Справа № 640/25345/19
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2023-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Білак М.В. на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії № 1 про поновлення на роботі.
Короткий виклад історії справи
У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 1 від 04 листопада 2019 року №254 «Про неуспішне проходження атестації»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 15 листопада 2019 року №1571ц про звільнення;
- поновити в Офісі Генерального прокурора на посаді прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді або на рівнозначній посаді з 20 листопада 2019 року;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 20 листопада 2019 року по день фактичного поновлення на роботі.
В обґрунтування позовних вимог зазначала про те, що на час прийняття оскаржуваного рішення у кадрової комісії № 1 були відсутні правові підстави для її функціонування та здійснення повноважень щодо прийняття рішень з питань атестації. У зв`язку з порушенням принципу прозорості проведення атестації 18 жовтня 2019 року вона звернулась з заявою про відкликання своєї заяви від 15 жовтня 2019 року про проходження атестації та виключення зі списку на складання іспиту. Проте про результати розгляду заяви її не було повідомлено, в результаті чого вона перебувала у стані необізнаності та невизначеності щодо подальших дій. Вважає, що рішення про неуспішне проходження атестації кадрова комісія може прийняти за результатами атестації, у той час як оскаржуване рішення прийнято у зв`язку з неявкою прокурора для проходження атестації.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 15 листопада 2019 року № 1571ц про звільнення ОСОБА_1 з 20 листопада 2019 року з посади прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.

Поновлено з 20 листопада 2019 року на роботі в Офісі Генерального прокурора на посаді прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді або на рівнозначній посаді в органах прокуратури.

Стягнуто з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 листопада 2019 року по 27 квітня 2021 року в розмірі 3 107 373,40 грн.

Додатковим рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2021 року допущено до негайного виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 36 978,28 грн.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове яким позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії № 1 від 04 листопада 2019 року №254 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 15 листопада 2019 року № 1571ц про звільнення ОСОБА_1 з 20 листопада 2019 року з посади прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.

Поновлено ОСОБА_1 з 20 листопада 2019 року на посаді прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.

Стягнуто з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 20 листопада 2019 року по 27 квітня 2021 року в розмірі 619 171,20 грн.

Постановою Верховного Суду від 21 липня 2022 року скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року в справі №640/25345/19, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року та додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2021 року та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії № 1 від 04 листопада 2019 року №254 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 15 листопада 2019 року № 1571ц про звільнення ОСОБА_1 з 20 листопада 2019 року з посади прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.

Поновлено ОСОБА_1 з 20 листопада 2019 року на посаді прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.

Стягнуто з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 20 листопада 2019 року по 22 листопада 2022 року в розмірі 1 293 379,84 грн (1719,92*752дн.)

Допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 36 978,28 грн.

Офіс Генерального прокурора та ОСОБА_1 подали до Верховного Суду касаційні скарги на рішення суду апеляційної інстанції.

Постановою Верховного Суду від 02 серпня 2023 року касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року в частині підстав скасування рішення кадрової комісії № 1 від 04 листопада 2019 року №254 «Про неуспішне проходження атестації» ОСОБА_1 змінено, виклавши її мотивувальну частину у редакції цієї постанови. В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року у справі №640/25345/19 залишено без змін.

Основні мотиви, викладені у постанові Верховного Суду

У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що 18 жовтня 2019 року позивач подала заяву про відкликання заяви від 15 жовтня 2019 року про намір пройти атестацію та просила виключити її зі списку (група № 4, поряд. № 88) на складання 23 жовтня 2019 року іспиту у формі анонімного тестування. 21 жовтня 2019 року ця заява зареєстрована у приймальні громадян Генеральної прокуратури України.

24 жовтня 2019 року відбулося засідання Першої кадрової комісії, на якому розглянуто заяву ОСОБА_1 та вирішено, що у зв`язку з тим, що Порядком не передбачено можливості відкликати раніше подану заяву про проходження атестації, заява з таким змістом не може вважатися поважною причиною неявки на іспит, тому комісією щодо таких заявників ухвалено рішення про фіксацію факту неявки на іспит анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що був проведений 23, 24 жовтня 2019 року.

В подальшому кадровою комісією № 1 прийнято рішення від 04 листопада 2019 року № 254 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора». Відповідно до цього рішення, прокурор ОСОБА_1 не з`явилася на складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувався 23, 24 жовтня, 04 листопада 2019 року, вона не допускається до проходження наступних етапів атестації. У зв`язку з цим позивач неуспішно пройшла атестацію.

