Справа № 420/4866/19
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2023-08-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2023 року

м. Київ

справа № 420/4866/19

адміністративне провадження № К/9901/18578/20 К/9901/16835/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука Володимира Миколайовича, суддів Стародуба Олександра Павловича, Стеценка Семена Григоровича,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.11.2019 (суддя Потоцька Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2020 (колегія у складі суддів Єщенка О.В., Димерлія О.О., Танасогло Т.М.)

та касаційну скаргу Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ"

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2020

у справі №420/4866/19

за позовом Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправними та скасування рішень.

І. РУХ СПРАВИ

1. Акціонерне товариство «Одеська ТЕЦ» звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 02.07.2019 №1325 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів регулювання»;

- визнати протиправним та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 02.07.2019 № 1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів регулювання».

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15.11.2019 позов задоволено.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2020 скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.11.2019 у частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування п.п. 3, 4 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02.07.2019 №1325 та п. 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 02.07.2019 №1326. Ухвалено у цій частині нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

4. 10.07.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на зазначені судові рішення.

5. 27.07.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга АТ "Одеська ТЕЦ" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2020.

6. Ухвалами Верховного Суду від 15.07.2020 та 02.09.2020 відкрито касаційні провадження, які згодом були об`єднані в одне.

7. Скаржники клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 27.05.2019 по 07.06.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на підставі постанови від 05.03.2019 №306, посвідчення від 25.03.2019 №161 проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання АТ "Одеська ТЕЦ" вимог законодавства у сфері енергетики, а саме Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 08.02.1996 №3, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії №309, за період з 01.01.2015 по 31.12.2018.

9. За наслідками перевірки складено акт від 07.06.2019 №197. Перевіркою встановлено порушення Акціонерним товариством "Одеська ТЕЦ":

- п.п. 5 п. 2.3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №309, в результаті чого станом на 31.12.2018 Товариством не подано до НКРЕКП в установленому порядку відомості про місця та засоби провадження та провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії (додаток 2 до Ліцензійних умов №309);

- п.п. 9 п. 2.3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №309, п.п. 3.1.1 п. 3.1 Умов та правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії від 08.02.1996 №3, в результаті чого Товариство надавало до НКРЕКП та до Відділу НКРЕКП в Одеській області звітність з порушенням термінів або взагалі не надавало;

- п.п. 20 п. 2.3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №309, в результаті чого не виконано обов`язок щодо розміщення на веб-сайті ліцензіата річної фінансової звітності, яка підлягає обов`язковій перевірці незалежним аудитором;

- п.п. 9 п. 2.3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №309, в результаті чого Товариством не виконано обов`язку надавати НКРЕКП документи, інформацію та звітність, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП;

- п. 3.6.1 Умов та правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії від 08.02.1996 №3, п. 2.2 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №309, а саме аналіз виконання інвестиційної програми 2015 року свідчить, що в частині виробництва електричної Товариством профінансовано та не освоєно кошти станом на 01.01.2016 на суму 1001,2 тис. грн. (без ПДВ), перевищено понад 5% від запланованої вартості фінансування на суму 289,29 тис. грн. (без ПДВ), у тому числі п. 4.1 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних від 15.10.2015 №2585 в частині обов`язку виконувати ліцензіатом схвалену НКРЕКП, зокрема, постановою "Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ "Одеська ТЕЦ" від 31.01.2015 №144 інвестиційну програму в частині виробництва електричної енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування, п. 4.4 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних від 15.10.2015 №2585 в частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків. Аналіз виконання інвестиційної програми 2017 року свідчить, що в частині виробництва електричної енергії Товариством не використано кошти у сумі 1612,69 тис. грн. (без ПДВ) та профінансовано та не освоєно кошти станом на 01.01.2018 на суму 228 тис. грн. (без ПДВ), у тому числі п. 4.1 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних від 15.10.2015 №2585 в частині обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема схвалену постановою НКРЕКП "Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії АТ "Одеська ТЕЦ" від 12.12.2016 №2172 інвестиційну програму у повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування.

10. Також у період з 27.05.2019 по 07.06.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на підставі постанови від 05.03.2019 №306, посвідчення від 25.03.2019 №161 проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання АТ "Одеська ТЕЦ" вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22.03.2017 №308, за період з 01.01.2015 по 31.12.2018, за результатом якого складено акт від 07.06.2019 №198.

11. Перевіркою встановлено порушення Акціонерним товариством "Одеська ТЕЦ":

- п.п. 22 п. 3.2 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №308, в результаті чого ліцензіатом не надано органу ліцензування документів, інформації та звітності, необхідних для виконання повноважень органу, в обсягах та у встановлені строки, а саме інформації на запити від 02.04.2019 №47-27/094, від 16.05.2019 №47-02-19/195;

- п.п. 17 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №308, в результаті чого Товариством не виконано обов`язок оприлюднювати на власному веб-сайті та в засобах масової інформації в порядку, встановленому законодавством інформацію щодо тарифу на виробництво теплової енергії та його зміни, формування та виконання інвестиційної програми з виробництва теплової енергії та іншу інформацію відповідно до Закону України "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного постачання та водовідведення" за 2017 та 2018 роки;

- п.п. 3.1 п. 3 Ліцензійних умов від 26.04.2006 №540, п.п. 18 п. 3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №308, в результаті чого Товариством порушено обов`язок провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі, згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами, а саме Порядок формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.10.2015 №2585, зокрема п. 4.1 Порядку в частині зобов`язання ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 19.03.2015 №838, інвестиційну програму у повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування та порушено виконання інвестиційної програми в затверджених об`ємах за відповідними напрямками, розробленої, погодженої та схваленої відповідно до Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках від 15.10.2015 №2585 в встановленому порядку, у визначених об`ємах за відповідними напрямками;

- ч. 1 п. 3.2 розділу 3 Ліцензійних умов від 26.04.2006 №540, п.п. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №308, в результаті чого Товариством порушено вимоги щодо надання звітності з господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлювальних джерел енергії, визначених НКРЕКП та у частині обов`язку ліцензіата надавати до НКРЕКП документи, інформацію та звітність, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень в обсягах та строки, встановлені НКРЕКП;

- пп. 17 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов від 22.03.2017 №308, в результаті чого Товариством не створено відповідальних підрозділів та систем захисту від зовнішнього втручання в інформаційні мережі та системи управління за період 2015-2018 роки.

12. Розглянувши на засіданні 02.07.2019 матеріали акту від 07.06.2019 №197, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до п.п. 11, 12 ч. 1 ст. 17, ст. 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" винесла постанову від 02.07.2019 №1325, якою на АТ "Одеська ТЕЦ" накладено штраф у розмірі 1700000 грн за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, а саме:

- п. 2.2 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата здійснювати господарську діяльність з виробництва електричної енергії відповідно до Закону України "Про електроенергетику", Закону України "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", Закону України "Про засади функціонування ринку електричної енергії України", Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють діяльність в електроенергетиці, зокрема, п. 4.1 Розділу ІV Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.10.2015 №2585, щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою "Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ "Одеська ТЕЦ" від 12.12.2016 №2172, інвестиційну програму в частині виробництва електричної енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування;

- пп. 5 п. 2.3 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням, зокрема п. 2 постанови НКРЕКП "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії" від 22.03.2017 №309 щодо обов`язку ліцензіата подати до НКРЕКП документи і відомості, визначені ч. 3 ст. 15 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом трьох місяців з дня офіційного опублікування цієї постанови;

- пп. 9 п. 2.3 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата надавати НКРЕКП документи, інформацію та звітність, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП;

- пп. 20 п. 2.3 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо розміщення на веб-сайті ліцензіата у встановленому законом порядку річної фінансової звітності ліцензіата, обов`язково перевіреної незалежним аудитором.

