Справа № 160/1890/23
Суддя: Головко О.В.
Дата ухвалення: 2023-08-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

22 серпня 2023 року м. Дніпросправа № 160/1890/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Головко О.В. (доповідач),

суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 квітня 2023 року (суддя Прудник С.В.) в адміністративній справі

за позовом Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради

до Східного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправними дій, скасування наказу та вимоги, -

в с т а н о в и в :

Комунальне некомерційне підприємство «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради звернулося до суду з позовом, в якому просило: визнати протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби № 176 від 07.07.2022 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудистлужби на III квартал 2022 року» в частині включення пункту 1.3.2.1 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудистлужби на III квартал 2022 року; визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2020 по 31.07.2022; визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби, оформлену листом «Про усунення виявлених порушень» № 040404-15/167-2023 від 05.01.2023.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 квітня 2023 року позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби, оформлену листом «Про усунення виявлених порушень» № 040404-15/167-2023 від 05.01.2023. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Апеляційна скарга ґрунтується на тому, що судом першої інстанції не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, його висновки не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків.

Східним офісом Держаудитслужби в період з 31.08.2022 по 22.11.2022 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2020 по 31.07.2022, за результатом якої складено Акт № 04.04-20/3 від 29.11.2022.

В ході ревізії контролюючий орган встановив порушення:

- п. 6.15 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», п. 1.6 ДСТУ Б Д.2.3-12:2012, затверджених наказом Мінрегіону від 28.12.2012 № 667 «Про прийняття національних стандартів, розроблених методом перевидання (передруку) на заміну державних будівельних норм (ДБН), прийнятих до 2001 року», п. 11 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 «Про затвердження порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», п. 5 1 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури», п. 5.5 ДСТУ-Н Б.А.2.2-11:2014 «Настанова щодо проведення авторського нагляду за будівництвом», затверджених Міністерством розвитку громад та територій України від 31.12.2014 № 393 «Про прийняття національного стандарту», ч. 1 ст. 9 Закону України від 16.07.1999 № 996-XIV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» в частині внесення недостовірних даних до первинних документів. Встановлено незаконні витрати коштів міського бюджету внаслідок завищення вартості виконаних будівельних робіт підрядником ТОВ «БК Дорпроект Буд» по об`єкту «Реконструкція мережі медичного киснепостачання КНП «Міська клінічна лікарня № 4» ДМР за адресою: вул. Ближня, 31, м. Дніпро» згідно з договором від 10.01.2022 № 03/21 через включення до актів виконаних будівельних робіт ф. № КБ-2в обсягів робіт, не передбачених проектно-кошторисною документацією та Договірною ціною, яка є невід`ємною частиною договору, а також необґрунтовано завищено вартість будівельних матеріалів та включення до актів вартості устаткування, придбання якого документально не підтверджено, на загальну суму 23592317,15 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму;

- п. 5.1 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури», п. 5.5 ДСТУ-Н Б.А.2.2-11:2014 «Настанова щодо проведення авторського нагляду за будівництвом», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 31.12.2014 № 393 «Про прийняття національного стандарту», встановлено завищення вартості послуг з технічного нагляду проведеного приватним підприємством «Фенікс» по договору від 18.02.2022 № 10/22 за будівельними роботами по об`єкту «Реконструкція мережі медичного киснепостачання КНП «Міська клінічна лікарня № 4» ДМР, за адресою: вул. Ближня, 31, м. Дніпро» внаслідок завищення вартості будівельних робіт шляхом підписання обсягів робіт, не підтверджених при контрольних обмірах, а також включення до актів ф. № КБ-2в робіт та матеріалів, обсяги яких не передбачено проектно- кошторисною документацією та договірними цінами на суму 149337,80 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

