Справа № 160/2556/21
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2023-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2023 року

м. Київ

справа №160/2556/21

адміністративне провадження № К/990/32294/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, за участю третьої особи - Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року (головуюча суддя Лукманова О.М., судді Божко Л.А., Дурасова Ю.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Четверта кадрова комісія), Офісу Генерального прокурора, в якому просила: визнати протиправним і скасувати рішення Четвертої кадрової комісії від 24.11.2020 №69 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора».

2. На обґрунтування позову позивачка зазначила про незаконність підстав і порядку проведення атестації за її посадою, а саме: відсутність обставин реорганізації або скорочення штату Військової прокуратури Південного регіону України, де вона проходила службу; втручання відповідачів у її право на повагу до приватного життя у спосіб зобов`язання подати заяву про проходження атестації встановленої форми; відсутність прозорої процедури формування кадрових комісій, що вказує на їхню неправомочність; відсутність функціонального принципу та неврахування спеціалізації прокурорів при формуванні тестових запитань; не передбачення в законодавстві вимог до програмного забезпечення, яке б унеможливлювало втручання третіх осіб у встановлення кінцевого результату іспиту; відсутність інформації про розробника тестових запитань для іспиту. Крім того, позивачка стверджувала, що оскаржуване рішення прийнято кадровою комісією, яка не мала на це повноважень, оскільки її персональний склад на час прийняття рішення був змінений згідно з наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року позов задоволено.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову.

5. Протилежні рішення по суті позовних вимог обумовлені наданням судами першої та апеляційної інстанції різної оцінки питанню дати набрання чинності наказу Генерального прокурора від 24.11.2020 №559, що, за висновком судів обох інстанцій, впливає на вирішення питання про повноважний склад Четвертої кадрової комісії, а отже, на її правомочність при прийнятті оскаржуваного рішення від 24.11.2020 №69.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

6. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, яке, на думку позивачки, відповідає закону.

7. За доводами ОСОБА_1 , які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції, вирішуючи питання про дату набрання чинності наказу Генерального прокурора від 24.11.2020 №559, яким внесено зміни до персонального складу Четвертої кадрової комісії, неправильно застосував положення частини другої статті 9 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» та дійшов помилкового висновку, що накази Генерального прокурора організаційно-розпорядчого характеру набирають чинності з дня їх оприлюднення. Натомість, на переконання позивачки, застосуванню підлягав пункт 10 глави 9 розділу ІІ «Документування управлінської інформації» Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 №1000/5 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Правила №1000/5), згідно з яким розпорядчий документ набирає чинності з моменту його підписання і реєстрації, якщо в тексті не встановлено інші строки. Виходячи з цього, позивачка вважає, що Четверта кадрова комісія, починаючи з 24 листопада 2020 року, не була правомочна ухвалювати рішення щодо неї у попередньому складі, що є самостійною підставою для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення.

8. У відзиві на касаційну скаргу Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Південного регіону просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, стверджуючи про її законність і обґрунтованість. Спростовуючи доводи позивачки, третя особа вказує на те, що навіть за умови порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, це би не вплинуло на кінцевий результат такої процедури - недопуск позивачки до наступних етапів атестації, що є єдиним можливим рішенням у спірній ситуації.

9. Крім того, Спеціалізованою прокуратурою у військовій та оборонній сфері Південного регіону заявлено клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 4 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Клопотання мотивоване існуванням сталої судової практики щодо законності рішень кадрових комісій про неуспішне проходження атестації прокурорами, які набрали менше прохідного балу, та ненаведенням позивачкою обґрунтування щодо необхідності застосування у спірних правовідносинах Правил №1000/5.

10. Обговоривши подане клопотання, колегія суддів не вбачає підстав для його задоволення, оскільки перевірка дотримання скаржником вимог щодо форми і змісту касаційної скарги, в тому числі щодо викладення підстави (підстав), на якій (яких) подається касаційна скарга, була проведена судом касаційної інстанції під час вирішення питання про прийняття касаційної скарги до розгляду, і доводи скаржника на час відкриття касаційного провадження давали суду достатні підстави для висновку про необхідність перегляду судових рішень у касаційному порядку.

11 Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

12. З 2013 року ОСОБА_1 проходила військову службу за контрактом осіб офіцерського складу та працювала в органах прокуратури України, обіймаючи прокурорсько-слідчі посади у структурних підрозділах Військової прокуратури Південного регіону України.

13. Станом на дату звернення з позовом до суду позивачка працювала та проходила військову службу у Військовій прокуратурі Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України, яка структурно відноситься до Військової прокуратури Південного регіону України (на правах обласної прокуратури).

14. На виконання пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX) ОСОБА_1 08 жовтня 2019 року подала на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

15. 21 жовтня 2020 року ОСОБА_1 проходила перший етап атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурорів, за результатом якого набрала 54 бали.

16. Рішенням Четвертої кадрової комісії від 24.11.2020 №69 ОСОБА_1 визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію, оскільки набраний нею бал за результатами складання іспиту є меншим за прохідний бал (70) для успішного складання іспиту та проходження наступних етапів атестації.

V. Позиція Верховного Суду

17. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів позивачки про неправильне застосування судом апеляційної інстанції частини другої статті 9 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 10 глави 9 розділу ІІ Правил №1000/5, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування наведених норм права у подібних правовідносинах в частині набрання чинності наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559 «Про внесення змін до наказу Генерального прокурора від 10.09.2020 №425 «Про створення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)» та впливу внесених змін на правомочність Четвертої кадрової комісії у попередньому складі на прийняття 24 листопада 2020 року рішень про неуспішне проходження прокурорами атестації.

19. Отже, судові рішення підлягають касаційному перегляду виключно у вказаній частині.

20. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який був спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів.

21. Відповідно до пункту 11 і підпункту 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, перелік, склад і порядок роботи яких визначає Генеральний прокурор.

22. Порядок роботи кадрових комісій затверджений наказом Генерального прокурора України від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233).

23. Згідно з абзацом другим пункту 2 Порядку №233 кадрові комісії (далі - комісії) забезпечують проведення атестації прокурорів та слідчих Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів та слідчих Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур.

24. У пункті 3 Порядку №233 встановлено, що для здійснення повноважень, передбачених, зокрема, абзацом другим пункту 2 цього Порядку, утворюються комісії у складі шести осіб, з яких не менше трьох - особи, делеговані міжнародними і неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, дипломатичними місіями. Членами комісії можуть бути особи, які є політично нейтральними, мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також стаж роботи в галузі права.

25. Склад комісії затверджує Генеральний прокурор, який визначає її голову та секретаря (пункт 4 Порядку №233).

26. Відповідно до пункту 19 Порядку №233 перелік і склад комісій затверджується наказами Генерального прокурора. У разі необхідності перелік і склад комісій може бути змінений Генеральним прокурором, у тому числі на підставі заяви члена комісії про вихід з її складу.

27. На виконання зазначених вимог нормативно-правових актів наказом Генерального прокурора від 10.09.2020 №425 утворено Четверту кадрову комісію у складі: Жука В.В. (голова комісії), Круценко Т.В. (секретар комісії), Романова Р.О. (член комісії) та членів комісії, делегованих міжнародними неурядовими організаціями, проєктами міжнародно-технічної допомоги та дипломатичними місіями - Оксани Сьори, Юрія Поліщука, Станіслава Красника.

28. Наказом Генерального прокурора від 15.09.2020 №450 до наказу від 10.09.2020 №425 внесено зміни: зі складу комісії виключено Оксану Сьору та включено Юлію Негребецьку.

29. Наказом Генерального прокурора від 17.11.2020 №536 до наказу від 10.09.2020 №425 внесено такі зміни: виключено зі складу комісії Круценко Т.В. та включено до складу комісії Курило І.В. , секретарем комісії визначено Романова Р.О.

30. Наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559 до наказу від 10.09.2020 №425 внесено такі зміни: виключено зі складу комісії Юрія Поліщука , Станіслава Красника , Юлію Негребецьку та включено до складу комісії Юлію Азаріну , Михайла Самофалова , Дениса Осмаловського .

31. При цьому, як установлено судами попередніх інстанцій, оскаржуване рішення від 24.11.2020 №69 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації Четверта кадрова комісія ухвалила у складі: голови комісії - В. Жука , секретаря комісії - Р. Романова, членів комісії - І. Курило, Ю. Поліщука, С. Красника, Ю. Негребецької.

32. Спірним у цій справі стало питання про те, чи був повноважним склад Четвертої кадрової комісії при прийнятті рішення від 24.11.2020 №69 з урахування змін, внесених до персонального складу цієї комісії згідно з наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559.