13. Пунктом 2 вказаної постанови відповідно до п. 1 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано АТ "Одеська ТЕЦ":

- у строк до 01.08.2019 надати до НКРЕКП відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за формою, наведеною в додатку 2 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії;

- забезпечити публікацію на своєму сайті в мережі Інтернет річної фінансової звітності за 2017-2018 роки, обов`язково перевіреної незалежним аудитором, про що у строк до 10.08.2019 повідомити НКРЕП та Відділ НКРЕКП в Одеській області з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів;

- у строк до 15.09.2019 надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП в Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;

- у строк до 15.09.2019 надати до НКРЕКП: звітність за формою №1-НКРЕ (місячна) "Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії" за липень 2015 року, липень-грудень 2017 року, звітність за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальне) "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії" за ІІ-ІІІ квартали 2017 року, фінансову звітність за І-ІІІ квартали 2015 року та за 2015 рік, за І-ІІІ квартали 2016 року та за 2016 рік, за І-ІІІ квартали 2017 року, за ІІІ квартал 2018 року;

2) у строк до 15.09.2019 надати до Відділу НКРЕКП в Одеській області: - звітність за формою №1-НКРЕ (місячна) "Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії" за січень - грудень 2015 року, за січень-грудень 2016 року, за січень-грудень 2017 року , звітність за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії" за І-ІV квартали 2015 року, за І, ІІІ та ІV квартали 2016 року, за І-ІІІ квартали 2017 року; фінансову звітність за ІІІ квартал 2017 року та за 2017 рік, за ІІІ квартал 2018 року.

14. Пунктом 3 постанови встановлено обов`язок Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензійного контролю на підставі розгляду наданих документів, зазначених у п.п. 3 п. 2 постановляючої частини цієї постанови та відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати проект рішення щодо коригування структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію).

Визначено, що у разі не подання документів, зазначених у п.п. 3 п. 2 постановляючої частини цієї постанови, у визначений термін Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо коригування структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) на суму коштів, отриманих від провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за період діяльності 2015-2018 роки.

15. У п. 4 постанови вказано Департаменту ліцензійного контролю повідомити Фонд державного майна України про наявні порушення та відсутність первинної документації відповідно до вимог чинного законодавства України на АТ "Одеська ТЕЦ".

16. Також, розглянувши на відкритому засіданні 02.07.2019 матеріали акту від 07.06.2019 №198, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до п.п. 11, 12 ч. 1 ст. 17, ст. 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", винесла постанову від 02.07.2019 №1326, якою на АТ "Одеська ТЕЦ" накладено штраф у розмірі 34000 грн за порушення п.п. 17 п. 3.2 Глави 3 Ліцензійних умов №308 щодо оприлюднення на власному веб-сайті та в засобах масової інформації в порядку, встановленому законодавством, інформації щодо тарифу на виробництво теплової енергії та його зміни, формування та виконання інвестиційної програми з виробництва теплової енергії та іншої інформації відповідно до Закону України "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питаного водопостачання та водовідведення"; п.п. 18 п. 3.2 Глави 3 Ліцензійних умов №308 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених об`ємах за відповідними напрямками, розробленої, погодженої та схваленої відповідно до Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 15.10.2015 року №2585; п.п. 22 п. 3.2 Глави 3 Ліцензійних умов №308 щодо надання до органу ліцензування документів, інформації та звітності, необхідних для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування; п.п. 23 п. 3.2 Глави 3 Ліцензійних умов №308 щодо створення ліцензіатом відповідальних підрозділів та систем захисту від зовнішнього втручання в інформаційні мережі та системи управління.

17. Пунктом 2 вказаної постанови відповідно до ч. 5 ст. 13, п. 1 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у межах здійснення заходів державного регулювання зобов`язано АТ "Одеська ТЕЦ":

- у термін до 01.09.2019 усунути порушення п.п. 17 п. 3.2 Глави 3 Ліцензійних умов №308 щодо оприлюднення на власному веб-сайті та в засобах масової інформації в порядку, встановленому законодавством, інформації щодо тарифу на виробництво теплової енергії та його зміни, формування та виконання інвестиційної програми з виробництва теплової енергії та іншої інформації відповідно до Закону України "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення", п.п. 2.3 п. 3.2 Глави 3 Ліцензійних умов №308 щодо створення ліцензіатом відповідальних підрозділів та систем захисту від зовнішнього втручання в інформаційні мережі та системи управління;

- у термін до 15.09.2019 надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП в Одеській області: документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП, копії фінансової звітності за 9 місяців 2017 року, за 2017 рік та за 9 місяців 2018 року у паперовому вигляді, звіти за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за І-ІV квартали 2015 року, І, ІІІ та ІV квартали 2016 року, І-ІІІ квартали 2017 року, звіти за формою №1-НКРЕ за 2015-2017 роки помісячно.

