Справа № 120/12423/23
Суддя: Сало Павло Ігорович
Дата ухвалення: 2023-08-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про залишення позовної заяви без руху

16 серпня 2023 р. Справа № 120/12423/23

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Сало Павло Ігорович, перевіривши в м. Вінниці матеріали позовної заяви керівника Гайсинської окружної прокуратури (службова адреса: вул. Волонтерів, буд. 15А, м. Гайсин, Вінницька область, 23700) в інтересах держави до Тростянецької селищної ради (, місцезнаходження: вул. Соборна, буд. 77, м. Тростянець, Гайсинський район, Вінницька область, 24300) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

11.08.2023 поштою до суду надійшла позовна заява керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Тростянецької селищної ради про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо вжиття заходів з приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 02129, розташованого по вул. Миру, буд. 4б, в с. Глибочок Гайсинського району Вінницької області.

Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що на території Тростянецької територіальної громади розташована захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) з обліковим номером 02129 (далі ПРУ № 02129), яке перебуває на балансі Тростянецької селищної ради та яка не готова до експлуатації .

Прокурор вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак захисна споруда цивільного захисту ПРУ № 02129 не готова і непридатна до використання за призначенням, а тому нездатна забезпечити захист цивільного населення.

Прокурор зазначає, що неготовність ПРУ № 02129 до експлуатації підтверджується актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 20.04.2023 та актами оперативних оглядів об`єкта щодо можливості його використання для укриття населення, проведених 03.06.2023 та 29.06.2023.

Відтак прокурор вказує на те, що Тростянецькою селищною радою не вжито заходів, спрямованих на приведення ПРУ № 02129 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.

Ознайомившись з позовною заявою і доданими до неї матеріалами, приходжу до висновку, що позовну заяву належить залишити без руху.

Так, частиною першою статті 171 КАС України передбачено, що після одержання позовної заяви суддя з`ясовує, зокрема, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим ст.ст. 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до п. 4, 5 ч. 5 ст. 160 КАС України у позовній заяві зазначається зміст позовних вимог, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а також докази, що підтверджують вказані обставини.

Особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України. В силу положень частини третьої та четвертої цієї статті у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Отже, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд зауважує, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Більше того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно ("KOROLEV v. RUSSIA" (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; "MENCHINSKAYA v. RUSSIA", № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Також Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (справа "F.W. v. France", № 61517/00, рішення від 31 березня 2005 року, п. 27).

Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, дають підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Вказана правова позиція неодноразово викладалась у судових рішеннях Верховного Суду, зокрема в ухвалі від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16 (провадження № К/9901/48550/18), в ухвалі від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 (провадження № К/9901/48834/18), в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У всякому разі, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Водночас частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Як зазначає прокурор у позовній заяві, у даному випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. Відтак, на думку прокурора, його звернення до адміністративного суду з цим позовом здійснюється з метою захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із протиправною бездіяльністю Тростянецької селищної ради щодо належного утримання захисної споруди, оскільки відсутній орган влади, який міг би зробити це замість прокурора.

Разом з тим, суд враховує, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій (далі ДСНС України) покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Тобто, фактично існує державний орган, який наділений визначеною законом компетенцією на захист тих інтересів держави, для захисту яких прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Водночас у позовній заяві прокурор жодним чином не обґрунтовує можливість/неможливість реагування на виявлені правопорушення зі сторони органів ДСНС України, зокрема Головного Управління ДСНС України у Вінницькій області, та відповідно можливості/неможливості їх звернення до суду з цим позовом.

Отже, прокурором не виконано належним чином вимог частини четвертої статті 53 КАС України щодо обґрунтування законних підстав для звернення до суду в інтересах держави від імені органу, уповноваженого на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах.

У свою чергу це має наслідком застосування судом положень, визначених статтею 169 КАС України.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, в якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

З огляду на викладене та беручи до уваги те, що прокурором у достатньому обсязі не обґрунтовано наявності законних підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, подану позовну заяву належить залишити без руху з наданням прокурору строку для усунення виявлених судом недоліків.

Керуючись ст.ст. 53, 160, 161, 169, 171, 256, 293, 294 КАС України,

УХВАЛИВ:

1. Залишити без руху позовну заяву керівника керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Тростянецької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

2. Надати прокурору строк для усунення недоліків, зазначених у мотивувальній частині цієї ухвали, протягом 10 днів з дня вручення ухвали.

3. Копію ухвали надіслати особі, яка подала позовну заяву, для відома та виконання.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не може бути оскаржена в апеляційному порядку.

Суддя Сало Павло Ігорович