Верховний Суд зауважив, що водночас, у вказаному рішенні кадрової комісії не наведено жодних обставин щодо звернення прокурора із заявою щодо відкликання заяви про намір пройти атестацію та виключення її зі списку на складання іспиту у формі анонімного тестування, так само і не зазначено обставин неврахування цієї заяви.

У той же час приписами статті 2 КАС України визначено критерії, на відповідність яким адміністративні суди перевіряють рішення суб`єктів владних повноважень. Зауважив, що лише за умов відповідності всім визначеним у цій статті критеріям рішення суб`єкта владних повноваження визнається правомірним. Натомість, невідповідність принаймні одному з таких критеріїв є підставою для визнання його протиправним і скасування.

Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає на виконання приписів закону відповідне рішення та вчиняє дії.

При цьому Суд звертав увагу на пункт 12 Порядку № 233, яким передбачено обов`язок комісії навести у рішенні про неуспішне проходження атестації обставини, що вплинули на його прийняття.

Вимога щодо обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень означає, що таке рішення повинно прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього суб`єкт владних повноважень має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

З огляду на те, що фактично на дату прийняття спірного рішення кадрової комісії звернення позивача до кадрової комісії належним чином розглянуто не було, як і не було надано відповідачами під час судового розгляду доказів протилежного, Верховний Суд зробив висновок про невиконання Офісом Генерального прокурора обов`язку, передбаченого частиною другою статті 77 КАС України щодо доведення правомірності рішення кадрової комісії.

Перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку, що кадрова комісія як суб`єкт владних повноважень у спірних правовідносинах діяла без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення та без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Враховуючи, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби, колегія суддів уважала наявними підстави для висновку про те, що спірне рішення кадрової комісії становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Таким чином, Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про протиправність оскаржуваного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації та наявність підстав для його скасування.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Враховуючи встановлені обставини у цій справи, а також докази, які містяться у матеріалах справи, за наслідками її розгляду, висловлюю незгоду із прийнятою постановою, виходячи з такого.

Атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та Порядком проходження прокурорами атестації процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

Пунктом 1 розділу II Порядку № 221 визначено, що після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за п`ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України.

У зв`язку з поданням позивачем 15 жовтня 2019 року заяви про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, її було включено до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора із призначенням дати цього іспиту.

Пунктом 11 розділу І Порядку № 221 встановлена обов`язковість особистої участі прокурора на всіх етапах атестації та визначено порядок перенесення дати іспиту у разі неможливості явки прокурора для проходження відповідного етапу атестації з поважних причин, а також визначено, що у разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора.

Відповідно чітко визначено наслідки для прокурора у разі його неявки для проходження атестації у встановлені дату, час та місце, про що позивач була повідомлена належним чином.

Умовою переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора є успішне проходження атестації, встановленої Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неподання відповідної заяви про переведення до реформованих прокуратур та намір у зв`язку з цим пройти атестацію, а також неуспішного проходження одного з етапів атестації, серед іншого, через неявку прокурора для проходження відповідного етапу атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

Ні Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», ні Порядком № 221 не передбачено можливості відкликання раніше поданої заяви в частині висловленого наміру пройти атестацію та виключення зі списку на складання іспиту, а тому подання такої заяви не тягне інших наслідків, ніж ті, що кадрова комісія могла застосувати в межах своїх повноважень, визначених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та Порядком № 221.

У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, а також за відсутності документального підтвердження поважної причини неявки, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Відповідно, неявка ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора у визначені графіком дату та час, а також неподання при цьому заяви про перенесення тестування із наведенням поважних причин такого неприбуття, є безумовною підставою для прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Прийняти інше, крім указаного рішення, у кадрової комісії не було правових підстав.

На моє переконання, є помилковим висновок Верховного Суду в частині того, що оскільки на дату прийняття спірного рішення звернення позивача до кадрової комісії належним чином розглянуто не було, то кадрова комісія діяла без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення та без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

За вказаних обставин вважаю, що кадрова комісія № 1 на підставі пунктів 13, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 11 розділу І Порядку № 221 мала повноваження прийняти оскаржуване рішення від 04 листопада 2019 року №254 про неуспішне проходження прокурором атестації. Відповідно, оскаржуване рішення кадрової комісії є правомірним і не підлягало скасуванню.

За приписами пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» наслідком як неподання у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до відповідної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, так і наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, в тому числі через неявку без поважних на те причин на будь-який з етапів атестації, є звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Тому рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року, додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року слід було скасувати та прийняту нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Суддя М.В. Білак