Відповідач сформував на адресу Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради вимогу про усунення виявлених порушень від 05.01.2023 № 040404-15/167-2023, а саме: розглянути результати ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності в порядку, встановленому законодавством, працівників КНП «МКЛ № 4» ДМР, винних у допущених порушеннях; відповідно до норм статей 193, 217, 218, 222, 224 Господарського кодексу Україну забезпечити відшкодування на користь підприємства завищеної вартості виконаних будівельних робіт підрядником ТОВ «БК Дорпроект Буд» на суму 23592317,15 грн. з подальшим перерахуванням в дохід міського бюджету зазначених коштів в повному обсязі; відповідно до норм статей 193, 217, 218, 222, 224 Господарського кодексу України забезпечити відшкодування на користь підприємства завищеної вартості послуг з технічного нагляду, проведеного Приватним підприємством «Фенікс» по договору від 18.02.2022 № 10/22 на суму 149337,80 грн. з подальшим перерахуванням в дохід міського бюджету зазначених коштів у повному обсязі. Вичерпну інформацію про вжиті заходи щодо усунення порушень законодавства разом із завіреними належним чином копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, надати на адресу Східного офісу Держаудитслужби в термін до 03.02.2023 та в подальшому щомісячно до повного виконання вимог.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що названа вимога підлягає скасуванню, оскільки у випадку визначення в прийнятих за результатами ревізії актах індивідуальної дії збитків, обов`язкові до виконання вимоги в частині про притягнення відповідальних осіб до відповідальності та про зобов`язання вчинити дії зі стягнення таких збитків з винних осіб є передчасними без підтвердження правомірності визначення таких осіб винними у заподіянні збитків та суми (розміру) таких завданих збитків у судовому порядку. Також у пунктах 2-3 вимоги відсутні конкретні вказівки щодо порядку усунення начебто виявлених відповідачем порушень, чинного законодавства. Вони містять посилання на норми Господарського кодексу, які мають загальних характер, однак у вимогах не зазначено конкретного поетапного механізму дій, вчинення яких вимагається від позивача. Всі зазначені статті стосуються виконання суб`єктами господарювання своїх господарських зобов`язань одне перед одним, зокрема таких, що випливають з договірних правовідносин, та відповідальності за порушення таких зобов`язань. У свою чергу, як ТОВ «БК Дорпроект Буд», так і Приватне підприємство «Фенікс» виконали свої договірні зобов`язання перед Позивачем належним чином. Відповідно, у позивача немає до підрядників претензій щодо виконання договорів і до них з боку позивача не можуть застосовуватися санкції, передбачені Господарським кодексом за неналежне виконання господарських зобов`язань.

Також суд здійснив аналіз господарських правовідносин позивача з ТОВ «БК Дорпроект Буд» і Приватним підприємством «Фенікс» та дійшов висновку, що вони в повній мірі відповідають чинному законодавству. Також суд вказав, що будь-які порушення податкового чи іншого законодавства з боку контрагентів позивача не є підставою для ствердження про відсутність виконання робіт або обладнання за укладеними договорами.

Щодо необґрунтованого завищення ТОВ «БК ДОРПРОЕКТ БУД» вартості матеріалів за відсутності підтверджуючих документів, суд першої інстанції вважає таке твердження необґрунтованим та недоведеним, виходячи з того, що в акті ревізії зазначається: «згідно з наданою на запит інформацією ГУ ДПС у Дніпропетровській області, та співставленням її з наданими копіями видаткових накладних на будівельні матеріали та обладнання ТОВ «БК ДОРПРОЕКТ БУД», встановлені розбіжності у вартості будівельних матеріалів та устаткування, у бік збільшення, які включені до актів виконаних будівельних робіт ф.КБ-2в.».

Однак, за висновком суду, складання актів виконаних робіт відбувається за результатами фактично виконаних робіт, передбачених проектно-кошторисною документацією. Акти виконаних робіт за формою КБ-2в складаються за допомогою автоматизованого комплексу АВК, що використовує відповідні встановлені чинним законодавством нормативи та розрахунки. Визначення складу та вартості виконаних робіт на підставі даних, що містяться в реєстрі податкових накладних, чинним законодавством не передбачено.

Щодо включення до акту виконаних будівельних робіт обсягів робіт та матеріалів, не передбачених проектно-кошторисною документацією та договірною ціною, визначеною на основі кошторису, та яка є невід`ємною частиною договору, суд вказав, що під час виконання робіт за Договором від 10.01.2022 № 03/21 до проектно-кошторисної документації були внесені зміни, які в подальшому були внесені до договірної ціни та до інших документів, що є додатками до зазначеного договору. Усі зміни вносилися відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема, Закону України «Про публічні закупівлі».

Підсумовуючи, суд першої інстанції зауважив, що зміст вимоги не відповідає нормам чинного законодавства, оскільки пункт перший є передчасним, а пункти два-три є неконкретизованими у випадку, коли конкретизованість є визначальною ознакою таких приписів.

Проте суд апеляційної інстанції вважає такі висновки помилковими.

По-перше, суд неправомірно вдався до оцінки господарських правовідносин в контексті вимог Цивільного та Господарського кодексів, що відбувалися між позивачем та ТОВ «БК Дорпроект Буд» і Приватним підприємством «Фенікс», адже такі питання можуть бути предметом судового розгляду виключно в порядку ГПК.

По-друге, пункт 1 оскаржуваної вимоги не може розглядатися, як передчасний, адже не містить зобов`язання стягнути з винних осіб збитків. Буквальний зміст цього пункту свідчить, що орган фінансового контролю зобов`язав позивача розглянути результати ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності в порядку, встановленому законодавством, працівників КНП «МКЛ № 4» ДМР, винних у допущених порушеннях.

В свою чергу суд апеляційної інстанції зазначає, що за приписами п. 10 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Тобто, передумовою звернення відповідного суб`єкта владних повноважень до суду з позовом про відшкодування збитків є невиконання обов`язкових вимог органу контролю, а тому будь-яка вимога зобов`язального характеру, адресована підконтрольному суб`єкту, не може розглядатися, як передчасна.

Більш того, відповідно до п. 15 ст. 10 вищеназваного Закону органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

По-третє, не є обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що пункти 2-3 вимоги не містять конкретних вказівки щодо порядку усунення виявлених порушень чинного законодавства та поетапного механізму дій, вчинення яких вимагається від позивача.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідні пункти містять вимоги забезпечити відшкодування на користь підприємства завищеної вартості виконаних будівельних робіт підрядником ТОВ «БК Дорпроект Буд» на суму 23592317,15 грн., а також забезпечити відшкодування на користь підприємства завищеної вартості послуг з технічного нагляду, проведеного Приватним підприємством «Фенікс» по договору від 18.02.2022 № 10/22 на суму 149337,80 грн., з подальшим перерахуванням в дохід міського бюджету зазначених коштів у повному обсязі.

Тобто, відповідач визначив спосіб усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом відшкодування на користь підприємства завищеної вартості виконаних робіт/послуг з подальшим перерахуванням в дохід міського бюджету зазначених коштів в порядку, визначеному Господарським кодексом України, що залишає за позивачем певний розсуд та не суперечить приписам Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

В-четверте, суд першої інстанції невірно послався на вільний розсуд суб`єктів спірних господарських правовідносин під час виконання умов договорів, адже у правовідносинах з використанням бюджетних коштів сторони господарського договору мають підпорядковуватися спеціальним нормам законодавства, які регулюють той чи інший вид робіт/послуг.

Згідно зі ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Як вірно встановлено відповідачем, підрядною організацією ТОВ «БК Дорпроект Буд», в порушення вимог наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, включено до актів ф.КБ-2в обсяги робіт та матеріалів, які на момент підписання та оплати актів фКБ-2в не були передбачені проектно-кошторисною документацією та договірною ціною. Зазначені акти підписані інженером технічного нагляду ПП «Фенікс» Мазуром А.І., заступником головного лікаря з технічних питань Левченко Г.Ю. та інженером з експлуатації будівель і споруд Давидовою Н.О. Генеральним директором лікарні Бут Н.О. прийнято та сплачено вартість будівельних робіт, матеріалів та устаткування, які не відповідали затвердженій проектно-кошторисній документації та Договірній ціні, яка є невід`ємною частиною договору.

