Справа № 160/20294/22
Суддя: Головко О.В.
Дата ухвалення: 2023-07-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

31 липня 2023 року м. Дніпросправа № 160/20294/22

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Головко О.В. (доповідач),

суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційні скарги Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод», Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2023 року (суддя Прудик С.В.) в адміністративній справі

за позовом Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод»

до Східного офісу Держаудитслужби

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

Приватне акціонерне товариство «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод» звернулося до суду з позовом, в якому просить: визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби в частині внесення питань №№ 4, 4.1. - 4.4., 4.7., 6 та 7 до програми ревізії фінансово-господарської діяльності Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод» за період з 01.10.2019 по 31.05.2022; зобов`язати Східний офіс Держаудитслужби внести зміни до програми ревізії фінансово-господарської діяльності Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод» за період з 01.10.2019 по 31.05.2022 шляхом виключення питань №№ 4, 4.1. - 4.4., 4.7., 6 та 7.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, сторони подали апеляційні скарги. Позивач просить рішення суду скасувати, позов задовольнити повністю. Відповідач просить змінити рішення суду щодо мотивів його прийняття.

Апеляційні скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, його висновки не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційних скарг, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що підставою для звернення до суду з даним позовом стала незгода Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод» з включенням до програми ревізії окремих питань. Позивач вважає, що ці питання не можуть бути досліджені в межах проведення ревізії, а можуть бути виключно предметом дослідження державного фінансового аудиту.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, дійшов висновку, що програма ревізії відповідає вимогам чинного законодавства.

При цьому суд послався, в тому числі, на приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який не є застосовним до спірних правовідносин.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що спірні правовідносини регулюються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Статтею 2 названого Закону передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Статтею 11 Закону встановлено, що право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб`єктів господарської діяльності під розписку:

1) направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю;

2) копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб`єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Ненадання цих документів посадовим особам підконтрольних установ та інших суб`єктів господарської діяльності або їх надання з порушенням вимог, встановлених частиною чотирнадцятою цієї статті, є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, пунктом 7 якого передбачено, що у ході підготовки до ревізії посадовими особами органу державного фінансового контролю складається програма ревізії.

Програма ревізії має містити найменування об`єкта контролю, тему, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції органу державного фінансового контролю. Програма затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником чи уповноваженою керівником цього органу посадовою особою.

Під час проведення ревізії до програми ревізії можуть вноситися зміни у порядку її затвердження.

У разі потреби зміни періоду, що підлягає ревізії, після внесення в установленому порядку змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю (або отримання відповідного рішення суду в разі проведення позапланової виїзної ревізії) до програми ревізії вносяться відповідні зміни, які затверджуються та видаються у порядку затвердження програми ревізії. При цьому нове направлення не оформлюється.

Посадова особа органу державного фінансового контролю, яка проводить ревізію, надає на вимогу керівника об`єкта контролю чи його заступника копію програми ревізії.

Аналіз наведених правових норм дає можливість дійти висновку, що програма ревізії є внутрішнім, організаційним документом органу фінансового контролю, який складається з метою підготовки до ревізії. Вказаний документ не є рішенням про проведення ревізії та не дає самостійні підстави для здійснення заходу фінансового контролю.

Також суд апеляційної інстанції звертає увагу, що за визначенням статті 4 КАС України нормативно-правовий акт акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, обов`язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії, є створення останніми юридичних наслідків у формі виникнення в особи певних прав, обов`язків, або їх зміна чи припинення.

В контексті наведеного, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що Великою Палатою Верховного Суду сформований правовий підхід щодо визначення права особи звернення до суду.

Зокрема, в постанові від 02.02.2023 у справі № 260/3380/21 ВП ВС звернула увагу судів, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Конституційний Суд України в рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

У рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законамиУкраїни, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі, якщо рішення, дія або бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки в сфері публічно-правових відносин.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що статтею 160 КАС України встановлено, що в позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Разом з цим у позовній заяві в даній справі позивач не навів жодного доводу в чому полягає порушення прав та інтересів ПрАТ «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод» внаслідок включення окремих питань до програми ревізії. При цьому наказ про проведення ревізії № 132 від 12.04.2022 позивачем не оскаржується. Крім того, з матеріалів справи вбачається, що позивач не допустив посадових осіб контролюючого органу до інспектування.

Таким чином, ґрунтуючись на правових висновках Верховного Суду (справа № 260/3380/21), суд апеляційної інстанції зазначає, що адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку з вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Таким чином, оскільки програма ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, то оскарження дій органу фінансового контролю щодо включення до програми ревізії певних питань не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства.

За результатом ревізії відповідач може прийняти відповідні владні рішення, які можуть бути оскаржені позивачем, у тому числі з підстав неправомірності перевірки окремих питань діяльності під час ревізії. Тобто, неправомірність включення до програми ревізії окремих питань підлягає оцінці лише в межах оскарження рішень/дій відповідача, прийнятих/вчинених за результатом проведення ревізії фінансово-господарської діяльності ПрАТ «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод».

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що заявлені в даній справі позовні вимоги не підлягають самостійному судовому розгляду в цілому.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню як таке, що ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 238, 243, 319, 322 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський тепловозоремонтний завод» залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2023 року в адміністративній справі № 160/20294/22 скасувати, провадження у справі закрити.

Постанова суду набирає законної сили з 31 липня 2023 року та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повної постанови.

Повна постанова складена 31 липня 2023 року.

Головуючий - суддя О.В. Головко

суддя А.В. Суховаров

суддя Т.І. Ясенова