Справа № 120/2915/23
Суддя: Мацький Є.М.
Дата ухвалення: 2023-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2915/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шаповалова Тетяна Михайлівна

Суддя-доповідач - Мацький Є.М.

11 липня 2023 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мацького Є.М.

суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Голови батьківського комітету комунального закладу "Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби" Добржанської Лесі Іванівни на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом Голови батьківського комітету комунального закладу "Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби" ОСОБА_1 до Постійної комісії з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної Ради 8 скликання, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби про визнання висновків комісії протиправними та їх скасування,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У березні 2023 року голова батьківського комітету комунального закладу "Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби" Добржанська Леся Іванівна (далі-позивач) звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Постійної комісії з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної Ради 8 скликання , в якому просила суд:

1.1. Визнати висновки постійної комісії з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної ради 8 скликання № 14/1 від 18.01.2022 та 15/3 від 14.02.2022 протиправними та скасувати їх.

2. Позовні вимоги мотивовані протиправністю висновків постійної комісії з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної Ради 8 скликання № 14/1 від 18.01.2022 та 15/3 від 14.02.2022, що стало підставою для звернення з цим позовом до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

3. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року провадження у справі №120/2915/23 за позовом голови батьківського комітету комунального закладу "Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби" ОСОБА_1 до Постійної комісії з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної Ради 8 скликання, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби про визнання висновків комісії протиправними та їх скасування закрито.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

4. Скаржник, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив її скасувати та прийняти нове судове рішення, яким направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказує, що судом першої інстанції проігноровано п.11 ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а саме що рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

ІІ. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

6. Суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, виходив з того, що спір з приводу оскарження висновків комісії органу місцевого самоврядування, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі й розгляду за правилами адміністративного судочинства), а відповідна комісія у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем.

7. Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

8. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним шляхом.

9. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, що Розпорядженням голови Вінницької обласної Ради від 30.07.2021 № 222, враховуючи звернення депутата ОСОБА_2 , створено робочу групу, затверджено склад та доручено в місячний термін, з метою вивчення стану навчально-тренувальної роботи в спортивних школах, які є об`єктами спільної власності територіальних громад області, опрацювати матеріали та надати свої пропозиції щодо подальшої їх роботи.

10. Постійна комісія з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної Ради 8 скликання прийняла висновок від 18.01.2022 № 14/1 «Про проєкт рішення обласної Ради «Про реорганізацію комунального закладу «Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби» та вирішила: 1. Інформацію взяти до відома. 2. З метою всебічного та об`єктивного вивчення даного питання продовжити його розгляд на наступному засіданні комісії.

11. Постійна комісія з питань освіти, релігії, культури, молоді та спорту Вінницької обласної Ради 8 скликання прийняла висновок від 14.02.2022 № 15/3 «Про проєкт рішення обласної Ради «Про реорганізацію комунального закладу «Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби» та вирішила: погодити проєкт рішення обласної Ради «Про реорганізацію комунального закладу «Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби» та внести його до порядку денного чергової сесії обласної Ради.

12. Появі цього проекту рішення передувала перевірка депутатською комісією роботи спортивних шкіл, в тому числі і комунального закладу «Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби», яка була проведена в листопаді 2021 року.

13. Апелянт вважає оскаржувані висновки протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

14. Відповідно до статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Відповідно до ч.1, 2 ст.10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

16. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

17. Ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

18. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

19. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

20. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

21. Відповідно до ст.30 Регламенту Вінницької обласної Ради 8 скликання, затвердженого рішенням 1 сесії Вінницької обласної Ради 8 скликання «Про Регламент Вінницької обласної Ради 8 скликання» від 20 листопада 2020 року № 2 (далі - Регламент), постійні комісії Ради є органами Рали і обираються нею на строк її повноважень, а відповідно до ч.4. ст. 32 Регламенту, постійні комісії здійснюють свої повноваження шляхом прийняття висновків і рекомендацій, які приймаються більшістю голосів від загального складу постійної комісії.

22. Відповідно до п. 1.3 Положення про постійні комісії Вінницької обласної Ради 8 скликання, затвердженого рішенням 1 сесії обласної Ради 8 скликання від 20.11.2020 року №7 постійні комісії є органами обласної Ради, що обираються з числа її депутатів. Пунктом 4.5 цього Положення визначено, що «свої висновки та рекомендації постійна комісія подає на розгляд інших постійних комісій обласної Ради, сесії обласної Ради».

23. Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.

24. Статтею 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

25. Відповідно до ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

26. В статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

27. Таким чином, саме рішення органу місцевого самоврядування прийняті за результатами голосування депутатів колегіального органу є тими актами, які встановлюють, змінюють чи припиняють відповідні правовідносини.

28. Постійна комісія лише подає висновки на розгляд сесії обласної Ради, яка приймає рішення на пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів.

29. Таким чином оскаржувані висновки не є актами органу місцевого самоврядування, тобто не є рішенням суб`єктами владних повноважень.

30. Вони носять характер офіційного внутрішнього погодження з зацікавленими структурними підрозділами обласної Ради, а також містять позицію щодо можливості розгляду проекту рішення на пленарному засіданні і обговорення його депутатами.

31. Висновки постійної комісії, зважаючи на її компетенцію в розрізі компетенції обласної Ради, можуть розглядатися виключно як такі, що носять ненормативний характер та містять конкретні приписи, звернені до обласної Ради, і розраховані на одноразове застосування.

32. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

33. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

34. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

35. За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

36. Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

37. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

38. Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для учасників спірних ухвалюються саме за результатами голосування депутатів відповідної ради та прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

39. Висновки відповідної комісії органу місцевого самоврядування самі по собі не мають наслідком виникнення, зміну чи припинення правовідносин, а є лише зверненням до відповідної ради, а також позицією щодо можливості розгляду проекту рішення та його обговорення депутатами, тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

40. Таким чином, аналіз наведених вище приписів законодавства України дає змогу дійти висновку, що спір з приводу оскарження висновків комісії органу місцевого самоврядування, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі й розгляду за правилами адміністративного судочинства), а відповідна комісія у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем.

41. Тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що висновки постійної комісії є внутрішніми документами обласної Ради та не створюють жодних обов`язків чи наслідків для позивачки, будь-які права якої не можуть порушуватися внаслідок прийняття цих висновків, сфера застосування яких обмежується внутрішніми відносинами органу місцевого самоврядування.

42. За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі, оскільки згідно з пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

43. Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

44. Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

ІІІ. ВИСНОВКИ СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТОМ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

45. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

46. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

47. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

48. Доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

49. З огляду на наведене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для його скасування колегія суддів не знаходить і вважає, що апеляційну скаргу на неї слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Голови батьківського комітету комунального закладу "Вінницька обласна дитячо-юнацька спортивна школа стрільби" Добржанської Лесі Іванівни залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Мацький Є.М.

Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.