Разом з цим, приписами наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 30.04.2022 № 67 встановлено, що будь-які будівельні роботи, які не передбачені проектно-кошторисною документацією та погоджені лише авторським та технічним наглядом, не мають оплачуватися замовником.

Також Порядком здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкту та архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903, передбачено, що особи, які здійснюють технічний нагляд, проводять перевірку обсягів і якості виконаних будівельно-монтажних робіт проектно-кошторисній документації.

Пунктом 3.2.1 національного стандарту України ДСТУ-Н Б А.2.2-1 Г.2014 «Настанова щодо проведення авторського нагляду за будівництвом» визначено, що авторський нагляд здійснюється автором проекту будівництва, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими особами під час будівництва об`єкта відповідно до вимог чинного законодавства та договору із замовником з метою забезпечення відповідності виконаних будівельних робіт проектній документації.

Пунктом 5.5 ДСТУ-Н Б А.2.2-11:2014 встановлено, що внесення змін у проектну документацію шляхом записів у журналі авторського нагляду відповідно до вимог чинного законодавства не допускається.

По-п`яте, позивачем не спростовано належними доказами встановлені в ході ревізії порушення, а саме: під час проведення контрольних обмірів встановлено фактичну наявність змонтованих «Кріогенних ємностей для зберігання скрапленого кисню/азоту/аргону Тип: CFLS 10/1.6 об`ємом ЮмЗ», які не передбачені затвердженою проектно-кошторисною документацією та Договірною ціною на момент підписання та прийняття акту виконаних будівельних робіт.

Матеріалами справи підтверджується, що Договір на проведення коригування проектно-кошторисної документації по об`єкту «Реконструкція мережі медичного кисне постачання КНП «Міська клінічна лікарня № 4» ДМР за адресою: вул. Ближня, 31, м. Дніпро» № 225/22 було укладено 16.06.2022. Позитивний експертний звіт на коригування проектної документації по об`єкту з реконструкції отримано 22.08.2022, тоді як Акти виконаних робіт, до яких було включено обсяги робіт та матеріалів, які не передбачені проектно-кошторисною документацією та договірною ціною, прийнято та сплачено в період з 25.03.22 по 30.06.2022, що не відповідає вимогам чинного законодавства.

В-шосте, під час проведення ревізії Лікарнею до перевірки не надано документи, які підтверджують вартість та походження змонтованого устаткування, а саме: не надано договори на придбання устаткування, платіжні доручення, податкові накладні, ТТН, як того вимагає п. 6.15 Настанови від 01.11.2021 № 281, а тому відповідач правомірно взяв до уваги офіційну податкову інформацію з цього питання.

При цьому незрозумілим залишається висновок суду першої інстанції, що чинним законодавством не передбачено обов`язку позивача здійснювати контроль за дотриманням порядку ведення бухгалтерського чи податкового обліку ТОВ «БК Дорпроект Буд» та будь-які порушення податкового чи іншого законодавства з боку ТОВ «БК Дорпроект Буд» не є підставою для ствердження про відсутність виконання робіт або обладнання за Договором від 10.01.2022 № 03/21, адже висновок відповідача про фінансові втрати базується на тому, що ТОВ «БК Дорпроект Буд» заявило до сплати необґрунтовану вартість обладнання.

Враховуючи сукупність викладених обставин, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що оскаржувана вимога Східного офісу Держаудитслужби, оформлена листом від 05.01.2023 № 040404-15/167-2023, є обґрунтованою та правомірною.

Рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, що є підставою для його скасування.

В частині відмови в задоволенні решти позовних вимог рішення суду першої інстанції не оскаржується, судом апеляційної інстанції не перевіряється.

Керуючись ст.ст. 243, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 квітня 2023 року в адміністративній справі № 160/1890/23 в частині задоволення позову скасувати.

У задоволенні позову Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради в частині визнання протиправною та скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби, оформленої листом «Про усунення виявлених порушень» № 040404-15/167-2023 від 05.01.2023, відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з 22 серпня 2023 року та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повної постанови.

Повна постанова складена 22 серпня 2023 року.

Головуючий - суддя О.В. Головко

суддя А.В. Суховаров

суддя Т.І. Ясенова