Справа № 600/2824/23-а
Суддя: Анісімов Олег Валерійович
Дата ухвалення: 2023-07-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2023 року м. Чернівці Справа № 600/2824/23-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Анісімова О.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1.1. Департамент капітального будівництва Чернівецької обласної державної адміністрації (далі позивач або Департамент УКБ) звернувся до суду з позовом до Західного офісу Державної аудиторської служби України (далі відповідач або Держаудитслужба), в якому просить:

- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області від 10 квітня 2023 року №132406-14/1005-2023 «Щодо усунення порушень законодавства».

1.2. Ухвалою суду від 10.05.2023 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

1.3. Ухвалою суду від 26.05.2023 року задоволено заяву представника Департамент УКБ та замінено найменування позивача з Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації на Департамент капітального будівництва Чернівецької обласної державної адміністрації.

1.4. 02.06.2023 року до суду надійшов відзив на позовну заяву.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Позиція позивача

2.1. Держаудитслужбою проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності в Департаменті УКБ за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2022 року, за наслідками якої складено акт № 06-33/3 від 22.02.2023, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.

У подальшому, відповідач листом від 10.04.2023 року, №132406-14/1005-2023 надіслав позивачу вимогу «Щодо усунення порушень законодавства», згідно якої вимагав:

1) Забезпечити відшкодування завищеної вартості підрядних робіт ТОВ «ПМК 113» - 113477 грн, ТОВ «Фелікс Ком» - 29529,77 грн та ТОВ «ДОР-БУД 1НВЕСТ СВ» - 1407279 грн, загальна сума відшкодування - 1550285,77 грн та зайво відрахованих на утримання служби замовника 27905,14 грн згідно статті 22, 610-625 Цивільного кодексу України, ст. 216-229 Господарського кодексу України;

2) Не допускати в подальшому порушень Закону України від 25.12.2015 № 922- УІІІ «Про публічні закупівлі» (із змінами).

2.2. Із вимогою Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області позивач не погоджується, вважає її протиправною та такою, що підлягає скасуванню.

2.3. Зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства є обов`язковою, водночас вимога про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, не може бути примусово стягнута шляхом вимоги, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

2.4. Звертає увагу, що шлях усунення виявлених відповідачем порушення шляхом забезпечення відшкодування завищеної вартості підрядних робіт не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду, в якому сталось порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства. Тому вважає, що оскаржувана вимога не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі.

2.5. У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, є індивідуально-правовим актом, спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування до державного бюджету коштів, оплачених ним позивачем, за завищені обсяг виконаних робіт, тоді як збитки бюджету позивачем нанесені не були, а тому вимога стосовно виконання даного зобов`язання, по-перше, є неконкретизованою, оскільки не зазначено, яким чином усунути зазначені порушення, а по-друге, може призвести до безпідставного позбавлення позивача коштів, що є неспівмірним із встановленими порушеннями. Вимога є обов`язковою до виконання та породжує для позивача права і обов`язки.

2.6. Таким чином, спірна вимога є обов`язковою до виконання підконтрольною установою та винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є необґрунтованою і неконкретизованою, а тому є такою, що не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що по суті є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

Позиція відповідача

2.7. Відповідно до наявного відзиву у справі, відповідач позов не визнає та просить у його задоволенні відмовити.

2.8. Під час проведення ревізії позивача, органом контролю виявлено ряд фінансових порушень та недотримання окремих вимог нормативно-правових актів на загальну суму 4420817,81 грн., з них: незаконних витрат, що призвели до збитків на 2154045,07 грн., з яких на час формування вимоги відшкодовано 603759,30 грн., зайве відрахування на утримання служби замовника 38840,45 грн., з яких відшкодовано 10935,31 грн. та порушень, що не призвели до збитків на 2227932,29 гривень. Отже, на час формування вимоги залишилися не усунутими фінансові порушення, що призвели до збитків на загальну суму 1578190,91 гривень.

2.9. З метою усунення виявлених (неусунутих) порушень, Управлінням було скеровано Департаменту листом від 10.04.2023 №132406-14/1005-2023 вимогу про усунення порушень, що призвели до втрат в сумі 1578190,91 гривень.

2.10. Зазначає, що при проведенні ревізії та винесенні оскаржуваної вимоги він діяв на підставі, у спосіб та в межах повноважень, визначених законодавством, а висновки ревізії є обґрунтованими та законними.

ІІІ. ОБСТАВИНИ ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

3.1. Судом встановлено, що у період з 03.11.2022 року по 15.02.2023 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності в Департаменті капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації (ОВА) за період з 01.01.2021 року по 31.12.2022 року.

3.2. За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області складено акт № 06-33/3 від 22.02.2023, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.

3.3. Не погоджуючись із викладеним в акті ревізії, Департамент капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації (ОВА) надав Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області свої застереження (заперечення) від 03.03.2023 № 04-29/328.

3.4. Листом від 27.03.2023 №132406-14/848-2023 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області повідомило, що заперечення позивача прийняті в частині, що не стосується виявлених порушень, в іншій частині такі заперечення були відхилені.

3.5. Управління Західного офісу Держаудитслужби листом від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023 надіслав позивачу вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» наступного змісту:

1) Забезпечити відшкодування завищеної вартості підрядних робіт ТОВ «ПМК 113» - 113477 грн, ТОВ «Фелікс Ком» - 29529,77 грн та ТОВ «ДОР-БУД 1НВЕСТ СВ» - 1407279 грн, загальна сума відшкодування - 1550285,77 грн та зайво відрахованих на утримання служби замовника 27905,14 грн згідно статті 22, 610-625 Цивільного кодексу України, ст. 216-229 Господарського кодексу України;

2) Не допускати в подальшому порушень Закону України від 25.12.2015 № 922- УІІІ «Про публічні закупівлі» (із змінами).

3.6. У вказаному листі також зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області до 10.05.2023 року.

3.7. Поряд з цим у листі звернуто увагу, що у разі не усунення порушень законодавства у встановлений строк органи державного фінансового контролю мають право звернення до суду та ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об`єкту контролю займаній посаді.

3.8. За таких обставин Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації звернулось до суду з цим позовом.

ІV. ПОЗИЦІЯ СУДУ

4.1. Предметом цього позову є встановлення правомірності винесення Управлінням Західного офісу Державної аудиторської служби України вимоги «Щодо усунення порушень законодавства» від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023.

4.2. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

4.3. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

4.4. Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

4.5. Згідно з приписами ч. 2 ст. 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

4.6. Частиною 1 ст. 2 Закону № 2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

4.7. Відповідно до частин 2 та 3 ст. 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

4.8. Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

4.9. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення).

4.10. Відповідно до п. 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

4.11. Відповідно до п. 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.

4.12. Підпунктом 3 п. 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

4.13. Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

4.14. За приписами п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

4.15. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

4.16. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

4.17. Відповідно до п. 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону № 2939-12 та цього Порядку.

4.18. Згідно п. 5 Порядку № 550 Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

4.19. Пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:

- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

4.20. Відповідно до п. 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.

4.21. Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

4.22. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

4.23. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

4.24. Виходячи з наведеного, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства є обов`язковою, водночас вимога про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, не може бути примусово стягнута шляхом вимоги, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

4.25. Таким чином, для правильного вирішення спору слід встановити конкретний перелік дій, що зобов`язаний вчинити об`єкт фінансового контролю з метою усунення порушень, виявлених на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, оскільки від встановлення вказаних обставин буде залежати, чи є обов`язковою до виконання вимога відповідача.

4.26. Як встановлено зі змісту акту ревізії, Держаудитслужбою в фінансово-господарській діяльності позивача виявлені порушення вимог законодавства України, зокрема під час проведення ревізії позивача, органом контролю виявлено ряд фінансових порушень та недотримання окремих вимог нормативно-правових актів на загальну суму 4420817,81 грн., з них: незаконних витрат, що призвели до збитків на 2154045,07 грн., з яких на час формування вимоги відшкодовано 603759,30 грн., зайве відрахування на утримання служби замовника 38840,45 грн., з яких відшкодовано 10935,31 грн. та порушень, що не призвели до збитків на 2227932,29 гривень.

4.27. Відповідно до оскаржуваної вимоги від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023 відповідачем пред`явлено до позивача вимоги наступного змісту:

1) Забезпечити відшкодування завищеної вартості підрядних робіт ТОВ «ПМК 113» - 113477 грн, ТОВ «Фелікс Ком» - 29529,77 грн та ТОВ «ДОР-БУД 1НВЕСТ СВ» - 1407279 грн, загальна сума відшкодування - 1550285,77 грн та зайво відрахованих на утримання служби замовника 27905,14 грн згідно статті 22, 610-625 Цивільного кодексу України, ст. 216-229 Господарського кодексу України;

2) Не допускати в подальшому порушень Закону України від 25.12.2015 № 922- УІІІ «Про публічні закупівлі» (із змінами).

4.28. Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок № 228).

4.29. Так, п. 19 Порядку № 228 передбачено, що спеціальний фонд проекту кошторису передбачає складення зведення показників спеціального фонду кошторису за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

4.30. Пунктом 23 цього Порядку встановлено, що видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов`язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

4.31. Частиною 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року № 2456 зі змінами врегульовано, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету. Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев`ятої статті 51 цього Кодексу) на: покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням послуг; організацію додаткової (господарської) діяльності; утримання, облаштування, ремонт та придбання майна; ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, тощо.

4.32. За приписами ч. 9 ст. 51 Бюджетного кодексу України, якщо фактичні обсяги власних надходжень бюджетних установ з урахуванням залишків відповідних бюджетних коштів на початок року перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв. Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою. У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов`язаннями із спеціального фонду бюджету.

4.33. Частиною 8 ст. 13 Бюджетного кодексу України означено, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

4.34. Водночас ч. 2 ст. 57 Бюджетного кодексу України указано, що на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету.

4.35. Бюджетні зобов`язання за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, не передбаченими проектом закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданим на розгляд до Верховної Ради України, головні розпорядники бюджетних коштів зобов`язані виконати до кінця поточного бюджетного періоду в межах і за рахунок відповідних фактичних надходжень до спеціального фонду бюджету, не допускаючи наявності за такими зобов`язаннями кредиторської заборгованості на початок наступного бюджетного періоду.

4.36. Як встановлено в ході розгляду справи, на підставі акту ревізії позивачу направлено вимогу, відповідно до якої відповідач вимагає усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом відшкодування завищеної вартості підрядних робіт.

4.37. При цьому, шлях усунення виявленого порушення, саме таким чином, як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду в якому сталось порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства.

4.38. За таких обставин, можна дійти висновку, що вказана вимога не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі.

4.39. Зважаючи на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, остання породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

4.40. Таким чином, оскаржувана вимога від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023 є актом індивідуальної дії, який спрямований на корегування роботи підконтрольної організації (в даному випадку Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації) та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання тільки для підконтрольної організації в частині зобов`язання усунути порушення вимог чинного законодавства України.

4.41. Водночас, законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

4.42. Судом встановлено, що контролюючий орган вимагає від позивача у спірній вимозі забезпечити відшкодування завищеної вартості підрядних робіт.

4.43. Суд звертає увагу, що ні оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії, не містять посилання на відповідну методику.

4.44. В оскаржуваній вимозі відповідач покладає на позивача обов`язок забезпечити відшкодування коштів до бюджету відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України.

4.45. З даного приводу суд вважає за необхідне зазначити, що статті Господарського кодексу України, на які посилається відповідач містять положення про загальні засади відповідальності учасників господарських правовідносин, а також про відшкодування збитків. У цих статтях йде мова про господарські санкції як правовий засіб відповідальності у сфері господарювання, зокрема, про відшкодування збитків, штрафні санкції, оперативно-господарські санкції. Також, в цих статтях містяться положення про адміністративно-господарські санкції, які застосовуються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Зазначені статті містять положення про прострочення боржника, прострочення кредитора, досудове врегулювання та ін.

4.46. У статтях Цивільного кодексу України, на які посилається відповідач, йде мова, зокрема, про виконання зобов`язання за рахунок боржника, виконання зобов`язання в натурі, відшкодування збитків, завданих порушенням зобов`язання.

4.47. Суд зазначає, що кожна із зазначених статей є правовою підставою для реалізації різних способів судового захисту та для подачі різних за своєю суттю позовів.

4.48. Тобто, в оскаржуваній вимозі відповідач, посилаючись на різні статті Цивільного та Господарського кодексів України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, створив для позивача правову невизначеність.

4.49. У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, не стосується усунення порушень норм законодавства, а направлена на зобов`язання позивача відшкодувати бюджетні кошти.

4.50. Саме тому, на переконання суду, така вимога не відповідає вимогам закону щодо її змісту та є неконкретизованою.

4.51. За таких умов, спонукання позивача самостійно визначити на підставі наведених норм права, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення останнім чинного законодавства. Зазначене, в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи, є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

4.52. При цьому суд звертає увагу, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

4.53. Наведене правозастосування, відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка наведена у його у постанові від 08 травня 2018 року (справа № 826/3350/17).

4.54. Враховуючи приписи ч. 1 ст. 15 Закону № 2939-XIІ, згідно яких законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються, Верховний Суд у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.

4.55. У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

4.56. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу ст. 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

4.57. У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування до бюджету коштів, оплачених позивачем, за завищені обсяг та вартість виконаних робіт, тоді як збитки бюджету позивачем нанесені не були, а тому вимога стосовно виконання даного зобов`язання, по-перше, є неконкретизованою, оскільки не зазначено, яким чином усунути зазначені порушення, а по-друге, може призвести до безпідставного позбавлення позивача коштів, що є неспівмірним із встановленими порушеннями. Вимога є обов`язковою до виконання та породжує для позивача права і обов`язки.

4.58. Таким чином, спірна вимога є обов`язковою до виконання підконтрольною установою та винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є необґрунтованою і неконкретизованою, а тому є такою, що не відповідає критеріям, які встановлені ч. 2 ст. 2 КАС України, що по суті є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

4.59. Аналогічний правовий підхід застосовано у постановах Верховного Суду від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 14 грудня 2020 року у справі №200/7584/19-а, від 26 травня 2022 року у справі №480/496/19.

4.60. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено ч. 2 ст. 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

4.61. Таким чином, враховуючи, що оскаржувана вимога не відповідає критеріям визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, це є достатньою підставою для її скасування.

4.62. З огляду на вищенаведене, ефективним та належним є такий спосіб захисту порушених прав, як скасування спірної вимоги.

4.63. В призмі викладеного, суд не надає оцінки доводам позивача про порушення відповідачем процедури проведення ревізії та про необхідність дослідження в межах даної справи суті порушень, виявлених відповідачем, оскільки встановлена невідповідність оскаржуваної вимоги критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, є самостійною та достатньою підставою для її скасування.

4.64. До того ж, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

4.65. Вищенаведені висновки суду узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 31 січня 2018 року у справі № 816/1463/17, від 8 травня 2018 року у справі № 826/3350/17.

4.66. Водночас суд звертає увагу на те, що документування порушень з боку відповідача, в діяльності позивача, мало відбуватися прозоро із залученням представників позивача, оскільки тільки в такому разі можна стверджувати про легітимність контрольної діяльності Західного офісу Державної аудиторської служби України. Будь-які порушення, виявлені під час ревізії, мають мати реальний характер, засновані на легітимних розрахунках, а не на припущеннях посадових осіб відповідача.

V. ВИСНОВКИ СУДУ

5.1. Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

5.2. Аналізуючи матеріали адміністративної справи у своїй сукупності, суд вважає, що відповідачем не доведено суду правомірність прийняття оскаржуваної вимоги, натомість останнім доведено її протиправність, відтак така вимога підлягає скасуванню.

5.3. За таких обставин суд прийшов до висновку, що зазначений позов підлягає задоволенню з підстав викладених у його мотивувальній частині.

5.4. Суд також приходить до висновку, що усі інші наведені у заявах по суті обставини, не спростовують висновки суду у цій справі.

VI. РОЗПОДІЛ СУДОВИХ ВИТРАТ

6.1. Статтею 139 Кодексу адміністративного судочинства України вирішено питання розподілу судових витрат.

6.2. Відповідно до ч. 1 ст. 139 при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

6.3. Позивач у цій справі в розумінні КАС України є суб`єктом владних повноважень, а тому суд не стягує та не присуджує на його користь понесені ним судові витрати.

На підставі викладеного, керуючись статтями 73-77, 90, 241-246, 250 КАС України, суд

В И Р І Ш И В:

1. Позов Департаменту капітального будівництва Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області від 10 квітня 2023 року №132406-14/1005-2023 «Щодо усунення порушень законодавства».

Згідно статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У відповідності до статей 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку повністю або частково. Апеляційна скарга на рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення (складання).

Повне найменування учасників процесу:

Позивач Департамент капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації (м. Чернівці, вул. Героїв Майдану, 194а, ).

Відповідач Західний офіс Державної аудиторської служби України (м. Львів, вул. Костюшка, 8, ).

Суддя О.В. Анісімов