Справа № 160/10191/23
Суддя: Верба Ірина Олександрівна
Дата ухвалення: 2023-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Верба І.О., розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за адміністративним позовом Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії, -
1. 12.05.2023 Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби про:
- визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період дії воєнного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.03.2023;
- визнання протиправним та скасування пункту 1.2.4.1 наказу Східного офісу Держаудитслужби № 63 від 20.03.2023 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року» в редакції наказу Східного офісу Держаудитслужби № 110 від 03.05.2023 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року»;
- зобов`язання Східного офісу Держаудитслужби припинити до закінчення воєнного стану проведення заходів державного фінансового контролю у відношенні до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради;
- визнання протиправним та скасування Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 про початок ревізії.
2. Ухвалою суду від 17.05.2023 позовну заяву залишено без руху із наданням строку для усунення недоліків. 22.05.2023 позивачем подано до суду заяву про виконання ухвали суду, до якої додана платіжна інструкція від 19.05.2023 № 84222989 про сплату судового збору у розмірі 2684 грн.
3. Ухвалою від 25.05.2023 прийнято позов до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін, встановлено строки для подання заяв по суті спору.
4. 09.06.2023 відповідач надав відзив.
5. 14.06.2023 надійшла відповідь на відзив.
6. 22.06.2023 відповідач надав заперечення.
7. Ухвалою суду від 10.07.2023 закрито провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 про початок ревізії.
8. Позивач вважає дії відповідача щодо проведення в період дії воєнного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємства, наказ від 20.03.2023 № 63 та повідомлення від 04.05.2023 протиправними, оскільки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2023 № 561 територіальні органи Держаудитслужби під час воєнного стану здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану, а постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 визначено припинити проведення планових та непланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».
9. Всупереч пунктам 2, 3 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 Східний офіс не надав ані рішень центрального органу виконавчої влади, ані відповідного рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про проведення заходу державного нагляду (контролю) відносно підприємства.
10. До повідомлення від 04.05.2023 не додано копію наказу про проведення ревізії, при цьому орієнтовний термін здійснення заходу державного контролю припадає на час дії воєнного стану, протягом якого припинені заходи державного контролю.
11. Ще однією підставою для визнання дій Східного офісу Держаудитслужби протиправними є порушення порядку планування, організації та проведення заходів державного фінансового контролю.
12. Пунктом 19 розділу IV Інструкції № 319 визначено, що план державного фінансового контролю Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року.
14. Пункт 1.2.4.1 до наказу Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 № 63 включено наказом Східного офісу Держаудитслужби від 03.05.2023 № 110.
15. Отже, відповідач затвердив план проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року з порушенням вимог Інструкції № 319.
16. З підстав, визначених у пункті 7 Порядку № 955, заходи державного фінансового контролю включаються до планів проведення, але за умови дотримання органом фінансового контролю порядку та умов підготовки і затвердження відповідних планів.
17. Відповідно до частини третьої статті 11 Закону № 2939-XII право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення. Оскільки повідомлення від 04.05.2023 № 040406-15/3202-2023 містить посилання на План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року, який затверджено наказом від 20.03.2023 № 63 з порушенням Інструкції № 319, то воно також є протиправним.
ІІІ. ДОВОДИ ВІДПОВІДАЧА
19. Відповідач проти позову заперечив повністю, зазначивши, що доводи позивача є хибними, за змістом пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 303 постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».
20. При цьому, застережень щодо кола суб`єктів, на які поширюється або не поширюється дія зазначеної постанови, нормативно-правовий акт не містить.
21. Статтею 2 Закону № 877 визначено відносини, на які дія цього Закону не поширюється.
22. Водночас, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.03.1993 № 2939.
23. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина друга статті 2 Закону).
24. Інше питання, яке регулює Постанова № 303 - це державний ринковий нагляд.
25. Враховуючи законодавче розмежування поняття державного нагляду (контролю) із поняттям державного фінансового контролю, слід дійти висновку, що Постановою № 303 не охоплюються питання припинення заходів державного фінансового контролю, а відтак позивачем помилково ототожнюється державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності із державним фінансовим контролем, який є окремим та самостійним видом державного контролю, здійснення якого регулюється спеціальним законодавством, відмінним від законодавства, яке регулює відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
26. Наведений висновок також підтверджується і нормами постанови Кабінету Міністрів України № 561. Зазначена постанова прийнята відповідно до статті 12-1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», статей 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Указу Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час.
27. Кабінет Міністрів України постановив, що Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей, зокрема, як: здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану.
28. Також слід звернути увагу, на роз`яснення які надавались Міністерствами з питань розповсюдження норм закону України № 877 на відповідне коло осіб. Так, листом Міністерства юстиції України від 21.08.2008 № 505-0-2-08-19 надано роз`яснення щодо окремих питань застосування Закону № 877. В листі Міністерства юстиції України зазначалось, що відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877 виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).
29. Як правило, вид заходу державного надзору (контролю) (перевірки, ревізії, огляд, обстеження, інспектування та інші) встановлюються спеціальним законом, який регулює відносини у цій сфері. Далі в цьому листі йде посилання на закон який для органів Державної аудиторської служби України є спеціальним, а саме на статтю 2 Закону України № 2939-ХІІ від 26.01.1993 «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», а в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
31. Крім того, листом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 30.09.2011 № 7691 надано Перелік органів державного нагляду (контролю), уповноважених здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідних сферах господарської діяльності, що підпадають під сферу дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
33. З наведеного висновується, що дія Постанови № 303 не поширюється на заходи державного фінансового контролю, натомість Уряд додатково визначив територіальним органам Держаудитслужби певні особливості для здійснення відповідних заходів державного фінансового контролю у воєнний час.
34. У взаємозв`язку із викладеним, посилання позивача щодо відсутності рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про проведення планового або позапланового заходу державного нагляду (контролю) відносно підприємства, є необґрунтованим та безпідставним.
35. Таким чином, Наказ № 110 був виданий Офісом на підставі та у межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Щодо доводів позивача про порушення порядку планування заходу фінансового контролю, то в даному випадку позивач посилається на строки визначені у пункті 19 розділу IV «Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю», затвердженої наказом ГоловКРУ України від 26.10.2005 № 319, проте вказаний розділ визначає підготовку та затвердження плану ДФК Держаудитслужби.
37. Відповідно пункту 1 «Положення про Східний офіс Держаудитслужби», затвердженого наказом Держаудитслужби 02.06.2016 № 23, Офіс підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
38. Відтак, розділ IV Інструкції № 319 в даному випадку не підлягає застосуванню.
39. Відповідно до пункту 5 Розділу V Інструкції № 319 проєкт плану ДФК офісу Держаудитслужби, сформований за формами, визначеними додатками № 7 та 8 до цієї інструкції та попередньо узгоджений з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби відповідно до встановлених меж їх компетенції, строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року, або в інші строки, визначені Держаудитслужбою, надсилається для погодження до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування.
40. Відповідно до пункту 8 Розділу V Інструкції № 319 підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, здійснює аналіз проектів планів ДФК офісів Держаудитслужби в частині дотримання вимог щодо їх формування та погодження, на підставі якого складає проект листа щодо погодження таких планів, в якому (за потреби) зазначає зміни чи доповнення що є обов`язковим для врахування перед їх затвердженням.
41. Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 3 Положення № 43).
42. Відповідно до пункту 6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.
43. Тобто, саме Кабінет Міністрів України, який спрямовує та координує діяльність Держаудитслужби через Міністра фінансів, своєю постановою визначив за Держаудитслужбою право на самостійну організацію своєї діяльності, зокрема в частині визначення строків підготовки та порядку затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю.
44. Інструкція № 319, є документом, що регулює виключно діяльність Держаудитслужби, її структурних підрозділів та міжрегіональних територіальних органів Держаудитслужби в частині організації та планування заходів державного фінансового контролю відповідно завдань, визначених Законом № 2939 та Інструкція №319 жодним чином не спрямована на встановлення, зміну або скасування норм права та не зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян та не має міжвідомчий характер.
45. З огляду на зазначене, Східним офісом Держаудитслужби було затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 у порядку та строки, визначені Держаудитслужбою, як це визначене Порядком № 955.
46. Щодо ненадання наказу до повідомлення про проведення ревізії, відповідач зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 затверджено порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами. Відповідно до пункту 8 Порядку № 550 орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення.
47. Порядок № 550 не містить жодних інших норм щодо повідомлення об`єкта контролю про початок ревізії, відповідно і обов`язку, разом із повідомленням, надавати копію наказу про проведення ревізії КП «Дніпроводоканал».
48. Позивач не обґрунтував про порушення якого права чи інтересу йдеться у позовній заяві.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
50. Наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 № 63 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року.
51. Східний офісу Держаудитслужби листом від 24.04.2023 № 040402-12/2963-2023 звернувся до Держаудитслужби з проханням погодження включення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІ квартал 2023 року наступних ревізій, зокрема:
- ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 зі строком проведення: початок травень 2023 року, завершення серпень 2023 року.