18. Пунктом 3 постанови встановлено обов`язок Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензійного контролю розглянути надані документи та відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ст. 20 Закону України "Про теплопостачання", п. 4.14 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01.08.2017 №991, підготувати проект рішення щодо коригування структури тарифу на виробництво теплової енергії.

У разі неподання документів, зазначених в абз. 6 п. 2 цієї постанови, у визначений термін Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ст. 20 Закону України "Про теплопостачання", п. 4.14 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01.08.2017 №991, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо вилучення коштів, отриманих від провадження ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії.

19. Не погоджуючись із вказаними постановами відповідача, посилаючись на їх необґрунтованість і неправомірність, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

20. В обґрунтування позову зазначено, що висновки контролюючого органу про порушення позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та теплової енергії є безпідставними, їх складено без належного дослідження первинної документації та без врахування обставин щодо вжиття Товариством заходів щодо усунення певних недоліків в роботі, сприяння Товариством у реалізації відповідачем своїх функцій та прийняття правильних рішень за наслідками перевірок. З огляду на те, що під час накладення стягнень відповідачем не дотримано принципів пропорційності порушення і покарання, ефективності санкцій, а також не враховано фінансове становище позивача, оспорювані рішення не відповідають критерію обґрунтованості і правомірності, що є безумовною підставою для їх скасування.

21. Відповідно до п. 8.1. абз. 2 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, при застосуванні санкцій НКРЕКП має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Відповідачу достовірно відомо, що АТ «Одеська ТЕЦ» перебувала в ліквідаційній процедурі з 13.12.2016 по 15.01.2019. Провадження в справі про банкрутство було припинено лише в силу закону, а не у зв`язку з тим, що АТ «Одеська ТЕЦ» покращила свій фінансовий стан та відновила свою платоспроможність.

Отже, доцільність застосування максимально можливого розміру штрафу до Товариства, що по суті є фінансовим банкрутом, не обґрунтована.

22. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, не виконала вимог Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов від 14.06.2018 № 428 щодо строків проведення відкритого слухання та прийняття на ньому рішення про притягнення до відповідальності ліцензіатів.

23. Відкрите слухання, на якому було розглянуто Акти про результати перевірок було проведено тільки 02.07.2019 з порушенням строків, та прийнято в той же день оскаржувані постанови.

24. Відповідач зазначив, що оскаржувані Постанови № 1325 та № 1326 «Про накладення штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» прийнято у в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25. Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив з того, що метою здійснення функцій Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки.

Під час винесення оспорюваних за цим позовом постанов відповідач не врахував вжиття позивачем заходів щодо забезпечення Комісії необхідною інформацією та документами, а також обставини, що перешкоджали підприємству в цьому, не надав належної оцінки фінансовому становищу позивача, у тому числі із матеріалів не прослідковується дослідження органом стягнення можливості застосування одного із визначених законодавством санкцій за порушення у сферах енергетики та комунальних послуг. З огляду на це, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення відповідача не можуть відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, що є підставою для їх скасування.

26. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, однак зазначив, що пункти 3, 4 постанови №1325 та пункт 3 постанови №1326 містять вимоги Регулятора, які є підставою для вчинення певних дій Департаментом із регулювання відносин у сфері енергетики, пов`язані із розглядом і вирішенням певних питань у майбутньому, мають організаційно-зобов`язуючий характер для Департаменту і не породжують жодних безпосередніх правових наслідків для позивача. Це свідчить про відсутність порушення прав та інтересів юридичної особи у сфері публічно-правових відносин та підстав для задоволення позову в цій частині.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27. В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що оскаржувані судові рішення прийняті із неправильним застосуванням судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права і відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Позивач не надавав більшу частину інформації та документів. Позивачем не було спростовано встановлених під час перевірки порушень.

Незаконним є висновок суду першої інстанції про те, що НКРЕКП мала скласти акт про відмову в проведенні перевірки, адже частина документів таки була надана позивачем. Суд апеляційної інстанції не розглянув вказаний аргумент відповідача та не зробив висновків щодо цього.

Також відповідач наголошує на помилковості висновків суду першої інстанції про порушення ним строків прийняття постанов з огляду на те, що в Законі України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" не передбачено строків прийняття рішення про накладення санкцій.

28. У касаційній скарзі позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано правові висновки, викладені Верховним Судом у постанові від 07.11.2019 у справі № 640/1221/19, від 25.07.2019 у справі № 826/13000/18, від 06.06.2019 у справі № 804/7661/17, від 14.03.2018 у справі № 826/3880/18, від 18.07.2018 у справі № 826/14481/17, від 06.06.2019 у справі № 804/7661/17.

Зазначає, що відповідно до п. 5.2 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Відповідач порушив визначену правову процедуру, тобто чітко встановленої послідовності дій під час проведення перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої процедури, адже, оскільки позивач не надав всіх необхідних документів для перевірки, відповідач повинен був скласти Акт перевірки, в якому викласти факт відмови у проведенні перевірки.

Відповідно до п. 5.4 Порядку контролю у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання від ліцензіата, діяльність якого перевірялася, письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, але не пізніше десяти робочих днів з дати отримання ліцензіатом акта про результати перевірки.

За результатами розгляду приймається рішення про застосування до ліцензіата санкцій, заходів державного регулювання, передбачених законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», «Про ринок природного газу» та «Про теплопостачання».

Отже, відповідач порушив строк проведення слухання, що є самостійною підставою для скасування оскаржуваних постанов.

29. У відзиві на касаційну скаргу позивача НКРЕКП покликається на недоведеність аргументів позивача з огляду на те, що:

- позивач не надав відповідачу більшість запитуваних документів, при цьому інформація про їхнє зникнення, на яку покликається позивач, була внесена в ЄДР лише 03.08.2019;

- здійснення заходів державного регулювання, що передбачено оскаржуваними постановами №1325 та №1326, не є санкціями;

- пункти 3, 4 резолютивної частини постанови №1325 та п. 3 резолютивної частини постанови №1326 не є рішеннями, які порушують права позивача.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та дійшов такого висновку.

31. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

33. Відповідно до ст.1 Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

34. Згідно зі ст. 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

35. Приписами ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

36. Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (ч. 3 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).

37. Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон 1540-VIII), «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання» (далі - Закон №2633-IV) (ч. 4 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).

38. Згідно з ч. 1 ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

39. Правопорушеннями на ринку електричної енергії є, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (п. 1 ч. 2 ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії»).

40. Згідно із ч.ч. 3, 4 вказаної статті Закону України від 13.04.2017 №2019-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

41. Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах, зокрема, від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню: б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

42. За правилами ч. 5 ст. 77 Закону України від 13.04.2017 №2019-VIII при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.

43. Разом з цим, відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України "Про теплопостачання" від 02.06.2005 №2633-IV уповноважені органи застосовують до суб`єктів господарювання штрафні санкції, зокрема, за порушення ліцензійних умов або діяльність з простроченою ліцензією - до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

44. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що виявлені порушення полягають у невиконанні Ліцензіатом інвестиційних програм з виробництва теплової та електричної енергії; неподання у встановлені строки відомостей про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії; порушення термінів і порядку звітування; неоприлюднення на офіційному веб-сайті інформації стосовно господарської діяльності з виробництва теплової енергії; неподання усіх запитуваних на вимогу контролюючого органу документів.

45. При цьому, судом першої інстанції зазначено, що вказані висновки ґрунтуються виключно на даних поданої підприємством звітності, а визначення конкретних показників інвестиційних програм відбулося не на підставі первинної, бухгалтерської та розрахункової документації. Про неможливість підтвердити висновок про невиконання підприємством інвестиційних програм також зазначає і контролюючий орган в обґрунтуваннях до проектів оспорюваних постанов. Ненадання на вимогу контролюючого органу повного пакету запитуваних документів відображено у рішеннях Комісії як окремі порушення позивачем Ліцензійних умов.

46. Разом з цим, судами попередніх інстанцій було зазначено про те, що перевірку проведено за період у три роки діяльності підприємства, на перевірку запитувався значний обсяг матеріалів, необхідних Комісії для виконання контролюючих функцій, а позивач під час перевірки виконував вимоги Регулятора, надавав пояснення та первинні, бухгалтерські, розрахункові, реєстраційні та звітні матеріали.

47. В свою чергу, за матеріалами перевірки не можливо встановити, що Комісією проводився детальний аналіз поданих позивачем матеріалів, всі запити містять один і той же перелік документів без врахування вже поданих документів Ліцензіатом.

48. При цьому, з матеріалів перевірки вбачається, що з більшості питань, які підлягали перевірці, порушень не виявлено. Фактично всі порушення ґрунтуються на несвоєчасності виконанні позивачем правил звітування, розкриття певної інформації стосовно діяльності підприємства та ненаданні усіх документів на перевірку.

49. Відповідно до ухвали Господарського суду Одеської області від 15.06.2001 у справі № 17-2-1-7-5-6-5-21-2-32-39-18/01-5010 порушено провадження у справі про визнання ПАТ "Одеська ТЕЦ" банкрутом. На підставі ухвали Господарського суду Одеської області від 23.12.2015 про визнання банкрутом ПАТ "Одеська ТЕЦ" введено процедуру санації та призначено керуючого санацією. На підставі постанови Господарського суду Одеської області від 13.12.2016 ПАТ "Одеська ТЕЦ" визнано банкрутом та відкрито відносно нього ліквідаційну процедуру.

50. Разом з цим, Акціонерне товариство "Одеська ТЕЦ" створене шляхом корпоратизації ДП "Одеська ТЕЦ" на підставі наказу Міністерства палива та енергетики України від 16.07.2001 №326. Держава в особі Фонду державного майна України володіє акціями в статутному капіталі ПАТ "Одеська ТЕЦ" у розмірі 99,9895 %.

51. Під час розгляду справи про визнання банкрутом ПАТ "Одеська ТЕЦ" прийнято Закон України "Про приватизацію державного та комунального майна" від 18.01.2018 №2269, який набрав чинності 07.03.2018.

52. Відповідно до п. 5 ст. 12 Закону України "Про приватизацію державного та комунального майна" від 18.01.2018 №2269 справи про банкрутство боржників, якими є державні підприємства та/або господарські товариства, більше ніж 50 відсотків акцій (часток) яких прямо чи опосередковано належать державі, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, не порушуються до її завершення. Провадження у справах про банкрутство таких підприємств/господарських товариств, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, підлягає припиненню, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника.

53. Аналогічні положення передбачав п. 4-3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 14.05.1992 №2343-XII (який діяв у період, що перевірявся).

54. ПАТ "Одеська ТЕЦ" є господарським товариством, більше ніж 50 відсотків акцій якого опосередковано належить державі, тому Господарський суд Одеської області ухвалою від 15.01.2019 припинив провадження по справі про визнання банкрутом ПАТ "Одеська ТЕЦ".

55. Відповідачем проводилася перевірка за період з 01.01.2015 по 31.12.2018. Під час планової перевірки встановлювалися факти наявності або відсутності порушень в діях ліцензіата під час провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за цей період.

56. При цьому за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії було застосовано ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії".

57. Натомість, Закон України "Про ринок електричної енергії" набрав законної сили з 11.06.2017, тобто дія цього Закону почала поширюватися на правовідносини та здійснення господарської діяльності з виробництва електричної енергії тільки з 11.06.2017. До 11.06.2017 діяв Закон України "Про електроенергетику", який передбачав застосування штрафних санкцій в меншому розмірі, ніж встановлено Законом України "Про ринок електричної енергії".

58. Відповідно до ч. 1 ст. 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

59. Згідно п. 2 рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 по справі №1-7/99 у справі за конституційним зверненням НБУ щодо офіційного тлумачення положення ч. 1 ст. 58 Конституції України (справа про зворотню дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), визначено, що до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Конституція України, закріпивши частиною першою статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом`якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права. Тобто щодо юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом`якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначалися поняття правопорушення і відповідальність за нього.

60. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. До події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Заборона зворотної дії є однією з важливих складових принципу правової визначеності.

61. Дії та бездіяльність позивача (недотримання ліцензійних умов та невиконання постанови регулятора), за які відповідач прийняв постанову №1325), кваліфікувалися як порушення як на час їх вчинення, так і на час виявлення. Проте є відмінність у розмірі штрафу.

62. З урахуванням викладеного, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що за період перевірки 2015-2018 роки накладення на Товариство стягнень у вигляді штрафів вчинено без урахування фінансового становища Ліцензіата. Накладення стягнень у максимальних розмірах, у тому числі із залишенням поза увагою виконання Ліцензіатом більшість вимог Регулятора та сприяння у здійсненні контролюючих функцій, без застосування належних норм закону, що також значно вплинуло на розмір санкцій, не мало на меті дійсне усунення виявлених порушень, забезпечення об`єктивності виявлених порушень та коригування діяльності Ліцензіата до вимог закону.

63. Крім того, відповідач застосував санкції, які не передбачені діючим законодавством, зобов`язав АТ "Одеська ТЕЦ" здійснити дії, які завідомо неможливо виконати, що суперечить встановленим принципам діяльності суб`єкта владних повноважень в спеціальному законі та принципам застосування санкцій.

64. Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що застосовані до позивача стягнення є непропорційними до вчинених порушень, не враховують фінансового становища підприємства, результатів діяльності Ліцензіата на підставі даних первинних і бухгалтерських документів. В постановах не обґрунтовано застосування максимально можливих розмірів штрафів, із застосуванням норм закону, який не діяв на час вчинення порушення і який збільшує відповідальність Ліцензіата у відповідній сфері діяльності.

Щодо правомірності пунктів 3, 4 постанови №1325 та пункту 3 постанови №1326.

65. У пунктах 3, 4 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02.07.2019 №1325 встановлено обов`язок Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензійного контролю на підставі розгляду наданих документів, зазначених у п.п. 3 п. 2 постановляючої частини цієї постанови, та відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати проект рішення щодо коригування структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію). Визначено порядок дій у разі не подання документів, вказано Департаменту ліцензійного контролю повідомити Фонд державного майна України про наявні порушення та відсутність первинної документації відповідно до вимог чинного законодавства України на АТ "Одеська ТЕЦ".

66. У пункті 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02.07.2019 року №1326 встановлено обов`язок Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензійного контролю розглянути надані документи та відповідно до п.п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ст. 20 Закону України "Про теплопостачання", п. 4.14 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01.08.2017 №991, підготувати проект рішення щодо коригування структури тарифу на виробництво теплової енергії. Встановлений порядок дій у разі не подання документів.

67. У постанові Верховного Суду від 24.11.2021 у справі №320/5797/19 сформульована така правова позиція:

« 39. Судами попередніх інстанцій не враховано, що пункт 2 резолютивної частини Постанови №1852 містить рекомендації, які стосуються винятково структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача, як це передбачено у висновках Верховного Суду, викладених у постановах від 04.02.2019 у справі №826/14482/17 (адміністративне провадження К/9901/41832/18) та від 14.03.2019 у справі №826/3880/18 (адміністративне провадження К/9901/58821/18).

Водночас, як зауважує НКРЕКП, доручення підготувати проект рішення, ще не є остаточним рішенням щодо встановлення (перегляду) тарифів, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склалися, а тому пункт 2 резолютивної частини Постанови №1852 за своєю природою жодним чином не порушує права Позивача.

Припис у п. 2 Постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПРАТ «Київобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» від 06.09.2019 № 1852 - не поширюється на Позивача, жодним чином не впливає на його права і обов`язки й адресований Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики - « 2. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПРAT «Київобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329;47 тис. грн (без ПДВ)».

68. Аналогічна позиція висловлена також у постановах Верховного Суду від 16.01.2023 у справі №160/3648/19, від 06.04.2022 у справі №640/23494/21, від 18.05.20223 у справі №640/18331/19.

69. Пункти 3, 4 постанови №1325 та пункт 3 постанови №1326 - це організаційно-розпорядчі приписи, які не є індивідуальними актами, а їх наслідки є підставою лише для розгляду комісією зазначених питань у майбутньому.

70. Оскільки пункти 3, 4 постанови №1325 та пункт 3 постанови №1326 не є рішенням, яке безпосередньо порушує права чи інтереси позивача, Суд обґрунтовано дійшов висновку про відсутність підстав для визнання їх протиправними та скасування.

71. Суд відхиляє покликання позивача на нескладення відповідачем акту про відмову в проведенні перевірки, адже поведінка позивача не свідчить про недопуск до проведення перевірки.

72. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

73. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

74. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

75. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

76. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

77. Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому їх слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

78. З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі №420/4866/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя С.Г. Стеценко

Суддя О.П. Стародуб