Справа № 560/5978/23
Суддя: Матущак В.В.
Дата ухвалення: 2023-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/5978/23
РІШЕННЯ

іменем України

02 серпня 2023 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Матущака В.В. розглянувши адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волочиської міської радии про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Волочиської міської ради, в якому просить:

1. Визнати незаконним затвердження сесією Волочиської міської ради Регламенту Волочиської міської ради сесії VIII скликання від 10.12.2020.

2. Скасувати Регламент Волочиської міської ради, затверджений сесією VIII скликання 10.12.2020.

3. Зобов`язати Волочиську міську раду, у встановлений судом строк, затвердити новий нормативно-правовий документ - Регламент Волочиської міської ради у відповідності до чинного законодавства.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на його зверненням до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в розмірі 2 га для ведення особистого селянського господарства, на черговій сесії ради депутати ради шляхом голосування відхилити проект рішення про надання дозволу підготовлений посадовою особою ради. Однією з причин неприйняття рішення є відсутність організаційно-правових норм, які повинні забезпечити право громадянина на отримання рішення сесії. Позивач вважає, що Регламент Волочиської міської ради VIII скликання був прийнятий з порушеннями і отже відсутня особа, яка б відповідала за законність документа. Просить позов задовольнити.

На адресу суду від відповідача надійшов відзив, в якому представник відповідача прти заявлених вимог заперечує, вказує, що Регламент Волочиської міської ради VIII скликання був прийнятий згідно вимог чинного законодавства та за своїм змістом цілком йому відповідає. Просить відмовити у задоволенні позову.

Позивач скористався правом на подання відповіді на відзив, в якій позивач просить позов задовольнити з підстав зазначених у позовній заяві.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою від 12.05.2023 суд відкрив провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Рішенням ІІ сесії VІІ скликання Волочиської міської об`єднаної територальної громади Волочиської міської ради Хмельницької області від 10.12.2020 №2-2/2020 затверджено Регламент Волочиської міської ради VІІ скликання.

Вважаючи, що Регламент Волочиської міської ради VIII скликання був прийнятий з порушеннями законодавства, позивач звернулася до суду із даним позовом.

ІV. ЗАКОНОДАВСТВО ТА ОЦІНКА СУДУ

Статтею 7 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до Конституції України Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР визначені система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, яким відповідно є Волочиська міська рада, як правило, мають бути повними і виключними.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження регламенту ради, а частина 15 статті 46 вказаного Закону визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Право органу місцевого самоврядування вносити зміни до власних нормативних актів випливає із висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009, відповідно до якого в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, нормативні акти органів місцевого самоврядування покликані регулювати відносини, що не врегульовані законами, приймаються на їхнє виконання та розвиток.

Значна кількість повноважень органів місцевого самоврядування мають дискреційний характер, тобто надають можливість органам місцевого самоврядування самостійно визначати модель своєї поведінки та закріплювати її в муніципально-правових актах-правилах. Такий підхід узгоджується із Європейською хартією місцевого самоврядування, що ратифікована Законом України №452/97-ВР від 15.07.1997, положення якої в частині 2 статті 4 визначають, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

На підставі вище викладеного суд приходить до висновку, що коло повноважень органу місцевого самоврядування, місцевої ради, що пов`язані розробкою, прийняттям та реалізацією положень регламенту є саме дискреційними повноваженнями, котрі безумовно спрямовані на забезпечення реалізації цілей та завдань місцевого самоврядування.

Надаючи оцінку доводам позивача щодо протиправності спірного Регламенту, суд не може погодись із такими доводами позивача, виходячи із такого.

Відповідно до вимог пункту 1 частини 1 статті 26 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної міської ради вирішується питання затвердження регламенту ради.

Відповідно до частини 14 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Зі змісту частини 15 статті 46 Закону випливає, що до прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно зі статтею 3 Регламенту Волочиської міської ради VII скликання від 28.12.2015 (який був чинним на момент розгляду проекту нового Регламенту), регламент міської ради затверджується на пленарному засіданні сесії міської ради, а зміни та доповнення до регламенту вносяться рішенням міської ради за пропозицією міського голови, постійних комісій та депутатів міської ради.

Згідно з пунктом 1 підрозділу 1 розділу 5 "Положення про постійні комісії", постійна комісія з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, прав людини та законності готує та розглядає пропозиції щодо внесення змін до регламенту ради, інших актів, що стосуються роботи ради, її постійних та тимчасових комісій, депутатської діяльності та дотримання норм депутатської етики.

На підставі вищезазначених норм, проект рішення "Про затвердження Регламенту Волочиської міської ради VIII скликання" разом із додатком, а саме - текстом нового Регламенту, який є невід`ємною частиною такого рішення розглядалися на засіданні постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, прав людини та законності, яке відбулося 04.12.2020.

Розгляду передував процес розроблення проекту тексту Регламенту, участь у якому брали члени зазначеної постійної комісії спільно з посадовими особами Волочиської міської ради.

При роботі над проектом нового Регламенту за основу було взято текст попереднього Регламенту міської ради VII скликання, до змісту якого вносилися необхідні зміни та доповнення задля забезпечення актуальності та відповідності положень даного нормативно-правового акту нормам чинного законодавства.

Проект рішення "Про затвердження Регламент Волочиської міської ради VIII скликання" №3008 (разом із проектом тексту Регламенту, як додатком до такого рішення) було розглянуто й погоджено на засіданні постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, прав людини та законності від 04.12.2020, та рекомендовано для прийняття його на черговому пленарному засіданні сесії

Суд зазначає, що наведене відповідає частині 13 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині того, що пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися постійними комісіями, а також статті 47 цього ж Закону - в контексті правового регулювання організації роботи постійних комісій та їх повноважень.

За результатами описаного вище засідання постійної комісії, Регламент Волочиської міської ради VIII скликання було затверджено рішенням №2-2/2020 II сесії Волочиської міської ради VIII скликання.

У відповідності до частини 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", дане рішення було прийнято шляхом поіменного голосування депутатами міської ради, при чому "За" проект №3008 проголосували усі присутні на сесії депутати.

Порядок прийняття рішень міською радою визначений Регламентом Волочиської міської ради" VIII скликання, зокрема його статтею 24, що кореспондує положенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Порядок набрання чинності рішеннями ради також визначений статтею 32 Регламенту, яка за своїм змістом відповідає частині 5 статті 59 вищезгаданого Закону.

Також Регламентом Волочиської міської ради врегульовано порядок підготовки питань до розгляду на пленарному засіданні ради й безпосередньо, порядок проведення самих пленарних засідань (статті 28, 30 Регламенту).

Окрім цього, Регламентом Волочиської міської ради визначені види і форми голосування за проекти рішень на сесії, у тому числі передбачені такі варіанти голосування, як "За", "Проти", "Утримались", а також прямо зазначено, що за підсумками голосування можливе як прийняття, так і неприйняття того чи іншого рішення.

Це пов`язано із тим, що згідно статті 30 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України і ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України, а відповідно до частини 6 статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано

Всі прийняті рішення міської ради (як і проекти цих рішень до їх прийняття) оприлюднюються у відповідності до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" на веб-сайті Волочиської міської ради, тобто є відкритими і доступними для загального ознайомлення та друку.

Крім цього, будь-який громадянин, прав чи обов`язків якого стосується прийняте на сесії ради рішення, може отримати його екземпляр особисто, звернувшись до посадових осіб апарату Волочиської міської ради.

Підсумовуючи встановлене, суд робить висновок, що Волочиська міська рада, її депутатський корпус та посадові особи при затвердженні сесією Волочиської міської ради Регламенту Волочиської міської ради сесії VIII скликання від 10.12.2020 діяли у відповідності до частини 3 статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", тобто лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а отже, протиправної діяльності суд не вбачає.

Крім того, суд зазначає, що частиною 1 статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини 1 статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обґрунтуванням своїх порушених прав та законних інтересів позивач в поданому позові зазначає, що оскаржувані положення порушують його права як представника територіальної громади, оскільки перебуває у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовими актами загальної дії і приймаються на основі процедури, встановленої Регламентом, а отже має право на оскарження законності затвердження сесією VІІ скликання цей акт.

Суд зазначає, що положеннями статті 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Вказане кореспондується з частиною 1 статті 6 КАС України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Конституційний Суд України у рішенні №19-рп/2011 від 14.12.2011, зокрема, зазначив: Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Тобто, Конституційний Суд України визначив залежність виникнення права особи на судовий захист, гарантоване статтею 55 Конституції України, виключно із існуванням порушення, створенням перешкод для реалізації конкретних прав і свобод такої особи. Наведене підтверджується також положеннями частин третьої-п`ятої статті 55 Конституції України, у яких чітко вказано про захист своїх прав і свобод.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника. Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої палати Верховного Суду від 18.06.2018 у справі №800/587/17.

Крім того, пунктом 8 частини першої статті 4 КАС зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Також, Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 по справі №522/3665/17 (провадження № К/9901/38991/18) констатував, що з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень. Також, Верховний Суд встановив, що в контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту. При цьому, заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Крім того, суд зазначає, що для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

Відповідно до змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Суд звертає увагу, що Регламент Волочиської міської ради - це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок діяльності Волочиської міської ради, її органів та посадових осіб, депутатських фракцій, груп, депутатів, порядок скликання та проведення сесій ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради та визначає інші питання роботи Волочиської міської ради та її органів.

Позивач, як і будь-який інший мешканець громади, що не є депутатом чи посадовою особою міської ради, фактично не є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується цей нормативно-правовий акт.

При розробці та прийнятті рішень, які стосуються прав та обов`язків громадян, орган місцевого самоврядування керується нормами матеріального права, які передбачені Конституцією, Законами, кодифікованими та підзаконними актами України.

Регламент міської ради - це документ, який унормовує лише процедурні питання діяльності органу місцевого самоврядування і сам по собі не впливає на права та інтереси громадян, у тому числі й позивача, як мешканця громади.

Суд вважає за необхідне також зазначити, що оскаржувані положення не обмежують чи звужують чиї набудь права, натомість такі положення мають виключно позитивне спрямування, яке націлена на забезпечення ефективної роботи Волочиської міської ради при різного роду обставинах, щоб не залишити не вирішеними питання місцевого значення контрі потребують вирішення.

При тому, оскаржувані положення є частиною муніципального акту Регламенту, який покликаний врегулювати подібні питання.

Такий висновок узгоджується із Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частиини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування №1-9/2009 від 16.04.2009).

Виходячи зі змісту позовної заяви, суд вважає, що позивачем не було доведено факту порушення його суб`єктивних прав чи інтересів як фактом прийняття рішення від 10.12.2020 №2-2/2020 "Про затвердження Регламенту Волочиської міської ради VIII скликання", так і подальшим застосуванням самого Регламенту в роботі Волочиської міської ради.

Відповідно до частини 1 статті 7 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого вирішує справи відповідно до Конституції України та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частин 1, 2 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, розглянувши усі подані документи і матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті суд приходить до висновку про те, що позовні вимоги позивача є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Враховуючи відмову у задоволенні позову та вимоги статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

у задоволенні позову ОСОБА_1 до Волочиської міської ради - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 02 серпня 2023 року

Позивач:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 )
Відповідач:Волочиська міська рада (вул. Незалежності, 88, м.Волочиськ, Хмельницька область, 31200 , код ЄДРПОУ - 04060695)

Головуючий суддя В.В. Матущак