Справа № 380/13140/22
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2023-07-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/13140/22 пров. № А/857/4080/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді : Кухтея Р.В.,

суддів : Носа С.П., Шевчук С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2023 року (ухвалене головуючою-суддею Качур Р.П. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Львові) у справі за адміністративним позовом Дитячої школи мистецтв №5 м. Львова до Західного офісу Держаудитслужби (за участю третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю ҐРІН ҐРАУНД) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі,

в с т а н о в и в :

У вересні 2022 року Дитяча школа мистецтв №5 м. Львова звернулася в суд із адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі - Держаудитслужба, відповідач) (за участю третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю ҐРІН ҐРАУНД (далі - ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД, третя особа), в якому просила визнати протиправним та скасувати висновок Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-10-16-003545-а від 01.09.2022 щодо закупівлі Реконструкція Львівської дитячої школи мистецтв №5 з влаштуванням мансардних приміщень в межах існуючого горища на вул. Хуторівка, 28 у м. Львові.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 позовні вимоги були задоволені повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Держаудитслужба подала апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що Закон України Про публічні закупівлі №922-VIII від 25.12.2015 (далі - Закон №922) імперативно вказує на те, які відомості обов`язково повинна містити саме тендерна документація, у якій слід зазначити відомості про адресу електронної пошти замовника. Зазначає, що учасник повинен дотримуватись вимог ДСТУ Б Д. 1.1-1: 2013 у повному обсязі, зокрема п.6.2.6, яким водночас вимагається дотримання положень ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013. Відповідно до п.4.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013 Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва (затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №405 від 27.08.2013), при визначенні загальновиробничих витрат у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядні організації визначають розрахунково-аналітичним методом кошти на : заробітну плату працівників апарату управління відокремленими структурними підрозділами будівельної організації та лінійного персоналу, з урахуванням структурного складу організації та рівня заробітної плати, що планується отримати на об`єкті замовлення (показник І блоку ЗВВ); покриття решти статей ЗВВ, виходячи з витрат попереднього звітного періоду за цими статтями, з урахуванням потужності організації та обсягу робіт, що пропонуються до виконання (показник III блоку ЗВВ). Також вказує, що п.4.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013 визначено, що у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядник надає визначені розрахунково-аналітичним методом показники ЗВВ по об`єкту замовлення на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку та загальної нормативно розрахункової трудомісткості виконаних робіт за всіма об`єктами будівництва за той самий період за актами приймання виконаних будівельних робіт. Крім того, відповідно до п.5.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013 у складі ціни пропозиції учасника адміністративні витрати визначаються підрядником на підставі обґрунтованої їх величини і структури, яка склалася у цій організації за попередній звітний період. Для розрахунку показника адміністративних витрат необхідні дані про обґрунтовані адміністративні витрати, пов`язані з виконанням будівельних робіт, за даними бухгалтерського обліку за попередній звітний період, а також загальна нормативно-розрахункова трудомісткість виконаних робіт за всіма об`єктами за той самий період за актами приймання виконаних будівельних робіт. Водночас, проведеним моніторингом встановлено, що відповідно до наданих учасником ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД розрахунків до договірної ціни та пояснювальної записки до договірної ціни загальновиробничі витрати у складі договірної ціни розраховані за усередненими показниками згідно Додатку Б до ДСТУ-Н Б.Д.1.1-3:2013, а не на підставі визначених розрахунково-аналітичним методом показників ЗВВ виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням потужності будівельної організації, що не відповідає вимогам пункту 4.3 ДСТУ-Н Б.Д.1.1-3:2013, пункту 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013. Також, адміністративні витрати у складі договірної ціни (ціни пропозиції) учасника ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД розраховані відповідно до усередненого показника ДСТУН Б Д.1.1-3:2013, а не на підставі обґрунтованої величини структури, яка склалася на підприємстві за попередній звітній період, як не передбачено вимогами пункту 5.3 ДСТУ-Н Б.Д.1.1-3:2013 та пункту 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1;2013. Отже, учасником ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД недотримано частини 6 розділу 3 тендерної документації Замовника. Відповідно до п.18 ч.1 ст.1 Закону №922, переможець процедури закупівлі - учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі. Тобто, не може бути визначений переможцем торгів учасник, тендерна пропозиція якого не відповідає певній умові чи критерію, що визначені у тендерній документації. Також зазначив, що відповідно до вимоги Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України №1082 від 11.06.2020, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.07.2020 за №610/34893 (далі - Порядок №1082), договір про закупівлю, додатки до договору про закупівлю, зміни до договору про закупівлю розміщуються замовником в електронній системі закупівель у Форматі PDF. Порядок №1082 не дає права Замовнику розмішувати інформацію у іншому Форматі інформацію, розміщення якої вимагається саме у Форматі PDF, навіть якщо у нього наявні технічні проблеми. Проте, в порушення вимог п.15 Порядку №1082 Замовником додаткова угода №2 від 31.12.2021 та додатки до неї в електронній системі закупівель розміщено не у форматі PDF (розміщено у форматі JPG).

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що згідно Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Дитяча школа мистецтв №5 м. Львова зареєстрована у вказаному реєстрі з 09.02.2002; основним видом діяльності позивача є освіта у сфері культури.

Судом встановлено, що позивачем опубліковано оголошення про проведення відкритих торгів №UA-2020-10-16-003545-а на закупівлю робіт по об`єкту : Реконструкція Львівської дитячої школи мистецтв № 5 з влаштуванням мансардних приміщень в межах існуючого горища на вул. Хуторівка, 28 у м. Львові (ДК 021:2015: 45454000-4 Реконструкція).

Відповідачем проведено моніторинг процедури вищевказаної закупівлі, за результатами проведення якої прийнято висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2020-10-16-003545-а від 01.09.2022.

Предметом аналізу закупівлі були питання щодо визначення предмета закупівлі; відображення закупівлі у річному плані; розміщення та оприлюднення інформації про закупівлю; правильності заповнення документів, що оприлюднюються відповідно до Закону №922; відповідності тендерної документації вимогам Закону; розгляду тендерних пропозицій; відповідності повідомлення з вимогами про усунення невідповідностей вимогам Закону, своєчасності його розміщення та виконання учасником; надання учасником-переможцем документів при укладанні договору про закупівлю; своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця; внесення змін до договору.

Як слідує з висновку, відповідачем під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Дитячої школи мистецтв №5 м. Львова (далі - Замовник) на 2020 рік (UA-P-2020-10-16-007418-c); оголошення про проведення відкритих торгів; тендерну документацію Замовника та зміни до неї; опублікований запит за роз`ясненнями до процедури закупівлі та відповідь Замовника на вказаний запит; реєстр отриманих тендерних пропозицій; протокол розкриття тендерних пропозицій; тендерну пропозицію ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД, опубліковане Замовником повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей у тендерній пропозиції учасника ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД та опубліковані учасником документи на усунення таких невідповідностей, рішення уповноваженої особи Замовника від 09.11.2020 щодо кваліфікації тендерної пропозиції ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД, повідомлення про намір укласти договір; опубліковані переможцем тендеру документи після аукціону; договір про закупівлю робіт №31/20 від 24.11.2020 та додаткові угоди до нього №1 від 13.04.2021, №1 від 06.05.2021, №2 від 31.12.2021, №3 від 09.02.2022, опубліковані Замовником під час моніторингу інформацію та документи на запит органу державного фінансового контролю.

Так, у констатуючій частині оспорюваного висновку, відповідачем зазначено наступне.

Відповідно до п.17 ч.2 ст.22 Закону №922, у тендерній документації зазначаються такі відомості: прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками.

Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону встановлено, що на порушення п.17 ч.2 ст.22 Закону №922 в тендерній документації не зазначено електронну адресу особи Замовника, уповноваженої здійснювати зв`язок з учасниками. Відповідно до вимог частини 6 розділу 3 тендерної документації Замовника для документального підтвердження відповідності тендерної пропозиції технічним, якісним, кількісним та іншим вимогам замовника, учасник у складі тендерної пропозиції повинен надати розрахунок договірної ціни та кошторис відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, до складу цієї ціни учасник включає прямі, загально-виробничі та інші витрати на будівництво об`єкту (відрядження, перевезення працівників, тощо), прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, розрахованих на підставі прогнозованих рівнів інфляції. Учасник повинен надати, зокрема: договірну ціну, дефектний акт, локальний кошторис на будівельні роботи, підсумкову відомість ресурсів до локальних кошторисів, розрахунок загальновиробничих витрат до локальних кошторисів, зведений кошторисний розрахунок, об`єктний кошторис, локальний кошторис на устаткування. Так, відповідно до п. 6.2.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, прийнятого наказом Мінрегіонбуду від 05.07.2013 (далі ДСТУ Б Д.1.1-1:2013) ціна пропозиції підрядника формується на підставі вартості підрядних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об`єкту, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених п. 6.2.10 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов`язкових платежів. У той же час, згідно п.6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 загальновиробничі та адміністративні витрати в складі ціни пропозиції підрядника обчислюються на підставі положень ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013, виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням потужності будівельної організації-підрядника (з урахуванням трудовитрат робітників, зайнятих на керуванні і обслуговуванні власних машин та механізмів). При цьому, відповідно до п.4.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013 Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва (затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №405 від 27.08.2013) визначено, що при визначенні загальновиробничих витрат у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядні організації визначають розрахунково-аналітичним методом кошти на : - заробітну плату працівників апарату управління відокремленими структурними підрозділами будівельної організації та лінійного персоналу, з урахуванням структурного складу організації та рівня заробітної плати, що планується отримати на об`єкті замовлення (показник I блоку ЗВВ); - покриття решти статей ЗВВ, виходячи з витрат попереднього звітного періоду за цими статтями, з урахуванням потужності організації та обсягу робіт, що пропонуються до виконання (показник III блоку ЗВВ). Також, п. 4.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013 визначено, що у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядник надає визначені розрахунково-аналітичним методом показники ЗВВ по об`єкту замовлення на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку та загальної нормативно розрахункової трудомісткості виконаних робіт за всіма об`єктами будівництва за той самий період за актами приймання виконаних будівельних робіт. Крім того, відповідно до п. 5.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013 у складі ціни пропозиції учасника адміністративні витрати визначаються підрядником на підставі обґрунтованої їх величини і структури, яка склалася у цій організації за попередній звітний період. Для розрахунку показника адміністративних витрат необхідні дані про обґрунтовані адміністративні витрати, пов`язані з виконанням будівельних робіт, за даними бухгалтерського обліку за попередній звітний період, а також загальна нормативно-розрахункова трудомісткість виконаних робіт за всіма об`єктами за той самий період за актами приймання виконаних будівельних робіт.

Водночас, проведеним моніторингом встановлено, що відповідно до наданих учасником ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД розрахунків до договірної ціни та пояснювальної записки до договірної ціни загальновиробничі витрати у складі договірної ціни розраховані за усередненими показниками згідно Додатку Б до ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013, а не на підставі визначених розрахунково-аналітичним методом показників ЗВВ виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням потужності будівельної організації, що не відповідає вимогам пункту 4.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013, пункту 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013. Також, адміністративні витрати у складі договірної ціни (ціни пропозиції) учасника ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД розраховані відповідно до усередненого показника ДСТУН Б Д. 1.1-3:2013, а не на підставі обґрунтованої величини структури, яка склалася на підприємстві за попередній звітній період, як це передбачено вимогами пункту 5.3 ДСТУ-Н Б.Д.1.1-3:2013 та пункту 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.

Отже, відповідачем встановлено, що учасником ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД не дотримано частини 6 розділу 3 тендерної документації Замовника.

Згідно п.2 ч.1 ст.31 Закону №922, замовник відхиляє тендерну пропозицію в разі, якщо тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації. Однак, Замовником на порушення вказаної норми Закону №922 не відхилено тендерну пропозицію ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД, а визначено вказаного учасника переможцем тендеру та укладено з ним договір про закупівлю робіт №31/20 від 24.11.2020 на суму 11733554,00 грн з ПДВ.

Відповідно до Порядку №1082, договір про закупівлю, додатки до договору про закупівлю, зміни до договору про закупівлю розміщуються замовником в електронній системі закупівель у форматі PDF. Проте, в порушення вимог п.15 цього Порядку Замовником додаткова угода №2 від 31.12.2021 та додатки до неї в електронній системі закупівель розміщено не у форматі PDF (розміщено у форматі JPG).

За результатами аналізу розміщення та оприлюднення інформації про закупівлю встановлено порушення вимог п.15 Порядку №1082. За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД встановлено порушення вимог п.2 ч.1 ст.31 Закону №922. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, правильності заповнення документів, що оприлюднюються відповідно до Закону, відповідності повідомлення з вимогами про усунення невідповідностей вимогам Закону, своєчасності його розміщення та виконання учасником; своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, внесення змін до договору порушень не встановлено.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись ст.ст.2, 5 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні №2939-XII від 26.01.1993 (далі - Закон №2939) та ст.8 Закону №922, Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку, а саме : вжити заходи щодо усунення порушення вимог п.2 ч.1 ст.31 Закону №922 шляхом розірвання укладеного за результатами тендеру договору з дотриманням норм Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, зокрема, але не виключно, шляхом письмового звернення до ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД щодо розірвання договору. Крім того, зобов`язано позивача здійснити заходи (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) щодо недопущення у подальшому порушення вимог п.15 Порядку №1082 при розміщенні та оприлюдненні інформації про закупівлі. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Вважаючи оспорюваний висновок протиправним, Дитяча школа мистецтв №5 м. Львова звернулася до адміністративного суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством не встановлені заборони для застосування методів розрахунку, відповідно до поданих розрахунків ціни договору про закупівлю робіт (підряду), а отже договірна ціна визначена згідно з ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, що у своїй сукупності не суперечить умовам вищевказаного договору. Відтак, доводи, викладені у висновку, про порушення Замовником вимог п.4.3 ДСТУ-Н Б. Д. 1.1-3:2013 та п. 6.2.6 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013, є такими, що не відповідають дійсності, а сама вимога протиправною та такою, що не підлягає виконанню. Суд також дійшов висновку, що не зазначення позивачем електронної адреси та публікування договору, укладеного з переможцем тендеру у форматі, відмінному від формату «pdf» не може вважатися порушенням, змість якого впливає на результат проведення процедури закупівлі. Відповідачем не встановлено, що виявлене порушення є істотним та є підставою для припинення зобов`язань за договором та застосування наслідків недійсності/нікчемності договору. Крім того, усунення виявлених під час проведення моніторингу закупівлі недоліків в оформлені тендерної документації, у запропонований в оспорюваному висновку спосіб, призведе до порушення прав та інтересів третьої особи та матиме негативні наслідки для репутації позивача, що є непропорційним у співвідношенні з виявленим недоліком.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до ст.1 Закону №2939 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно ч.1 ст.2 Закону №2939, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом ст.5 Закону №2939, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом №922, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон №922, п.14 ч.1 ст.1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Частинами 6, 7 статті 8 Закону №922 передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

При цьому, ч.4 ст.8 №922 обумовлено, що строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Частиною десятою статті 8 Закону №922 передбачено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Згідно ст.22 Закону №922, тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення конкурентних процедур закупівель в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.22 Закону №922, замовник відхиляє тендерну пропозицію в разі якщо тендерна пропозиція не відповідає умовам тендерної документації.

За результатами розгляду та оцінки тендерної пропозиції замовник визначає переможця та приймає рішення про намір укласти договір згідно з цим Законом (ч.6 ст.28 Закону №922).

Відповідно до абз.1 ч.1, ч.2 ст.32 Закону №922, рішення про намір укласти договір про закупівлю приймається замовником у день визначення переможця, та протягом одного дня після прийняття такого рішення замовник оприлюднює на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір та надсилає його переможцю. Усім іншим учасникам електронною системою закупівель автоматично надсилається повідомлення із зазначенням найменування та місцезнаходження переможця торгів.

Замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем торгів протягом строку дії його пропозиції, не пізніше ніж через 20 днів з дня прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації та пропозиції учасника-переможця. З метою забезпечення права на оскарження рішень замовника договір про закупівлю не може бути укладено раніше ніж через 10 днів з дати оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір про закупівлю.

Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.

З матеріалів справи видно, що за результатами розгляду та оцінки тендерних пропозицій Дитяча школа мистецтв №5 м. Львова визначила переможця ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД та уклала з ним договір.

Разом з цим, у спірному висновку про результати моніторингу закупівлі відповідачем встановлено порушення позивачем вимог частини 6 розділу 3 тендерної документації, оскільки Замовник для документального підтвердження відповідності тендерної пропозиції технічним, якісним, кількісним та іншим вимогам замовника, учасник у складі тендерної пропозиції повинен надати розрахунок договірної ціни та кошторис відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, до складу цієї ціни учасник включає прямі, загально-виробничі та інші витрати на будівництво об`єкту (відрядження, перевезення працівників, тощо), прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, розрахованих на підставі прогнозованих рівнів інфляції. Учасник повинен надати, зокрема: договірну ціну, дефектний акт, локальний кошторис на будівельні роботи, підсумкову відомість ресурсів до локальних кошторисів, розрахунок загальновиробничих витрат до локальних кошторисів, зведений кошторисний розрахунок, об`єктний кошторис, локальний кошторис на устаткування. Так, відповідно до п. 6.2.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, прийнятого наказом Мінрегіонбуду від 05.07.2013 (далі - ДСТУ Б Д.1.1-1:2013) ціна пропозиції підрядника формується на підставі вартості підрядних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об`єкту, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених п.6.2.10 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов`язкових платежів. В той же час, згідно п.6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 загальновиробничі та адміністративні витрати в складі ціни пропозиції підрядника обчислюються на підставі положень ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013, виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням потужності будівельної організації-підрядника (з урахуванням трудовитрат робітників, зайнятих на керуванні і обслуговуванні власних машин та механізмів). При цьому, відповідно до п.4.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013 Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва (затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №405 від 27.08.2013) визначено, що при визначенні загальновиробничих витрат у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядні організації визначають розрахунково-аналітичним методом кошти на : - заробітну плату працівників апарату управління відокремленими структурними підрозділами будівельної організації та лінійного персоналу, з урахуванням структурного складу організації та рівня заробітної плати, що планується отримати на об`єкті замовлення (показник I блоку ЗВВ); - покриття решти статей ЗВВ, виходячи з витрат попереднього звітного періоду за цими статтями, з урахуванням потужності організації та обсягу робіт, що пропонуються до виконання (показник III блоку ЗВВ). Також, п.4.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013 визначено, що у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядник надає визначені розрахунково-аналітичним методом показники ЗВВ по об`єкту замовлення на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку та загальної нормативно розрахункової трудомісткості виконаних робіт за всіма об`єктами будівництва за той самий період за актами приймання виконаних будівельних робіт. Крім того, відповідно до п.5.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013 у складі ціни пропозиції учасника адміністративні витрати визначаються підрядником на підставі обґрунтованої їх величини і структури, яка склалася у цій організації за попередній звітний період. Для розрахунку показника адміністративних витрат необхідні дані про обґрунтовані адміністративні витрати, пов`язані з виконанням будівельних робіт, за даними бухгалтерського обліку за попередній звітний період, а також загальна нормативно-розрахункова трудомісткість виконаних робіт за всіма об`єктами за той самий період за актами приймання виконаних будівельних робіт.

Водночас, проведеним моніторингом встановлено, що відповідно до наданих учасником ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД розрахунків до договірної ціни та пояснювальної записки до договірної ціни загальновиробничі витрати у складі договірної ціни розраховані за усередненими показниками згідно Додатку Б до ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013, а не на підставі визначених розрахунково-аналітичним методом показників ЗВВ виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням потужності будівельної організації, що не відповідає вимогам пункту 4.3 ДСТУ-Н Б. Д.1.1-3:2013, пункту 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.

Також, адміністративні витрати у складі договірної ціни (ціни пропозиції) учасника ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД розраховані відповідно до усередненого показника ДСТУН Б Д. 1.1-3:2013, а не на підставі обґрунтованої величини структури, яка склалася на підприємстві за попередній звітній період, як це передбачено вимогами пункту 5.3 ДСТУ-Н Б.Д.1.1-3:2013 та пункту 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.

Як визначено п. 3.15 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, договірна ціна - це кошторис, яким визначається вартість робіт, узгоджена сторонами (замовником та підрядником) та обумовлена у договорі підряду; приблизний кошторис (динамічна договірна ціна) - договірна ціна, визначена як приблизний кошторис, що підлягає уточненню у разі змінення поточних цін на ресурси, що враховані у договірній ціні, а також з інших підстав, визначених умовами договору підряду; твердий кошторис (тверда договірна ціна) - договірна ціна, визначена як твердий кошторис, що може коригуватися лише в окремих випадках за згодою сторін у порядку, визначеному договором підряду.

Відповідно до п. 6.2.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, загально виробничі та адміністративні витрати в складі ціни пропозиції підрядника обчислюються на підставі положень ДСТУ-Н Б Д.1.1-3, виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням потужності будівельної організації-підрядника (з урахуванням трудовитрат робітників, зайнятих на керуванні і обслуговуванні власних машин та механізмів).

Відповідно до п.4.3.1 ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013 Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва, при визначенні загальновиробничі витрати у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядні організації визначають розрахунково - аналітичним методом кошти на :

- заробітну плату працівників, зазначених у А. 1.1 додатку А, з урахуванням структурного складу організації та рівня заробітної плати, що планується отримувати на об`єкті замовлення;

- покриття решти статей загальновиробничих витрат, виходячи з витрат попереднього звітного періоду за цими статтями, з урахуванням потужності організації та обсягу робіт, що пропонуються до виконання.

Відповідно п.4.3.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013 у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів підрядник надає визначені розрахунково-аналітичним методом показники ЗВВ по об`єкту замовлення на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку та загальної нормативно-розрахункової трудомісткості виконаних робіт за всіма об`єктами будівництва за той самий період за Актами приймання виконаних будівельних робіт.

Відповідно п.4.3.5 ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013 показники для обчислення загально виробничих витрат, розраховані у складі ціни пропозиції учасника конкурсних торгів, договірної ціни на підставі обґрунтованої їх величини і структури, яка склалася у цій організації за попередній звітний період, погоджуються із замовником і використовуються при проведенні взаєморозрахунків за обсяги виконаних робіт.

Згідно висновку, учасником тендеру ТзОВ ҐРІН ҐРАУНД було надано розрахунки загально виробничих витрат та адміністративних витрат по підприємству за попередній звітній період, з яких встановлено, що загально виробничі витрати розраховані відповідно до усередних показників додатка Б ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013.

Суд першої інстанції слушно зауважив, що чинним законодавством не встановлені заборони для застосування методів розрахунку, відповідно до поданих розрахунків ціни договору про закупівлю робіт (підряду), а отже договірна ціна визначена згідно з ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, що у своїй сукупності не суперечить умовам вищевказаного договору.

Колегією суддів зі змісту Тендерної документації встановлено, що на підтвердження відповідності тендерної пропозиції учасника технічним, якісним, кількісним характеристикам до предмета закупівлі, наведених у технічному завданні, учасники повинні надати у складі тендерної пропозиції, зокрема, договірну ціну, яка повинна бути розрахована відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правила визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №293 від 05.07.2013. При цьому, Тендерна документація не містить вимог щодо застосування конкретних положень ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.

Переможцем торгів у складі тендерної пропозиції надано кошторисний розрахунок, який включає, в тому числі, договірну ціну.

Враховуючи сукупність викладених обставин, колегія суддів вважає протиправним оспорюваний висновок Держаудитслужби.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що викладені у висновку порушення Замовником вимог п.4.3 ДСТУ-Н Б. Д. 1.1-3:2013 та п. 6.2.6 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 є такими, що не відповідають дійсності, а сама вимога є протиправною та такою, що виконанню не підлягає.

Колегія суддів вважає, що зазначені у висновку порушення є нелогічними та не відображають основної мети Закону, а саме : забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції, при тому, що жодні негативні наслідки для бюджету не настали, не встановлено неефективного, незаконного, нецільового використання бюджетних коштів, зловживань з боку учасників торгів тощо.

Крім того, як слушно зауважив суд першої інстанції, у пункті 1.2 Розділу 3 Тендерної документації, до формальних (несуттєвих) помилок замовника належать технічні, механічні та інші помилки, допущені учасниками в документах, які вони подали в складі тендерної пропозиції, і такі, що не нівелюють технічних потенціал та конкурентоздатність учасника.

Відтак, на думку колегії суддів, не зазначення позивачем електронної адреси та публікування договору, укладеного з переможцем тендеру у форматі, відмінному від формату «pdf» не може вважатися порушенням, зміст якого впливає на результат проведення процедури закупівлі.

Таким чином, на підставі зазначених у спірному висновку порушень, які аргументовано спростував суд першої інстанції, Держаудитслужба дійшла помилкових висновків, що встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель є значущим та необхідності зобов`язання Замовника (позивача) здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за Договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору.

Колегія суддів також наголошує на тому, що такий захід реагування у вигляді зобов`язання розірвати укладений договір є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу зловживанням.

Вказане узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 20.04.2023 по справі №160/13903/21.

Так, Верховний Суд зазначив, що у справі, що розглядається, відсутні в матеріалах справи докази того, що виявлені відповідачем порушення мали шкідливі наслідки та призвели до нецільового використання бюджетних коштів чи шкоди бюджету.

Також, як вірно зазначив суд першої інстанції, виконання зобов`язань, викладених у оспорюваному висновку призведе до спричинення сторонам договору істотних витрат, пов`язаних із припиненням зобов`язань за договором. Крім того, з огляду на фактичне виконання певного обсягу робіт за договором підряду, виконання вимог оспорюваного висновку завдасть третій особі істотних збитків, пов`язаних з проведенням робіт, а також шкоди діловій репутації підрядника.

Отже, зобов`язавши позивача вжити заходів щодо припинення зобов`язань за договором, укладеного за результатами проведених торгів, відповідач порушив принцип пропорційності та діяв без легітимної мети.

За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про непропорційність виявлених порушень вимозі відповідача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку шляхом припинення зобов`язань за договором, укладеного між замовником та переможцем процедури закупівлі.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі Проніна проти України (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.10 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2023 року по справі №380/13140/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
С. М. Шевчук