Справа № 280/1298/23
Суддя: Семененко Марина Олександрівна
Дата ухвалення: 2023-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ПРО ЗАКРИТТЯ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

12 липня 2023 року Справа № 280/1298/23 м. Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Семененко М.О., розглянувши у підготовчому засіданні клопотання представника Запорізької обласної ради про закриття провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Вільнянська міська рада Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Облводоканал» Запорізької обласної ради, про визнання протиправними та скасування пунктів додатку до рішення,

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі позивач 1), ОСОБА_2 (далі позивач 2), ОСОБА_3 (далі позивач 3) до Запорізької обласної ради (далі - відповідач), в якій позивач просить суд визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 10 додатку до рішення Запорізької обласної ради від 11.06.2020 №21 «Про вжиття заходів із проведення соціального обліку обсягів питної води, яка подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області» - Умови користування системами централізованого водопостачання, вимоги щодо обладнання вузлів комерційного обліку та порядок приєднання до системи централізованого водопостачання водопровідних вводів нових споживачів.

Ухвалою суду від 28.03.2023 відкрито загальне позовне провадження за правилами, встановленими статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) з урахуванням того, що позивачі вважають оскаржувані Умови користування системами централізованого водопостачання, вимоги щодо обладнання вузлів комерційного обліку та порядок приєднання до системи централізованого водопостачання водопровідних вводів нових споживачів нормативно-правовим актом.

Під час підготовчого провадження до участі в справі залучено третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача - Вільнянську міську раду Запорізької області (далі третя особа на стороні позивача), на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Облводоканал» Запорізької обласної ради (далі третя особа на стороні відповідача).

04.05.2023 представником відповідача подано клопотання про закриття провадження у справі. В обґрунтування клопотання зазначає, що Умови користування системами централізованого водопостачання, вимоги щодо обладнання вузлів комерційного обліку та порядок приєднання до системи централізованого водопостачання водопровідних вводів нових споживачів, окремі положення яких оскаржуються в даній справі, не є нормативно-правовим актом, носять індивідуально-правовий рекомендований характер, оскільки звернуті безпосередньо до Комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради та відповідних органів місцевого самоврядування та прийняті внаслідок реалізації відповідачем організаційно-господарських повноважень з метою забезпечення сталої та продуктивної роботи Комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради, в тому числі в частині надання послуг з централізованого водопостачання та водовідведення для задоволення спільних потреб територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області. Вказує, що в адміністративному судочинстві право вимоги належить особі, права якої порушені у публічно-правових відносинах з відповідачем суб`єктом владних повноважень. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Обґрунтування наявності публічно-владних відносин між позивачами та Запорізькою обласною радою у позові не наведено, як і не додано належних доказів на підтвердження цього. Зазначене свідчить про те, що Запорізька обласна рада не вступала із позивачами у публічно-владні відносини, як наслідок, не здійснювала відносно них публічно-владні управлінські функції. Вважає, що спірні правовідносини виникли між Комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради та позивачами з приводу надання послуг з водопостачання, ґрунтуються на підставі договору, а тому у разі порушення прав та законних інтересів однієї сторони договору іншою, сторона, чиї права порушені, має право звернутися до суду за їх захистом у встановленому порядку. Враховуючи рекомендаційний характер пунктів 4, 5 Рішення від 11.06.2020 №21 «Про вжиття заходів із проведення соціального обліку обсягів питної води, яка подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області», яким затверджені спірні Умови, в даному випадку у Комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради та відповідних органів місцевого самоврядування виникає певна правова дискреція щодо запровадження таких Умов. А оскільки Комунальне підприємство «Облводоканал» Запорізької обласної ради вступає із споживачами у правовідносини на підставі договору, то лише після включення цих Умов до договору про надання послуг з водопостачання та водовідведення вони будуть мати вплив на права та обов`язки позивачів у цій справі, які є споживачами послуг. Тому, виходячи із змісту позовної заяви, враховуючи характер правовідносин, у сфері яких виник спір, відсутність публічно-владних відносин між Запорізькою обласною радою та позивачами у цій справі, з огляду на зміст статті 19 КАС України, не вбачає правових підстав відносити вказаний спір до юрисдикції адміністративного суду. Просить постановити ухвалу про закриття провадження у справі.

16.05.2023 представником позивачів адвокатом Ведмедовською Г.О. подано додаткові пояснення у справі, за змістом яких зазначає, що Додаток до Рішення від 11.06.2020 №21 є нормативно-правовим актом, оскільки: містить загальнообов`язкові правила поведінки споживачів при отриманні ними послуг з водопостачання, регулюють певний вид суспільних відносин користування системами централізованого водопостачання, вимоги щодо обладнання вузлів комерційного обліку та порядок приєднання до систем централізованого водопостачання водопровідних вводів нових споживачів, розрахований на багаторазове застосування та не припиняє свою дію в момент встановлення певною особою вузла комерційного обліку, поширюється на споживачів, які вже приєднані до мережі централізованого водопостачання, в т.ч. самовільно, так й до нових споживачів.

Під час підготовчого засідання 12.07.2023 представник відповідача підтримав заявлене клопотання, просив закрити провадження у справі.

Під час підготовчого засідання 12.07.2023 представники позивачів, яких підтримав представник третьої особи на стороні позивача, проти задоволення клопотання заперечували, вважають, що оскаржувані Умови є нормативно-правовим актом, оскільки передбачають багаторазове застосування. Крім того, на положеннях вказаних Умов ґрунтуються судові рішення, якими відмовлено в задоволенні позовів, поданих в порядку цивільного судочинства, щодо оскарження дій Комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради, пов`язаних із відмовою взяти на облік лічильники води, розташовані на території домоволодіння позивачів. Також вважають, що відповідач не має права заявляти відповідне клопотання, оскільки позивач розпоряджається позовними вимогами на власний розсуд. Просили відмовити в задоволенні клопотання.

Представник третьої особи на стороні відповідача під час підготовчого засідання 12.07.2023 підтримав клопотання про закриття провадження у справі.

У підготовчому засіданні 12.07.2023 судом проголошено вступну та резолютивну частини ухвали про закриття провадження у справі.

Вирішуючи клопотання про закриття провадження у справі, суд виходить з такого.

Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

У даній справі позивачі оскаржують окремі положення Умов користування системами централізованого водопостачання, вимоги щодо обладнання вузлів комерційного обліку та порядок приєднання до системи централізованого водопостачання водопровідних вводів нових споживачів (далі також Умови), які є додатком до рішення Запорізької обласної ради від 11.06.2020 №21 «Про вжиття заходів із проведення соціального обліку обсягів питної води, яка подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області».

Вказані Умови позивачі вважають нормативно-правовим актом, який порушує їх права, оскільки, на їх думку, Умови зобов`язують споживачів, які приєднані до мережі централізованого водопостачання та якими прилади обліку встановлені не в точці приєднання до мереж централізованого водопостачання, обладнати вузол обліку в кожній точці приєднання мережі споживача до зовнішніх інженерних мереж на межі майнової належності за рахунок споживача, а також встановлюються наслідки невиконання вказаних вимог.

Відповідно до статті 13 Закону України Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення належать: затвердження з урахуванням вимог законодавства у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення проектів містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; затвердження та реалізація місцевих програм у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і місцевих програм; надання згоди на розміщення на відповідній території нових або реконструкцію діючих об`єктів, діяльність яких може завдати шкоди джерелам та системам питного водопостачання та/або системам водовідведення; затвердження місцевих правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення відповідних населених пунктів; впровадження централізованого водовідведення у населених пунктах, популяційний еквівалент яких становить 2 тисячі і більше; визначення популяційного еквівалента населеного пункту, уразливих та менш уразливих зон відповідно до порядку визначення популяційного еквівалента населеного пункту та критеріїв визначення уразливих та менш уразливих зон, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища; прийняття рішень з проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи проектів господарської діяльності, що можуть негативно вплинути на якість питної води та системи питного водопостачання; здійснення контролю за якістю питної води, використанням та охороною джерел і систем питного водопостачання та водовідведення; забезпечення інформування населення про якість питної води та стан питного водопостачання та водовідведення; встановлення тарифів на послуги централізованого водопостачання і водовідведення (крім тарифів на ці послуги, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг); обмеження, тимчасова заборона діяльності підприємств у разі порушення ними вимог законодавства у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення в межах своїх повноважень; встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення потреб споживачів у питній воді; встановлення зон санітарної охорони джерел та об`єктів централізованого питного водопостачання та санітарно-захисних зон об`єктів централізованого водовідведення; обмеження або заборона використання підприємствами питної води для промислових цілей; погодження інвестиційних програм стосовно об`єктів водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності; сприяння провадженню інвестиційної діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення; вирішення інших питань у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення відповідно до законів України.

Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Конституційний Суд України в рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

За змістом рішення Запорізької обласної ради від 11.06.2020 №21 «Про вжиття заходів із проведення соціального обліку обсягів питної води, яка подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області» вбачається, що таке прийнято відповідно до Господарського кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи закони України «Про житлово-комунальні послуги», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання», Правила надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 № 630, Правила користування системами централізованого комунального водопостачання та водовідведення в населених пунктах України, затверджені наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України 27.06.2008 №190, Правила надання послуг з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 05.07.2019 № 690, за результатами розгляду звернення Комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради від 23.04.2020 № 04/0690, беручи до уваги лист комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради від 14.02.2020 № 04/0347, з метою виконання зазначеним комунальним підприємством умов постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 11.09.2018 № 972 «Про накладення штрафу на КОМУНАЛЬНЕ ПІДПРИЄМСТВО «ОБЛВОДОКАНАЛ» ЗАПОРІЗЬКОЇ ОБЛАСНОЇ РАДИ за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання» (зі змінами, внесеними постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 28.01.2020 № 255 «Про внесення зміни до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 11 вересня 2018 року № 972»), з метою зменшення втрат питної води, що поставляється згаданим комунальним підприємством жителям області, недопущення позбавлення цього комунального підприємства ліцензії на провадження діяльності у сфері водопостачання та водовідведення, накладення штрафних санкцій та дотримання прав і законних інтересів жителів територій області в забезпеченні належними послугами з водопостачання та водовідведення, що надаються спеціалізованими підприємствами, гарантованого Конституцією України права на життя та здоров`я, безпечне довкілля, для недопущення виникнення аварійних ситуацій з водопостачання та водовідведення.

Пунктом 1 рішення Запорізької обласної ради від 11.06.2020 №21 «Про вжиття заходів із проведення соціального обліку обсягів питної води, яка подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області» вирішено вважати обов`язковим встановлення вузлів комерційного обліку питної води, що подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області, у кожній точці приєднання до зовнішніх інженерних мереж, в якій комунальне підприємство «Облводоканал» Запорізької обласної ради виступає виконавцем послуг з водопостачання, та в населених пунктах, де надавачами послуг з водопостачання є інші ліцензіати.

Згідно з пунктами 4 та 5 рішення Запорізької обласної ради від 11.06.2020 №21 «Про вжиття заходів із проведення соціального обліку обсягів питної води, яка подається комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради жителям області»:

- рекомендовано органам місцевого самоврядування, як суб`єктам відносин у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, на території яких Комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради та іншими спеціалізованими суб`єктами надаються послуги з водопостачання та водовідведення, прийняти та затвердити Умови користування системами централізованого водопостачання, вимоги щодо обладнання вузлів комерційного обліку та порядок приєднання до системи централізованого водопостачання водопровідних вводів нових споживачів (далі Умови), що додаються;

- рекомендовано органам місцевого самоврядування, як суб`єктам відносин у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, спільно з керівником Комунального підприємства «Облводоканал» Запорізької обласної ради забезпечити введення Умов у кожний договір про надання послуг з водопостачання та водовідведення, укладений із споживачами таких послуг, як обов`язкову умову укладеного договору.

Аналіз наведених положень рішення Запорізької обласної ради від 11.06.2020 №21 свідчить про те, що Умови, окремі положення яких оскаржують позивачі, по-перше, звернені до конкретних суб`єктів органів місцевого самоврядування, як суб`єктів відносин у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, на території яких Комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради та іншими спеціалізованими суб`єктами надаються послуги з водопостачання та водовідведення; по-друге, носять рекомендаційний характер, оскільки передбачають дискрецію суб`єктів, до яких звернені такі Умови, на їх прийняття та затвердження, отже не є обов`язковими до виконання; по-третє, вичерпують свою дію після їх уведення як обов`язкових умов договору про надання послуг з водопостачання та водовідведення, що укладаються із споживачами таких послуг.

Наведене дозволяє дійти висновку, що Умови не відповідають ознакам нормативно-правового акту.

Слід зазначити, що вказані Умови спрямовані виключно до органів місцевого самоврядування у відносинах, які виникають у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, на території яких Комунальним підприємством «Облводоканал» Запорізької обласної ради та іншими спеціалізованими суб`єктами надаються послуги з водопостачання та водовідведення, отже такі Умови не породжують прямих наслідків для позивача, які підлягають окремому захисту в адміністративному провадженні, оскільки право позивачів у контексті спірних правовідносин може бути порушено виключно в межах договору про надання послуг з водопостачання та водовідведення у випадку включення вказаних Умов до обов`язкових умов такого договору.

З огляду на викладене, оскільки у даній справі не оскаржуються наслідки застосування органами місцевого самоврядування вказаних Умов, які могли б безпосередньо вплинути на права та законні інтереси позивачів, суд вважає, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Одночасно поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу судів, що відповідно до принципу jura novit curia («суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація сторонами спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм. Такі висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2019 у справі № 265/6582/16-ц, від 12.06.2019 у справі № 87/10128/14-ц, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц.

За таких обставин, заявлені позивачами вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

При цьому, хибними є посилання представника позивача на відсутність у відповідача права заявити клопотання про закриття провадження у справі, оскільки відповідно до пункту 3 частини третьої статті 44 КАС України учасники справи налідені правом, зокрема, подавати заяви та клопотання.

За наведеного вище, провадження у справі підлягає закриттю.

Керуючись ст.183, п.1 ч.1 ст. 238, ст.ст. 241, 243, 248 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Закрити провадження в адміністративній справі №280/1298/23 за позовною заявою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Вільнянська міська рада Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Облводоканал» Запорізької обласної ради, про визнання протиправними та скасування пунктів додатку до рішення.

Копію даної ухвали направити учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та проголошення.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Третього апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено 17.07.2023.

Суддя М.О. Семененко