Справа № 480/1729/23
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2023-08-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2023 р. Справа № 480/1729/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Русанової В.Б. , Жигилія С.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023, головуючий суддя І інстанції: О.В. Соп`яненко, м. Суми, повний текст складено 06.04.23 по справі № 480/1729/23

за позовом Керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради в Сумській області

до Управління освіти Шосткинської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ

Керівник Шосткинської окружної прокуратури Сумської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Шосткинської міської ради (далі - перший позивач), Шосткинської міської ради Сумської області (далі - другий позивач) звернувся до Сумського адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління освіти Шосткинської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти Шосткинської міської ради щодо не нарахування та не виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам навчальних закладів з числа дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- зобов`язати Управління освіти Шосткинської міської ради нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам навчальних закладів з числа, дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 у справі № 480/1729/23 позовну заяву керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Шосткинської міської ради до Управління освіти Шосткинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії і додані до неї документи - повернуто позивачу.

Прокурор, не погодившись із зазначеною ухвалою, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з неправильним застосуванням ст.ст. 6, 19 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», ст.ст. 2, 5, 6, 53, 90, 242 КАС України, просив суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 у справі №480/1729/23, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги наполягав на тому, що звернення прокурора до суду зумовлено порушенням інтересів держави, а не конкретних осіб, як помилково зазначено судом першої інстанції, оскільки вважає, що вчинення будь-яких дій (бездіяльності) з боку органів влади усупереч інтересам дітей, зокрема невиплата випускникам навчальних закладів з числа дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування спірної одноразової грошової допомоги, дискредитує державу, як гаранта прав дітей. За твердженням апелянта невиконання державою взятих на себе міжнародних зобов`язань, визначених Конвенцією про права дитини від 20.11.1989, щодо забезпечення дитині такого захисту і піклування, які необхідні для її благополуччя та вжиття всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів, підриває принцип довіри особи до держави та призводить до порушення засад соціальної правової держави.

Пославшись на практику Верховного Суду, викладену у постанові від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, зазначив, що інтереси держави охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема дітей, як особливої групи, у таких сферах як охорона здоров`я, охорона дитинства, оскільки відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя, здоров`я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в України найвищою соціальною цінністю.

Звернув увагу, що відповідно до ст. 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування», ст. 4 Закону «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866, п. 4.10 Положення про службу у справах дітей Шосткинської міської ради, на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також вказаному суб`єкту владних повноважень надано право на звернення до адміністративного суду з позовом, в тому числі і до відповідного виконавчого органу міської ради.

З огляду на зазначене, висновок суду про відсутність у Служби у справах дітей Шосткинської міської ради повноважень на звернення до суду у даних правовідносинах є помилковим, і саме Служба у справах дітей Шосткинської міської ради мала би звернутися до суду з позовом для захисту прав дітей вказаної категорії. Проте, у зв`язку із бездіяльністю останньої, позов в інтересах держави (в особі Служби у справах дітей та Шосткинської міської ради) подав керівник Шосткинської окружної прокуратури до Управління освіти Шосткинської міської ради про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити дії.

У підсумку наголошено, що у даному випадку прокурор звернувся до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. ст. 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування (подібні правові відносини були предметом спору у низці справ: № 200/11907/18, № 200/11924/18, № 620/1668/19, № 620/1153/19).

Також зазначив, що Комунальні освітні заклади Шосткинської територіальної громади, які закінчили діти-сироти протягом 2021-2022 років, є неприбутковими закладами у галузі освіти та фінансуються Управлінням освіти Шосткинської міської ради, а тому визначення у цій справі в якості відповідача Управління освіти Шосткинської міської ради є єдино правильним та узгоджується з позицією Верховного Суду у справі № 158/1684/16-а від 05.06.2019 та у справі № 169/521/16-а від 28.01.2021.

Стверджує, що даний спір не можна розцінювати як заявлення виконавчими органами ради позову один до одного, оскільки позов поданий не одним структурним підрозділом виконавчого органу до іншого, а прокурором, та, крім того, суть позовних вимог зводиться не про взаємні права і обов`язки конкретних суб`єктів, а про бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо реалізації державної політики у сфері соціального захисту великої кількості дітей, позбавлених батьківської опіки. Твердження суду про неможливість в даному випадку заявлення виконавчими органами ради позову один до одного спростовується також тим. що законом встановлено гарантії будь-якого суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб`єкта вданих повноважень, якщо таке право слідує із безпосередніх функцій (покликання) цього суб`єкта.

Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 позовну заяву було залишено без руху для усунення недоліків шляхом уточнення підстав для звернення до суду з позовом в інтересах Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради Сумської області до Управління освіти Шосткинської міської ради. За твердженням прокурора заявлено вимоги в інтересах Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради до Управління освіти Шосткинської міської ради для захисту інтересів держави, а прокурором не повідомлено про наявність у Служби у справах дітей Шосткинської міської ради, Шосткинської міської ради права на звернення до суду з позовом до іншого виконавчого органу міської ради.

30.03.2023 на виконання ухвали суду керівником Шосткинської окружної прокуратури Сумської області надано пояснення щодо підстав звернення з позовом, в яких зазначено, що прокурор діє на захист державних та суспільних інтересів. Зокрема, державний інтерес у цій справі полягає у забезпеченні належного захисту гарантованих державою соціальних прав і інтересів дітей, а також здійснення неналежного захисту цих інтересів суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавчими приписами віднесені відповідні повноваження. Натомість, невиконання вимог чинного законодавства щодо належного захисту прав дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, підриває авторитет державних органів влади.

Наявність повноважень у служби у справах дітей Шосткинської міської ради звертатись до суду з позовом в інтересах дітей до іншого виконавчого органу цієї ж самої міської ради прокурор обґрунтовує тим, що служба у справах дітей має право звертатися у разі порушення прав та законних інтересів дітей, а також з питань надання їм допомоги до відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і представляти у разі необхідності інтереси дітей в судах, у їх відносинах з підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності.

Крім того, прокурором зазначено, що Службою у справах дітей Шосткинської міської ради не досліджувався стан соціально - правового захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, внаслідок чого інтереси пільгової категорії дітей залишились не захищеними, заяви до суду в інтересах указаної вище категорії дітей про нарахування та виплату сум одноразової допомоги не подавалась.

Приймаючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви суд першої інстанції виходив з того, що заявлені прокурором вимоги фактично направлені на захист прав конкретних осіб випускників навчальних закладів з числа дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не на захист інтересів держави.

Крім того, пославшись на правову позицію, висловлену Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 26.02.2019 у справі № 905/803/18, суд зазначив, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. За висновками суду, у прокурора не виникає окремого самостійного права на звернення до суду з позовом у випадку, коли таким правом не наділений суб`єкт в інтересах якого прокурор звертається до суду.

Суд вважав безпідставним висновок прокурора про наявність у Служби у справах дітей Шосткинської міської ради необмеженого права на звернення до суду в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідні норми законодавства мають тлумачитися у сукупності з ч. 4 ст. 5 КАС України, згідно з якою суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Отже, частиною 4 цієї статті окремо врегульовано право на звернення до суду суб`єкта владних повноважень, що свідчить про те, що вказана норма є спеціальною по відношенню до частин 1 та 2 цієї статті щодо суб`єктів владних повноважень.

Також, судом зауважено, що застосовані у ст.ст. 5 та 19 КАС України мовні конструкції такого розширеного тлумачення, як вказано прокурором, не допускають та не передбачають права на звернення до суду суб`єкта владних повноважень, яке ґрунтується на загальних положеннях.

З посиланням на незазначення прокурором в позові нормативного акту, яким Службі у справах дітей Шосткинської міської ради, як виконавчому органу місцевої ради, надано право на звернення до суду з позовом до іншого виконавчого органу тієї ж самої місцевої ради, суд вважав, не доведеним прокурором право Служби у справах дітей Шосткинської міської ради на звернення до суду з цим позовом у порядку адміністративного судочинства. А відтак, судом з0роблено висновок про відсутність такого права і у прокурора, який звернувся до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Шосткинської міської ради.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом ч.ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Водночас, перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). При цьому, встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

В силу ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі - Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз ч.ч 3, 4 ст. 53 КАС України у взаємозв`язку з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Разом з тим, з огляду на наведені норми, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Ці висновки Конституційним Судом України зроблено у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі № 910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Вищенаведені висновки колегії суддів відповідають практиці Верховного Суду, викладеній в постанові від 07.08.2023 року у справі № 120/2940/23.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

В свою чергу, варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Звертаючись до суду з даним адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що відповідачем не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги всім випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей Шосткинської міської ради, яка жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, відповідно до якої прокурор має право звернутися у порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

- бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Аналогічні за змістом положення містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини", якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866).

Пунктом 3 Порядку № 866 визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року № 800 (далі - Порядок № 800).

Відповідно до п.п. 3.21, 4.10 Положення про Службу у справах дітей виконавчого Шосткинської міської ради, затвердженого рішенням Шосткинської міської ради від 20.02.2009, Служба у справах дітей відповідно до покладених на неї завдань захищає майнові та житлові права дітей, дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування, а також має право представляти у разі необхідності інтереси дітей в судах, у відносинах з підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності.

Отже, держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Колегія суддів зазначає, що у розумінні положень п. 8 ч. 1 ст. 4, ст. 46 КАС України позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу.

Зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів, колегією суддів встановлено, що прокурор, визначаючи позивачами Службу у справах дітей Шосткинської міської ради та Шосткинську міську раду, фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних 26 фізичних осіб, перелік яких наведено у позовній заяві.