33. Вирішення цього питання суди обох інстанцій пов`язували з вирішенням питання про дату набрання чинності наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559, в якому дати набрання ним чинності не встановлено.

34. Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України. Усі накази Генерального прокурора оприлюднюються державною мовою на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора на наступний робочий день після їх підписання з додержанням вимог режиму таємності. Накази Генерального прокурора, що є нормативно-правовими актами, набирають чинності з дня їх оприлюднення, якщо інше не передбачено самим актом, але не раніше дня оприлюднення.

35. Отже, цією нормою профільного Закону визначено дату набрання чинності наказами Генерального прокурора, які є нормативно-правовими актами - день їх оприлюднення, якщо інше не передбачено самим актом, але не раніше дня оприлюднення.

36. Висновок суду апеляційної інстанції про поширення вказаної норми Закону на порядок набрання чинності й іншими наказами Генерального прокурора, виходячи з обов`язку щодо оприлюднення всіх без виключення наказів, колегія суддів уважає необґрунтованим, адже вимога оприлюднювати всі накази Генерального прокурора випливає з принципу прозорості й публічності діяльності прокуратури, проте правило про набрання чинності наказами не раніше дня оприлюднення законодавець установив лише для наказів Генерального прокурора нормативного характеру, що узгоджується з аналогічним правилом для нормативно-правових актів інших органів державної влади і місцевого самоврядування (частина п`ята статті 94 Конституції України, частина п`ята статті 138 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 №861-VI, стаття 4 Указу Президента України від 10.06.1997 N503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», частина перша статті 52 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України», частина шоста статті 41 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації», частина п`ята статті 59 Закону України 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» тощо).

37. Водночас, як вмотивовано зазначив суд першої інстанції, при вирішенні питання про дату набрання чинності наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559, який не є нормативно-правовим актом, а належить до організаційно-розпорядчих документів, застосуванню підлягають Правила №1000/5, які встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами в державних органах і органах місцевого самоврядування та врахування вимог яких передбачено в пункті 1.4 Тимчасової інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України від 12.02.2019 №27 (далі - Інструкція).

38. Так, згідно з пунктом 10 глави 9 розділу ІІ Правил №1000/5 розпорядчий документ набирає чинності з моменту його підписання і реєстрації, якщо в тексті не встановлено інші строки.

39. За приписами абзацу шостого пункту 9.23.1, пункту 9.25.1 Інструкції накази передаються на реєстрацію в день їх підписання; датою документа є дата його реєстрації.

40. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наказ Генерального прокурора від 24.11.2020 №559, у якому не встановлено дати набрання ним чинності, набрав чинності з дня його підписання і реєстрації, тобто з 24 листопада 2020 року.

41. Разом із тим, колегія суддів уважає помилковим висновок суду першої інстанції про втрату членами Четвертої кадрової комісії Ю. Поліщуком, С. Красником і Ю. Негребецькою повноважень в день набрання чинності наказом Генерального прокурора від 24.11.2020 №559, оскільки, за загальним правилом, перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок (стаття 253 Цивільного кодексу України, стаття 241-1 КЗпП України), і правило трудового законодавства про те, що днем звільнення вважається останній день роботи, обумовлене необхідністю вчинення роботодавцем і працівником певних організаційних дій для припинення трудових відносин, що за своїм змістом перекликається з вирішенням спірного питання про формування персонального складу комісії.

42. У зв`язку з цим, незважаючи на неправильне застосування норм матеріального права, суд апеляційної інстанції в підсумку дійшов правильного висновку, що оскаржуване рішення від 24.11.2020 №69 прийнято повноважним складом Четвертої кадрової комісії, що вказує на необґрунтованість доводів позивачки в цій частині.

43. В іншій частині судові рішення не підлягали касаційному перегляду, тому колегія суддів не наводить мотивів і висновків щодо інших підстав позову.

44. За наведених обставин та виходячи з положень статей 350 і 351 КАС України, правильне по суті рішення суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову підлягає зміні в його мотивувальній частині щодо дати набрання чинності наказами Генерального прокурора ненормативного характеру.

45. З огляду на результат касаційного розгляду справи, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 345, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Змінити мотивувальну частину постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року з урахуванням висновків суду касаційної інстанції, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.

3. В решті постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська