Справа № 160/20601/22
Суддя: Тулянцева Інна Василівна
Дата ухвалення: 2023-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Тулянцевої І.В., розглянувши у місті Дніпрі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовною заявою Комунального підприємства «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги, -
23 грудня 2022 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального підприємства «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просить суд:
- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/6790-2022 від 29.11.2022 року.
В обґрунтування позовних вимог зазначається, що у порушення ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, акт перевірки закупівель комунального підприємства «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради за закупівлею UA-2022-04-25-002096-а від 19.10.2022 № 040406- 25/13 та письмова вимога № 040406-15/6790-2022 від 29.11.2022 року складені необгрунтовано, упереджено, з неправильним застосуванням норм чинного законодавства України у сфері закупівель. Зокрема, позивач не погоджується з доводами, викладеними в акті щодо порушення ним розрахунково-платіжної дисципліни щодо укладення договору про закупівлю послуг з ФОП ОСОБА_1 від 31.03.2022 № 17/07.03, а також зауважує, що умови договору про закупівлю послуг від 31.03.2023 №17/07.03 не регулюються Законом України «Про публічні закупівлі», а отже при його укладанні не проводились процедури закупівлі або спрощена закупівля. Позивач зазначає, що договір від 31.03.2023 №17/07.03 укладено з дотриманням підпунктів 1,2 пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №169, зокрема з метою виконання приписів підпункту 2 пункту 1 цієї постанови прийнято накази від 02.03.2022 №21, від 04.03.2022 №1/4-3-1, від 31.03.2022 №1/4-3.
Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями зазначена справа розподілена судді Голобутовському Р.З.
17 січня 2023 року до суду надійшов відзив Східного офісу Держаудитслужби на позовну заяву Комунального підприємства «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради, в якому відповідач вказану позовну заяву не визнав, заперечував проти її задоволення і просив повністю відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що перевіркою встановлено, що при проведенні позивачем закупівлі ДК 021:2015: (СРУ): 79340000-9 Рекламні та маркетингові послуги (Висвітлення діяльності Дніпровської міської ради, її виконавчих органів, посадових осіб та депутатів через засоби масової інформації - на радіо) без застосування процедури закупівлі, при укладанні договору від 31.03.2022 №17/07.03 пунктом 10.2 передбачено застосування частини третьої статті 631 ЦК України, що суперечить вимогам частини першої та третьої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі». Так, між Комунальним підприємством «Організаційно - аналітична служба» Дніпровської міської ради, в особі директора підприємства Коваленка В.Б. (Замовник), та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (Виконавець) укладено договір від 31.03.2022 №17/07.03 (далі - Договір) про закупівлю послуг ДК 021:2015: (СРУ): 79340000-9 Рекламні та маркетингові послуги (Висвітлення діяльності Дніпровської міської ради, її виконавчих органів, посадових осіб та депутатів через засоби масової інформації - на радіо) без застосування процедури закупівлі або спрощеної закупівлі відповідно до Постанови № 169. Шляхом співставлення кількості та вартості наданих послуг зазначених в Актах наданих послуг з кількістю та вартістю послуг, визначених Додатком 1 до договору від 31.03.2022 №17/07.03, невідповідностей не встановлено, але встановлено, що відповідно до даних Актів наданих послуг до договору від 31.03.2022 №17/07.03, період надання Виконавцем послуг визначено з 07.03.2022, при тому, що підпунктом 2 пункту 1 Постанови №169 передбачено, що переліки та обсяги закупівель товарів, робіт і послуг визначаються рішеннями замовників/державних замовників, що здійснюють такі закупівлі. Так, рішення Дніпровської міської ради №406 «Про виділення коштів з резервного бюджету Дніпровської міської територіальної громади» щодо виділення бюджетних коштів на висвітлення діяльності Дніпровської міської ради, її виконавчих органів, посадових осіб та депутатів через засоби масової інформації - на радіо, датоване 30.03.2022. Тобто, 30.03.2022 було прийняте рішення про виділення коштів головному розпоряднику бюджетних коштів - Департаменту з питань місцевого самоврядування, внутрішньої політики та інформаційної політики Дніпровської міської ради. Позивачем прийнято рішення щодо переліку та обсягів закупівель відповідно до Постанови КМУ №169, та під час перевірки надано наказ №1/4-4 від 31.03.2022 щодо визначення переліку та обсягу закупівель послуг, що необхідно здійснити для забезпечення потреб КП «Організаційно-аналітична службам ДМР, згідно з вимогами підпункт 2 пункту 1 Постанови КМУ №169. Відтак, Позивачем визначено потребу у закупівлі 31.03.2022, шляхом видання наказу №1/4-4 тільки з 31.03.2022. Отже, вказаний наказ не визначає переліки та обсяги закупівель, а є підставою для майбутнього визначення переліку та обсягу закупівель, що і було зроблено Позивачем, шляхом прийняття наказу від 31.03.2022 № 1/4-4. Крім того, Замовником вперше надіслано Заявку №28/4 та Виконавцем отримані завдання та матеріали, необхідні для надання Послуг саме 31.03.2022 року. Враховуючи вищезазначене, фактичне надання послуг ОСОБА_1 було не можливим раніше, ніж було отримано Підприємством Рішення Дніпровської міської ради від 30.03.2022 №406, листа Департаменту з питань місцевого самоврядування, внутрішньої та інформаційної політики Дніпровської міської ради від 31.03.2022 №1/1-101, визначено та затверджено перелік та обсяг закупівель товарів, робіт і послуг, що необхідно здійснити КП «Організаційно - аналітична служба» ДМР згідно з наказом від 31.03.2022 №1/4-4, укладено договір з ФОП ОСОБА_1 від 31.03.2022 №17/07.03 та надано першу Заявку Виконавцю від 31.03.2022 №28/4 про початок надання Послуг. Сума Актів наданих послуг у період з 07.03.2022 по 30.03.2022 складає 715740,00 гривень. Таким чином, за наслідком не дотримання Замовником принципів здійснення закупівлі визначених статтею 5 Закону №922, в порушення вимог підпункту 2 пункту 1 Постанови КМУ №169, КП «Організаційно - аналітична служба» ДМР зайво витрачені бюджетні кошти на здійснення закупівлі послуг відповідно до договору від 31.03.2022 №17/07.03 в сумі 715740,00 грн, які отримані з резервного бюджету Дніпровської міської територіальної громади згідно класифікації КПКВК 2318775 «Інші заходи за рахунок коштів резервного Фонду місцевого бюджету» КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям). Зазначене порушення призвело до втрат фінансових та матеріальних ресурсів міського бюджету Дніпровської міської територіальної громади в сумі 715740.00 гривень.
26 січня 2023 року на адресу суду від Комунального підприємства «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради надійшла відповідь на відзив на позовну заяву, в якій останнім було підтримано позовні вимоги та висловлено позицію аналогічну заявленій ним у власній позовній заяві.
09 лютого 2023 року на адресу суду засобами поштового зв`язку від Східного офісу Держаудитслужби надійшли заперечення на відповідь на відзив, в яких останнім було висловлено позицію аналогічну заявленій ним у власному відзиві на позовну заяву.
На підставі розпорядження виконуючого обов`язки керівника апарату Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року №160д «Щодо призначення повторного автоматизованого розподілу справи» призначено повторний автоматизований розподіл справи, у зв`язку з довготривалою відпусткою судді Голобутовського Р.З.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями та протоколу передачі справи від 13 квітня 2023 року, вказану справу розподілено судді Тулянцевій І.В.
Дослідивши матеріали справи та надані сторонами докази, а також проаналізувавши зміст норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини, суд доходить висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, з огляду на таке.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі наказу начальника Східного офісу Держаудитслужби від 14.09.2022 №270 «Про призначення перевірки закупівель» з 15 вересня призначено перевірку закупівлі ДК 021:2015: (CPV): 79340000-9 - Рекламні та маркетингові послуги (Висвітлення діяльності Дніпровської міської ради, її виконавчих органів, посадових осіб та депутатів через засоби масової інформації - в мережі інтернет) UА-2022-04-25-002096-а, укладання договору про закупівлю та його виконання. Проводити перевірку призначено провідного аудитора відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Східного офісу Держаудитслужби Кравченка Володимира Васильовича.
За результатами перевірки закупівель складено акт перевірки закупівель Комунальним підприємством «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради за процедурою закупівлі UА-2022-04-25-002096-а від 19.10.2022 № 040406-25/13, який підписаний керівництвом КП «Організаційно-аналітична служба» ДМР із запереченнями, наданими листом від 31.10.2022 №91/3.
За результатами аналізу обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях) до акту перевірки, листом Східного офісу Держаудитслужби від 18.11.2022 № 040406-15/6663-2022 направлено висновки на заперечення до акту перевірки закупівель від 19.10.2022 №040406-25/13, в яких не взята до уваги правова позиція Комунального підприємства «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради.
Листом «Про усунення порушень законодавства» від 29.11.2022 року №040406-15/6790-2022 Східний офіс Держаудитслужби зазначає, що за результатами перевірки виявлено порушення законодавства, яке під час перевірки не усунуто, а саме на порушення вимог підпункту 2 пункту 11 Постанови КМУ №169 «Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану» із змінами (далі - Постанова КМУ №169), Підприємством здійснено закупівлю за номером ID: UА-2022-04-25-002096-а, відповідно до якої зайво отримані та витрачені грошові кошти в сумі 715740,00 грн. на оплату наданої послуги за період з 07.03.2022 по 30.03.2022 згідно з укладеним договором від 31.03.2022 №17/07.03 без затвердженого рішення Замовника необхідного переліку та обсягу послуг, внаслідок чого місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 715740,00 гривень.
На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту7 пункту 4 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 №23, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 20.04.2006 №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає::
- розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Підприємства, винних у допущених порушеннях;
- забезпечити відшкодування відповідно до норм статті 22 та частини 1 статті 1166 Цивільного кодексу України, статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь КП «Організаційно-аналітична служба» ДМР шкоди (збитків) в сумі 715740,00 грн, заподіяної внаслідок оплати послуг відповідно до укладеного договору від 31.03.2022 №17/07.03 без затвердженого переліку рішення Замовника необхідного переліку та обсягу послуг. У подальшому здійснити перерахування відповідної суми на користь Дніпровської міської територіальної громади;
- вжити заходів щодо недопущення надалі порушення норм Закону України №922 «Про публічні закупівлі» та Постанови КМУ №169.
Вважаючи протиправною вимогу Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/6790-2022 від 29.11.2022 року, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір по суті, суд зважає на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до ст.2 Закону №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення погреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Статтею 4 цього ж Закону передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону № 2939-XII, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.
Положеннями ч. 1 ст. 10 Закону № 2939-XII, визначені повноваження органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки, а саме: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (п. 1); одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю (п. 6); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).
Відповідно до п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів (пп. 1 п. 3 Положення № 43).
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), а на підставі рішення суду в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі Порядок № 550).
Відповідно до п.2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до п. 16 Порядку № 550, ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.
Згідно з пп. 9 п. 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів: застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до п. 50 вказаного Порядку, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Водночас, відповідно до вимог пп. 16 п. 6 цього ж Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Наведені вище норми кореспондуються з приписами п. 7 ст. 10 Закону № 2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Частиною 2 ст. 15 Закону № 2939-XII встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган Держфінконтролю визначає їх розмір та звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. При цьому, на переконання суду, виявлені під час перевірки суми нецільового використання коштів державного або місцевих бюджетів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками, заподіяними такому бюджету. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Закон визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (ст. 1 Бюджетного кодексу України (далі БК України).
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 113 БК України, до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 117 БК України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.
За правилами ч. 1 ст. 118 БК України, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Держуадитслужба як учасник бюджетного процесу уповноважена БК України на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у частині цільового і ефективного використання бюджетних коштів), наділена правомочностями з накладення санкції у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
Закон визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте, саме БК України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Крім того, відповідно до п. 24 ч.1 ст. 116 БК України, порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме нецільове використання бюджетних коштів.
Згідно з п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 117 БК України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 ч. 1 ст. 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому ст. 120 цього Кодексу.
Згідно з п. 1 ст. 119 БК України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Зі змісту наявного в матеріалах справи Акту перевірки закупівель Комунальним підприємством «Організаційно-аналітична служба» Дніпровської міської ради за процедурою закупівлі UА-2022-04-25-002096-а від 19.10.2022 № 040406-25/13 вбачається, що відповідач встановив недотримання позивачем принципів здійснення закупівлі визначених статтею 5 Закону №922, які за позицією самого позивача є обов`язковими для нього та відповідно до яких позивач діяв, та порушення вимог підпункту 2 пункту 1 Постанови КМУ №169, оскільки позивач здійснив закупівлю послуг відповідно до договору від 31.03.2022 №17/07.03 у період з 07.03.2022 по 30.03.2022 без затвердженого рішення органу управління, а отже зайво отримав та витратив кошти з резервного бюджету Дніпровської міської територіальної громади згідно класифікації КПКВК 2318775 «Інші заходи за рахунок коштів резервного фонду місцевого бюджету» КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям) в сумі 715740,00 гривень.
Як зазначено в акті ревізії, відповідачем встановлено порушення стану розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів (п. 2 акту). Інших порушень під час ревізії відповідачем не встановлено.
В свою чергу, у спірній вимогі №040406-15/6790-2022 від 29.11.2022 року відповідачем зазначено, що за результатами перевірки виявлено порушення законодавства, яке під час перевірки не усунуто, а саме на порушення вимог підпункту 2 пункту 1 Постанови КМУ №169 «Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану» із змінами, позивачем здійснено закупівлю за номером ID: UА-2022-04-25-002096-а, відповідно до якої зайво отримані та витрачені грошові кошти в сумі 715740,00 грн. на оплату наданої послуги за період з 07.03.2022 по 30.03.2022 згідно з укладеним договором від 31.03.2022 №17/07.03 без затвердженого рішення Замовника необхідного переліку та обсягу послуг, внаслідок чого місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 715740,00 гривень.
Зважаючи на те, що позивач заперечує, що вказаним порушенням заподіяно матеріальну шкоду (збитки) місцевому бюджету, суд зазначає, що позовні вимоги про визнання протиправною та скасування вимоги є передчасною.
Відповідач у вимозі вимагає позивача не допускати у майбутньому встановлених порушень, розглянути питання щодо притягнення до відповідальності працівників позивача, винних у допущенні порушення, та забезпечити відшкодування збитків у розмірі 715740,00 грн.
Отже, пункт вимоги щодо відшкодування збитків носить суто інформаційно-рекомендаційний характер, та не свідчить про порушення прав позивача у вказаних правовідносинах, до моменту можливої реалізації відповідачем права на звернення до суду з приводу стягнення збитків завданих державному бюджету.
Пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи у випадку їхнього оскарження. Водночас наявність збитків, правильність їхнього обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014 року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-.461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14.
Цю ж правову позицію послідовно підтримав Верховний Суд у постановах від 08 серпня 2019 року у справі №804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року №160/641/19, від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17, від 12 березня 2021 року у справі №640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі №160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі №0440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 14 грудня 2021 року у справ №811/1203/18 та інших.
Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
При цьому, як зазначив Верховний Суд у постанові від 17.06.2021 у справі №440/6907/18, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.
Також, за визначенням п. 1.3 розділу 1 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби Безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53, матеріальна шкода (збитки) це втрата активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об`єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб.
У свою чергу втрата активів це безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов`язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства; розмір матеріальної шкоди (збитків) - вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об`єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.
Відповідно до статті 1166 ЦК України, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини. Шкода, завдана каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю фізичної особи внаслідок непереборної сили, відшкодовується у випадках, встановлених законом. Шкода, завдана правомірними діями, відшкодовується у випадках, встановлених цим Кодексом та іншим законом.
Оскаржувана в цій справі вимога Держаудитслужби указує на порушення вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їх розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.
Враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає такий позов, суд зазначає, що оскаржувана вимога не породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача.
При цьому, при зверненні з позовом про відшкодування збитків (в разі непогашення їх в добровільному порядку), Держаудитслужба повинна бути доводити наявність усіх елементів складу цивільного правопорушення, а саме: збитків, протиправної поведінки, причинного зв`язку між протиправною поведінкою та збитками, вини. За відсутності хоча б одного з цих елементів цивільно-правова відповідальність не настає. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.
Щодо законності вимоги в частині вжиття заходів щодо недопущення надалі порушення норм Закону України №922 «Про публічні закупівлі», суд зазначає, дотримання вимог того чи іншого нормативно-правового акту суб`єктом, на якого розповсюджується його дія, є одним із основноположних принципів правопорядку. Відтак, вимога дотримуватись певних законодавчих норм не суперечить вимогам законодавства та повинна виконуватись юридичними особами самостійно.
Також відповідач у вимозі вимагає розглянути питання про притягнення до відповідальності працівників позивача, що допустили виявлені порушення. Стосовно цієї частини вимоги суд зазначає, що згідно з п. 27 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року №631, складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком.
Відповідно до положень п. 50 та 51 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами №550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Так, зміст спірної вимоги в наведеній вище частині спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб притягнути до відповідальності у порядку встановленому законодавством винних у допущених порушеннях осіб, і є обов`язковою до виконання та породжує для останнього, як позивача, права і обов`язки.
При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. Законна вимога контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, законодавець не встановлює будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.
В той же час, позивач в ході розгляду цієї справи не довів невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту.
Також суд звертає увагу на те, що така обставина як відсутність у вимогі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.
Якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства.
Разом з тим, якщо у вимогі не зазначено конкретного способу її виконання, то вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.
З цих підстав суд відхиляє доводи позивача про те, що спірна вимога є неконкретизованою.
Згідно до ч. 1 ст. 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
При цьому суд виходить з положень, закріплених в п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень, де вказано, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо.
Згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд виходить із того, що позивачу було відмовлено у задоволені позовних вимог, а отже відповідно до ст.139 КАС України сума сплаченого судового збору останньому не повертається.
Керуючись ст. ст. 241-246, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Третього апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, передбачені ст. ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.В. Тулянцева