Справа № 240/14828/22
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.
Короткий виклад історії справи
16 липня 2022 року ОСОБА_1 звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовомдо ГУ ПФУ, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати їй із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 грудня 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII);
- зобов`язати ГУ ПФУ здійснити ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що після прийняття Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відповідач протиправно не нараховує та не виплачує їй як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в населеному пункті, віднесеному до зони гарантованого добровільного відселення, доплату (підвищення) до пенсії відповідно до статті 39 Закону № 796-XII.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 03 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, позов задовольнив частково:
- визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо непроведення нарахування та виплати ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеномустаттею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року;
- зобов`язав ГУ ПФУ провести нарахування та виплату ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, визначене статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року;
- у задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просила їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 січня 2023 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 14 березня 2023 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 березня 2023 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Суть ухвали Великої Палати Верховного Суду
Вивчивши матеріали адміністративної справи, доводи касаційної скарги, мотиви, з яких справу передано для розгляду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для повернення справи Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду, виходячи з наступного.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики.
Завдання Великої Палати Верховного Суду передбачено в статті 45 цього Закону, у частині другій якої вказано, що Велика Палата Верховного Суду:
1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права;
2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції;
3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики;
4) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках.
Відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої ПалатиВерховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Згідно із частиною четвертою статті 347 КАС України про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої ПалатиВерховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
На підставі положень частини другої статті 356 КАС Україниу постанові палати, об`єднаної палати в разі передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Судумає міститися висновок про те, як саме має застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Інститут зразкової справи полягає у вирішенні Верховним Судом як судом першої інстанції за поданням місцевого суду однієї з типових адміністративних справ як зразкової з подальшим впливом остаточного рішення в цій зразковій справі на вирішення інших подібних справ судами нижчих інстанцій. Процесуальний механізм цього інституту закріплений у пунктах 21, 22 частини першої статті 4, пункті 9 частини другої статті 236, статтях 290, 291 КАС України. Відповідно до цього механізму, якщо в провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, відповідачем у яких є один той самий суб`єкт владних повноважень або його відокремлені структурні підрозділи; спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них як судом першої інстанції.
Ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі публікується на офіційному вебпорталі судової влади України, а також в одному із загальнодержавних друкованих засобів масової інформації. Суди уповноважені (але не зобов`язані) зупинити провадження в інших типових справах - до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій справі.

Зразкова справа вирішується за правилами спрощеного позовного провадження. Рішення у зразковій справі може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду в апеляційному порядку.

За частиною третьою статті 291 КАСУкраїни при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.

У касаційному порядку типову справу може бути оскаржено виключно з таких підстав: якщо справу не визнано типовою згідно з ознаками такої справи; якщо судом розглянуто як типову справу, яка не відповідає його ознакам; якщо судом не враховано рішення по зразковій справі (частина п`ята статті 291 КАС України).

Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи не визнав її типовою справою та не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, щодо визначення розміру щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). Тобто, підставою касаційного оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року є частина п`ята статті 291 КАС України, а не частина четверта статті 328 цього Кодексу, яка, так само, як і статті 346, 347, нормами яких встановлені підстави і порядок передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, структурно входять до глави 2 «Касаційне провадження» розділу ІІІ КАС України.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 23 березня 2023 року дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 240/14828/22 на розгляд Великої ПалатиВерховного Суду, пославшись на те, що суди попередніх інстанцій не застосували правового висновку Великої ПалатиВерховного Суду у зразковій справі № 240/4937/18, натомість врахували висновки в іншій зразковій справі № 240/4946/18, а також на процесуальну неможливість усунути розбіжності у правозастосуванні щодо розрахункової величини, яка повинна застосовуватися при обрахунку підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення (на території радіоактивного забруднення), право на яке в таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796?ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, та щодо дати, з якої у таких осіб виникло право на отримання відповідної допомоги. Спосіб, у який може бути усунута зазначена розбіжність, колегія суддів вбачає у відступі від висновку Великої Палати, зробленого в постанові від 18 березня 2020 року за наслідками апеляційного перегляду зразкової справи № 240/4937/18 в частині спірних питань.

На переконання колегії суддів Касаційного адміністративного суду, підстави та механізм відступу від попередніх висновків Верховного Суду, зокрема і Великої Палати Верховного Суду, в тому числі, у зразкових справах, визначені положеннями статей 346 та 347 КАСУкраїни.

Зразкові справи, як було зазначено вище, розглядаються Верховним Судом як судом першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду в апеляційному порядку. Провадження в зразкових справах характеризуються притаманною виключно їм специфікою цієї процедури. Після цього рішення Верховного Суду набуває ознак прецеденту - йому слідують суди нижчих інстанцій, що дає змогу забезпечити ефективність, передбачуваність та однаковість судової практики в однотипних спорах.

Рішення у зразковій справі з набранням законної сили є остаточним, за своєю юридичною сутністю, призначенням та спрямуванням воно має орієнтувальний характер, покликане забезпечувати однакове та правильне застосування норм матеріального права в типових правничих ситуаціях.

Позаяк рішення у зразковій справі за законом не може переглядатися в касаційному порядку, воно водночас не може однаковою мірою слугувати підставою для формулювання правового висновку в іншій (інших) прирівнюваній (зіставлюваних) справі (справах), яка (які) відповідно до закону переглядається за правилами касаційного провадження й у межах перегляду якої дозволяється відступ від правового висновку, який сформулював власне суд касаційної інстанції.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 (Пз/9901/55/18), неврахуванням висновків в якій судами першої та апеляційної інстанцій обґрунтована касаційна скарга ОСОБА_1 , зазначила такі обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права:

а) позивач проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

б) позивач є непрацюючим пенсіонером;

в) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України;

г) предметом спору є нарахування та виплата із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року.

Велика Палата Верховного Суду у цій постанові дійшла висновку, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17 липня 2018 року позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі двох мінімальних заробітних плат.

Постановляючи ухвалу про передачу справи № 240/14828/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду внаслідок неправильного застосування норм статті 290, частини п`ятої статті 291, частини четвертої статті 346 КАС України помилково визнала наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Застосування норм пунктів 21, 22 частини першої статті 4, статей 290, 291, 346, 347 КАС Українивсистемному зв`язку дає підстави виснувати, що провадження у зразкових справах характеризується специфічним порядком, який відрізняється від звичайного судового процесу. Метою зразкового провадження є створення прецеденту, встановлення правових принципів, які можна застосовувати до типових справ у майбутньому судами нижчих інстанцій. Завдяки встановленню чітких правових принципів, які можна застосовувати в типових справах, суди можуть уникнути суперечностей у своїх рішеннях, скоротити час і ресурси, необхідні для їх вирішення. Таким чином, врахування висновків, викладених у судових рішеннях, ухвалених за результатами розгляду зразкових справ, є важливим інструментом для забезпечення послідовності, ефективності та передбачуваності судової практики в однотипних спорах.

Водночас положення статей 346, 347 КАС України не передбачають можливості передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції у зразковій справі, що обумовлено особливою правовою природою цього процесуального рішення.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Як указано вище, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 березня 2023 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 КАС України, а Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 березня 2023 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

При цьому, приймаючи ухвалу від 23 березня 2023 року, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.

Водночас, постановляючи ухвалу про повернення справи до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду послалась на те, що положення статей 346, 347 КАС України не передбачають можливості передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції у зразковій справі, що обумовлено особливою правовою природою цього процесуального рішення.

Разом із цим, на нашу думку, норми цих статей не містять і заборон щодо передачі справи на розгляд Великої Палата Верховного Суду, якщо Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійде висновку про необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції у зразковій справі.

Таким чином, вважаємо, що норми статей 346, 347 КАС України передбачають можливість передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, в тому числі, якщо указане рішення було постановлено Великою Палатою Верховного Суду як судом апеляційної інстанції.

Оскільки, проблематика, яка зазначена Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 14 березня 2023 року про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду щодо необхідності відступу від висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року в зразковій справі № 240/4937/18, щодо обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ, з розрахунку двох мінімальних заробітних плат та щодо дати, з якої в непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, виникло право на отримання відповідної допомоги, дійсно має місце і підлягає вирішенню Великою Палатою Верховного Суду, на наше переконання в даному випадку, Велика Палата Верховного Суду мала б розглянути цю справу по суті та прийняти відповідне рішення.

Отже, вважаємо неправильними висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що ця справа підлягає поверненню до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Судді Великої Палати Верховного Суду: І. В. Желєзний

Л. Й. Катеринчук

І. В. Ткач

В. Ю. Уркевич