У даному випадку, з урахуванням положень сит. 53 КАС України, Служба у справах дітей Шосткинської міської ради та Шосткинська міська рада є органами, які формально набувають статус позивача у даному спорі, а отже, заявлені у цій справі позовні вимоги першочергово мають бути спрямовані на захист прав та інтересів таких органів (які уособлюють інтереси держави).

У той же час, у позовній заяві фактично викладені факти порушення або загроза порушення не інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей, а порушення інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а конкретно - 26 дітей, яким при закінченні навчального закладу не було виплачено одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Положеннями ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» передбачено, що випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Таким чином невиплата одноразової грошової допомоги порушує інтереси саме осіб - випускників навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не відповідної Служби. В цьому разі інтереси дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування не збігаються з інтересами держави, оскільки саме держава не виплатила через свої уповноважені органи їм одноразову грошову допомогу після закінчення навчального закладу.

Отже, в межах даної справи прокурор фактично звернувся не в інтересах держави в особі першого та другого позивачів, а в інтересах конкретних фізичних осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави.

Колегія суддів не виключає, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку ч. 2 ст. 23 Закону № 1697-VII, якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За правилами ч. 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (ч. 1 ст. 54 КАС України).

Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.

Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої ст. 56 КАС України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.

У справі ж яка розглядається, підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей Шосткинської міської ради та Шосткинська міська рада, в особі яких подано позов, і які, на думку прокурора, уповноважені здійснювати функції держави у спірних прав у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.

Разом з тим, як вже зазначалось вище у цій постанові, з позовної заяви прокурора не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у ч. 2 ст. 23 Закону № 1697-VII, і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.

Варто зазначити, що за визначенням, що міститься в ст. 1 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», особи віком від 18 до 23 років, у яких у віці до 18 років померли або загинули батьки, та особи, які були віднесені до дітей, позбавлених батьківського піклування, відносяться до категорії осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до ч. 1 ст. 56 КАС України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом.

Колегією суддів встановлено, що відповідно до рішень виконавчого комітету Шосткинської міської ради від 30.01.2009 № 12, від 29.11.2016 № 294, від 29.01.2015 № 24 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 встановлено опіку (піклування), а отже в силу положень ст. 56 їх законними представниками до повноліття є опікуни (піклувальники).

Згідно з ч. 2 ст. 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

Колегія суддів, дослідивши матеріали справи, зазначає, що на момент звернення прокурора із даним позовом до суду (28.02.2023) ОСОБА_8 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ), ОСОБА_9 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ), ОСОБА_4 ( ІНФОРМАЦІЯ_3 ), ОСОБА_10 ( ІНФОРМАЦІЯ_4 ), ОСОБА_11 ( ІНФОРМАЦІЯ_5 ), ОСОБА_12 ( ІНФОРМАЦІЯ_6 ), ОСОБА_13 ( ІНФОРМАЦІЯ_6 ), ОСОБА_14 ( ІНФОРМАЦІЯ_7 ), ОСОБА_15 ( ІНФОРМАЦІЯ_8 ), ОСОБА_16 ( ІНФОРМАЦІЯ_9 ) досягли повноліття та набули адміністративно процесуальної дієздатності у розумінні ч. 2 ст. 43 КАС України та у спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.

В матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що вищевказані особи, маючи повну адміністративну процесуальну дієздатність, мають бажання ініціювати такий спір на захист власних прав чи інтересів чи висловлювали свою неспроможність захистити свої права самостійно, у зв`язку з чим є потреба захисту його інтересів органами прокуратури.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що даний адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено (прокурором, у даному випадку, таких осіб навіть не повідомлено про пред`явлення цього позову), а не держави.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі №140/4953/20, а також від 08.08.2023 у справі № 120/2940/23.

Беручи до уваги усе вищевикладене, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту.

Враховуючи встановлені у справі обставини, колегія суддів вважає, що у даній справі прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, що у розумінні норм п. 7 ч. 4 четвертої ст. 169 КАС України зумовлює повернення позовної заяви позивачеві.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст. 322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є зокрема неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції дійшовши правильного висновку про повернення адміністративного позову в цілому, помилково у мотивувальній частині ухвали від 06.04.2023 в якості підстави для повернення позовної заяви послався на п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України (неусунення позивачем недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк), замість правильного п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, відповідно до якого позовна заява повертається якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. А відтак, ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 17.04.2023 підлягає зміні з підстав та мотивів її прийняття, викладених у цій постанові суду апеляційної інстанції.

Керуючись п. 7 ч. 4 ст. 169, ч. 4 ст. 229, ч.4 ст. 241, ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області - задовольнити частково.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 06.04.2023 по справі № 480/1729/23 - змінити з підстав та мотивів повернення адміністративного позову, виклавши мотивувальну частину ухвали в редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Т.С. Перцова
Судді В.Б. Русанова С.П. Жигилій