Справа № 620/5291/22
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2023-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/5291/22 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 серпня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Кобаля М.І., Кузьмишиної О.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року (розглянута в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, м. Чернігів, дата складання повного тексту рішення - 31 жовтня 2022 року) у справі за адміністративним позовом Керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2022 року, Керівник Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Департамент культури), в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (у редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501) щодо незабезпечення занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України розташованого на території Корюківського району об`єкта культурної спадщини місцевого значення поселення «Носівка-1» IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., охоронний № 6628-Чр.;

зобов`язати відповідача вжити вичерпних заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказаного об`єкта культурної спадщини за категорією місцевого значення.

В обґрунтування своїх вимог керівником Корюківської окружної прокуратури зазначено, що Департаментом культури не вжито заходів щодо подання Міністерству культури та інформаційної політики України матеріалів відносно вказаного об`єкта культурної спадщини місцевого значення для занесення його до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, чим порушено вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку обліку обєктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158. Вважає, що у вказаних правовідносинах бездіяльність відповідача порушує інтереси держави, оскільки не вчиняються передбачені законом заходи для збереження об`єкта культурної спадщини місцевого значення, поряд із державним інтересом наявний також і суспільний, який полягає в охороні та збереженні культурних пам`яток для нинішнього і майбутніх поколінь. У свою чергу, у згаданих правовідносинах органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції, є Міністерство культури та інформаційної політики України, яке не вживає дієвих заходів на захист інтересів держави. А отже, наявний, визначений Конституцією України, випадок, який обґрунтовує представництво прокурором інтересів держави.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року позовні вимоги задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (у редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501) щодо незабезпечення занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України розташованого на території Корюківського району об`єкта культурної спадщини місцевого значення - поселення «Носівка-1» IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., охоронний № 6628-Чр.

Зобов`язано Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації вчинити дії щодо занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини - поселення «Носівка-1» IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., охоронний № 6628-Чр, за категорією місцевого значення.

Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, як це передбачено ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що наказом Управління культури і туризму Чернігівської облдержадміністрації від 30.09.2008 № 252 наказано затвердити Списки археологічних та історичних нововиявлених об`єктів культурної спадщини Чернігівської області, серед яких, в тому числі, пам`ятка № 6628 - поселення «Носівка-1», 4-3 тис. до н.е., площею не менше 200 кв.м, виявлене у 2008 році, та вирішити у встановленому Законом порядку питання про занесення їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

На об`єкт культурної спадщини Поселення «Носівка-1» 25.06.2015 складено облікову картку.

Наказом Департаменту культури «Про впорядкування обліку об`єктів культурної спадщини» від 17.06.2016 № 188 наказано, зокрема, внести зміни до щойно виявлених археологічних об`єктів культурної спадщини Чернігівської області у зв`язку з розширенням їх хронологічних та територіальних меж, зокрема, щодо пам`ятки № 6628-Чр - «Носівка-1», м. Сновськ, IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., площею не менше 0,27 га, виявленої у 2008-2010 роках.

У відповідь на звернення заступника керівника Корюківської окружної прокуратури листами від 28.10.2021, 14.05.2022, 19.06.2022 Міністерство культури та інформаційної політики України, з-поміж іншого, повідомило про те, що станом на момент підготовки відповіді об`єкт культурної спадщини «Носівка-1» в м. Сновську Чернігівської області не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Відомості про перебування на обліку означеного об`єкту відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини» та як щойно виявленого об`єкта культурної спадщини у розпорядженні МКІП відсутні.

У відповідь на звернення заступника керівника Корюківської окружної прокуратури (а.с. 26, 29, 32-33, 34-35) листами від 22.10.2022, 16.12.2021, 09.06.2022 Департамент культури повідомив, з-поміж іншого, про те, що на сьогодні процес підготовки матеріалів на об`єкти культурної спадщини Чернігівської області, у тому числі і на поселення «Носівка-1», IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., охоронний № 6628-Чр, та їх подання до Міністерства культури та інформаційної політики України для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України триває.

Вважаючи, що Департаментом культури не вжито заходів спрямованих на включення до Державного Реєстру нерухомих пам`яток України спірного об`єкта культурної спадщини, керівник Корюківської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, попередньо повідомивши останнього листом від 28.07.2022 № 1508вих22.

Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У відповідності до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.

Частиною 4 статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно з частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

В силу частини п`ятої статті 5 КАС України, ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття «інтереси держави» визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина четверта мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі № 280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі № 640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив наступне: «...за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон України «Про охорону культурної спадщини»).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Згідно з частиною 1 статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частин 1, 2 статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з пунктом 4 вказаного Положення МКІП відповідно до покладених на нього завдань: 94-6) здійснює контроль за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; 94-7) забезпечує ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснює координацію та контроль за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; 94-8) здійснює координацію робіт з виявлення, дослідження та документування об`єктів культурної спадщини; 94-9) приймає рішення про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення; 94-10) забезпечує доступ до інформації, що міститься у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України; 94-11) забезпечує публікацію Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення до нього змін.

Згідно з частиною першою статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: 1) контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; 3) ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; 6) занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Матеріалами справи встановлено, що пам`ятка № 6628 - поселення «Носівка-1», 4-3 тис. до н.е., площею не менше 200 кв.м, виявлене у 2008 році, згідно з наказом Управління культури і туризму Чернігівської облдержадміністрації від 30.09.2008 № 252 внесено до Списку археологічних та історичних нововиявлених об`єктів культурної спадщини Чернігівської області. А згідно з наказом Департаменту культури «Про впорядкування обліку об`єктів культурної спадщини» від 17.06.2016 № 188 внесено зміни до щойно виявлених археологічних об`єктів культурної спадщини Чернігівської області у зв`язку з розширенням їх хронологічних та територіальних меж, зокрема, щодо пам`ятки № 6628-Чр - «Носівка-1», м. Сновськ, IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., площею не менше 0,27 га, виявленої у 2008-2010 роках.

З матеріалів справи вбачається, що у відповідь на звернення заступника керівника Корюківської окружної прокуратури листами від 28.10.2021, 14.05.2022, 19.06.2022 Міністерство культури та інформаційної політики України, з-поміж іншого, повідомило про те, що станом на момент підготовки відповіді об`єкт культурної спадщини «Носівка-1» в м. Сновську Чернігівської області не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Відомості про перебування на обліку означеного об`єкту відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини» та як щойно виявленого об`єкта культурної спадщини у розпорядженні МКІП відсутні.

З огляду на зазначені вище правові норми та встановлені обставини, суд дійшов висновку, що звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю захисту інтересів держави у сфері збереження та охорони об`єктів культурної спадщини органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - Міністерством культури та інформаційної політики України, та необхідністю врегулювання відносин у даній сфері.

При цьому, колегія суддів враховує, що керівником Корюківської окружної прокуратури на адресу МКІП направлено Повідомлення про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі МКІП до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, керівник Корюківської окружної прокуратури завчасно повідомив МКІП про намір звернутись до суду.

Отже, керівник Корюківської окружної прокуратури виконав вимоги статті 53 КАС України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а тому МКІП у цій справі набуло статусу позивача.

Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

11.03.2013 наказом Міністерства культури України № 158 затверджено Порядок обліку об`єктів культурної спадщини (далі - Порядок № 158, в редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501). Вказаний Порядок визначає єдину систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів.

Згідно з пунктом 2 розділу І Порядку № 158 Державний реєстр нерухомих пам`яток України - банк даних, сформованих за єдиними ознаками та принципами, що містить відомості про пам`ятки культурної спадщини (далі - Реєстр).

Пункт 3 розділу І Порядку № 158 передбачає, що система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).

Пунктом 5 Порядку № 158 визначено, що суб`єктами прийняття рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру відповідно до категорії пам`яток є: Кабінет Міністрів України - щодо пам`яток національного значення; Мінкультури - щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є: уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення; уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

Згідно з пунктом 1 розділу IV Порядку № 158 для розгляду питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.

Відносно аргументів відповідача щодо альтернативності суб`єктів, які мають право внесення подання для занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

В силу вимог частини першої статті 42 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток.

Згідно з пунктом 5 Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 № 887, основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.

Відповідно до пунктів 1, 4 Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської облдержадміністрації, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації від 08.04.2019 № 203, Департамент утворюється головою Чернігівської обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Чернігівської області забезпечує виконання покладених на Департамент завдань, зокрема, забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини на території Чернігівської області. Згідно з пунктом 5 вказаного Положення Департамент відповідно до визначених галузевих повноважень виконує, зокрема, такі завдання: 67) подає пропозиції Міністерству культури України про занесення (вилучення) об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, про внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України і Списку охоронюваних археологічних територій України.

Аналіз наведених вище правових норм дає підстави для висновку про те, що Департамент культури як структурний підрозділ, створений з метою реалізації функцій Чернігівської облдержадміністрації у сфері охорони культурної спадщини, наділений для цього необхідними правомочностями та повноваженнями. Тому, суд критично оцінює твердження відповідача щодо можливості бути ініціатором розгляду питання занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, окрім уповноваженого органу, ще й іншими суб`єктами, зазначеними в пункті 4 Порядку № 158, оскільки визначена законодавцем альтернативність суб`єктів звернення не звільняє уповноважений орган від виконання покладених на нього завдань.

Колегія суддів звертає увагу на той факт, що відповідно до наказів Управління культури і туризму Чернігівської облдержадміністрації «Про затвердження списків нововиявлених об`єктів культурної спадщини» від 30.09.2008 № 252 та Департаменту культури «Про впорядкування обліку об`єктів культурної спадщини» від 17.06.2016 № 188 пам`ятку - поселення «Носівка-1» м. Сновськ, IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст. виявлено у 2008-2010 роках.

Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 вказав, що триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідач у поданому відзиві не навів обґрунтовані причини та підстави тривалої бездіяльності, що полягає у не оформленні та неподанні документів для занесення спірного об`єкта культурної спадщини до Реєстру.

Таким чином, погоджується із твердженням керівника Корюківської окружної прокуратури, що компетентний орган у сфері охорони культурної спадщини - Департамент культури Чернігівської облдержадміністрації, протягом тривалого часу проявляє бездіяльність щодо вжиття заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України спірного об`єкта культурної спадщини за категорією місцевого значення.

Зважаючи на викладені обставини, а також на те, що правопорушення у вигляді не вжиття дій, передбачених Порядком № 158, для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України спірного об`єкта культурної спадщини місцевого значення, допущене відповідачем, є триваючим, на теперішній час відповідач зобов`язаний вчинити всі передбачені законодавством заходи для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказаного об`єкта культурної спадщини за категорією місцевого значення.

Вказане свідчить, що пред`явлення керівником Корюківської окружної прокуратури позову зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Основного Закону.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 18.07.2006 у справі «Проніна проти України» зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно з частинами першою, другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням зазначеного, суд на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню шляхом: визнання протиправною бездіяльності Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (у редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501) щодо незабезпечення занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України розташованого на території Корюківського району об`єкта культурної спадщини місцевого значення поселення «Носівка-1» IV-III, І тис. до н.е., XVII-XVIII ст., охоронний № 6628-Чр.; зобов`язання відповідача вжити вичерпних заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказаного об`єкта культурної спадщини за категорією місцевого значення.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції дійшов до правильного висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є частково обґрунтованими, а вимоги такими, що належить задовольнити.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 237, 241, 242, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: М.І. Кобаль

О.М. Кузьмишина