Справа № 360/7407/21
Суддя: Гайдар Андрій Володимирович
Дата ухвалення: 2023-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2023 року справа №360/7407/21

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г., розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15 березня 2023 року (головуючий суддя І інстанції - Свергун І.О.), складене у повному обсязі 15 березня 2023 року у м. Дніпро, у справі № 360/7407/21 за позовом Головного управління статистики у Луганській області до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги та розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов Головного управління статистики у Луганській області до Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому позивач після уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (код ЄДРПОУ ВП: 41127015) про усунення порушень від 10.11.2021 № 201206-14/3193-2021.

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (код ЄДРПОУ ВП: 41127015) від 10.11.2021 № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках ГУС у Луганській області.

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15 березня 2023 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (код ЄДРПОУ ВП 41127015) про усунення порушень від 10.11.2021 № 201206-14/3193-2021.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (код ЄДРПОУ ВП 41127015) від 10.11.2021 № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках ГУС у Луганській області.

Не погодившись з вищевказаним судовим рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просив суд скасувати рішення суду першої інстанції, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що оскаржувані пункти вимоги вказують на відшкодування збитків, обґрунтованість і правомірність яких повинна перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, підстав для задоволення позовних вимог не має

Зазначає, що ревізія проводилась загалом 30 днів, а саме: з 26 липня по 25 серпня 2021 - 21 робочий день, з 29 вересня по 11 жовтня 2021 року - 9 робочих днів.

Перевіркою встановлено, що ГУС у Луганській області за рахунок коштів загального фонду державного бюджету проведено покриття видатків, які мають здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису на загальну суму 15240,35 гривень.

Вимогами бюджетного законодавства чітко проведено розмежування видатків між загальним та спеціальним фондом.

Проте ГУС у Луганській області видатки на виплату заробітної плати та, як наслідок, перерахування єдиного соціального внеску по спеціальному фонду державного бюджету по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» та КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» за період з 01.01.2020 по 31.12.2020 не проводилися. Працівникам, які надавали платні послуги, проведено виплату заробітної плати та перераховано ЄСВ за рахунок коштів загального фонду державного бюджету. Щодо правомірності прийняття розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках від 10.11.2021 № 3 Управління вважає, що на сьогодні по даному питанню відсутній предмет спору, так як термін дії прийнятого Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області розпорядження про зупинення і операцій з бюджетними коштами від 10 листопада 2021 року № 3 закінчився ще 09 грудня 2021 року

Представники сторін в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином.

Від Північно-Східного офісу Держаудитслужби до канцелярії суду надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представника управління.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Відповідно до пункту 8.16 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2021 року Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області проведено виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Головного управління статистики у Луганській області за період з 01.01.2019 по 30.06.2021.

За результатами проведеної ревізії складено акт від 11.10.2021 № 12.06-05/4, який підписано керівником та головним бухгалтером ГУС у Луганській області із запереченнями щодо зафіксованих у акті ревізії порушень законодавства.

За наслідками розгляду заперечень до акту ревізії Держаудитслужбою в Луганській області надано висновок на заперечення (вих. № 201206-14/31683-2021 від 08.11.2021), згідно з яким заперечення не прийняті.

На підставі акту ревізії Держаудитслужбою в Луганській області пред`явлено письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 10.11.2021 № 201206-14/3193-2021.

Згідно з цією вимогою ревізією встановлено ряд порушень, які під час її проведення не усунуто, зокрема:

1. В порушення пункту 1 та пункту 2 Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 № 59 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 17.03.2011 № 362) внаслідок безпідставного видання начальником ГУС у Луганській області ОСОБА_1 наказів в частині відшкодування витрат на проїзд фахівцям з інтерв`ювання та спеціалістам, які за своїми посадовими обов`язками відповідають за проведення обстеження умов життя домогосподарств, робочої сили у міських поселеннях та сільській місцевості, проведення у сільській місцевості актуалізації списків адрес домогосподарств та працівникам, які за своїми функціональними обов`язками займаються реєстрацією цін (тарифів) на споживчі товари (послуги) в межах населеного пункту місця постійної роботи, а також у разі поїздки таких працівників за межі населеного пункту місця постійної роботи без направлення їх у відрядження призвело до безпідставної оплати за проїзд таким працівникам, що в свою чергу призвело до збитків нанесених ГУС у Луганській області на загальну суму 64004,03 грн, в тому числі по загальному фонду державного бюджету - 26282,32 грн, по спеціальному фонду - 37721,71 грн.

Внаслідок допущених порушень ГУС у Луганській області завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 64004,03 грн, в тому числі по загальному фонду державного бюджету - 26282,32 грн, по спеціальному фонду - 37721,71 гривень.

2. Ревізією наявності фактів покриття видатків, пов`язаних з наданням платних послуг, за рахунок коштів загального фонду кошторису, проведеною вибірково за період з 01.01.2020 по 31.12.2020 встановлено, що в порушення частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI (із змінами і доповненнями) (надалі - Кодекс), пункту 19, пункту 22 та пункту 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 (із змінами) (надалі - Порядок №228) виплата заробітної плати працівникам ГУС у Луганській області, якими надавалися послуги відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 08.11.2000 № 1659 «Про затвердження Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі» проводилася за рахунок коштів загального фонду державного бюджету. Тобто за рахунок коштів загального фонду державного бюджету проведено покриття видатків, які мають здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису на загальну суму 15240,35 гривень.

Внаслідок допущених порушень загальному фонду державного бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 15240,35 гривень.

Також цією вимогою зобов`язано ГУС у Луганській області:

Пункт 1. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь ГУС у Луганській області шкоди (збитків), заподіяної внаслідок безпідставного проведення відшкодування працівникам за проїзд.

Пункт 2. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь державного бюджету шкоди (збитків), заподіяної внаслідок проведеного за рахунок коштів загального фонду державного бюджету покриття видатків, які мають здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису.

На підставі акта ревізії, у зв`язку з виявленими порушеннями ГУС у Луганській області бюджетного законодавства, Держаудитслужбою в Луганській області прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 10.11.2021 № 3, яке надіслано листом від 10.11.2021 №201206-14/3195-2021 двом адресатам: Головному управлінню Державної казначейської служби України у Луганській області (далі - ГУ ДКСУ у Луганській області) - до виконання, та до ГУС у Луганській області - до відома.

Так, відповідно до розпорядження про зупинення від 10.11.2021 № 3, яке надійшло на адресу ГУС у Луганській області, операції з бюджетними коштами зупинено на п`яти рахунках за КПКВК ДБ 0414010, а саме: № НОМЕР_3, № НОМЕР_4, № НОМЕР_5, № НОМЕР_1 , № НОМЕР_2 .

18 листопада 2021 року від ГУ ДКСУ у Луганській області до ГУС у Луганській області надіслано лист від 17.11.2021 № 07-04-06/5642 вх. № 394/0/2-21, яким повідомлено, що розпорядженням Держаудитслужби в Луганській області від 10.11.2021 № 3 зупинено операції з бюджетними коштами на семи рахунках, з яких:

- на п`яти рахунках за КПКВК ДБ 0414010, а саме: № НОМЕР_3 , № НОМЕР_4 , № НОМЕР_5 , № НОМЕР_1 , № НОМЕР_2 ;

- на двох рахунках за іншими КПКВК ДБ, а саме:

№ НОМЕР_6 за КПКВК ДБ 0414020 «Статистичні спостереження»;

№ НОМЕР_7 за КПКВК ДБ 0414030 «Щоквартальна плата домогосподарствам за ведення записів доходів, витрат та інших відомостей під час проведення обстеження умов їх життя».

Не погоджуючись з вищевказаними вимогами та розпорядженням про зупинення операцій по бюджетним коштам, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність визнання протиправними та скасування оскаржуваних пунктів вимоги та розпорядження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції погоджує висновки суду першої інстанції в зазначеній частині, з наступних підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Головні завдання, функції та правові засади діяльності органів державного фінансового контролю визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (із змінами), Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 та статтею 113 Бюджетного кодексу України.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Відповідно ч. 1 ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-XII (із змінами) інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-XII, орган державного фінансового контролю: розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-XII (із змінами), органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пп. 9 п. 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів: застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Як встановлено судами, ревізію було розпочато 26.07.2021. В ході проведення ревізії начальнику ГУС у Луганській області ОСОБА_1 25.08.2021 було надано запит № 1 про надання реєстрів та копій документів з терміном надання запрошуваних документів до 12.00 години 26.08.2021. 26.06.2021 відповідачем прийнято рішення про зупинення ревізії. Про зупинення ревізії Управління листом від 26.08.2021 № 201206-14/2469-2021 повідомлено ГУС у Луганській області.

В подальшому ревізію фінансово-господарської діяльності ГУС у Луганській області у відповідності до питань програми ревізії було поновлено з 29.09.2021 та завершено ревізію 11.10.2021.

Таким чином, ревізія проводилася з 26.07.2021 по 26.08.2021 та з 29.09.2021 по 11.10.2021, тобто з урахуванням розпорядження Кабінету Міністрів України від 30.09.2020 № 1191-р "Про перенесення робочих днів у 2021 році" - протягом 31 робочого дня, отже з перевищенням терміну, визначеного чинним законодавством.

Суд не бере до уваги доводи відповідача про те, що 26.08.2021 посадовими особами Управління не здійснювалися заходи державного фінансового контролю.

Відповідачем не заперечується та обставина, що 26.08.2021 посадові особи Управління, які проводили ревізію, перебували в приміщенні ГУС у Луганській області та покинули його лише після того, як надійшов лист про зупинення ревізії.

Отже, самого факту перебування зазначених осіб у приміщенні позивача достатньо для того, щоб зробити висновок про здійснення ними заходів з проведення ревізії.

На сторінках 19-27, у розділі акту ревізії "Ведення касових операцій. Розрахунки з підзвітними особами, у тому числі щодо видатків на відрядження" наведено інформацію щодо проведення перевірки з питання відшкодування витрат на відрядження та інших витрат, проведених за рахунок підзвітних коштів, за результатами якої зроблено висновок, що протягом періоду, що ревізувався, в порушення пункту 1 та пункту 2 Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59 (далі - Інструкція №59) внаслідок безпідставного видання начальником ГУС у Луганській області ОСОБА_1 наказів в частині відшкодування витрат на проїзд фахівцям з інтерв`ювання та спеціалістам, які за своїми посадовими обов`язками відповідають за проведення обстеження умов життя домогосподарств, робочої сили у міських поселеннях та сільській місцевості, проведення у сільській місцевості актуалізації списків адрес домогосподарств та працівникам, які за своїми функціональними обов`язками займаються реєстрацією цін (тарифів) на споживчі товари (послуги) в межах населеного пункту місця постійної роботи, а також у разі поїздки таких працівників за межі населеного пункту місця постійної роботи без направлення їх у відрядження призвело до безпідставної оплати за проїзд таким працівникам, що в свою чергу призвело до збитків нанесених ГУС у Луганській області на загальну суму 64004,03 грн, в тому числі по загальному фонду державного бюджету - 26282,32 грн, по спеціальному фонду - 37721,71 гривень.

Щодо зазначених висновків відповідача суд дійшов такого.

У періоді, охопленому ревізією, ГУС у Луганській області здійснювало свою діяльність на підставі Положення, затвердженого наказом Державної служби статистики (далі - Держстат) від 30.09.2015 №239 у редакції наказів Держстату від 21.08.2017 № 219 та 02.01.2020 № 13 (далі - Положення № 239).

Відповідно до пункту 2 цього Положення ГУС у Луганській області у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України й актами Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, наказами і дорученнями Голови Держстату та цим Положенням.

Згідно з пунктом 4 Положення № 239 основним завданням Головного управління статистики є участь у реалізації державної політики у сфері статистики в регіоні.

Наказами Держстату "Про територіальне розміщення мереж респондентів для проведення у 2019-2021 роках вибіркових обстежень умов життя домогосподарств та робочої сили у міській та сільській місцевостях" від 17.10.2018 № 221, від 18.10.2019 № 344 та від 30.10.2020 № 308 до начальників головних управлінь статистики в областях та м. Києві доведено в межах відповідних бюджетних призначень за бюджетною програмою "Керівництво та управління у сфері статистики" здійснити заходи щодо відшкодування витрат на проїзд особам, які здійснюють вибіркові обстеження населення (домогосподарств), на підставі підтверджу вальних документів та маршрутних листів. Форму маршрутного листа для відшкодування витрат на проїзд особам, які здійснюють вибіркові обстеження населення (домогосподарств) затверджено Державним комітетом статистики України (далі - Держкомстат) від 19.02.2004 № 123.

Згідно з наказом Держкомстату "Про територіальне розміщення базових підприємств торгівлі (сфери послуг) та кількість спеціалістів-економістів, які займаються реєстрацією цін (тарифів) на споживчі товари (послуги)" від 30.12.2009 № 512 начальники головних управлінь статистики в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві та Управління статистики в м. Севастополі повинні здійснювати в межах бюджетних призначень по видатках на відрядження за КПКВ "Керівництво та управління у сфері статистики" відшкодування витрат на проїзд, пов`язаних з проведенням реєстрації, на підставі підтвердних документів та маршрутних листів по формі затвердженої цим наказом.

Видатки на оплату проїзду за маршрутними листами у бюджетних пропозиціях враховано позивачем за КЕКВ 2250 "Видатки на відрядження" (далі - КЕКВ 2250).

Відповідно до пункту 5 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VІ (далі - БК України), видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету).

Оплата проїзду за маршрутними листами за кодом 2250 "Видатки на відрядження" передбачено підпунктом 3 пункту 2.2.5 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333.

Відповідно до пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228) показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.

Кошториси на 2019-2021 роки ГУС в Луганській області затверджено з урахуванням видатків на оплату службових роз`їздів, які обґрунтовані відповідними розрахунками за КЕКВ 2250.

Згідно з пунктом 2 Порядку № 228 розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, є невід`ємною частиною кошторису.

Відповідно до статті 48 БК України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

Відповідно до Положення № 239 організація та забезпечення виконання завдань ГУС у Луганській області відповідно до актів законодавства, наказів та доручень Голови Держстату, розпорядження коштами в межах затвердженого кошторису, є повноваженнями начальника ГУС у Луганській області.

Дійсно, норму щодо відшкодування витрат на проїзд у пасажирському транспорті у зв`язку з виконанням працівниками ГУС у Луганській області службових обов`язків (без направлення у відрядження) не передбачено у Колективному договорі, проте вона визначена у Порядку оформлення службових відряджень працівників ГУС у Луганській області в межах України і переміщень у службових цілях у межах Луганської області, затвердженого наказом ГУС у Луганській області від 22.12.2017 № 96-госп.

Роз`їзний характер фахівців з інтерв`ювання та працівників, які відповідають за проведення обстеження умов життя домогосподарств, робочої сили у міських поселеннях та сільській місцевості, проведення у сільській місцевості актуалізації списків адрес домогосподарств та працівникам, які за своїми функціональними обов`язками займаються реєстрацією цін (тарифів) на споживчі товари (послуги) позивача, обумовлена їх посадовими обов`язками які закріплені у посадових інструкціях таких працівників.

Щодо посилання відповідача на порушення пункту 2 Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 № 59 (далі - Інструкція № 59).

Відповідач зазначає, що скасування у 2016 році постанови Кабінету Міністрів України від 22.08.1997 № 922 "Про відшкодування окремим категоріям працівників бюджетних установ та організацій витрат на проїзд у пасажирському транспорті у зв`язку з виконанням ними службових обов`язків" (зі змінами) жодним чином не позбавило ГУС у Луганській області прав відшкодовувати витрати на проїзд працівникам, а лише врегулювало це питання в Інструкції № 59, якою регламентовано відшкодування витрат працівника (в тому числі витрат на проїзд) при направленні у службове відрядження за розпорядженням керівника на певний строк до іншого населеного пункту.

Інструкція № 59 взагалі не містить норм, які передбачають відшкодування витрат на проїзд поза межами відрядження.

Пункт 2 Інструкції № 59 лише розмежовує поняття відрядження і службової поїздки, та передбачає право власника (роботодавця) прирівняти певні службові поїздки до відряджень та закріпити таку норму у колективному договорі, трудовому договорі (контракті) між працівником і власником. Так, в цьому пункті зазначено, зокрема, таке: службові поїздки працівників, постійна робота яких проходить у дорозі або має роз`їзний (пересувний) характер, не вважаються відрядженнями, якщо інше не передбачено законодавством, колективним договором, трудовим договором (контрактом) між працівником і власником (або уповноваженою ним особою/керівником).

У колективному договорі та/або у трудових договорах позивача відсутні положення, які прирівнюють службові поїздки працівників до службових відряджень.

Щодо тверджень відповідача про обов`язковість державної реєстрації актів Державної служби статистики України, зокрема, наказів Держстату, якими передбачалося, зокрема, відшкодування витрат на проїзд на підставі маршрутних листів та квитків.

Відповідно до пункту 9 Положення про Державну службу статистики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2014 № 481, Держстат в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, видає накази, організовує та здійснює контроль за їх виконанням. Нормативно-правові акти Держстату, видані у межах його повноважень, зокрема, на виконання Законів України "Про державну статистику", "Про Всеукраїнський перепис населення", "Про сільськогосподарський перепис", підлягають державній реєстрації в установленому порядку.

Накази Держстату, видані в межах повноважень, передбачених законом, є обов`язковими до виконання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами.

Отже, пунктом 9 Положення № 481 передбачає державну реєстрацію нормативно-правових актів Держстату, зокрема, на виконання Законів України "Про державну статистику", "Про Всеукраїнський перепис населення", "Про сільськогосподарський перепис".

Накази Держстату, зокрема, про відшкодування витрат на проїзд на підставі маршрутних листів та квитків, не є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення, та не підлягають державній реєстрації в установленому порядку.

Таким чином, посадові особи відповідача дійшли хибного висновку про необхідність реєструвати накази Держстату щодо відшкодування витрат на проїзд на підставі маршрутних листів та квитків.

На сторінках 43-46 у розділі акту ревізії "Утворення та використання власних надходжень бюджетних установ. Надання адміністративних послуг" наведено інформацію щодо проведення перевірки з питання наявності фактів покриття видатків, пов`язаних з наданням платних послуг, за рахунок коштів загального фонду кошторису, за результатами якої зроблено висновок, що в порушення частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-УІ (із змінами і доповненнями) (далі - БК України), пункту 19, пункту 22 та пункту 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінета Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок №228) виплата заробітної плати працівникам ГУС у Луганській області, якими надавалися послуги відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 08.11.2000 № 1659 "Про затвердження Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі" (далі - постанова КМУ від 08.11.2000 № 1659) проводилася за рахунок коштів загального фонду державного бюджету. Тобто, за рахунок коштів загального фонду державного бюджету проведено покриття видатків, які мають здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису на загальну суму 15240,35 гривень.

Щодо вказаних висновків відповідача суд дійшов такого.

Судами встановлено, що головою Держстату Вернером І. від 23.12.2019 затверджено структуру ГУС у Луганській області на 2020 рік та передбачено утримання за бюджетною програмою "Керівництво та управління у сфері статистики" двох підрозділів за таким розподілом:

- керівництво, 12 управлінь, 4 відділи та 4 посади головних спеціалістів складають підрозділ, який утримується за рахунок загального фонду бюджету;

- відділ реалізації платних послуг є підрозділом, який утримується за рахунок спеціального фонду бюджету.

Згідно зі штатним розписом за спеціальним фондом кошторису ГУС у Луганській області на 2020 рік, затвердженим головою Держстату Вернером І. від 04.02.2020, у відділі реалізації платних послуг передбачено 5 штатних посад.

За спеціальним фондом кошторису на 2020 рік ГУС у Луганській області затверджено асигнувань у сумі 420811,00 грн, з яких: на утримання відповідних посад відділу реалізації платних послуг за КЕКВ 2100 "Видатки з оплати праці і нарахування на оплату праці" на 322593,00 грн.

Відповідно до пункту 30 частини першої статті 2 БК України кошторис - основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

Стаття 7 БК України закріплює принцип цільового використання коштів, який означає те, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.

Згідно з частиною першою статті 13 цього Кодексу бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Частина третя вказаної статті встановлює, що складовими частинами спеціального фонду бюджету є, зокрема, доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування.

Відповідно до частини четвертої статті 13 БК України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи:

перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;

друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

Згідно з частиною п`ятою статті 13 БК України розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

За частиною сьомою цієї ж статті передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України, прийняття рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього (крім випадку, передбаченого частиною другою статті 57 цього Кодексу).

Частина восьма статті 13 Бюджетного кодексу України передбачає, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Відповідно до частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Статтею 116 БК України визначено порушення бюджетного законодавства.

Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства встановлені статтею 117 Бюджетного кодексу України. Так, зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу( пункт 2 частини першої статті 117).

Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок № 228).

Згідно з пунктом 5 вказаного Порядку бюджетні кошти установам можуть виділятися, зокрема, тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального та спеціального фондів бюджету.

Установи мають право брати бюджетні зобов`язання та здійснювати платежі в межах бюджетних асигнувань, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду.

Пункт 9 Порядку № 228 встановлює, що одержувач бюджетних коштів (далі - одержувач) використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.

Відповідно до пунктів 10-12 цього Порядку Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

Для правильної та своєчасної організації роботи, пов`язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік:

встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання;

розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні додержуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильного визначення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету у проектах кошторисів;

забезпечують складення проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками.

Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.

Згідно з пунктом 17 Порядку № 228 обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік.

Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов`язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства (пункт 23 Порядку № 228).

Відповідно до пункту 49 Порядку № 228 видатки бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін.

Згідно з пунктом 47 Порядку № 228 зміни до кошторису вносяться у разі виникнення потреби у перерозподілі бюджетних асигнувань у розрізі економічної класифікації видатків бюджету в межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним і спеціальним фондами бюджету.

Протягом 2020 року у зв`язку з незаповненням штатних посад за спеціальним фондом кошторису на підставі довідок про зміни до кошторису внесено зміни до кошторису в частині перерозподілу асигнувань, затверджених за спеціальним фондом, шляхом зменшення асигнувань за КЕКВ 2100 "Видатки з оплати праці і нарахування на оплату праці" на 322593,00 грн та, відповідно, збільшення асигнувань за КЕКВ 2200 "Використання товарів і послуг" та за КЕКВ 2800 "Інші поточні видатки".

Відповідно до Звіту про надходження і використання коштів, отриманих як плата за послуги (форма № 4-1д) за 2020 рік видатки спеціального фонду кошторису проведено в межах і за рахунок фактичних надходжень на підставі кошторису з урахуванням внесених до нього змін.

Аналіз вказаних норм БК України та Порядку № 228 дає підстави для висновків, що бюджетні установи у своїй діяльності використовують кошти загального і спеціального фондів за їх визначеним цільовим використанням у відповідності до затверджених у встановленому порядку кошторисів.

В той же час, бюджетне законодавство не містить норми, яка б зобов`язувала бюджетні установи розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов`язків безпосередньо приймають участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду.

Відсутність такої норми зумовлює відсутність факту порушення бюджетного законодавства та підтверджує хибність висновків відповідача.

Тобто факти, що свідчать про покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду кошторису, відсутні.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2020 року у справі № 818/2259/18.

За таких обставин пункти 1 та 2 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про усунення порушень від 10.11.2021 № 201206-14/3193-2021 суд визнає протиправними та скасовує.

Як наслідок скасування зазначених пунктів вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області від 10.11.2021 № 201206-14/3193-2021 також належить до задоволення позовна вимога про визнання протиправним та скасування розпорядження Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області від 10.11.2021 № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках ГУС у Луганській області.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції про необхідність задоволення позовник вимог

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не містять доказів, які б спростовували висновки суду першої інстанції.

Керуючись статтями 250, 272, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року у справі № 360/7407/21 - залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року у справі № 360/7407/21 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 10 липня 2023 року.

Судді А.В. Гайдар

І.В. Геращенко

Е.Г. Казначеєв