Справа № 160/6457/22
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2023 року

м. Київ

справа №160/6457/22

адміністративне провадження №К/990/7029/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді Коваленко Н.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

за участю секретаря судового засідання Буденка В.В.,

учасники справи:

представник позивача,

представник відповідача,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ - маркет» до Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу, за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Кучугурної Н.В. від 29.08.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шлай А.В., Прокопчук Т.С., Кругового О.О. від 17.01.2023,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

У цій справі позивач, вказуючи на те, що він не виступає у спірних відносинах як суб`єкт містобудування і не виконував жодних будівельних та/або підготовчих робіт на об`єкті, який знаходиться у його користуванні, наполягає на незаконності проведеної на цьому об`єкті перевірки та прийняття відносно нього постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2)).

Суди попередніх інстанцій визнали протиправною оскаржувану у цій справі постанову відповідача, оскільки встановили наявність процедурних порушень під час проведення перевірки та розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які, за позицією судів, є самостійними та достатніми підставами для скасування результатів перевірки та розгляду такої справи.

Колегія судів, вважає, що перевірка у спірних правовідносинах була проведена органом державного архітектурно - будівельного контролю з дотриманням вимог законодавства, а скасування спірної постанови з одних лише формальних підстав з огляду на допущення процедурних порушень під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є передчасним без встановлення обставин щодо суті виявлених порушень і перевірки характеру виявленого судами порушення процедури розгляду такої справи, його впливу на результат цього провадження.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

І.І Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ - маркет» (далі також ТОВ «АТБ - маркет», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради (далі також Інспекція, відповідач), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову №15-м від 21.04.2022 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийняту Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради (далі також спірна, оскаржувана постанова).

2. В обґрунтуванні позовних вимог зазначалось, що у користуванні чи власності Товариства відсутні об`єкти за адресою: м. Дніпро, вул. Червоної Калини, 62А. Позивач звертав увагу на те, що не підписував та не отримував жодних актів щодо проведення відповідачем планового чи позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкту будівництва за вказаною адресою, протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів і правил.

3. Позивач вказував, що у розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності представники Товариства участі не брали, оскільки не були повідомлені про день, час та місце розгляду справи.

4. Крім цього, позивач наводив аргументи про те, що не є власником будівлі адміністративно-торгового комплексу, а також не є власником чи користувачем земельної ділянки, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 .

5. Наголошував, що є орендарем нежитлових приміщень першого поверху, які розташовані у вищевказаній будівлі, й не є замовником будівництва за вказаною адресою.

6. Товариство підкреслювало, що суб`єктами відповідальності у спірних правовідносинах є замовники та власники або користувачі земельних ділянок, тоді як позивач лише виконував ремонтні роботи на орендованому ним об`єкті нерухомості без втручання у зовнішні несучі конструкції будівлі та без виконання прорізів у зовнішніх огороджувальних конструкціях будівлі, тобто виконувались роботи, які не потребують отримання дозволу на їх виконання.

7. За наведеного, позивач вважав, що оскаржувана постанова прийнята стосовно нього протиправно та з порушенням його прав, за відсутності передбачених законом правових підстав.

І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.08.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.01.2023, позов задоволено.

9. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що направлення на проведення позапланової перевірки видано відносно інших осіб, а саме - ОСОБА_1 та Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма «Інтергал», у зв`язку з чим суд вважав, що позивач не є суб`єктом містобудування, який перевіряється, та констатував незаконність проведення перевірки, що, за позицією суду, є самостійною підставою для скасування рішень, прийнятих за її результатами, зокрема, оскаржуваної постанови відповідача.

10. Крім того, суди попередніх інстанцій установили, що спірна постанова прийнята за результатами розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, який проводився за відсутності інформації щодо належного повідомлення позивача.

11. У зв`язку з вищевикладеним суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для задоволення цього позову шляхом визнання протиправною та скасування спірної постанови Інспекції.

І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 09.02.2022 Інспекцією видано наказ №97-П про проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва «Будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 ». Предмет перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

14. Наказ видано відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, та службової записки начальника відділу інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю від 09.02.2022, необхідністю перевірки виконання припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 20.12.2021, виданого ОСОБА_1 .

15. 09.02.2022 було видано направлення №97-пп, згідно з яким, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» направляється провідний спеціаліст відділу інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Грицина Ярослав Миколайович для здійснення позапланової перевірки об`єкта «Будівельні роботи за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А» щодо дотримання суб`єктом містобудування: ОСОБА_1 , Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» ТЗОВ «Фірма «Інтергал» (м. Київ, вул. Анрі Барбюса, 28Б) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на підставі наказу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю від 09.02.2022 №97-П та службової записки начальника відділу інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю від 09.02.2022 та перевірки припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 20.12.2021, виданого ОСОБА_1 .

16. Строк дії направлення з 09.02.2022 до 22.02.2022.

17. Листом від 11.02.2022 №0006-вих-13065 відповідач повідомив позивача про проведення позапланового заходу, а також про те, що представник позивача повинен прибути до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю 22.02.2022 за адресою: м. Львів, вул. Угорська, 7а та надати наявну інформацію і документи щодо об`єкту будівництва.

18. 22.02.2022 був складений акт №97-п за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності замовником ТОВ «АТБ-маркет».

19. В акті зазначено, що в ході проведення перевірки в період з 09.02.2022 по 22.02.2022 встановлено таке.

20. Відповідно до договору оренди нерухомого майна від 14.12.2022 Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» ТзОВ «Фіра Інтергал» передало в тимчасове оплатне володіння і користування ТзОВ «АТБ-маркет» нежитлові приміщення першого поверху №2, 3, 3а, 3б, №№4-36, І, ІІ, загальною площею 1125,5 кв.м., що розташовані у будівлі адміністративно-торгового комплексу загальною площею 9755,8 кв.м. за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А.

21. При вході на об`єкт за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А встановлено, що ТОВ «АТБ-маркет» за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А у приміщенні, яке перебуває у його користуванні, проведено будівельні роботи з реконструкції вказаного приміщення шляхом вибиття двох дверних прорізів в зовнішній огороджувальній конструкції адміністративно-торгового комплексу «Інтерсіті» (з лицьової сторони будівлі) без отримання дозволу на виконання будівельних робіт за класом наслідків СС2.

22. Перевіркою також встановлено, що згідно з Реєстром будівельної діяльності, станом на момент проведення даної перевірки відомості про реєстрацію документів, що дають право на виконання будівельних робіт за вищевказаною адресою відсутні. Проведено, фото, відео фіксацію об`єкта будівництва. Вимоги законодавства, які було порушено позивачем: пункт 3 частини першої статті 34, частина п`ята статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за що встановлено відповідальність абзацом другим пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

23. 22.02.2022 був складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якого розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності мав відбутися о 9 год. 30 хв. 03.03.2022 у приміщенні Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (79034, м. Львів, вул. Угорська, 7а).

24. Крім цього 22.02.2022 були винесені: припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, згідно з яким, ТОВ «АТБ-маркет» з дати отримання даного припису має зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А до моменту усунення виявлених порушень; припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, відповідно до якого, ТОВ «АТБ-маркет» в двомісячний термін з дня отримання даного припису має усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зазначені у даному приписі.

25. У зазначених вище акті, протоколі та приписах було вказано, що представник ТОВ «АТБ-маркет» в останній день перевірки для отримання документів не з`явився, тому ці документи 23.02.2022 були направлені на адресу позивача листом №0006-вих-18219.

26. Листом від 15.04.2022 №0006-вих-27299 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю повідомила Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» про те, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності по об`єкту за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А відбудеться 21.04.2022 о 10:30 год. за адресою: вул. Угорська, 7-а, м. Львів.

27. 21.04.2022 начальником Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Павлишиним Тарасом Ігоровичем винесена постанова №15-м про визнання Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», за порушення пункту 3 частини першої статті 34 та частини п`ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 917970,00 грн.

28. Не погоджуючись з цією постановою і вважаючи її протиправної і такою, що порушує права Товариства, останнє звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

29. Згідно з ухвалою про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

30. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях дійшли помилкового висновку, що позивач у даній справі не є суб`єктом містобудування, оскільки нежитлове приміщення перебуває у ТОВ «АТБ-Маркет» в користуванні на підставі договору оренди.

31. В обґрунтуванні таких підстав касаційного оскарження відповідач наводить доводи про те, що у спірних відносинах позапланова перевірка була призначена, зокрема, з підстав виявлення факту самочинного будівництва, який було задокументовано у службовій записці заступника начальника відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові про виявлення проведення будівельних робіт на території міста Львова без отримання відповідного дозвільного документу.

32. Відповідач стверджує, що такі обставини зумовлювали наявність належних і передбачених законодавством підстав для проведення у спірних правовідносинах позапланового заходу державного архітектурно - будівельного контролю, а самочинність будівництва об`єкта, який перевірявся відповідає ознакам такого будівництва, визначеним у статті 376 Цивільного кодексу України.

33. Інспекція звертає увагу на те, що згідно з установленими у справі, що розглядається обставинами, перевірка здійснювалась у присутності представника ТОВ «АТБ-маркет», як це й передбачає пункт 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 №553.

34. При цьому, за твердженнями відповідача, представник позивача була повідомлена про проведення перевірки, однак для отримання акту, складеного в останній день проведення цього контрольного заходу, не з`явилась, у зв`язку з чим відповідно до пункту 21 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю вищезгаданий акт та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності були направлені поштою (рекомендованим листом з повідомленням).

35. У касаційній скарзі також наголошується, що судами обох інстанцій, при ухваленні оскаржуваних судових рішень, не взято до уваги положення абзацу шостого пункту 3 «Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (зі змінами), яким передбачено, що надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для Притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування, що, на думку Інспекції, спростовує як підставу для задоволення позову факт неповідомлення суб`єкта містобудування про розгляд справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

36. Також стверджується, що наявні у справі матеріали перевірки підтверджують допущення Товариством порушень у сфері містобудівної діяльності та факт здійснення ним самочинного будівництва, що оскаржуваними судовими рішеннями не спростовано.

37. При цьому скаржник вказує на пункт 4 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який визначає, що замовник будівництва - фізична чи юридична особа, яка має у власності чи користуванні одну чи декілька земельних ділянок або у власності чи управлінні будівлю/споруду і має намір щодо виконання підготовчих та/або будівельних робіт.

38. У контексті вищевказаних норм та фактичних обставин цієї справи відповідач вважає доведеним факт здійснення у приміщенні, яке на правах оренди перебуває у користуванні Товариства, підприємницької діяльності саме позивачем та його намір і фактичне проведення ним незаконних будівельних робіт, за що законом передбачена відповідальність у вигляді штрафу.

39. З урахуванням вищенаведеного, Інспекція наполягає, що у спірних правовідносинах позапланова перевірки на об`єкті будівництва, яке є самочинним, була проведена з дотриманням визначеної законом процедури, а оскаржувана постанова прийнята згідно норм чинного законодавства.

40. Суди ж попередніх інстанцій, за позицією відповідача, неправильно застосували (не застосували) норми матеріального та порушили норми процесуального права, позаяк не дослідили та не надали оцінки всім наявним у справі доказам.

41. Внаслідок цього, як вважає Інспекція, судами першої та апеляційної інстанцій були ухвалені судові рішення, які не відповідають закону та, відповідно, підлягають скасуванню.

42. У відзиві на касаційну скаргу Товариство зазначає, що у згідно з установлених судами попередніх інстанцій обставин справи, яка розглядається, у направленні на перевірку були зазначені конкретні суб`єкти містобудування, які підлягали перевірці, серед яких ТОВ «АТБ-маркет» не значилось.

43. Це, на переконання позивача, підтверджує факт відсутності направлення на перевірку, виданого саме щодо Товариства, а отже вказує на безпідставність та незаконність проведення відповідачем такого заходу державного архітектурно - будівельного контролю. При цьому, скаржник підкреслює, що відсутність направлення на перевірку, виданого саме стосовно позивача у цій справі, підтвердив й представник Інспекції у судових засіданнях у судах попередніх інстанцій і цю обставину не заперечував.

44. Тому, за доводами Товариства, останнє не є суб`єктом містобудування, який перевірявся, у зв`язку з чим аргументи касаційної скарги стосовно того, що саме під час перевірки відповідачем було встановлено суб`єкта містобудування щодо будівельних робіт за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А, є необґрунтованими та не відповідають дійсності.

45. Щодо посилань відповідача на норми пункту 4 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Товариство вказує, що у них йдеться про здійснення власниками або користувачами земельних ділянок проектування та будівництва об`єктів, які під час забудови територій виступають замовниками будівельних робіт і мають право виконувати такі роботи тільки після видачі відповідного дозволу.

46. Товариство звертає увагу на те, що суб`єктом відповідальності, передбаченої абзацом другим пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», є саме замовники будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або тих суб`єктів містобудування, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, до яких ТОВ «АТБ-маркет» не належить, є лише орендарем частини приміщень адміністративно-торгового комплексу, розташованого за адресою: Львівська область, місто Львів, пр. Червоної Калини, 62-А, а доказів того, що позивач є власником або користувачем земельної ділянки, який під час забудови території за вказаною адресою виступав би замовником будівельних робіт, до матеріалів справи не надано.

47. З огляду на викладене Товариство вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що проведення перевірки відносно позивача, який не є замовником будівництва, складання припису та застосування до нього штрафних санкцій за порушення у сфері містобудівної діяльності не відповідає законності при застосуванні заходів впливу.

48. Товариством заперечуються наведені у касаційній скарзі твердження про те, що під час проведення перевірки у ній брала участь уповноважена представник позивача, оскільки це не відповідає дійсності. Фактично, за аргументами Товариства, його представниця участі у перевірці не брала й не підписувала жодних документів, складених за результатами такого контрольного заходу, а про день, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не була повідомлена у строк, передбачений законодавством, і дізналась про це вже після розгляду справи відповідачем та прийняття ним спірної постанови.

49. Заперечує позивач й доводи касаційної скарги стосовно допущення ним порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, за вчинення яких його притягнуто до відповідальності спірною постановою Інспекції, оскільки ТОВ «АТБ-маркет» взагалі не є суб`єктом містобудування щодо вказаного у оскаржуваних приписах об`єкту будівництва, бо не є власником будівлі адміністративно- торгового комплексу «Інтерсіті» за вказаною адресою та користувачем земельної ділянки, ним не здійснювалося будівельних робіт з реконструкції цієї будівлі, так само як не здійснювалося жодних будівельних робіт, які потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт підлягає прийняттю в експлуатацію.

50. Посилаючись на викладені вище аргументи, позивач переконаний, що порушення процедури призначення та проведення перевірки є достатніми підставами для задоволення позовних вимог, про що правильно вказано у оскаржуваних судових рішеннях, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судів, тому підстави для зміни або скасування цих рішень в межах доводів скарги відсутні.

51. Товариство просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

52. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у тексті цієї постанови в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин), який також спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до цього Закону).

53. За визначенням понять, наведених у пункті 4 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовником є фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

54. Суб`єктами містобудування, у розумінні приписів частини другої статті 4 цього ж Закону, є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

55. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

56. Пунктом 3 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

57. Право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви (частина перша, абзац перший частини другої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

58. Частиною сьомою статті 34 цього ж Закону встановлено, що виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.

59. Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», за загальними положеннями якого, наведеними у статті 1 цього Закону, правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

60. Згідно з абзацом другим пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», на підставі якої у спірних правовідносинах прийнято спірну постанову, суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення :виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання: на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

61. Частиною першою статті 4 вищезазначеного Закону передбачено, що порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України.

62. Відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, який під час розгляду цієї справи у касаційному порядку застосовується в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин.

63. За правилами абзаців першого, третього, четвертого та шостого пункту 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням або через електронний кабінет.

Належним підтвердженням факту надіслання документів рекомендованим листом з повідомленням є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування.

64. Пунктом 10 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлено, що уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб`єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб`єкта містобудування.

65. Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).

У разі відмови суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.

Суб`єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід`ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання (пункт 13 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності).

66. Згідно з пунктом 17 цього ж Порядку справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

67. Пунктом 22 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначено, що за результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов:

1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу);

2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи).

68. Постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону може бути оскаржено суб`єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження поштою або через електронний кабінет у той самий строк органу державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс відповідну постанову (пункт 28 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності).

69. Окрім цього, спірні у справі правовідносини врегульовані нормами статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з абзацами першим, другим якої державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

70. Відповідно до вищенаведених норм постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (застосовується судом у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин).

71. За змістом пункту 7 вказаного вище Порядку однією з підстав для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

72. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (абзац перший пункту 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю).

73. За приписами підпункту 2 пункту 11 вищезгаданого Порядку посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

74. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки (пункт 13 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю).

75. Згідно з положеннями пунктів 16, 17 та 21 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.І Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

76. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

77. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

78. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

79. Вирішуючи спір у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій виходили, зокрема, з того, що у спірних правовідносинах відповідач провів перевірку з допущенням процедурних порушень, які є самостійною і достатньою підставою для скасування результатів такої перевірки та рішень, прийнятих за її результатами, зокрема, оскаржуваної постанови відповідача.

80. Одним з порушень, які згідно з висновками судів попередніх інстанцій та доводів позивача були допущені Інспекцією під час перевірки об`єкта будівництва «Будівельні роботи за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А», є те, що такий захід державного архітектурно - будівельного контролю було проведено за відсутності направлення, складеного саме відносно Товариства як суб`єкта містобудування, який підлягав перевірці.

81. Колегія суддів з таким висновком судів попередніх інстанцій щодо застосування норм права не погоджується з огляду на таке.

82. Системний аналіз положень законодавства, наведених у пункті ІV цієї постанови, дозволяє стверджувати, що замовником будівництва є особа, яка має легітимний намір щодо здійснення нового будівництва (реконструкції, капітального ремонту існуючого об`єкта) на належній їй земельній ділянці (щодо належного їй об`єкта) та виразила такий намір шляхом подання відповідної заяви, та у встановленому Законом порядку отримала дозвільний документ.

83. За відсутності дозвільного документа будівництво об`єкта вважається таким, що здійснено самочинно, що є самостійною підставою для проведення перевірки. У такому разі перевірці підлягає відповідний об`єкт самочинного будівництва з метою підтвердження факту самочинності будівництва та виявлення особи, яка таке будівництво здійснила.

84. Подібний за змістом висновок щодо застосування норм права міститься й у постанові Верховного Суду від 26.01.2021 у справі №826/10130/18.

85. Ця ж правова позиція була застосована Верховним Судом й під час розгляду справи №814/1109/16 у постанові від 30.03.2021, у якій, з огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, якими підтверджено самочинний характер об`єкта будівництва, який перевірявся, колегія суддів дійшла висновку про те, що перевірка фактично здійснювалась органом державного архітектурно - будівельного контролю на об`єкті, який кваліфіковано саме як самочинний, а тому у такому випадку відповідач мав усі правові підстави для призначення та проведення перевірки.

86. У цій же постанові колегія суддів наводила раніше висловлену правову позицію Верховного Суду (постанова від 26.01.2021 у справі №826/10130/18), згідно з якою відповідальність за зведення самочинно збудованого об`єкта несе саме особа, яка здійснила таке будівництво, за замовчуванням - особа, яка є власником самочинно реконструйованого об`єкта або власником чи користувачем земельної ділянки, на якій проведено нове будівництво.

87. З урахуванням цього Верховний Суд у постанові від 30.03.2021 у справі №814/1109/16 відхилив доводи позивача про неправомірність проведення щодо нього заходу контролю і притягнення його до відповідальності на підставі відповідних норм частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» з огляду на не набуття ним у встановленому законом порядку статусу суб`єктів містобудування, які зазначені як суб`єкти відповідальності згідно з цієї статтею.

88. При цьому, згідно з обставинами, встановленими у справі №814/1109/16, у межах якої Верховним Судом було прийнято постанову від 30.03.2021, особа, яка була притягнута до відповідальності, як і у справі, яка розглядається, виступала орендарем самочинно реконструйованого об`єкта і у встановленому законом порядку не подавала документів, які б давали право на виконання будівельних робіт на такому об`єкті, що, однак не зумовило перешкод для проведення стосовно такого об`єкта перевірки й притягнення цієї особи (орендаря об`єкта) до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та прийняття відповідної постанови, з висновками про законність якої погодився й суд касаційної інстанції.

89. Тому колегія суддів не вбачає перешкод для врахування під час розгляду цієї справи вищенаведених висновків Верховного Суду щодо застосування норм права та констатує, що відповідальність за здійснення самочинного будівництва несе саме та особа, яка його здійснила, навіть якщо вона не подавала до уповноваженого органу державного архітектурно - будівельного контролю відповідної заяви на реалізацію наміру такого будівництва і у встановленому законом порядку не набула статусу замовника.

90. До того ж, колегія суддів підкреслює, що позапланова перевірка, ініційована органом державного архітектурно - будівельного контролю з підстав виявлення фактів самочинного будівництва, як це було у спірних у цій справі відносинах, проводиться відносно об`єкта такого будівництва, а не щодо конкретного суб`єкта містобудування, встановлення (виявлення) якого й належить здійснити під час проведення такого заходу контролю.

91. Беручи до уваги встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, що розглядається, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах відповідач призначив позапланову перевірку з підстав, які передбачені законом, а відсутність направлення на таку перевірку, у якому було б зазначено Товариство як суб`єкта містобудування, якого належало перевірити, не вказує на порушення Інспекцією процедури призначення та проведення цього контрольного заходу.

92. Ще одним порушенням процедури проведення перевірки у спірних відносинах позивач вважав те, що така здійснювалась за відсутності його уповноваженого представника.

93. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що у справі, яка розглядається, мала місце саме позапланова перевірка, завчасне (попереднє) повідомлення про яку законодавством не передбачено.

94. Так, ані Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», ані Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) не визначали обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо повідомляти суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Від суб`єкта владних повноважень відповідно до вимог законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, вимагалось лише пред`явлення службового посвідчення та направлення на перевірку безпосередньо перед проведенням такої перевірки. Вказане також узгоджується і з пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, що слугують підставами для проведення позапланової перевірки, як відповідного способу виявлення або підтвердження факту порушення суб`єктом містобудування норм чинного законодавства.

95. Крім того, законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

96. Аналогічні висновки щодо застосування норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у подібних правовідносинах містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.02.2019 у справі №813/578/17, від 15.01.2020 у справі №818/1617/16, від 20.05.2020 у справі №813/3463/16 та від 19.05.2021 у справі №210/5129/17, відступу від яких не здійснювалось і під час розгляду цієї справи підстав для цього не вбачається.

97. Колегія суддів звертає увагу й на правові позиції, викладені у постанові Верховного Суду від 07.07.2022 у справі №280/1736/19, згідно з якими відсутність на об`єкті будівництва, який перевіряється, суб`єкта містобудування, що обізнаний про намір проведення такої перевірки, не може бути перешкодою для реалізації контролюючим органом своїх повноважень у сфері державного нагляду (контролю).

98. У цій же постанові Верховного Суду наголошено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню, тоді як суб`єкт містобудування має лише право, а не обов`язок, бути присутнім при проведенні позапланового заходу контролю й це право реалізується ним самостійно, на власний розсуд, суб`єктивно.

99. Отже, реалізуючи самостійно і на власний розсуд право участі при проведенні перевірки, суб`єкт містобудування самостійно обирає, чи приймати йому участь у заході державного архітектурно - будівельного контролю та на якій саме стадії його проведення - безпосередньо під час здійснення контрольного заходу, або на стадіях оформлення його результатів, надання письмових пояснень та заперечень на акт перевірки та інші документи, оформлені контролюючим органом за результатами проведеного заходу, які обов`язково надаються суб`єкту містобудування або у визначених законом випадках надсилаються йому засобами поштового зв`язку або через електронний кабінет.

100. У справі ж, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій установили, що Інспекція листом від 11.02.2022 №0006-вих-13065 повідомила Товариство про проведення позапланового заходу, а також про те, що представник позивача повинен прибути до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю 22.02.2022 за адресою: м. Львів, вул. Угорська, 7а та надати наявну інформацію і документи щодо об`єкту будівництва.

101. Однак, будучи обізнаною про намір контролюючого органу провести перевірку і строки її проведення, позивач не забезпечив явку уповноваженого представника у день складання акту, протоколу та приписів відносно ТОВ «АТБ-маркет» за результатами перевірки в останні день її проведення.

102. За таких обставин колегія суддів вважає, що позивач з суб`єктивних причин не реалізував своє право на участь у проведенні перевірки й свідомо ухилився від отримання документів, оформлених за її результатами, у зв`язку з чим Верховний Суд констатує, що Інспекція, направляючи ці документи рекомендованим листом з повідомленням, діяла правомірно та у відповідності з вимогами законодавства як того вимагає пункт 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та пункт 21 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у випадку відмови від отримання цих документів.

103. При цьому, колегія суддів відзначає, що суди попередніх інстанцій не застосували до спірних правовідносин норми абзаців четвертого та шостого пункту 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з якими розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції є належним підтвердженням факту надіслання документів, які є підставою для притягнення до відповідальності.

104. За змістом цих же норм, надіслання вищезгаданих документів, рекомендованим листом з повідомленням за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, вважається належним їх врученням незалежно від факту отримання таких суб`єктом містобудування.

105. Встановлені у цій справі обставини підтверджують, що оформлені посадовими особами Інспекції за результатами перевірки акт, протокол та припис відносно Товариства, 23.02.2022 були надіслані позивачу рекомендованим листом (№0006-вих-18219) з повідомленням, що підтверджується наявним у матеріалах справи відповідним розрахунковим документом.

106. Такі обставини, з урахуванням приписів пункту 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, вказують, що документи, які є підставою для притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, вважаються врученими Товариству незалежно від факту їх отримання останнім.

107. Це спростовує висновки судів попередніх інстанцій та аргументи, викладені позивачем у відзиві на касаційну скаргу, про те, що складений за результатами перевірки акт та протокол не могли бути підставою для притягнення Товариства до відповідальності у зв`язку з їх неврученням позивачу, оскільки такі документи були направлені йому у передбачений законом спосіб та строк на його офіційну адресу, зазначену в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, і це підтверджується фактичними обставинами справи. Ці документи вважаються врученими за законом.

108. Ураховуючи усе вищевикладене, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах Інспекцією було дотримано порядок проведення перевірки об`єкту будівництва, а тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що такий захід державного архітектурно-будівельного контролю здійснено відповідачем з допущенням процедурних порушень, які є самостійною і достатньою підставою для скасування результатів такого контрольного заходу та рішень, прийнятих за його результатами, зокрема, оскаржуваної постанови відповідача, - є помилковими.

109. Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанцій та доводам сторін стосовно порушення відповідачем встановленого законом порядку розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, неналежного повідомлення Товариства про день, час та місце розгляду такої справи, колегія суддів вважає за необхідне заначити таке.

110. Верховним Судом неодноразово викладались висновки щодо застосування норм права, якими врегульовано процедуру розгляду справи про відповідальність у сфері містобудівної діяльності, зокрема, в частині належного повідомлення про день, час та місце розгляду такої справи.

111. Так, у постановах Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №210/954/17(2-а/210/64/17), від 14.11.2019 у справі №815/1570/16, від 06.12.2019 у справі №804/7725/17, від 24.12.2019 у справі №360/403/19, від 20.02.2020 у справі №161/15661/16-а та від 17.08.2021 у справі №520/2624/2020 наводиться правова позиція про те, що обов`язковою умовою розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є повідомлення особи, щодо якої розглядається справа, про час та місце розгляду справи не пізніше ніж за три доби до дня розгляду справи. Крім того, у разі неотримання протоколу про правопорушення та інших документів, на підставі яких особа притягується до відповідальності, такі документи мають бути надіслані рекомендованим листом з повідомленням. При цьому обов`язок повідомляти особу про місце і час розгляду справи не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.

112. Колегія суддів звертає увагу й на правову позицію, викладену, зокрема, у постанові Верховного Суду від 20.05.2020 у справі №809/1031/16, відповідно до якої якщо заявлені позивачем (суб`єктом приватного права) в обґрунтування позову та підтверджені під час розгляду адміністративної справи недоліки у документах, пов`язаних з проведенням перевірки у сфері дотримання, зокрема, вимог містобудівного законодавства, носять формальний характер та не спростовують виявлених під час перевірки порушень, вони не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому. При цьому суди мають детально дослідити питання дотримання суб`єктом владних повноважень встановленого порядку проведення перевірки, причин допущених цим суб`єктом порушень (якщо такі мали місце) та надати правову оцінку виявленим правопорушенням з боку суб`єкта, що перевірявся.

113. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій скасували рішення суб`єкта владних повноважень, не встановивши, якому з критеріїв, наведених у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, не відповідає оскаржувана Товариством постанова, а обмежився встановленням факту процедурних порушень під час проведення перевірки та прийняття рішення за її результатами, чим, фактично, вдався до такого явище як «правовий пуризм».

114. Загальноприйнято розуміти поняття «пуризм» як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

115. Поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі також ЄСПЛ).

116. Зокрема, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

117. Таким чином, «правовий пуризм» на відміну від обставин «істотного та непереборного характеру» завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб`єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

118. Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб`єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу, зокрема, питань благоустрою та містобудування, екології, безпеки, конституційних прав та свобод громадян тощо.

119. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.05.2018 у справі №826/11106/17, від 28.10.2018 у справі №826/14749/16, від 25.03.2020 у справі №805/4508/16-а та від 31.03.2021 у справі №620/2520/20, а згодом був застосований Верховним Судом і у постанові від 19.05.2021 у справі №210/5129/17, правовідносини у якій є подібними до тих, які виникли й у справі, що розглядається.

120. Питання скасування адміністративних актів з підстав їх процедурних недоліків досліджувалося Верховним Судом, зокрема, й у постанові від 03.12.2021 у справі №369/7844/17.

121. У цій постанові Верховний Суд вказував, що процедурні порушення, в залежності від їх характеру, можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не зумовлюють впливу на нього.

122. Суд наголошував, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

123. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

124. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

125. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18.

126. Суди ж попередніх інстанцій, встановивши факт розгляду відповідачем справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності належного повідомлення суб`єкта містобудування про розгляд цієї справи, дійшли висновку про незаконність спірної постанови, тобто, фактично, скасували оскаржуваний Товариством адміністративний акт лише з підстав допущення Інспекцією під час його прийняття процедурних порушень, однак не дослідили обставини, які передували прийняттю оспорюваного акту, зокрема, не з`ясували дійсних причин, через які повідомлення про розгляд справи не були вручені Товариству, не проаналізували поведінку особи, яка притягнута до відповідальності, не надали жодної оцінки викладеним у акті перевірки та постанові про накладення штрафу висновкам по суті допущених, на думку відповідача, порушень у сфері містобудівної діяльності.

127. Суди попередніх інстанцій також не перевірили того, як саме допущене, на думку Товариства, порушення процедури розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності вплинуло на результати такого провадження і не з`ясували, чи могли би бути іншими результати розгляду такої справи у разі, якщо б її розгляд проводився за участю позивача.

128. Для цього суди попередніх інстанцій мали б з`ясувати, чи дійсно Товариством були допущені ті порушення, на яких наполягає відповідач, й чи перешкодило його неповідомлення про день, час та місце розгляду справи можливості реалізації наявних у нього процедурних гарантій, зокрема, на подання пояснень, заперечень та міркувань по суті справи, додаткових доказів, документів тощо, чи могли б вони спростувати результати перевірки, висновки та обставини, зафіксовані у акті, оформленому за її результатами, а також у спірній постанові Інспекції.

129. Колегія суддів також нагадує, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 26.01.2021 у справі №826/10130/18 відповідальність за зведення самочинно збудованого об`єкта несе саме особа, яка здійснила таке будівництво, за замовчуванням - особа, яка є власником самочинно реконструйованого об`єкта або власником чи користувачем земельної ділянки, на якій проведено нове будівництво.

130. Звертаючись до суду з цим позовом, Товариство стверджувало, що лише виконувало ремонтні роботи на орендованому ним об`єкті нерухомості без втручання у зовнішні несучі конструкції будівлі та без виконання прорізів у зовнішніх огороджувальних конструкціях будівлі, тобто виконувались роботи, які не потребують отримання дозволу на їх виконання.

131. Разом з тим як вбачається з обставин, встановлених у справі, яка розглядається, за результатом перевірки Інспекцією встановлено, що за адресою: м. Львів, пр. Червоної Калини, 62А у приміщенні, яке перебуває у користуванні ТОВ «АТБ-маркет» на праві оренди відповідно до договору, проводились будівельні роботи з реконструкції вказаного приміщення шляхом вибиття двох дверних прорізів в зовнішній огороджувальній конструкції адміністративно-торгового комплексу «Інтерсіті» (з лицьової сторони будівлі) без отримання дозволу на виконання будівельних робіт за класом наслідків СС2. Ці роботи, за доводами відповідача, здійснювались саме позивачем, що й відображено у акті перевірки.

132. Проте, суди першої та апеляційної інстанцій вищевикладених обставин справи не з`ясували і не перевірили їх доказами, не надали жодної правової оцінки доводам Товариства про те, що такі будівельні роботи ним не виконувались, не встановили конкретну особу, яка їх здійснила і яка може бути суб`єктом відповідальності у спірних правовідносинах.

133. Ці обставини мають значення для правильного вирішення спору в цій справі, оскільки без їх з`ясування у спірних відносинах неможливо достовірно встановити суб`єкта, який повинен нести відповідальність згідно з нормами абзацу другого пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Цим суб`єктом, якщо буде доведено самочинний характер будівництва, що перевірялось Інспекцією, й наявність складу правопорушення, передбаченого вищевказаною нормою, може виступати як замовник, так і особа, яка здійснила таке будівництво, або ж за замовчуванням - особа, яка є власником самочинно реконструйованого об`єкта або власником чи користувачем земельної ділянки, на якій проведено нове будівництво.

134. Колегія суддів переконана, що залишивши поза увагою зазначені вище обставини справи та аргументи її учасників, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку стосовно протиправного характеру оскаржуваної Товариством постанови про накладення штрафу й щодо наявності підстав для задоволення позову.

135. Усе це вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а також дає підстави для висновку, що оскаржувані судові рішення не відповідають встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості.

136. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

V.ІІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

137. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;

138. Відповідно до пункту 1 частини другої, частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

139. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

140. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

141. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.01.2023 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа