Справа № 640/6767/20
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2023-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2023 року

м. Київ

справа № 640/6767/20

адміністративне провадження № К/9901/22284/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Рахункової палати про визнання протиправним і скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Рахункової палати на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кучми А.Ю., суддів Безименної Н.В., Парінова А.Б.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним і скасувати наказ Рахункової палати від 05 березня 2020 року № 90-к «Про застосування дисциплінарного стягнення».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний наказ виданий відповідачем із грубим порушенням Конституції України, Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), Закону України від 02 липня 2015 року № 576-VIII «Про Рахункову палату» (далі - Закон № 576-VIII), Регламенту Рахункової палати, затвердженого її рішенням від 28 серпня 2018 року № 22-7 (далі - Регламент), із порушенням законних прав позивача на проходження державної служби. ОСОБА_1 стверджує, що зі змісту оскаржуваного наказу та відповідного доручення не випливає, які саме обов`язки з виконання доручення вона не виконала за статусом як начальник відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції. Відповідач, як указує позивач, під час прийняття оскаржуваного наказу не врахував того факту, що заступником директора департаменту - начальником відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції видавалися доручення з перевищенням службових повноважень, установлених пунтами 5.2.2-5.2.6 Положення про Департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції.

ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний наказ є правомірним, обґрунтованим і таким, що прийнятий із додержанням вимог чинного законодавства.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2020 року скасовано та прийнято постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним і скасовано наказ від 05 березня 2020 року №90-к «Про застосування дисциплінарного стягнення». Стягнуто із Рахункової палати на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань судовий збір, сплачений за подання позовної заяви та апеляційної скарги у розмірі 1716,40 грн.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що оскаржуваний наказ є протиправним, необґрунтованим і таким, що прийнятий без додержанням вимог чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Рахункова палата подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

8. Як на підставу оскарження постанови суду апеляційної інстанції Рахункова палата послалася, зокрема, на пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) - встановлення судом обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. Суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, порушив норми процесуального права, а саме встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів (пункт 4 частини другої статті 353 КАС України).

9. Касатор зазначає про те, що скасування судом апеляційної інстанції оскаржуваного наказу мотивовано винятково з позиції формального недоліку, який полягав у неврахуванні документу, наявність якого станом на момент здійснення дисциплінарного провадження позивачем не доведена, а відповідачем та судом першої інстанції спростована.

10. Також відповідач посилається на невіповідність висновків суду апеляційної інстанції фактичним обставинам справи, а саме щодо правового статусу та повноважень члена Рахункової палати, регламентованого Законом України «Про Рахункову палату» та можливості члена Рахункової палати скасовувати видані керівниками державних службовців в порядку статті 9 Закону України «Про державну службу» накази, розпорядження чи інші документи, або змінювати їх дію.

IV. Позиція інших учасників справи

11. ОСОБА_1 подала відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року - без змін, оскільки вона, на думку позивача, прийнята із додержанням норм матеріального і процесуального права, є законною та обґрунтованою.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

12. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 29 червня 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 25 липня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у ній матеріалами на 26 липня 2023 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

14. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, Рахункова палата складається з її членів. Членами Рахункової палати є Голова Рахункової палати, його заступник та інші члени Рахункової палати. Для забезпечення виконання покладених на Рахункову палату повноважень діє апарат Рахункової палати, що складається з департаментів, територіальних та інших структурних підрозділів (включаючи патронатні служби членів Рахункової палати), зокрема, діє департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, який складається із трьох відділів: відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції; відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики; відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності.

15. ОСОБА_1 є начальником відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Рахункової палати.

16. Пунктом 1.2 Посадової інструкції начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, затвердженої секретарем Рахункової палати - керівником апарату ОСОБА_3 28 грудня 2018 року, встановлено, що начальник відділу безпосередньо підпорядкований директору департаменту.

17. Відповідно до довідки заступника начальника управління - начальника відділу добору та розстановки кадрів управління з питань персоналу Хаменко І.Т. від 28 лютого 2020 року №15/146/1 посада директора департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції є вакантною з 01 серпня 2018 року по час видачі довідки.

18. Станом на 24 жовтня 2019 року обов`язки директора департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції виконував заступник директора департаменту - начальник відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції ОСОБА_2 , тобто був безпосереднім керівником ОСОБА_1 , яка займає посаду начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності цього ж департаменту.

19. Дорученням виконуючого обов`язки директора департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Щасного Е.В. від 24 жовтня 2019 року №08-33/280 начальнику відділу у сфері антимонопольної діяльності ОСОБА_1 доручено:

- терміново надати письмові пояснення щодо причин невиконання усного доручення ОСОБА_2 . Строк виконання - до 14:00 год 25 жовтня 2019 року;

- доповісти ОСОБА_2 про стан виконання планових завдань Рахункової палати на 2019 рік, зокрема: аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Міністерству молоді та спорту України на фінансову підтримку громадських організацій фізкультурно-спортивного спрямування; аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національному агентству з питань запобігання корупції на керівництво та управління у сфері запобігання корупції і на фінансування статутної діяльності політичних партій. Строк виконання - до 14:00 год 25 жовтня 2019 року. Разом із доповіддю надати копії програм цих аудитів та доручень про їх проведення.

20. Управлінням запобігання та виявлення корупції після опрацювання службових записок заступника директора департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції - начальника відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції ОСОБА_2 щодо системного невиконання розпоряджень безпосереднього керівника, посадових обов`язків, порушення вимог присяги державного службовця та правил етичної поведінки державного службовця зі сторони начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції ОСОБА_1 службовою запискою повідомлено секретаря Рахункової палати - керівника апарату ОСОБА_3 про необхідність розпочати дисциплінарне провадження стосовно позивача.

21. Наказом секретаря Рахункової палати - керівника апарату ОСОБА_3 від 01 листопада 2019 року №321-к «Про порушення дисциплінарного провадження» на підставі службових записок департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції від 23 жовтня 2019 року №08-33/274, від 25 жовтня 2019 року №08-33/282 і управління запобігання та виявлення корупції від 28 жовтня 2019 року №20-02/97 наказано порушити дисциплінарне провадження стосовно позивача та дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) здійснити дисциплінарне провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку.

22. З метою повного та всебічного з`ясування обставин дисциплінарного провадження голова дисциплінарної комісії ОСОБА_4 листом від 12 листопада 2019 року № 15-75/19ДК запропоновав ОСОБА_1 , з-поміж іншого, надати письмові пояснення щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (вчинення дисциплінарного проступку).

23. З огляду на те, що пояснення позивачем не надано, листом від 26 грудня 2019 року № 15-75/19 ДК ОСОБА_1 повторно запропоновано надати письмові пояснення.

24. У поданні від 02 березня 2020 року дисциплінарної комісії за результатами розгляду дисциплінарної справи від 01 листопада 2019 року № 11 зазначено, зокрема, що під час здійснення дисциплінарного провадження задоволено заяву позивача про ознайомлення з матеріалами справи від 29 листопада 2019 року, отримано письмові пояснення від 13 січня 2020 року № 08-33/1 та усні пояснення на засіданні комісії від 02 березня 2020 року. Пояснення, надані позивачем, на думку комісії, не спростовували, а навпаки підтвердили факт наявності в її діях дисциплінарного проступку.

25. У поданні дисциплінарної комісії також відображено, що відповідно до наказу секретаря Рахункової палати - керівника апарату від 01 листопада 2019 року № 321-к «Про порушення дисциплінарного провадження» дисципліною комісією здійснено дисциплінарне провадження стосовно державного службовця категорії «Б» ОСОБА_1 - начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції. Комісія об`єктивно та всебічно вивчила обставини дисциплінарної справи і встановила наявність в діях позивача дисциплінарного проступку: факт невиконання доручення заступника директора - начальника відділу ОСОБА_2 , яке було надано ним у письмовому вигляді.

26. Подання дисциплінарної комісії сформовано із урахуванням гарантій прав позивача під час застосування дисциплінарного стягнення, передбачених статтею 74 Закону № 889-VIII, та виключно після ознайомлення ОСОБА_1 із матеріалами дисциплінарного провадження.

27. Судом першої інстанції також з`ясовано, що у поданні дисциплінарної комісії відображено, що Комісією встановлено (станом на дату видання доручення ОСОБА_2 від 24.10.2019 № 08-33/280) наявність наступних доручень члена Рахункової палати ОСОБА_5 від 04.04.2019 № 08-207, від 06.06.2019 № 08-319, від 25.07.2019 № 08-426, від 16.09.2019 № 08-534 щодо здійснення контрольних заходів аудиту ефективності. Відповідно до доручення члена Рахункової палати ОСОБА_5 керівником контрольних заходів було визначено ОСОБА_1 .

28. Наказом Рахункової палати від 05 березня 2020 року № 90-к «Про застосування дисциплінарного стягнення» застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження до ОСОБА_1 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «Б», начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, а саме невиконання абзацу третього пункту 1, пункту 5 доручення заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції Щасного Е.В. від 24 жовтня 2019 року № 08-33/280 (пункт 5 частини другої статті 65 Закону №889-VIII).

29. Указаний наказ від 05 березня 2020 року №90-к прийнятий Рахунковою палатою відповідно до пункт 5 частини другої статті 65, статей 66, 68 та 77 Закону № 889-VIII, враховуючи подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати за результатами розгляду дисциплінарної справи від 01 листопада 2019 року № 11, встановлено факт невиконання ОСОБА_1 доручення керівника, виданого в межах його повноважень, а саме невиконання абзацу третього пункту 1, пункту 5 доручення заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції Щасного Е.В. від 24 жовтня 2019 року № 08-33/280 щодо надання у строк до 14:00 год 25 жовтня 2019 року інформації про стан виконання планових завдань Рахункової палати на 2019 рік, а саме аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Міністерству молоді та спорту України на фінансову підтримку громадських організацій фізкультурно-спортивного спрямування та аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національному агентству з питань запобігання корупції на керівництво та управління у сфері запобігання корупції і на фінансування статутної діяльності політичних партій (із наданням копії програм зазначених аудитів та доручень на їх проведення), чим порушила пункт 8 частини першої статті 8 Закону № 889-VIII, тим самим вчинила дисциплінарний проступок - невиконання доручення заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції Щасного Е.В.

30. Уважаючи наказ Рахункової палати незаконним, позивач звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина друга статті 2 КАС України).

33. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються Конституцією України, Законом № 576-VIII та іншими законами України, а також її Регламентом.

34. Законом, який регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон № 889-VIII. Цим Законом визначено принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

35. Приписами частини третьої статті 32 Закону № 576-VIII закріплено, що члени Рахункової палати та посадові особи апарату Рахункової палати за свої протиправні дії чи бездіяльність несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність.

36. Засади дисциплінарної відповідальності державних службовців регламентовані главою 2 розділу VIII Закону № 889-VIII.

37. У статті 8 Закону № 889-VIII визначені основні обов`язки державного службовця, зокрема, відповідно до пункту 8 частини першої цієї статті державний службовець зобов`язаний виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

38. За правилами частин першої та другої статті 9 Закону № 889-VIII державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки, чи особі, визначеній у контракті про проходження державної служби (у разі укладення). Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Під час виконання своїх обов`язків державний службовець не зобов`язаний виконувати доручення працівників патронатної служби.

39. Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання. Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним (частина третя статті 9 Закону № 889-VIII).

40. Приписами частини шостої статті 9 Закону № 889-VIII визначено, що державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов`язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов`язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.

41. Якщо державний службовець виконав наказ (розпорядження), доручення, визнані у встановленому законом порядку незаконними, і не вчинив дій, зазначених у частині шостій цієї статті, він несе відповідальність за своє діяння відповідно до закону. Керівник у разі отримання вимоги державного службовця про надання письмового підтвердження наказу (розпорядження), доручення зобов`язаний письмово підтвердити або скасувати відповідний наказ (розпорядження), доручення в одноденний строк. У разі неотримання письмового підтвердження у зазначений строк наказ (розпорядження), доручення вважається скасованим (частини сьома, восьма статті 9 Закону №889-VIII).

42. Як визначено у частині першій статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

43. Згідно з пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

44. Приписами частини першої статті 66 Закону № 889-VIII закріплено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

45. Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії (пункт 2 частини другої статті 68 Закону № 889-VIII).

46. За правилами частин першої, десятої та одинадцятої статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

47. Згідно з пунктом 5.1 Типового положення про департамент, затвердженого рішенням Рахункової палати від 01 листопада 2018 року № 28-1 (далі - Типове положення), і пунктом 5.1 Положення про департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, затвердженого наказом секретаря Рахункової палати - керівника апарату від 03 грудня 2018 року № 103 (далі - Положення), департамент очолює директор, а у разі відсутності директора департаменту його обов`язки виконує заступник директора департаменту - начальник відділу.

48. Відповідно до пункту 26.2 Регламенту члени Рахункової палати для виконання покладених на них повноважень та з метою забезпечення здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) надають доручення департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам), які згідно із затвердженим функціональним розподілом здійснюють заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), за напрямом діяльності члена Рахункової палати.

49. Пунктом 5.2.2 Типового положення визначено, що директор департаменту організовує, забезпечує та контролює виконання доручень членів Рахункової палати щодо організації та здійснення контрольних заходів, також секретаря Рахункової палати - керівника апарату.

50. Пунктом 5.2.6 Положення встановлено, що директор департаменту інформує члена Рахункової палати про стан проведення контрольних заходів, які здійснюються працівниками департаменту.

VІІІ. Позиція Верховного Суду

51. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

52. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

53. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).

54. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновків: про законність виданого безпосереднім керівником ОСОБА_1 доручення та порушенням останньою своїх обов`язків державного службовця щодо його невиконання; посилання позивача на незаконність виданого ОСОБА_2 доручення від 24 жовтня 2019 року №08-33/280 є необґрунтованим, оскільки такої незаконності ні судом під час розгляду справи, ні дисциплінарною комісією під час дисциплінарного провадження встановлено не було; навіть у разі виникнення у ОСОБА_1 сумніву щодо законності виданого ОСОБА_2 доручення від 24 жовтня 2019 року №08-33/280 вона у силу приписів частини шостої статті 9 Закону № 889-VIII все одно була зобов`язана його виконати; що доручення від 24 жовтня 2019 року №08-33/280 відповідає вимогам частини третьої статті 9 Закону № 889-VIII, тобто містить всі необхідні реквізити, конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання, особу, відповідальну за його виконання; оскаржуваний наказ від 05 березня 2020 року № 90-к відповідає статті 77 Закону №889-VIII, у ньому зазначено: найменування державного органу; дата його прийняття; відомості про державного службовця; стислий виклад обставин справи; вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація; вид застосованого дисциплінарного стягнення; оскаржуваний наказ є правомірним, обґрунтованим і таким, що прийнятий із додержанням вимог чинного законодавства.

55. Щодо посилання позивача на те, що доручення ОСОБА_2 від 24 жовтня 2019 року № 08-33/280 було в подальшому скасовано дорученням від 20 січня 2020 року № 0833/5 члена рахункової палати Дідика А.М., суд першої інстанції зазначив, що: по-перше, матеріали дисциплінарної справи № 11 не містять доручення від 20 січня 2020 року № 0833/5 члена рахункової палати Дідика А.М.; по-друге, згідно з пунктом 26.5 глави 26 Регламенту доручення члена Рахункової палати відповідному департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам), надане для виконання покладених на члена Рахункової палати повноважень та з метою здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), підлягає обов`язковій реєстрації в структурному підрозділі, який забезпечує здійснення документообігу в Рахунковій палаті. Зазначений структурний підрозділ забезпечує невідкладне доведення його до відома департаменту (департаментів) та/або територіального підрозділу (підрозділів) для виконання, а також секретаря Рахункової палати - керівника апарату. У той же час, надана ОСОБА_1 копія доручення члена Рахункової палати ОСОБА_5 від 20 січня 2020 року № 0833/5 не містить доказів його реєстрації в апараті Рахункової палати, рівно як і в будь-якому з департаментів; по-третє, відповідно до положень статті 23 Закону № 576-VIII та пункту 7.3 глави 7, глави 26 Регламенту не передбачено повноважень члена Рахункової палати скасовувати розпорядження керівників чи заступників керівників департаменту. В свою чергу, в матеріалах справи та в матеріалах дисциплінарної справи № 11 відсутні докази видання будь-яких наказів секретарем Рахункової палати на виконання доручення від 20 січня 2020 року № 0833/5 члена Рахункової палати ОСОБА_5 .

56. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що: відповідно до пункту 1 доручення члена Рахункової палати Дідика А.М. від 20 січня 2020 року № 08-33/5 зазначено скасувати розпорядження заступника директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції (Щасного Е.В.), а саме: № 1 (зареєстровано у департаменті від 25 вересня 2019 року № 08-33/208); № 2 (зареєстровано у департаменті від 01 жовтня 2019 року № 08-33/220); № 3 (зареєстровано у департаменті від 07 жовтня 2019 року № 08-33/232); №4 від 08 жовтня 2019 року; доручення від 23 жовтня 2019 року № 08-33/275, від 24 жовтня 2019 року № 08-33/280 та інші службові документи заступника директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції (Щасного Е.В.) у частині, що стосуються прав члена Рахункової палати, встановлених частиною другою статті 23 Закону № 576-VIII, пункту 7.3 глави 7 Регламенту, як такі, що видані з перевищенням службових повноважень, встановлених пунктами 5.2.2-5.2.6 Положення про Департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, а саме без надання мною (членом Рахункової палати) ОСОБА_2 таких доручень щодо забезпечення діяльності члена Рахункової палати, надання пропозицій для формування контрольних заходів, підготовки звітів, контролю за їх оприлюдненням тощо; у пункті 2 вказаного доручення зазначено попередити заступника директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції ОСОБА_2 про неприпустимість прийняття в подальшому подібних розпоряджень, доручень, які не відповідають вимогам встановлених пунктам 5.2.2-5.2.6 Положення про Департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції та відповідно до частини другої статті 23 Закону №576-VIII, пункту 7.3 глави 7 Регламенту належать до компетенції члена Рахункової палати. Без надання ним відповідних доручень, в межах компетенції, вважати доручення, розпорядження та інші документи, які стосуються контрольних заходів підписані заступником директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції ОСОБА_2 такими, що не підлягають виконанню; указане доручення було наявне у матеріалах справи під час розгляду справи у суді першої інстанції, а також існувало під час розгляду дисциплінарної справи щодо позивача, що не могло бути невідомо відповідачеві, проте із незрозумілих причин залишилося поза увагою дисциплінарної комісії. Суд апеляційної інстанції не погодився із висновком суду першої інстанції, що надана позивачем копія доручення члена Рахункової палати від 20 січня 2020 року № 08-33/5 не містить доказів його реєстрації апаратом Рахункової палати, рівно як і в будь-якому з департаментів, оскільки ця обставина не залежить від позивача. Окрім того, нереєстрація відповідного доручення в цьому конкретному випадку не спростовує його наявність та законність, оскільки відповідачем під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій не надано будь-яких доказів вчинення дій, направлених на відкликання цього доручення, визнання його нечинним чи скасування. Водночас посилання відповідача на те, що правова природа доручення члена Рахункової палати від 20 січня 2020 року № 08-33/5 на час розгляду дисциплінарної справи не встановлена, суд апеляційної інстанції оцінив критично, пославшись на те, що відповідачем не доведено вчинення будь-яких дій з метою встановлення цих обставин.

57. Згідно з висновками суду апеляційної інстанції, із матеріалів дисциплінарної справи № 11 вбачається, що дисциплінарною комісією не вжито належних заходів для з`ясування ступеню вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку позивачем, оскільки проігноровано наявність доручення члена Рахункової палати від 20 січня 2020 року № 08-33/5, відповідно до якого доручення, за невиконання якого ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності, було визнано таким, що видане із перевищенням службових повноважень, тобто його невиконання було правомірним. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ, яким до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження, є протиправним, необґрунтованим і таким що прийнятий без додержанням вимог чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

58. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.

59. Відповідно частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9 КАС України).

60. У силу приписів статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

61. Відповідно до частин першої-третьої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

62. Отже, виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об`єктивної істини та правильного застосування норм матеріального і процесуального права. Відомості про обставини справи, на підставі яких суд приймає відповідне рішення по суті, повинні бути достовірними, достатніми, належними та допустимими.

63. Верховний Суд уважає прийнятними доводи касаційної скарги Рахункової палати щодо наявності підстав для скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

64. Єдиною підставою, з якої виходив суд апеляційної інстанції при скасуванні спірного наказу стало доручення члена Рахункової палати № 08-33/5 від 20.01.2020, яким було скасовано доручення заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції Щасного Е.В. від 24 жовтня 2019 року № 08-33/280 за невиконання якого на позивача накладено дисциплінарне стягнення.

65. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначав про те, що вказане доручення було наявне у матеріалах справи під час розгляду справи у суді першої інстанції, а також існувало під час розгляду дисциплінарної справи щодо позивача, що не могло бути невідомо відповідачу. Однак, дане доручення з незрозумілих причин залишилось поза увагою Дисциплінарної комісії.

66. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що відповідно до пункту 26.1. Глави 26 Регламенту побудова взаємовідносин членів Рахункової палати з її апаратом здійснюється з урахуванням самостійності та незалежності членів Рахункової палати при здійсненні покладених на них повноважень, а також статусу Секретаря Рахункової палати - керівника апарату та посад державної служби.

67. Таким чином, дійшовши висновку про те, що вказане доручення мало бути обов`язково враховано Дисципланарною палатою, суд апеляційної інстанції не досліджував питання наявності права у члена Рахункової палати скасовувати доручення безпосереднього керівника державного службовця шляхом прийняття такого доручення.

68. Також висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідач не міг не знати про його наявність, є лише припущенням суду, оскільки без реєстрації доручення не можливо встановити, яким чином мав про його існування дізнатися відповідач.

69. З огляду на зазначене, Верховний Суд уважає висновки суду апеляційної інстанції такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають суттєве значення для вирішення справи, а відтак оскаржуване судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, визначених статтею 242 КАС України.

70. За приписами частин другої та третьої статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

71. З огляду на викладені у цій постанові обставини, судове рішення суду апеляційної інстанції критеріям законності й обґрунтованості не відповідає.

72. Суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

73. За приписами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

74. Згідно з частиною четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

75. Таким чином, з огляду на приписи частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова Шостого апеляційного адміністративного суду - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до цього ж суду.

76. Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмету доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

IХ. Судові витрати

77. Підстави для здійснення розподілу судових витрат, з огляду на результат касаційного розгляду, відсутні.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Рахункової палати задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року в справі № 640/6767/20 скасувати.

3. Справу № 640/6767/20 направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко