Справа № 280/1532/23
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2023-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

11 липня 2023 року м. Дніпросправа № 280/1532/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 травня 2023 року (суддя Прасов О.О.) у справі №280/1532/23 за позовом Заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача Запорізька обласна рада, про зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и В :

Прокурор звернувся з позовом, в якому просив:

зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище, обліковий номер №29605, що розташоване за адресою: вул.Оріхівське шосе, буд.10, м.Запоріжжя у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 за №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Підставами позову визначено таке. У Комунарському районі м.Запоріжжя по вул.Оріхівське шосе, 10, розташована захисна споруда цивільного захисту (сховище) №29605 балансоутримувачем якої на теперішній час є КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня» ЗОР, що підтверджується технічним паспортом захисної споруди цивільного захисту (сховища) №29605 від 25.11.2011 інвентаризаційною справою №204234. Відповідно до облікової картки та паспорта сховища (обліковий номер 29605) складеними балансоутримувачем - головним лікарем КУ «Запорізька обласна клінічна лікарня» ЗОР та представником управління надзвичайних ситуацій та цивільного захисту, захисна споруда за адресою: м.Запоріжжя, Комунарський район, вул.Оріхівське шосе, буд.10, монолітно залізо-бетонна, місце розташування - вбудована в одноповерхову будівлю, рік вводу в експлуатацію 1976, місткість - 450 осіб, загальна площа - 421,2 кв.м., загальний об`єм 1873 куб.м., має 1 вхід та 1 аварійний вихід, клас сховища II, час приведення сховища у готовність 1 година. Балансоутримувачем указаного сховища згідно паспорту є комунальна установа «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради. Рішенням Запорізької обласної ради від 12.12.2019 за №15, припинено юридичну особу - комунальну установу «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради та на підставі рішення Запорізької обласної ради

від 27.02.2020 за №1 створено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, яке визначено правонаступником майна, прав та обов`язків комунальної установи «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради. Згідно інформаційної довідки №322063891 від 06.02.2023 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, об`єкт нерухомості, а саме реєстраційний номер: 01, тип об`єкта: харчоблок літ.Д, інв.№10310011 що розташований по вул.Оріхівське шосе, буд.10 м.Запоріжжя на праві комунальної власності належить територіальним громадам сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради (, юридична адреса - 69107 Запорізька область, місто Запоріжжя, проспект Соборний, будинок 164), згідно інвентаризаційної справи №204234 захисна споруда цивільного захисту №29605 вбудована в одноповерхову будівлю. Таким чином, власником указаної захисної споруди цивільного захисту є територіальні громади сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради, а балансоутримувачем - КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня» ЗОР. Прокуратурою установлено, що вказане сховище в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є не готовим до використання за призначенням, через що не здатне забезпечити захист цивільного населення, яке обслуговується в лікарні та персоналу закладу у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 01 травня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність суб`єкта владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду з указаним позовом до відповідача із заявленою позовною вимогою, а також відсутність можливості за законом заявлення в судовому порядку такої вимоги до відповідача, оскільки Кодекс цивільного захисту України не передбачає можливість звернення ГУ ДСНС України у Запорізькій області, як позивача, із заявленою позовною вимогою.

З цих підстав суд зазначив, що звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову.

Крім того, на думку суду першої інстанції, позовна заява прокурора не містить обгрунтування причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним позивачем і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У зв`язку з цим, суд дійшов висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) із цією позовною заявою.

Не погодившись з рішенням суду, прокурор подал апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, прокурор зазначає про безпідставність висновків суду першої інстанції щодо відсутності у спірному випадку суб`єкта владних повноважень, який би за законом мав право на звернення до суду з позовними вимогами такого змісту. З цього приводу прокурор вказує на те, що таким органом, з огляду на визначені повноваження, основні завдання та функції є ДСНС України, а саме її територіальний орган ГУ ДСНС України у Запорізькій області. Не погоджується прокурор і з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для звернення прокурора (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) із цією позовною заявою. З цього приводу прокурор вказує на те, що у разі бездіяльності уповноваженого органу наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави у відповідності до вимог ст.23 Закону України «Про прокуратуру». У спірному випадку, як зазначає прокурор, ним було здійснено звернення до ГУ ДСНС України у Запорізькій області, але останнім не було вжито необхідних заходів, з посиланням на відсутність відповідних повноважень щодо звернення з позовом до суду про зобов`язання відповідача вчинити дії по приведенню бомбосховища в належний стан.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить рішення суду першої інстанції залишити без змін з огляду на його законність та обгрунтованість.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що КНП «ЗОКЛ» ЗОР є балансоутримувачем захисної споруди за адресою: м.Запоріжжя, Комунарський район, вул.Оріхівське шосе, буд.10, а саме сховища, обліковий №29605, інвентарний №10310011 (Харчоблок літ.Д) (сховище, протирадіаційне укриття) з наступною технічною характеристикою, зокрема: конструкція монолітно залізо-бетонна; вбудовано у будівлю, 1 поверх; введено в експлуатацію у 1976 році; місткість 345 осіб; загальна площа 421,2кв.м.; загальний об`єм 1873куб.м.

Власником об`єкта нерухомого майна (інвентарний №10310011 (Харчоблок літ.Д)) є територіальні громади сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради.

В Акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №29605 від 19.10.2022, складеного ГУ ДСНС України в Запорізькій області, зроблено висновок про неможливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно з планом). Загальний висновок про стан готовності захисної споруди: станом на 19.10.2022 року сховище №29605 оцінюється як не готове до використання за призначенням.

Прокурор звертався до ГУ ДСНС України в Запорізькій області з Листом (т.1 а.с.170), в якому, зокрема, просив повідомити: чи вживалися чи планується вжити заходів (шляхом звернення з позовом до суду) ГУ ДСНС України в Запорізькій області з метою зобов`язання КНП «ЗОКЛ» ЗОР вжити заходів по приведенню у готовність об`єкту цивільного захисту.

На своє звернення прокурор отримав відповідь (т.1 а.с.175), якою повідомлено про те, що ГУ ДСНС України в Запорізькій області не зверталося до суду з позовом через, за позицією органу цивільного захисту, відсутність у нього повноважень на пред`явлення позову з такими вимогами.

Неготовність захисної споруди, через технічний стан, до використання за призначенням та не вжиття ГУ ДСНС України в Запорізькій області заходів щодо усунення таких порушень, стало підставою звернення прокурором з позовом до суду.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Щодо висновків суду першої інстанції про відсутність у спірному випадку державного органу, який би за законом мав право на звернення до суду з позовом з такими вимогами.

Відповідно до п.16 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд.

Згідно із ч.15 ст.32 Кодексу цивільного захисту України контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

У відповідності до п.1 Положення про Державну службу України надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМУ від 16.12.2015 №1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до п.3 Положення одним із основних завдань ДСНС є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Пунктом 4 Положення (в редакції на час звернення з позовом до суду), визначено завдання, які покладено на ДСНС, зокрема: здійснює безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту; здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням.

Відповідно до п.7 Положення ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Отже, враховуючи наведені положення норм права, можливо дійти висновку про те, що ГУ ДСНС України у Запорізькій області є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, невід`ємною частиною якого є здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовності до використання за призначенням.

Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, Кодексом цивільного захисту України прямо передбачено лише право органів ДСНС на звернення до суду з позовами щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи/експлуатації підприємств та виробництв.

В той же час, Верховним Судом неодноразово висловлювалася позиція щодо можливості звернення прокурора до адміністративного суду в аналогічних правовідносинах в інтересах держави в особі органів ДСНС України з позовами про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у готовність до використання.

Так, Велика Палата Верховного Суду у справі №820/4717/16 (постанова від 15.05.2019), проаналізувавши повноваження органів ДСНС України у сфері цивільного захисту, дійшла висновку про можливість судового захисту інтересів держави в сфері цивільного захисту населення саме шляхом зобов`язання юридичної особи балансоутримувача вчинити дії з приведення захисної споруди цивільного захисту в належний стан.

У справі №820/1282/17 (постанова від 18.07.2018) Верховний Суд дійшов аналогічного висновку про те, що прокурор може звернутися до суду в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадку коли у нього відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави. У цій справі Верховний Суд дійшов висновку про те, що прокурор може звертатися до адміністративного суду із позовною заявою в інтересах держави в особі органу ДСНС України у справах про зобов`язання вчинити певні дії.

Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції стосовно того, що у вказаному спорі відсутній суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право на звернення до суду з указаним позовом до відповідача із заявленою позовною вимогою, а також відсутність можливості за законом заявлення в судовому порядку такої вимоги до відповідача.

Щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави у спірному випадку, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до частин третьої четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої наведеної статті прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво лише у разі, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. При цьому, нездійснення захисту виявляється у вольовій пасивній поведінці суб`єкта владних повноважень, за якої він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, проте, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

У спірному випадку прокурором заявлено позов в інтересах держави з огляду на те, що державний орган, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, встановивши те, що споруда цивільного захисту знаходиться у стані не придатному до використання, не вжив заходів щодо звернення з позовом до суду з вимогою про приведення такого сховища до стану придатного до використання за призначенням.

Вказані обставини підтверджуються зверненням прокурора до ГУ ДСНС України у Запорізькій області (т.1 а.с.170) та відповіддю на таке звернення (т.1 а.с.175).

Отже, оскільки ГУ ДСНС України у Запорізькій області не здійснило заходів щодо звернення з позовом до суду з вимогою про приведення сховища до стану придатного до використання за призначенням, то прокурор набув повноважень на представництво держави у цих правовідносинах.

З цих підстав суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність визначених законом підстав для звернення прокурора з позовом до суду.

Щодо обгрунтованості вимог прокурора про зобов`язання відповідача привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду.

Положеннями ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України визначено, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Відповідно до п. 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі по тексту - Порядок) утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Пунктом 10 Порядку визначено, що балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Положеннями п. 11 Порядку визначено, що вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Згідно з п. 1 глави 1 Розділу VII Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, (далі по тексту - Вимоги) у разі переведення ЄДС ЦЗ, її функціональних та територіальних підсистем, ланок територіальних підсистем до функціонування в режимах підвищеної готовності, надзвичайної ситуації, надзвичайного стану та в особливий період (далі - вищі ступені готовності) балансоутримувачі фонду захисних споруд, за винятком захисних споруд, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням, здійснюють заходи щодо приведення фонду захисних споруд у готовність до використання за призначенням, його утримання та експлуатації у вищих ступенях готовності (далі - готовність) у строк, що не перевищує 12 годин.

Так, п. 1 глави 2 Розділу VI Вимог визначено, що для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

З огляду на положення вказаних норм права можливо дійти висновку про те, що захисну споруда повинна відповідати вимогам, встановлених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, а обов`язок щодо утримання захисних споруд в належному стані, у відповідності до встановлених вимог, покладено як на власника споруди так і на балансоутримувача такої споруди.

У спірному випадку відповідачем не заперечувалось те, що він є балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту, не заперечувалось і те, що вказана споруда не придатна до використання за призначенням та не відповідає вимогам, встановлених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018. Вказані обставини також підтверджуються і Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №29605 від 19.10.2022, складеного ГУ ДСНС України в Запорізькій області.

Отже, за встановлених обставин та враховуючи обов`язок балансоутримувача щодо утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про обгрунтованість заявленого позову.

При цьому, суд апеляційної інстанції погоджується з аргументами відповідача про те, що обов`язок по утриманню в належному стані сховища покладено не лише на балансоутримувача, а і на його власника Запорізьку обласну раду, але вказані аргументи не свідчать про неможливість задоволення позову, який пред`явлено прокурором до балансоутримувача.

Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду з прийняттям нової постанови про задоволення позову.

На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст. 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 травня 2023 року у справі №280/1532/23 скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище, обліковий номер №29605, що розташоване за адресою: вул.Оріхівське шосе, буд.10, м.Запоріжжя у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 за №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному поряду у випадках та строки, передбачені ст.328, 329 КАС України.

Вступна та резолютивна частини проголошено 11.07.2023

Повний текст постанови складено 12.07.2023

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк