Справа № 320/21154/23
Суддя: Кушнова А.О.
Дата ухвалення: 2023-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

13 липня 2023 року справа № 320/21154/23

Суддя Київського окружного адміністративного суду Кушнова А.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Міністерства економіки України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України, ОСОБА_2 , Приватне акціонерне товариство «Експортно-кредитне агентство» про визнання незаконними та скасування наказів,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 з позовом до Міністерства економіки України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України, ОСОБА_2 , Приватне акціонерне товариство «Експортно-кредитне агентство», в якому позивач просить суд:

1. На підставі недотримання Міністерством економіки України частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визнати відсутність у Міністерства економіки України компетенції (дискреції, повноважень) на підписання наказу з особового складу «Про обрання ОСОБА_2 заступником голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство»» №137-п від 22.12.2022 року та наказу з особового складу «Про покладання виконання обов`язків голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство»» №138-п від 22.12.2022 року у зв`язку:

1.1. з відсутністю доказів, що дозволили 22 грудня 2022 року Міністерству економіки України не враховувати рішення Конституційного Суду України по справі №16-рп/2002 від 17.10.2002 року, згідно якому до посадових осіб органів виконавчої влади, які не мають права входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку належать члени Кабінету Міністрів України;

1.2. з відсутністю доказів щодо кількісного та персонального складу представників держави на загальних зборах акціонерів Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) 22 грудня 2022 року та кваліфікаційних вимог до цих представників держави на загальних зборах, наявність яких передбачалася частиною другою статті 5 Закону України «Про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту» №1792 від 20 грудня 2016 року (в редакції, чинній станом на 22 грудня 2022 року);

1.3. з відсутністю доказів виконання Міністерством економіки України підпункту 258 пункту 4 Положення про Міністерство економіки України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №459 від 20.08.2014 року (в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №124 від 27.09.2022 року) при проведенні загальних зборів акціонерів Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) 22 грудня 2022 року;

1.4. відсутністю реєстру власників іменних цінних паперів, що станом на 22 грудня 2022 року підтверджував одноосібне право власності Кабінету Міністрів України на 100 відсотків простих іменних акцій Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659);

1.5. з відсутністю доказів, що дозволили 22 грудня 2022 року Міністерству економіки України не враховувати висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у:

а) Постанові Великої Палати Верховного Суду у справі №911/3704/16 (провадження №12-49гс18) від 11 квітня 2018 року «…акціонер може реалізувати своє право на участь в управлінні товариством (участь у загальних зборах) лише за умови наявності реєстру власників іменних цінних паперів, до якого включений такий акціонер. У свою чергу, реєстр власників іменних цінних паперів складається згідно з відомостями, що містяться в системі реєстру власників іменних цінних паперів в депозитарній установі. Відсутність реєстру власників іменних цінних паперів та бездіяльність емітента (відповідача) щодо відновлення такого реєстру унеможливлює проведення загальних зборів акціонерів емітента (відповідача) та, відповідно, прийняття рішень, що стосуються діяльності та управління товариством …»;

б) Постанові Великої Палати Верховного Суду у справі №295/1426/17 (провадження № 14-587цс18) від 23 січня 2019 року: «… акціонер може реалізувати своє право на участь в управлінні товариством (участь у загальних зборах) лише за умови наявності реєстру власників іменних цінних паперів, до якого включений такий акціонер. Реєстр власників іменних цінних паперів складається згідно з відомостями, що містяться в системі реєстру власників іменних цінних паперів у депозитарній установі…»;

1.6. відсутністю доказів бухгалтерського обліку 100 відсотків простих іменних акцій Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) станом на 22 грудня 2022 року та станом на 01.01.2021 року, 01.01.2022 року та станом на 01.01.2023 року на підставі даних депозитарного рахунку або депозитарних рахунків в цінних паперах, у тому числі даних депозитарного рахунку в цінних паперах НОМЕР_1 у депозитарній установі Публічне акціонерне товариство Акціонерний банк «Укргазбанк», керуючим яким станом на 30 червня 2021 року було Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України;

1.7. відсутністю доказів прийняття загальними зборами акціонерів Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) в особі Міністерства економіки України (уповноваженого органу для управління корпоративними правами Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) на підставі Постанови Кабінету Міністрів України №65 від 07.02.2018 року) рішень в частині стягнення на користь Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) з винних осіб збитків у зв`язку з виконанням Рішення Печерського районного Суду м.Києва від 30 квітня 2020 року по справі №755/20734/19-ц (яке набрало законної сили 15 лютого 2021 року) та у зв`язку з виконанням Рішення Печерського районного Суду м.Києва від 22 червня 2022 року по справі 757/16922/20-ц (яке набрало законної сили 27 вересня 2022 року).

2. Визнати незаконним наказ та скасувати наказ Міністерства економіки України з особового складу «Про обрання ОСОБА_2 заступником голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство»» №137-п від 22.12.2022 року, у тому числі через недотримання Міністерством економіки України положень частини шостої статті 2 Закону України "Про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту" №1792 від 20.12.2016 року, згідно яких органам державної влади забороняється будь-яким чином втручатися в діяльність Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659).

3. Визнати незаконним наказ та скасувати наказ Міністерства економіки України з особового складу «Про покладання виконання обов`язків голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство»» №138-п від 22.12.2022 року, у тому числі у зв`язку з:

3.1. недотриманням Міністерством економіки України висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених:

а) у Постанові Верховного Суду від 07.02.2018 року у справі №333/7100/15-ц (провадження №61-766 св 17): «Правове регулювання відносин, пов`язаних із призначенням працівника виконуючим обов`язки, здійснюється на підставі Кодексу законів про працю України, роз`яснень Держкомітету Ради Міністрів СРСР з питань праці та заробітної плати і Секретаріату ВЦРПС «Про порядок оплати тимчасового замісництва» від 29 грудня 1965 року №30/39 (у редакції від 11 грудня 1986 року), що діє в частині, яка не суперечить КЗпП України та іншим нормативно-правовим актам України. За змістом норм, що містяться у зазначених актах, в їх системному зв`язку призначення працівника виконуючим обов`язки на вакантну посаду не допускається. Це можливо лише за посадою, на яку призначення здійснюється вищим органом управління. В цьому випадку керівник підприємства, організації, установи зобов`язаний не пізніше місячного строку з дня прийняття робітника на роботу надати до вищого органу управління документи для його призначення на посаду. Цей орган в місячний строк з дня отримання документів повинен розглянути питання і повідомити керівнику про його результати… Аналогічні за змістом роз`яснення містяться у листі Міністерства соціальної політики України від 21 липня 2011 року N 591/13/84-11…Отже, призначення працівника виконуючим обов`язків можливе до затвердження його на цій посаді вищим органом управління на строк не більше двох місяців»;

б) у Постанові Верховного Суду у справі №161/9532/16-ц від 16 вересня 2019 року (провадження 61-31501св18): «Правове регулювання відносин, пов`язаних із призначенням працівника виконуючим обов`язки, здійснюється на підставі КЗпП України, роз`яснень Держкомітету Ради Міністрів СРСР з питань праці та заробітної плати і Секретаріату ВЦРПС «Про порядок оплати тимчасового замісництва» від 29 грудня 1965 року № 30/39 (у редакції від 11 грудня 1986 року), що діє в частині, яка не суперечить КЗпП України та іншим нормативно-правовим актам України. За змістом зазначених норм у їх системному зв`язку призначення працівника виконуючим обов`язки на вакантну посаду не допускається. Це можливо лише за посадою, на яку призначення здійснюється вищим органом управління. В цьому випадку керівник підприємства, організації, установи зобов`язаний не пізніше місячного строку з дня прийняття робітника на роботу надати до вищого органу управління документи для його призначення на посаду. Цей орган в місячний строк з дня отримання документів повинен розглянути питання і повідомити керівнику про його результати. Аналогічні за змістом роз`яснення містяться у листі Міністерства соціальної політики України від 21 липня 2011 року № 591/13/84-11.».

3.2. відсутністю доказів прийняття загальними зборами акціонерів Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) в особі Міністерства економіки України (уповноваженого органу для управління корпоративними правами Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) у періоді понад двох місяців з 22 грудня 2022 року рішень щодо обрання наглядової ради Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659);

діями ОСОБА_2 , призначеного цим наказом на виконання обов`язків голови правління Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство», що призвели до порушення прав та інтересів ОСОБА_1 , передбачених Трудовим договором №2 від 25 лютого 2019 року про що, зокрема свідчить відкрите 06 березня 2023 року Дарницьким районним судом м.Києва по справі №755/1804/23 провадження у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) про визнання фактами мобінгу перешкоджання виконання трудової функції у формі не допуску до виконання посадових обов`язків головного бухгалтера, нерівності оплати праці та безпідставного позбавлення частини виплат, зобов`язання усунути мобінг та зобов`язання вчинити дії.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для відкриття провадження у справі за даним позовом суд виходив з наступного.

За змістом норм частини першої і другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Дослідивши зміст та матеріали адміністративного позову, суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови позивачу у відкритті провадження у справі з огляду на таке.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржує накази Міністерства економіки України з особового складу №137-П від 22.12.2022 «Про обрання ОСОБА_2 заступником голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» та №138-П від 22.12.2022 «Про покладання виконання обов`язків голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство». Також просить визнати відсутність у Міністерства економіки України компетенції (дискреції, повноважень) на підписання вказаних наказів.

При цьому зазначає, що вказані накази було прийнято не в межах дискреційних повноважень, через ігнорування усіх обставин, підстав та у спосіб, що не відповідає Конституції та Законам України.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувані накази є актами індивідуальної дії, оскільки видані Міністерством економіки України стосовно ОСОБА_2 , якого наказом відповідача від 22.12.2022 №137-П було обрано заступником голови Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство», наказом відповідача від 22.12.2022 №138-покладено на ОСОБА_2 обов`язки голови правління Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» до обрання голови цього товариства в установленому законодавством порядку або прийняття рішення про виконання обов`язків іншою особою; вказані накази адресовані виключно ОСОБА_2 ; не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на виникнення конкретних правовідносин між Приватним акціонерним товариством «Експортно-кредитне агентство» і ОСОБА_2 ; не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують свою дію після призначення на посаду.

Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з обрання ОСОБА_2 заступником голови ПрАТ «Експортно-кредитне агентство» та покладання на останнього обов`язків голови правління цього товариства, то такі накази не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, 6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, а також у постанові від 9 квітня 2019 року у справі №9901/611/18.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18.

Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.

Відповідно до частини п`ятої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Керуючись статтями 170, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.

2. Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) позивачу (його представнику), зокрема, шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Кушнова А.О.