Справа № 160/7052/22
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2023-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

20 червня 2023 року м. Дніпросправа № 160/7052/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Чабаненко С.В.,

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в адміністративній справі №160/7052/22 за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,-

ВСТАНОВИВ:

Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив визнати протиправним і скасувати висновок відповідача від 25.04.2022 року про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-12-24-006838-с.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 25.04.2022 року UА-2021-12-24-006838-с.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області подало апеляційну скаргу, в якій просить оскаржуване рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.

Перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено письмовими доказами, наявними в матеріалах справи, Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради було розміщено оголошення UA-2021-12-24-006838-е щодо закупівлі «Капітальний ремонт даху, інженерних мереж, ґанку та приміщень будівлі за адресою: м. Дніпро, вул. Одоєвського, буд. 16» (ДК 021:2015: 45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація), 10617940 UAH, 45453000-7, ДК021, 1, роботи.

Відповідно до вимог частини 2 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Східним офісом Держаудитслужби здійснено моніторинг закупівлі.

За результатами проведеного моніторингу 25.04.2022 року складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-24-006838-с, відповідно до якого визначено порушення позивача, а саме:

- за результатами аналізу питання виконання вимог Постанови № 710 установлено порушення вимог пункту 4-1 Постанови № 710.

Також, вказаним висновком контролюючий орган зобов`язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на власному веб-сайті або на веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття зазначених заходів.

Не погодившись з вказаним висновком відповідача, позивач оскаржив такий висновок до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що висновок відповідача про порушення позивачем вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710 (зі змінами від 16.12.2020 № 1266) не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, а тому наявні обґрунтовані правові підстави для задоволення позовних вимог позивача повністю.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад установлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року №922-VIII (далі по тексту - Закон №922).

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43 (далі по тексту - Положення), визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Отже, Державна аудиторська служба України безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи відповідно до ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому ст.8 Закону №922.

Моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (п.14 ч.1 ст.1 Закону №922).

За унормуванням частини 2 статті 8 Закону №922 рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з частиною 4 статті 8 Закону №922 строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 8 Закону №922 моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Частиною 5 статті 8 Закону №922 визначено, що протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Східний офіс Держаудитслужби відповідно до статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі по тексту - Закон №2939) здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому статтею 8 Закону №922.

Згідно з абзацом 1 пункту 1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2021 року №23 (далі по тексту - Положення) Східний офіс підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Отже, саме органи державного фінансового контролю та його міжрегіональні територіальні органи, яким у даному випадку є відповідач, наділені повноваженнями щодо проведення моніторингу процедури закупівель, які проводяться органами державної влади та органами місцевого самоврядування та які є розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів.

Так, форму висновку про результати моніторингу закупівель та порядок його заповнення затверджено наказом Держаудитслужби від 23.04.2018 року №86, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.06.2018 року №654/32106 (далі по тексту - Порядок №86).

Відповідно до розділу ІІІ Порядку №86, у пункті 1 констатуючої частини висновку зазначаються: 1) дата закінчення моніторингу закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»; 2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу закупівлі; 3)опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 2 робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

До матеріалів справи надано копію оскаржуваного висновку, що містить у собі всі реквізити та обґрунтування виявлених в ході фінансового моніторингу порушень.

Так, зі змісту висновку про результати моніторингу процедури закупівлі від 25.04.2022 року UА-2021-12-24-006838-с вбачається, що відповідач зобов`язав позивача: «здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на власному веб-сайті або на веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів».

В апеляційній скарзі апелянт наполягає на тому, що позивачем мала бути виконана вимога п.4-1 Постанови №710, а висновок суду щодо протилежного апелянт вважає необґрунтованим, оскільки позивач є виконавчим органом, а отже, є підконтрольним і підзвітним Дніпровській міській раді, яка в свою чергу є органом місцевого самоврядування.

Також на підтвердження того, що позивач є головним розпорядником бюджетних коштів, відповідач посилається на оприлюднений на офіційній сторінці Дніпровської міської ради наказ «Про затвердження паспортів бюджетних програм на 2022 рік» від 14.01.2022 року №3 у п.1 якого затверджено паспорти бюджетних програм бюджету на 2022 рік по головному розпоряднику бюджетних коштів - Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

Стосовно зазначення відповідачем в оскаржуваному висновку про порушення позивачем вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710 (зі змінами від 16.12.2020 року № 1266), апеляційний суд зазначає наступне.

У розділу ІІ пункту 1 констатуючої частини висновку вказано: «Під час здійснення моніторингу оприлюднено запит про надання пояснень від 14.04.2022 року, зокрема, щодо посилання на сторінку власного веб-сайту або веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, на який Замовник 18.04.2022 року надав пояснення про не оприлюднення відповідної інформації на власному веб-сайті або на веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, чим порушив вимоги пункту 4-1 Постанови № 710.».

Частиною 5 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

При цьому предмет запитуваної інформації урегульований положеннями Постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 року № 1266, що набрала чинності 19.12.2020 року та нею було внесено зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів».

Зокрема, серед іншого внесені зміни до пункту 4-1 такого змісту:

« 4-1. Головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;

оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.»

Отже, виходячи з наведених норм вбачається, що змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 року № 1266, було покладено зобов`язання виконання розпорядження щодо оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель на замовників, що проводять тендерні закупівлі.

Згідно пунктів 2, 18, 34 статті 2 Бюджетного Кодексу України визначено, що бюджетами місцевого самоврядування - є, в т.ч. бюджети міських територіальних громад, які віднесено до місцевих бюджетів та головними розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, довгострокових зобов`язань у рамках державно-приватного партнерства, середньострокових зобов`язань у сфері охорони здоров`я та здійснення витрат бюджету (п.47 ст.2 Бюджетного Кодексу України).

Відповідно до п.3 ч.2 ст.22 Бюджетного Кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Частиною 4 статті 22 Бюджетного Кодексу України встановлено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

Разом з цим, Кабінет Міністрів України, при внесенні змін до постанови № 710, не вніс зміни до пункту 4, а доповнив постанову № 710 новим пунктом 4-1, яким встановлено окремі вимоги для головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки.

Отже, посилання суду першої інстанції на те, що постанова № 710 містить окремі вимоги та розмежовує окремо органи місцевого самоврядування (пункт 4) та окремо головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) (пункт 4-1) колегією не заперечуються.

Водночас, висновки суду стосовно обов`язковості для позивача лише пункту 4 Постанови №710 та відсутність обов`язку виконання пункту 4-1 цієї постанови не ґрунтуються на вимогах Бюджетного Кодексу України.

Таким чином, колегія вважає обґрунтованим висновок відповідача про порушення позивачем вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710 (зі змінами від 16.12.2020 року № 1266).

Враховуючи викладене, апеляційний суд доходить висновку про те, що висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 25.04.2022 року UА-2021-12-24-006838-с є законним та обґрунтованим.

Що стосується неможливості виконання висновків в частині зобов`язань усунути порушення колегія суддів зазначає, що згідно оскарженого висновку позивач зобов`язаний дотримуватись вимог п.4-1 Постанови №710 та забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті або веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття заходів.

Отже, з контексту даної частини висновку є цілком зрозумілим зміст порушення та шляхи його усунення.

Відповідно до п.1.5 Положення про департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради від 26.05.2021 року №84/7 Департамент є головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади та замовником на виконання робіт, послуг, придбання товарно-матеріальних цінностей відповідно до завдань Департаменту.

Крім цього, колегія звертає увагу на доводи відповідача щодо того, що наказом Дніпровської міської ради від 14.01.2022 року №3 головним розпорядником бюджетних коштів визначено саме позивача.

Отже, наведені апелянтом доводи свідчать про необґрунтованість висновків суду першої інстанції, з чим погоджується колегія суддів, оскільки такі висновки не ґрунтуються на приписах чинного законодавства.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції неповно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з порушенням норм матеріального права, тому є підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення, з прийняттям нової постанови щодо відмови у задоволенні позову повністю.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 317, 321, 322, 327, 328 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області - задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в адміністративній справі №160/7052/22 - скасувати.

У задоволенні позову Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття, та може бути оскаржена у строки та в порядку встановлені ст. ст. 329, 331 КАС України.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко