Справа № 260/4436/22
Суддя: Улицький Василь Зіновійович
Дата ухвалення: 2023-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 серпня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/4436/22 пров. № А/857/8771/23

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді: Улицького В.З.

суддів: Гудима Л.Я., Пліша М.А.

при секретарі судового засідання: Василюк В.Б.

за участю представника позивача: Лука Г.В.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Оноківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.04.2023 року (рішення ухвалене у м. Ужгород судом у складі головуючого судді Гаврилка С.Є.) у справі за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури до Оноківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправним рішення,-

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2022 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Оноківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення Оноківської сільської ради Закарпатської області № 713 IX-VIII від 28.09.2021 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін в детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області"".

Позивач позовні вимоги мотивував тим, що рішенням Оноківською сільською радою було внесено зміни в детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області, яке змінює частину його функціонального призначення. Так, генеральним планом с. Оноківці на перехресті вулиць Зелена та Тиха запроектовано будівництво дитячого дошкільного закладу (позиція 16). Натомість, оскаржуваною містобудівною документацією на відповідній території передбачено ряд земельних ділянок для будівництва індивідуальної житлової забудови. Також у чинному генеральному плані вся територія між каналом та АДРЕСА_1 визначена як зелені насадження загального користування. При цьому по вказаним зеленим насадженням проходить водоохоронна зона каналу. Натомість, детальним планом території вздовж каналу замість зеленої зони визначено ряд земельних ділянок, призначених для передання їх у приватну власність. Отже, проектування у містобудівній документації на місці зелених насаджень загального користування та в прибережної захисної смуги водного об`єкту земельних ділянок, призначених для передання їх у приватну власність, прямо суперечить вимогам законодавства. Аналогічне порушення також допущено у зв`язку із зміною функціонального призначення передбачених генеральним планом с. Оноківці зелених насаджень загального користування поруч із запроектованим гіпермаркетом (позиція 43 генерального плану) та трасою Ужгород-Київ. Таку оскаржуваною містобудівною документацією на вказаному місці запроектовано будівництво об`єктів комерційного призначення (позиції 10а, 11a, 12а детального плану). Просив позов задоволити.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.04.2023 року адміністративний позов задоволено.

Рішення суду першої інстанції оскаржила Оноківська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовити.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Якщо одна із сторін визнала пред`явлену до неї позовну вимогу під час судового розгляду повністю або частково, рішення щодо цієї сторони ухвалюється судом згідно з таким визнанням, якщо це не суперечить вимогам статті 189 цього Кодексу.

Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено, що 03 березня 2021 року Оноківською сільською радою прийнято рішення № 219-ІV-VIII "Про надання дозволу на внесення змін в містобудівну документацію "Детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області" (а.с.а.с. 26, 27).

Між Оноківською сільською радою та приватним підприємцем-архітектором Арнольдом Медвецькі 27 травня 2021 року було укладено договір на виконання робіт з виготовлення детального плану території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського район Закарпатської області (а.с.а.с. 85-88).

Згідно протоколу громадських слухань № 11, за результатами громадських слухань було оголошено про завершення громадських слухань з обговорення зазначеного детального плану та рекомендовано затвердити проект містобудівної документації "Внесення змін в містобудівну документацію "Детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області".

28 вересня 2021 року Оноківською сільською радою прийнято рішення № 713 IX-VIII "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін в детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області".

З вказаним рішенням позивач не погоджується та вважає його протиправним, у зв`язку із чим звернувся із даним позовом про його скасування.

Згідно статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтею 26 частиною 1 пунктом 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 280/97-ВР передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 частин 1, 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно із статтею 59 частиною 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Стаття 1 Закону України "Про основи містобудування" визначає, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Відповідно до статті 12 частини 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території віднесено затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Згідно із статтею 16 частиною 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. При цьому детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно статті 17 частини 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Відповідно до статті 19 частини 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Згідно пункту 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарство України від 16 листопада 2011 року за № 290, детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної га іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

У пункті 1.1 та пункті 1.2 ДБН БЛ.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" зазначено, що дані будівельні норми встановлюють вимоги до складу та змісту детального плану території та призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та господарювання при розроблені детальних планів територій.

Пунктом 4.1 та пунктом 4.7 ДБН Б. 1.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" передбачено, що детальний план розробляється з метою уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території, а внесення змін до детального плану за умови його відповідності генеральному плану здійснюється шляхом розроблення проекту внесення змін до нього.

Згідно детального плану у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому. Детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж те, що встановлено у генеральному плані.

Така правова природа детального плану території характеризує його як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.

Верховний Суд у постанові від 21 листопада 2019 року, що ухвалена у справі № 1840/3059/18 зазначив, що "...генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території".

Аналогічна правова позиція відображена у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року, що ухвалена у справі № 815/3880/14.

Така правова природа детального плану території характеризує його як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.

Генеральним планом с. Оноківці на перехресті вулиць Зелена та Тиха запроектовано будівництво дитячого дошкільного закладу (позиція 16). Натомість, оскаржуваною містобудівною документацією на відповідній території передбачено ряд земельних ділянок для будівництва індивідуальної житлової забудови.

У чинному генеральному плані вся територія між каналом та вулицею Кришталева в с. Оноківці визначена як зелені насадження загального користування. При цьому по вказаним зеленим насадженням проходить водоохоронна зона каналу. Натомість, детальним планом території вздовж каналу замість зеленої зони визначено ряд земельних ділянок, призначених для передання їх у приватну власність.

Затверджена містобудівна документація "Внесення змін в детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області" суперечить чинному на день прийняття оскаржуваного рішення генеральному плану с. Оноківці та по-суті змінює частину його функціонального призначення.

Співставленням графічної частини вказаного генерального плану с. Оноківці Ужгородського району та графічних матеріалів детального плану території встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення. Затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг.

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, до яких, зокрема, належать землі водного фонду та землі рекреації (стаття 19 Земельного кодексу України).

Згідно статті 51 Земельного кодексу України, до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично- оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Відповідно до вимог статті 83 пункту а частини 4 Земельного кодексу України, до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі загального користування населених пунктів.

До земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж річок (стаття 58 Земельного кодексу України та стаття 4 Водного кодексу України.

Відповідно до статті 88 Водного кодексу України, з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського і внутрішнього водного транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61 Земельного кодексу України, статті 89 Водного кодексу України України).

Згідно статті 83 частини 4 пункту е Земельного кодексу України, до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать земельні ділянки, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об`єктів.

Набуття права громадянами та юридичними особами щодо земель водного фонду всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватної власності на неї, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статтею 59 Земельного кодексу України.

Аналогічні правові позиція відображені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року, що ухвалена у справі № 469/1203/15-ц, від 28 листопада 2018 року, що ухвалена у справі № 504/2864/13-ц (пункт 70), від 12 червня 2019 року, що ухвалена у справі № 487/10128/14-ц (пункт 80) та від 11 вересня 2019, що ухвалена у справі № 487/10132/14-ц (пункт 96 постанови).

Відтак, проектування у містобудівній документації на місці зелених насаджень загального користування та в прибережної захисної смуги водного об`єкту земельних ділянок, призначених для передання їх у приватну власність, прямо суперечить вимогам законодавства.

Аналогічне порушення також допущено у зв`язку із зміною функціонального призначення передбачених генеральним планом с. Оноківці зелених насаджень загального користування поруч із запроектованим гіпермаркетом (позиція 43 генерального плану) та трасою Ужгород-Київ. Таку оскаржуваною містобудівною документацією на вказаному місці запроектовано будівництво об`єктів комерційного призначення (позиції 10а, 11a, 12а детального плану).

Відтак, оскаржуване рішення Оноківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області № 713 IX-VIII від 28 вересня 2021 року "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін в детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області"" суперечить законодавству, оскільки забудова частини території, щодо якої затверджено вищевказаний детальний план суперечить генеральному плану с. Оноківці.

Відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення діяв не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

За своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, є нормативно-правовими актами, що підтверджується висновками, викладеними у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року, що ухвалена у справі №363/3101/17 та від 15 травня 2019 року, що ухвалена у справі №363/3786/17, постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року, що ухвалена у справі №809/964/16, від 16 червня 2021 року, що ухвалена у справі №805/2784/17-а, від 01 червня 2021 року, що ухвалена у справі №463/6912/18. За змістом цих висновків аналіз положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

У вказаних правовідносинах Оноківська сільська рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.

У зв`язку із наведеним рішення Оноківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області № 713 IX-VIII від 28 вересня 2021 року "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін в детальний план території К-488, території колишнього господарського двору в с. Оноківці Ужгородського району Закарпатської області"", має ознаки нормативно-правового акту, особливістю якого є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин, а об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

За таких обставин, апеляційний суд вважає, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності (стаття 264 частини 2, 3 КАС України).

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Узагальнюючи наведене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв`язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

З наведеного вбачається, що доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана вірно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Керуючись ст. ст. 243 ч. 3, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Оноківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.04.2023 року у справі №260/4436/22 без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття.

На Постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. З. Улицький
судді Л. Я. Гудим
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 02.08.2023