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець