Справа № 640/7843/22
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2023-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2023 року

м. Київ

справа № 640/7843/22

адміністративне провадження № К/990/8220/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом Приватного підприємства "Авен-Єзер" до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного підприємства "Авен-Єзер" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року, ухвалену у складі колегії суддів: Коротких А.Ю. (головуючий), Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

І. Суть спору:

1. Приватне підприємство «Авен-Єзєр» (далі - ПП «Авен-Єзєр», позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту транспортної інфраструктури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просило суд:

1.1. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 01-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №01-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-286 від 06.10.2021;

1.2. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 02-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №02-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-281 від 06.10.2021;

1.3. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №03-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 03-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-282 від 06.10.2021;

1.4. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 04-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №04-19 від 23.01.2019, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-283 від 06.10.2021;

1.5. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №01 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №01 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-288 від 06.10.2021;

1.6. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 02 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №02 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-287 від 06.10.2021;

1.7. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 03 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №03 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-280 від 06.10.2021;

1.8. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 04 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №04 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-279 від 06.10.2021;

1.9. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №05 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 05 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-285 від 06.10.2021;

1.10. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 06 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №06 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-284 від 06.10.2021;

1.11. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 07 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №07 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-291 від 06.10.2021;

1.12. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 08 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №08 від 28.01.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-290 від 06.10.2021;

1.13. визнати протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дострокового розірвання в односторонньому порядку договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 69 від 10.07.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", та скасувати рішення про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва №69 від 10.07.2020, укладеного з ПП "Авен-Єзєр", оформленого листом-повідомленням № 053-06/08-289 від 06.10.2021;

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач вчинив протиправні дії та прийняв протиправні рішення, достроково в односторонньому порядку розірвавши договори, направивши позивачу рішення, оформлені листами-повідомленнями про дострокове розірвання вказаних вище договорів з 13 жовтня 2021 року. Позивач підкреслює, що відповідач не мав права на дострокове розірвання договору в односторонньому порядку. Також позивач вважає, що підстави для дострокового розірвання договорів відсутні.

3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Між приватним підприємством "Авен-Єзєр" та Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) укладено договори про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва:

№01-19 від 23 січня 2019 року (маршрут № 157 "Ст.м. "Почайна" - вул. Бальзака"), строком дії до 24 січня 2024 року;

№02-19 від 23 січня 2019 року (маршрут № 178 "Вул. Митрополита Андрея Шептицького - Ст.м. "Бориспільська"), строком дії до 24 січня 2025 року;

№03-19 від 23 січня 2019 року (маршрут № 475 "Ст.м. "Позняки" - вул. Здолбунівська (до вул. Сортувальної)"), строком дії до 23 січня 2029 року;

№04-19 від 23 січня 2019 року (маршрут № 452 "Ст.м. "Славутич" - сад.тов. "Вишеньки"), строком дії до 23 січня 2025 року;

№01 від 28 січня 2020 року (маршрут № 586 "Ст.м. "Лукянівська" - площа Т. Шевченка"), строком дії до 27 січня 2025 року;

№02 від 28 січня 2020 року (маршрут № 577 Ст.м. "Позняки" - вул. "Урлівська"), строком дії до 27 січня 2026 року;

№03 від 28 січня 2020 року (маршрут № 523 "Вул. Каштанова" - Ст.м. "Дружби Народів"), строком дії до 27 січня 2026 року;

№04 від 28 січня 2020 року (маршрут № 555 "Ж/м ДВРЗ - вул. Кибальчича"), строком дії до 27 січня 2026 року;

№05 від 28 січня 2020 року (маршрут № 152 "с. Бортничі (овочева база) - вул. Привокзальна"), строком дії до 27 січня 2025 року;

№06 від 28 січня 2020 року (маршрут № 181 "Площа Т. Шевченка - зал. Вокзал "Центральний"), строком дії до 27 січня 2026 року;

№07 від 28 січня 2020 року (маршрут № 182 "Ст.м. "Нивки" - просп. Свободи"), строком дії до 27 січня 2025 року;

№08 від 28 січня 2020 року (маршрут № 542 "Вул. Каштанова - вул. Митрополита Андрея Шептицького"), строком дії до 27 січня 2026 року;

№69 від 10 липня 2020 року (маршрут № 177 "Вул. Митрополита Андрея Шептицького - Ст.м. "Бориспільська"), строком дії до 10 липня 2026 року.

5. 06 жовтня 2021 року відповідач направив позивачу листи-повідомлення про дострокове розірвання в односторонньому порядку вказаних вище договорів з 13 жовтня 2021 року:

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-286, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 01-19 від 23.01.2019 (маршрут № 157);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-281, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 02-19 від 23.01.2019 (маршрут № 178);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-282, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 03-19 від 23.01.2019 (маршрут № 475);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-283, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 04-19 від 23.01.2019 (маршрут № 452).

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-288, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 01 від 28.01.2020 (маршрут № 586);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-287, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 02 від 28.01.2020 (маршрут № 577);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-280, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 03 від 28.01.2020 (маршрут № 523),

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-279, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 04 від 28.01.2020 (маршрут № 555);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-285, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 05 від 28.01.2020 (маршрут № 152).

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-284, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 06 від 28.01.2020 (маршрут № 181);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-291, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 07 від 28.01.2020 (маршрут № 182);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-290, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 08 від 28.01.2020 (маршрут № 542);

лист-повідомлення про розірвання договору від 06.10.2021 № 053-06/08-289, яким розірвано договір про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 69 від 10.07.2020 (маршрут № 177).

6. Обґрунтовуючи підстави для прийняття спірних рішень про розірвання договорів, оформлених листами-повідомленнями, відповідач вказує на абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081.

7. Не погоджуючись з оскаржуваними рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 27 жовтня 2022 року позовні вимоги задовольнив в повному обсязі.

9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що положеннями абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 не передбачено права на односторонню відмову від договору, а покладено на організатора обов`язок забезпечити дострокове розірвання договору, що має відбуватися згідно загальних положень договірного права та положень умов договорів. Дострокове розірвання договорів в односторонньому порядку на підставі абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку, оформлене листами-повідомленнями, не відповідає принципу правомірності, адже такий захід не передбачений законодавством України.

9.1. Суд першої інстанції зазначив, що положеннями вищевказаних договорів не передбачено права на односторонню відмову від договору у разі підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів. Тому, за вказаних обставин відповідач, реалізуючи свої обов`язки із забезпечення дострокового розірвання договорів з позивачем, повинен звертатись до суду з відповідною позовною заявою та доводити такий факт у судовому порядку.

9.2. При цьому, вказує, що наведені відповідачем обставини не підтверджують факту недостовірності інформації, а лише можуть вказувати на недоліки в оформленні конкурсної документації, правовим наслідком чого може бути рішення про недопущення до участі в конкурсі.

10. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 лютого 2023 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2022 року та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовив у повному обсязі.

11. Таке рішення апеляційного суду ґрунтується на тому, що аналіз договорів у взаємозв`язку із Порядком №1081 та Законом №2344-III вказує на наділення відповідача правом на односторонню відмову від зобов`язань при виявлені фактів незаконності отримання юридичною особою-перевізником права на перевезення за певними маршрутами загального користування протягом усього строку існування правовідносин.

11.1. Суд апеляційної інстанції вказав на те, що позиція відповідача про наявність факту подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів по спірним маршрутам є правомірною.

11.2. Зважаючи на те, що умови договору визначаються у відповідності до умов проведення конкурсу, виявлення фактів подання недостовірної інформації є свідченням відсутності права на подальше перевезення пасажирів на відповідних об`єктах конкурсу. Протилежне суперечитиме меті визначення автомобільного перевізника (п. 5 Порядку №1081) та призведе до неефективності функції держави із забезпечення організації транспортного обслуговування населення.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

12. У касаційній скарзі позивач., посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

13. Нормативними підставами для касаційного оскарження судових рішень в цій справі скаржник зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказав, що судом апеляційної інстанції ухвалено судове рішення без урахування висновків Верховного Суду, які викладено в постановах від 07 квітня 2020 року у справі №812/106/17 та від 28 квітня 2020 року у справі №804363/18.

13.1. Скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно надав тлумачення положенню норми абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку як права (обов`язку) відповідача достроково розірвати договір саме в односторонньому порядку, помилково ототожнивши такі юридичні інститути, як «одностороння відмова від договору» та «дострокове розірвання договору». Суд апеляційної інстанції на основі встановлених ним фактичних обставин, дійшов помилкового висновку про застосування до спірних правовідносин норм абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку, оскільки встановлені судом фактичні обставини справи не містять обставини подання позивачем на конкурс будь-якої недостовірної інформації. Відсутність у складі конкурсної документації певних документів, наявність яких є обов`язковою, є підставою для застосування ще на стадії конкурсу положення пп. 1 п. 12 Порядку, яким визначено, що підставою для недопущення учасника до конкурсу є подання ним до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію.

13.2. Позивач також вказує, що судом апеляційної інстанції було допущено порушення норм матеріального права шляхом неправильного тлумачення закону (абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку), застосування закону, який не підлягає застосуванню (абз. 3 пп. 2 п. 55 Порядку) та незастосування закону, який підлягав застосуванню (ч. 3 ст. 651 ЦК України), а також не враховано висновку щодо застосування норм права (п. 55 Порядку, ч. 3 ст. 651 ЦК України) у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 07 квітня 2020 року у справі №812/106/17 та від 28 квітня 2020 року у справі №804/363/18.

13.3. Крім того, скаржник зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції не містить жодних висновків щодо порушення прав чи інтересів апелянта ТОВ «СОЮЗ-АВТО», як особи, яка не брала участі у справі, і подала апеляційну скаргу.

14. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Джерела права й акти їх застосування

15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

17. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту врегульовані Законом України «Про автомобільний транспорт».

18. Стаття 3 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначає, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

19. Відповідно до статті 1 Закону України «Про автомобільний транспорт» автомобільний перевізник - фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами.

20. Згідно зі статтею 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

21. Відповідно до ст. 29 Закону України "Про автомобільний транспорт" автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб`єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах.

22. Відповідно до статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

23. Згідно з ч. 1 ст. 42 Закону України «Про автомобільний транспорт» договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

24. Положення статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначають, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

24.1. До обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

24.2. У разі відсутності в перевізників-претендентів автобусів, що відповідають умовам конкурсу, вони мають право подавати до конкурсного комітету заяву на участь у конкурсі та документи, що містять характеристику наявних автобусів, які перевізник-претендент пропонує використовувати на даному маршруті, а також інвестиційний проект-зобов`язання щодо оновлення парку автобусів на цьому маршруті на визначений період до п`яти років.

24.3. У разі відсутності перевізників-претендентів, які мають автобуси, що відповідають умовам конкурсу, конкурс проводиться серед претендентів, які пропонують використовувати на даному маршруті автобуси, що відповідають вимогам безпеки, але не відповідають умовам конкурсу за класом, пасажиромісткістю, параметрами комфортності, з урахуванням поданих інвестиційних проектів-зобов`язань щодо оновлення парку автобусів, які будуть повністю відповідати всім вимогам, у термін до п`яти років.

24.4. Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п`яти років.

24.5. Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) у разі відсутності в нього автобусів, що відповідають умовам конкурсу, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на один рік.

24.6. Дозвіл органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пасажирському перевізнику на обслуговування автобусних маршрутів надається на термін до п`яти років.

24.7. Автомобільний перевізник - переможець конкурсу повинен самостійно забезпечувати перевезення.

24.8. Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

24.9. До конкурсного комітету не можуть входити представники суб`єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів і можуть впливати на прийняття рішень комітету.

24.10. Для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором залучають підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. Конкурс проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій. Залучене для проведення засідань конкурсного комітету підприємство (організація) готує матеріали щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інші матеріали.

24.11. Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

25. Відповідно до статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» автомобільний перевізник повинен:

виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів;

утримувати транспортні засоби в належному технічному і санітарному стані та забезпечувати їх зберігання відповідно до вимог статті 21 цього Закону;

забезпечувати контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут;

забезпечувати проведення медичного контролю стану здоров`я водіїв;

організувати проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод;

забезпечувати умови праці та відпочинку водіїв згідно з вимогами законодавства;

забезпечувати проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту;

забезпечувати безпеку дорожнього руху;

забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.

Автомобільні перевізники з кількістю транспортних засобів десять і більше зобов`язані організовувати підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів автомобільного транспорту, діяльність яких пов`язана з наданням послуг автомобільного транспорту, у термін один раз на п`ять років, а з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки - у термін один раз на три роки в порядку, який визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

26. Так, Постановою Кабінету Міністрів України №1081 від 3 грудня 2008 року затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об`єднаної територіальної громади (далі - конкурс), а також процедуру визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут) (пункт 1 Порядку №1081).

27. Відповідно до пункту 4 Порядку №1081 організатором перевезень на автобусному маршруті загального користування є: Мінінфраструктури; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації; районна держадміністрація; Київська міська держадміністрація; виконавчий орган місцевої ради об`єднаної територіальної громади сіл, селищ, міст; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

28. Відповідно до пп. 2 п. 55 Порядку організатор зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору або анулювання дозволу з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу у разі: наявності фактів порушення ним умов договору або дозволу. Розірвання договору або анулювання дозволу відбувається після невиконання надісланого організатором попередження такому перевізникові про недопущення порушення умов договору або дозволу. У такому разі для роботи на внутрішньообласному, внутрішньорайонному та міському автобусному маршрутах призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, на строк до закінчення строку дії договору або дозволу, який було розірвано (анульовано), а в разі його відмови чи відсутності - призначається до проведення конкурсу інший автомобільний перевізник, транспортні засоби якого відповідають за параметрами, класом, категорією, комфортністю і пасажиромісткістю вимогам, передбаченим для відповідного виду перевезень, один раз на строк не більш як три місяці; підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

VI. Висновок Верховного Суду

29. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

31. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

32. Предметом судового контролю у цій справі є питання правомірності дій та рішень відповідача стосовно розірвання ним в односторонньому порядку договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, укладених з позивачем.

33. Відповідач обґрунтував підстави для прийняття спірних рішень, оформлених листами-повідомленнями, пославшись на пп. 2 п. 55 Порядку №1081, відповідно до якої організатор зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору (анулювання дозволу) з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу у разі підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

34. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 06.10.2021 року №053/03-3940 Комунальна служба перевезень Департаменту транспортної інфраструктури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомила відповідача про виявлений факт подання перевізниками-претендентами недостовірних відомостей для участі у конкурсах з перевезення пасажирів. Виявлені порушення зазначені у додатку до листа, а саме зазначено, зокрема, наступні підстави для розірвання договорів: відсутні поштові реквізити на участь у конкурсі; у відомостях про автобуси невірно вказано номери свідоцтв про реєстрацію автобусу; форма відомостей про автобуси, які будуть використовуватись на автобусному маршруті не відповідають встановленій, постановою КМУ від 03.12.2008 року №1081, формі; неналежним чином вказано інформацію про пасажиромісткість автобусів; в відомостях про додаткові умови обслуговування маршруту не зазначено дату заповнення відомостей та інформацію про можливість забезпечення додаткових умов конкурсу тощо.

35. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції доречно зауважив, що пп. 2 п. 55 Порядку №1081 не передбачено права на односторонню відмову від договору, а покладено на організатора обов`язок забезпечити дострокове розірвання договору, що, в свою чергу, має відбуватися згідно загальних положень договірного права та положень умов договорів.

36. При цьому, положеннями договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, укладених між ПП «Авен-Єзєр» та Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №01-19 від 23 січня 2019 року, №02-19 від 23 січня 2019 року, №03-19 від 23 січня 2019 року, №04-19 від 23 січня 2019 року, №01 від 28 січня 2020 року, №02 від 28 січня 2020 року, №03 від 28 січня 2020 року, №05 від 28 січня 2020 року, №06 від 28 січня 2020 року, №07 від 28 січня 2020 року, №08 від 28 січня 2020 року, №69 від 10 липня 2020 року не передбачено права на односторонню відмову від договору у разі підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів.

37. Так, пунктом 5.5. договорів сторони домовились, що організатор та перевізник мають право достроково розірвати цей договір в односторонньому порядку, у випадках і в порядку, передбачених цим договором або законодавством України.

38. Крім того, відповідно до п.5.6. договорів підставою для розірвання договору Організатором в односторонньому порядку є невиконання надісланого Організатором попередження Перевізнику про недопущення порушення умов Договору, зафіксоване Актом, відмови Перевізника від подальшого обслуговування маршруту, визначеному п.1.1.

39. Згідно з п. 5.8. договорів у випадку невиконання Перевізником зобов`язань, передбачених п.4.16 Договору (якщо за результатами проведення перевірки Організатором буде виявлено, що перевізник не обслуговує маршрут (перевезення здійснюють менше ніж 60% кількості транспортних засобів, визначених умовами Договору)), Організатор має право в односторонньому порядку розірвати Договір, попередивши про це Перевізника не пізніше як за 15 календарних днів до передбачуваної дати розірвання Договору, шляхом направлення Перевізнику листа-повідомлення про розірвання договору. Цей Договір вважається розірваним Організатором достроково в односторонньому порядку через 15 днів з дати відправки Організатором, у порядку, передбаченому п.4.17 Договору, листа-повідомлення про розірвання Договору.

39.1. Якщо Перевізник у визначений в Договорі строк не розпочав виконання перевезень на маршруті, Організатор протягом десяти робочих днів надсилає Перевізникові попередження. Якщо протягом десяти робочих днів з дати отримання такого попередження перевізник не розпочав виконання перевезень, організатор має право розірвати Договір в односторонньому порядку, надіславши перевізнику повідомлення про розірвання договору із зазначенням дати розірвання договору (п.5.8.1. договорів).

40. Тобто, договорами визначено вичерпний перелік підстав, з яких організатор має право в односторонньому порядку розірвати договір. При цьому такому розірванню передує визначена договорами процедура. Крім того, в даній ситуації такі випадки відсутні.

41. Як було зазначено вище, підставами для розірвання договорів є лист Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 06.10.2021 року № 053/03-3940, яким встановлено факт подання позивачем недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах, зокрема: відсутність поштових реквізитів в заяві на участь у конкурсі; у відомостях про додаткові умови обслуговування маршруту не зазначено дату заповнення відомостей та інформації про можливість забезпечення додаткових умов конкурсу; неналежним чином вказано інформацію про пасажиромісткість в відомостях про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті; в інвестиційному проекті - зобов`язанні щодо оновлення парку автобусів, не визначено період; відсутні копії договорів з заводом виробником; невідповідність форми відомостей про автобуси Постанові КМУ № 1081; невідповідність форми анкети до заяви про участь у конкурсі Постанові КМУ №1081; зазначення 1081 рік в даті в відомостях про автобуси, які будуть використовуватися на маршруті; невірно вказано № свідоцтва про реєстрацію автобусу НОМЕР_1 ; невідповідність відомостей про автобуси встановленому зразку.

42. Разом з тим, як вірно зазначено судом першої інстанції, наведені відповідачем обставини не підтверджують факту недостовірності інформації, а лише можуть вказувати на недоліки в оформленні конкурсної документації, правовим наслідком чого може бути рішення про недопущення до участі в конкурсі (пп. 1 п. 12 Порядку №1081).

43. Відповідно до пункту 37 Порядку №1081, достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

44. При цьому, відповідно до правової позиції, висловленої у постанові Верховного Суду України від 09 листопада 2021 року у справі № 826/4585/18, Порядок № 1081 не містить положень щодо шляхів подолання недоліків чи помилок у поданих документах. У випадку прийняття відповідачем рішення на підставі підпункту 1 пункту 12 Порядку № 1081 (недопущення до участі в конкурсі) не є співмірним із порушенням, яке вчинено позивачем, а саме: допущення технічних помилок у заповненні документів, з урахуванням того, що останнім подано на конкурс всі документи, які надають можливість ідентифікувати транспортні засоби, які запропоновані для використання на маршруті № 825. Допущення такої помилки може бути враховано конкурсним комітетом при оцінюванні перевізника, а не шляхом недопущення до участі в конкурсі.

45. Крім того, Суд зазначає, що згідно п. 16 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

46. Згідно з ч. 1 ст. 42 Закону України «Про автомобільний транспорт» договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

47. З огляду на наведене, спірні договори є адміністративними, оскільки за цими договорами відповідач діє як суб`єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій - регулювання та контролю в сфері автомобільного транспорту.

48. Виконання адміністративного договору має здійснюватись відповідно до вимог законодавства й умов самого договору тією особою, яка має на це повноваження

49. При невиконанні адміністративного договору закріплена можливість існування реакції та її закріплення у законодавстві у вигляді: адміністративної реституції (повернення сторін в початкове положення); розірвання договору (тягне припинення забезпечувального акта; припинення спільної діяльності, співробітництва). За загальним правилом, розірвання здійснюється за згодою всіх сторін договору. У законодавстві можуть бути передбачені випадки одностороннього розірвання без згоди іншої сторони, зокрема, у разі суттєвої зміни умов діяльності учасників договору або за рішенням адміністративного суду.

50. Зміст адміністративного договору передбачає взаємні права та обов`язки учасників, що мають заданий, спрямований, заздалегідь визначений характер, який залежить від компетенційних повноважень тієї чи іншої сторони. Використання адміністративного договору з боку уповноваженого суб`єкта владних повноважень є правом та обов`язком одночасно. Розірвання договору має здійснюватися у виняткових випадках, коли неможливо іншим способом досягти результату чи захистити інтереси держави, суспільства.

51. Відповідно до ст. 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

52. Отже, розірвання договору можливе лише за згодою сторін або за рішенням суду на вимогу однієї зі сторін. В інших випадках розірвання договору можливе, якщо таке прямо передбачено договором або законом.

53. Частиною 1 статті 654 ЦК України передбачено, що зміна або розірвання договору вчиняється в такій самій формі, що й договір, що змінюється або розривається, якщо інше не встановлено договором або законом чи не випливає із звичаїв ділового обороту.

54. Отже, одностороннє розірвання договору означає односторонню волю сторони угоди, яка має право на вчинення таких дій, що, у свою чергу, передбачає доведеність з боку управомоченої сторони наявності обставин, з якими умови договору пов`язують можливість реалізації права однієї із сторін на одностороннє розірвання договору.

55. Разом з цим слід зазначити, що ні з наявного листа Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 06.10.2021 року № 053/03-3940, ні з листів-повідомлень, не вбачається які саме умови договорів було порушено перевізником, що могло б слугувати підставою для достроково розірвання договору.

56. Порушення умов договорів в цій частині відповідачем не доведено, а тому відповідач, реалізуючи свої обов`язки із забезпечення дострокового розірвання договорів з позивачем, повинен належним чином встановити відповідні порушення та розірвати відповідні договори у встановленому порядку.

57. При цьому, колегія суддів також зазначає, що помилковим є посилання суду апеляційної інстанції на правову позицію Верховного Суду у справі № 826/13869/17, яка викладена у постанові від 21 листопада 2018 року, позаяк в межах даної справи позивач звернувся до суду з позовними вимогами, зокрема, про визнання протиправними дії Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого орану Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо проведення перевірки виконання умов договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, яка проведена відповідно до статей 6, 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» та графіку перевірок на III квартал 2017 року. Крім того, предметом оскарження були рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого орану Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про дострокове розірвання договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва. Водночас, підставою даного позову було те, що оскаржуване рішення прийняте із порушенням встановленої законом процедури, оскільки в січні 2017 року відповідач уже проводив планову перевірку дотримання позивачем умов договорів на пасажирські перевезення та не виявив під час неї жодних порушень.

58. Таким чином, частково предмет, підстави, обставини справи та правове регулювання не є тотожними з правовідносинами у справі № 640/7843/22, зокрема з тієї підстави, що з ПП «Авен-Єзер» договори були розірвані достроково та в односторонньому порядку, без проведення відповідної перевірки Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого орану Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), як стороною договору, а на підставі виключно листа Комунальної служби перевезень виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) № 053/03-3940 від 06.10.2021, яка є окремою юридичною особою та не є стороною договорів перевезень.

59. Отже, враховуючи вказані обставини, суд першої інстанції цілком правомірно задовольнив позовні вимоги.

60. Шостий апеляційний адміністративний суд, неправильно застосувавши норми матеріального права, помилково скасував рішення суду першої інстанції.

61.Частиною першою статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

62. З огляду на викладене та, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2022 року - залишенню в силі.

VII. Судові витрати

63. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Приватного підприємства "Авен-Єзер" задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року у справі №640/7843/22 скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2022 року у справі №640/7843/22 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О.В. Калашнікова