52. Державна аудиторська служба листом від 03.05.2023 № 000200-18/5022-2023 «Про внесення змін до плану щодо ревізій Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, КП «Дніпроводоканал», Любимівського ліцею, Любимівської сільської ради» повідомила, за результатами розгляду листів, у тому числі від 24.04.2023 № 040402-12/2963-2023, погодила внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності, у тому числі щодо:
- комунального підприємства «Дніпроводоканал» ДМР за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 зі строком проведення з травня по серпень 2023 року.
53. Наказом Східного офісу Держаудитслужби «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року» від 03.05.2023 № 110, затверджено відповідні зміни, якими включено до розділу І Плану пункт 1.2.4.1:
- тема заходу державного фінансового контролю: ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради (перелік об`єктів у додатку 23);
- підстава проведення заходу державного фінансового контролю: власна ініціатива;
- відповідальний за захід державного фінансового контролю: Східний офіс Держаудитслужби, відділ контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ;
- назва органу, якому надається інформація про результати заходу державного фінансового контролю: Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада;
- строк проведення ревізії: початок травень 2023 року, завершення - серпень 2023 року.
54. Східний офісу Держаудитслужби направив повідомлення № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023 директору Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради, одержане адресатом 04.05.2023 за вх. № 040406-15/3202-2023:
- Східний офіс Держаудитслужби згідно із частинами першою та третьою статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» повідомляє про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 відповідно до пункту 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 № 63, із змінами, внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 03.05.2023 № 110;
- у зв`язку із зазначеним, Вам необхідно визначити місце для роботи посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби, забезпечити можливість користування зв`язком, комп`ютерного, розмножувальною технікою та іншими послугами для забезпечення відповідних умов праці;
- для проведення ревізії підготувати фінансові плани, звіти про виконання фінансових планів, іншу фінансово-статистичну звітність; накази по підприємству; річні плани закупівель на 2019-2023 роки та внесені зміни до них; договори з іншими підприємствами, установами та організаціями, фізичними особами (підприємцями); регістри бухгалтерського обліку, первинні документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та товарно-матеріальних цінностей за період з 01.01.2019 по 31.03.2023;
- в день початку ревізії забезпечити присутність на робочих місцях Вас, як керівника підприємства, головного бухгалтера, посадових та матеріально-відповідальних осіб;
- дата початку ревізії 16.05.2023;
- дата закінчення ревізії 26.06.2023;
- одночасно повідомляємо, що відповідно до пункту 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, планова виїзна ревізія за рішенням керівника органу державного фінансового контролю може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, та повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.
55. КП «Дніпроводоканал» ДМР, за результатом розгляду повідомлення № 040406-15/3202-2023 від 04.05.2023, листом від 08.05.2023 № 2297/11-14 повідомила Східний офіс Держаудитслужби, з посиланням на постанови Кабінету Міністрів України № 561 від 07.05.2022, № 303 від 13.03.2022, про відсутність наказу про проведення ревізії, відсутність підприємства у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року», та про те, що підприємство не має законних підстав щодо допуску працівників Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії з 16.05.2023 по 26.06.2023.
56. 16.05.2023 складено акт про неможливість проведення ревізії:
- на підставі направлень від 12.05.2023 № 281, 282, № 283, виданих начальником Східного офісу Держаудитслужби, групою спеціалістів передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Дніпроводоканал» ДМР за період з 01.01.2019 по 31.03.2023;
- під час виходу 16.05.2023 для проведення ревізії за фактичною адресою КП «Дніпроводоканал»: вулиця Троїцька, 21-А у місті Дніпро, посадові особи КП «Дніпроводоканал», які представилися юристом та заступником директора не назвавши своїх прізвищ відмовилися в допущенні посадових осіб Східного офісу до проведення планової ревізії, не надавши письмового обґрунтування підстав недопущення.
V. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
щодо умов воєнного стану
57. Зміст правового режиму воєнного стану, правові засади діяльності органів державної влади, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 № 389-VIII (далі Закон № 389-VIII).
58. Воєнний стан це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (частина перша статті 1 Закону № 389-VIII).
59. Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 9 Закону № 389-VIII).
60. Згідно з пунктами 2, 3 частини першої статті 12-1 Закону № 389-VIII Кабінет Міністрів України в разі введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях:
2) розробляє та вводить в дію План запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в окремих місцевостях України з урахуванням загроз та особливостей конкретної ситуації, яка склалася;
3) організовує та здійснює керівництво центральними та іншими органами виконавчої влади в умовах воєнного стану.
61. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 № 303:
- пункт 1: припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні»;
- пункт 2: за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах;
- пункт 3: протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
62. Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» від 07.05.2022 № 561, прийнятою Урядом відповідно до статті 12-1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», статей 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Указу Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час Кабінет Міністрів України постановив:
- установити, що Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей:
--здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану;
--до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом;
--надання документів під час заходів державного фінансового контролю, зустрічних звірок, збору інформації та документування процесу державного фінансового контролю, реалізація матеріалів за його результатами здійснюються в паперовій та/або електронній формі.
щодо здійснення державного контролю
63. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі Закон № 877-V).
64. Згідно зі статтею 1 Закону № 877-V:
- державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;
- інтегрована автоматизована система державного нагляду (контролю) - єдина автоматизована система збирання, накопичення та систематизації інформації про заходи державного нагляду (контролю), призначена для узагальнення та оприлюднення інформації про заходи державного нагляду (контролю), координації роботи органів державного нагляду (контролю) щодо здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю), моніторингу ефективності та законності здійснення заходів державного нагляду (контролю).
65. Дія Закону № 877-V поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (частина перша статті 2 Закону № 877-V).
66. Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 877-V, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) у сфері медіа, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про автомобільний транспорт», державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії, державного нагляду (контролю) у сфері безпеки торговельного мореплавства і судноплавства на внутрішніх водних шляхах (у частині нагляду (контролю) за суднами).
67. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
68. Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (абзац перший статті 2 Закону № 2939-XII).
69. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (абзац другий статті 2 Закону № 2939-XII).
70. Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться (стаття 4 Закону № 2939-XII).
71. Відповідно до статті 8 «Основні функції органу державного фінансового контролю» Закону № 2939-XII, орган державного фінансового контролю:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за:
- виконанням функцій з управління об`єктами державної власності;
- цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів;
- цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;
- достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;
- відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);
- веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;
- станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів;
- усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
72. Порядок проведення ревізій органами державного фінансового контролю врегульовано статтею 11 Закону № 2939-XII.
73. Плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія (частина перша статті 11 Закону № 2939-XII).
74. Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік (частина друга статті 11 Закону № 2939-XII).
75. Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення (частина третя статті 11 Закону № 2939-XII).
76. Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, відповідно до пункту 1 «Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 03.12.2016 № 43 (далі Положення № 43).
77. Згідно з пунктами 1, 3 Положення № 43, основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
78. Пунктом 4 Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:
2) здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи);
3) реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель;
4) здійснює контроль за:
- цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів;
- досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів;
- цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії;
- достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі);
- відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу;
- дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів;
- дотриманням законодавства про закупівлі;
- веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;
- станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності;
- виконанням функцій з управління об`єктами державної власності;
- станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах;
- усуненням виявлених недоліків і порушень;
- реалізацією інвестиційних проектів;
- законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів для використання (впровадження) інформаційних технологій (систем, процесів, ресурсів);
- законністю та правомірністю витрат бенефіціарів (партнерів) у межах виконання спільних операційних програм прикордонного та транскордонного співробітництва;
5) проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних установ;
6) проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ;
7) сприяє забезпеченню законного та ефективного використання державних і комунальних коштів та/або майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та складення фінансової звітності суб`єктами господарювання державного сектору економіки, визначеними в установленому порядку;
7-1) на підставі результатів аналізу інформації щодо використання державних ресурсів планує заходи державного фінансового контролю за високоризиковими операціями.
79. З метою впорядкування планування заходів державного фінансового контролю (державного фінансового аудиту та інспектування) в міністерствах, інших органах виконавчої влади, в державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, у бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи) розроблено «Порядок планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю», затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 955 (далі Порядок № 955).
80. Проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал (пункт 3 Порядку № 955).
81. Плани проведення заходів державного фінансового контролю включають питання, вирішення яких належить до компетенції органів державного фінансового контролю (пункт 5 Порядку № 955).
82. Строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою (пункт 6 Порядку № 955).
83. Згідно з пунктом 7 Порядку № 955, основними підставами для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є:
- ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:
--економічна та соціальна важливість питань, які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;
--значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;
--публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;
--імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;
--ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах.
84. Строки підготовки та порядок затвердження планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі плани роботи), а також планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі плани ДФК) визначає «Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю», затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 № 319 (далі Інструкція № 319).
85. Плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК на наступний квартал (пункт 3 розділу І Інструкції № 319).
86. Доручення щодо внесення змін та доповнень до планів роботи, планів ДФК, а також листи про їх погодження готує підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, за підписом заступника Голови Держаудитслужби, який координує та контролює діяльність такого підрозділу (пункт 4 розділу І Інструкції № 319).
87. Порядок підготовки та затвердження плану ДФК Держаудитслужби врегульовано розділом IV Інструкції № 319.
88. Згідно з пунктом 8 розділу IV Інструкції № 319:
- при плануванні Держаудитслужбою державного фінансового аудиту місцевого бюджету на відповідній території одночасно з таким аудитом рекомендується планувати проведення ревізій повного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності головних розпорядників коштів, відповідальних виконавців бюджетних програм та одержувачів бюджетних коштів цього місцевого бюджету, а також в інших підконтрольних установах, що використовували комунальне майно відповідної територіальної громади, за відповідний період;
- при плануванні Держаудитслужбою державного фінансового аудиту місцевого бюджету на відповідній території контролюючим структурним підрозділом Держаудитслужби у встановленому цією Інструкцією порядку подається до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, доповідна записка, погоджена з Головою Держаудитслужби або його заступниками, які координують та контролюють діяльність такого підрозділу, з пропозиціями, сформованими з урахуванням вимог пунктів 10-14 цього розділу, щодо проведення ревізій повного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності головних розпорядників коштів, відповідальних виконавців бюджетних програм та одержувачів бюджетних коштів цього місцевого бюджету, а також в інших підконтрольних установах, що використовували комунальне майно відповідної територіальної громади, за відповідний період.
- відповідальними за проведення цих ревізій визначається відповідний контролюючий структурний підрозділ Держаудитслужби та офіси Держаудитслужби або їх управління в областях, які вносять такі ревізії до планів відповідних офісів;
- Офіс Держаудитслужби або його управління в області, які беруть участь у такій ревізії, забезпечують її організацію (скерування направлення на ревізію), проведення, реалізацію матеріалів та інформування про результати, а також участь як представник у судових засіданнях, пов`язаних із цією ревізією.
89. Пунктом 9 розділу IV Інструкції № 319 встановлено:
- офіси Держаудитслужби та їх управління в областях строком до 10 жовтня, 10 січня, 10 квітня і 10 липня кожного року кожного року надають контролюючим структурним підрозділам Держаудитслужби пропозиції:
--щодо внесення до плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал державних фінансових аудитів, які будуть проведені офісами Держаудитслужби та їх управліннями в областях;
--щодо визначення переліків підконтрольних установ (об`єктів контролю) для тем ревізій, які будуть перевірятися в ході централізованого завдання Держаудитслужби;
- контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до Інструкції, формують власні пропозиції до плану ДФК Держаудитслужби з урахуванням опрацьованих пропозицій офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях;
- пропозиції спрямовуються заступникам Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність відповідних контролюючих структурних підрозділів, в електронному вигляді шляхом подання доповідної записки через систему електронного документообігу, яка попередньо погоджується підрозділом Держаудитслужби, відповідальним за планування;
- після накладання заступниками Голови Держаудитслужби резолюцій на доповідні записки вони надсилаються для виконання до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, строком до 15 жовтня, 15 січня, 15 квітня і 15 липня кожного року.
90. Проєкт плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формується підрозділом Держаудитслужби, відповідальним за планування, за формами, визначеними у додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року (пункт 15 розділу IV Інструкції № 319).
91. План ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року (пункт 19 розділу IV Інструкції № 319).
92. Порядок підготовки та затвердження плану ДФК офісу Держаудитслужби визначено розділом V Інструкції № 319.
93. До плану ДФК офісу Держаудитслужби включаються: централізовані завдання Держаудитслужби щодо проведення ревізій; ревізії відповідно до підстав, визначених Порядком № 955; ревізії місцевих бюджетів (пункт 1 розділу V Інструкції № 319).
94. Визначення підконтрольних установ (об`єктів контролю) для ревізій (крім тих, що доведені як централізоване завдання Держаудитслужби), здійснюють офіси Держаудитслужби та їх управління в областях. Планування ревізій повного комплексу або окремих питань фінансовогосподарської діяльності підконтрольних установ, які мають бути проведені одночасно з державними фінансовими аудитами місцевих бюджетів на відповідній території з метою дослідження фактів, що можуть свідчити про вчинення підконтрольною установою порушень законодавства з фінансових питань, здійснюється в порядку, встановленому пунктом 8 розділу IV цієї Інструкції (пункт 4 розділу V Інструкції № 319).
95. План ДФК офісу Держаудитслужби затверджується наказом офісу строком до 10 грудня, 10 березня, 10 червня і 10 вересня кожного року, а його електронна копія надсилається до Держаудитслужби не пізніше за наступний робочий день (пункт 9 розділу V Інструкції № 319).
96. Порядок внесення змін до планів врегульовано розділом VI Інструкції № 319.
97. Внесення змін до планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в порядку їх погодження та затвердження шляхом складання проєктів таких змін за формами та з дотриманням процедур, визначеними розділами ІІ-V цієї Інструкції, їх подальшим погодженням і затвердженням (пункт 1 розділу VІ Інструкції № 319).
98. Пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК офісів Держаудитслужби узгоджуються офісами Держаудитслужби або їх управліннями в областях з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби відповідно до встановлених меж їх компетенції та надсилаються для погодження до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування. Підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, здійснює аналіз інформації, наведеної в листі офісу Держаудитслужби або його управління в області, і з урахуванням того, який план потребує коригувань, складає проєкт листа з дорученням щодо внесення змін до плану ДФК офісу Держаудитслужби протягом 5 робочих днів з дати його надходження, або проєкт наказу про внесення змін до плану ДФК Держаудитслужби протягом 15 робочих днів з дати його надходження (пункт 3 розділу VІ Інструкції № 319).
99. Пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) (пункт 4 розділу VІ Інструкції № 319).
100. За потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу. Держаудитслужба також може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби планових періодів, які завершилися, за умови, що проведення відповідного заходу державного фінансового контролю вже розпочато та триває, а саме в частині зміни періоду, що перевіряється, виконавців та строків проведення заходів державного фінансового контролю (пункт 5 розділу VІ Інструкції № 319).
101. Якщо проведення заходу державного фінансового контролю, включеного до плану ДФК Держаудитслужби або плану ДФК офісу Держаудитслужби, з об`єктивних причин є неможливим, про що складено відповідний акт, такий захід державного фінансового контролю із відповідного плану не виключається. Повторне включення такого заходу державного фінансового контролю до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в установленому порядку в наступних планових періодах після усунення обставин, що перешкоджали його проведенню (пункт 7 розділу VІ Інструкції № 319).
VІ. ОЦІНКА СУДУ
щодо визнання протиправними дій з проведення в період дії воєнного стану ревізії та зобов`язання їх припинити
102. Надаючи оцінку позовним вимогам про визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення в період дії воєнного стану ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 та зобов`язання припинити до закінчення воєнного стану проведення заходів державного фінансового контролю у відношенні до позивача, суд виходить із того, що позивач в обґрунтування таких вимог посилається на припинення Постановою від 13.03.2022 № 303 таких заходів державного контролю, відсутність рішення центрального виконавчого органу, або Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг для проведення, як підстави проведення ревізії.
103. Відповідач, заперечуючи проти позову, вказує на незастосовність Постанови № 303 у спірних правовідносинах, регулювання таких правовідносин Законом № 2939-XII та Постановою № 561.
104. Вирішуючи питання регулювання діяльності органів Держаудитслужби у спірних правовідносинах Постановою № 303, прийнятою Урядом 13.03.2022, суд виходить з того, пунктом 1 вказаної постанови припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».
105. При цьому, пунктами 2 та 3 Постанови № 303 визначені умови, за яких здійснюються:
- позапланові заходи державного нагляду (контролю), на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах;
- планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
106. Оскільки у цьому спорі не йдеться про проведення позапланового заходу, а Держаудитслужба не здійснює повноваження у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, які віднесені до сфери Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, суд не надає оцінку застосуванню пунктам 2 та 3 Постанови № 303, а доводи позивача з посиланням на такі норми вважає необґрунтованими.
107. Надаючи оцінку доводам сторін щодо обмеження планових заходів державного нагляду (контролю), з посиланням на Закон № 877-V, суд зазначає, що вказаний закон, відповідно до його частини другої статті 2, не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного законодавства, що віднесено до компетенції відповідача, у томі числі статтею 113 Бюджетного кодексу України.
108. Крім того, спеціальним законом, що регулює порядок проведення державного фінансового контролю Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами є Закон № 2939-XII.
109. Однак, відповідач не здійснює державний нагляд (контроль) контроль за суб`єктами господарювання у сфері господарської діяльності, у розумінні Закону № 877-V, а здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, виключно у підконтрольних установах, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, що встановлено абзацом першим статті 2 Закону № 2939-XII, який є спеціальним у спірних правовідносинах.
110. При цьому, інтегрована автоматизована система державного нагляду (контролю), визначена статтею 1 Закону № 877-V як єдина автоматизована система збирання, накопичення та систематизації інформації про заходи державного нагляду (контролю), не передбачає відображення інформації щодо заходів, які проводяться Держаудитслужбою, на відміну від заходів інших суб`єктів владних повноважень, які наведені у Переліку сфер державного нагляду (контролю), наведеному у додатку до листа Державної регуляторної служби України від 23.02.2023 № 662/20-23 (зі змінами, відповідно до листа від 08.03.2023 № 774/20-23).
111. Предметом заявленого спору є правомірність проведення на комунальному підприємстві планового заходу державного фінансового контролю у формі ревізії Східним офісом Держаудитслужби у період дії воєнного стану.
112. З визначення поняття воєнного стану, наведеного у частині першій статті 1 Закону № 389-VIII, та з частини другої статті 9 Закону № 389-VIII вбачається, що як Кабінет Міністрів України, так і інші органи державної влади, здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, вказаним та іншими законами України, а введення воєнного стану не призводить до звуження або зупинення повноважень органів державної влади.
113. Кабінет Міністрів України, в разі введення воєнного стану - організовує та здійснює керівництво центральними та іншими органами виконавчої влади в умовах воєнного стану, що встановлено пунктом 3 частини першої статті 12-1 Закону № 389-VIII.
114. Саме на виконання статті 12-1 Закону № 389-VIII, а також відповідно до статей 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Указу Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час Урядом прийнято Постанову № 561, якою установлено, що Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи, під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування, виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей:
- здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану;
- до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом;
- надання документів під час заходів державного фінансового контролю, зустрічних звірок, збору інформації та документування процесу державного фінансового контролю, реалізація матеріалів за його результатами здійснюються в паперовій та/або електронній формі.
115. Таким чином, Кабінетом Міністрів України відповідно до Закону № 389-VIII, прийнято Постанову № 561, якою прямо встановлено здійснення Державною аудиторською службою та її міжрегіональними територіальними органами під час воєнного стану заходів державного фінансового контролю - з метою забезпечення такого контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, до яких частина друга статті 2 Закону № 2939-XII відносить державний фінансовий аудит, інспектування, перевірки закупівель та моніторинг закупівлі.
116. Окремо суд зазначає, що Постанова № 561, згідно її преамбулі, прийнята відповідно до статей 2 та 5 Закону № 2939-XII, які визначають головні завдання органу державного фінансового контролю та форми здійснення такого контролю, зокрема інспектування, та особливості контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель у формі моніторингу закупівель.
117. Оскільки Постанова № 561 прийнята відповідно до вищевказаним законів та указу Президента України - з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, доводи позивача про припинення таких заходів у воєнний час є помилковими.
118. Зі змісту Постанови № 651 прямо вбачається право здійснення відповідачем заходів державного фінансового контролю (державний фінансовий аудит, інспектування, перевірки закупівель та моніторинг закупівлі) з урахуванням воєнного стану, а саме до тривалості таких заходів не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом (наприклад: руйнуванням приміщень, евакуацією населення, залишення приміщень, повітряною тривогою, комендантською годиною), а надання документів під час таких заходів та реалізація матеріалів за його результатами здійснюються в паперовій та/або електронній формі.
119. Обов`язок здійснення Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів заходів державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану також означає, що такий орган має враховувати під час реалізації своїх повноважень запроваджені заходи правового режиму воєнного стану, визначені Законом № 389-VIII, Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», наприклад, охорону об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, введення особливого режиму їх роботи, зміну умов праці, додаткові заходи щодо посилення охорони державної таємниці, та інші заходи.
120. Отже, незалежно від правової оцінки первісного застосування або незастосування обмежень, введених Урядом Постановою № 303, яка набрала чинності 17.03.2022, у спірних правовідносинах мають застосовуватись норми Постанови № 561, яка набрала чинності 18.05.2022, і є спеціальним правовим актом Уряду, який прийнятий пізніше та на виконання повноважень Уряду, закріплених статтею 12-1 Закону № 389-VIII.
121. Відповідно до статей 113, 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
122. Оскільки повноваження Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів врегульовані Законом № 2939-XII, а Кабінетом Міністрів України у Постанові № 561 прямо встановлена можливість виконання відповідачем своїх повноважень та право здійснення встановлених законом заходів державного фінансового контролю під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування, суд вважає доводи позивача у цій частині позовних вимог необґрунтованими, а підстави для їх задоволення відсутніми.
щодо скасування пункту 1.2.4.1 наказу
123. Надаючи оцінку позовним вимогам про визнання протиправним та скасування пункту 1.2.4.1 наказу № 63 від 20.03.2023 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року», в редакції наказу Східного офісу Держаудитслужби № 110 від 03.05.2023 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року», в обґрунтування яких позивач посилається на порушення відповідачем пункту 19 розділу IV Інструкції № 319, у чому позивач вбачає недотримання порядку та умов підготовки і затвердження відповідних планів, суд виходить з наступного.
124. Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль, зокрема через здійснення інспектування (ревізії).
125. Інспектування, відповідно до статті 4 Закону № 2939-XII, здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
126. Відповідно до пунктів 3, 7 Порядку № 955 проведення інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал (пункт 3 Порядку № 955).
127. Згідно з пунктом 7 Порядку № 955 підставою для включення інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:
- економічна та соціальна важливість питань, які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;
- значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;
- публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;
- імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;
- ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах.
128. Строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою, згідно пункту 6 Порядку № 955, зокрема Інструкцією № 319.
129. Загальними положеннями у розділі І Інструкції № 319, а саме пунктом 3, визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани державного фінансового контролю на наступний квартал.
130. При цьому, порядок підготовки та затвердження плану державного фінансового контролю Держаудитслужби врегульовано розділом IV Інструкції № 319, а порядок підготовки та затвердження плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби - визначено розділом V Інструкції № 319.
131. Доводи позивача про порушення відповідачем пункту 19 розділу IV Інструкції № 319 суд вважає помилковими, оскільки таким пунктом визначено затвердження наказом Держаудитслужби плану державного фінансового контролю саме Держаудитслужби, а не його офісу.
132. У заявленому спорі позивач оскаржує пункт плану державного фінансового контролю саме офісу Держаудитслужби, процедуру складення якого визначено розділом V Інструкції № 319.
133. До плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби включаються, зокрема, ревізії відповідно до підстав, визначених Порядком № 955 (пункт 1 розділу V Інструкції № 319).
134. План державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби затверджується наказом офісу строком до 10 грудня, 10 березня, 10 червня і 10 вересня кожного року (пункт 9 розділу V Інструкції № 319).
135. У заявленому спорі План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року затверджено наказом № 63 від 20.03.2023, однак, оскільки таке затвердження здійснено до початку планового кварталу, допущена невідповідність не може впливати на права та інтереси позивача.
136. В подальшому, в План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року, наказом Східного офісу Держаудитслужби № 110 від 03.05.2023 внесено зміни, зокрема доповнено План пунктом 1.2.4.1, яким включено до переліку заходів державного фінансового контролю ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Дніпроводоканал» ДМР.
137. Надаючи оцінку правомірності внесення таких змін, суд виходить з того, що порядок внесення змін до планів врегульовано розділом VI Інструкції № 319.
138. Зокрема, пунктом 1 вказаного розділу, визначено, що внесення змін до планів державного фінансового контролю офісів Держаудитслужби здійснюється в порядку їх погодження та затвердження шляхом складання проєктів таких змін за формами та з дотриманням процедур, визначеними розділами ІІ-V цієї Інструкції, їх подальшим погодженням і затвердженням.
139. Пропозиції щодо внесення змін до планів державного фінансового контролю офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) (пункт 4 розділу VІ Інструкції № 319).
140. За потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів державного фінансового контролю офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу (пункт 5 розділу VІ Інструкції № 319).
141. Якщо проведення заходу державного фінансового контролю, включеного до плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби, з об`єктивних причин є неможливим, про що складено відповідний акт, такий захід державного фінансового контролю із відповідного плану не виключається. Повторне включення такого заходу державного фінансового контролю до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в установленому порядку в наступних планових періодах після усунення обставин, що перешкоджали його проведенню (пункт 7 розділу VІ Інструкції № 319).
142. Таким чином, Інструкцією № 319 передбачена можливість подання пропозиції про внесення змін до планів державного фінансового контролю офісів Держаудитслужби не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду.
143. В розглянутому випадку пропозиція про внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року подана 24.04.2023, тобто не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (до 10.06.2023), у зв`язку із чим суд зазначає про додержання відповідачем порядку внесення змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю та відсутність підстав для задоволення позову в частині розглянутих позовних вимог.
щодо ненадання наказу до повідомлення
145. Надаючи оцінку доводам позивача про ненадання наказу про проведення ревізії, наведеним в обґрунтування позову, суд зазначає наступне.
146. Частиною другою статті 11 Закону № 2939-XII визначено, що планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.
147. Відповідно до частини третьої статті 11 Закону № 2939-XII, право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення, що у розглянутому спорі відповідачем додержано.
148. Доводи позивача про недодання відповідачем до повідомлення наказу про проведення ревізії, суд вважає помилковими, оскільки Закон № 2939-XII не визначає наказ додатком до повідомлення та не ставить, як правомірність направлення повідомлення, так і право на початок ревізії, у залежність від додання до повідомлення такого наказу.
149. Наведені позивачем доводи не впливають на оцінку правомірності проведення спірного заходу державного фінансового контролю, у тому числі з урахуванням заявленого змісту позовних вимог.
VІІ. ВИСНОВКИ СУДУ
150. З огляду на викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову, у зв`язку із чим витрати на сплату судового збору покладаються на позивача.
151. Керуючись статтями 241-246 КАС України, суд, -
153. Рішення суду набирає законної сили відповідно до статті 255 КАС України та може бути оскаржено в порядку та у строки, встановлені статтями 295, 297 КАС України.
Суддя І.О. Верба