Справа № 420/15484/22
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2023-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 липня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/15484/22

Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.

Місце та час укладення судового рішення «--:--», м. Одеса

Повний текст судового рішення складений 17.04.2023р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Єщенка О.В., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Комунальної установи «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ» Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року у справі за позовом Комунальної установи «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ» Одеської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, скасування висновку та вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

28.10.2022р. комунальна установа «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ» Одеської міської ради (надалі КУ «СМЕП») звернулася до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужбу про визнання протиправними дій щодо не залучення кваліфікованих спеціалістів - експертів для визначення норм витрат та витрат Холодного пластику «Сигнакул ХП 11-25» білого кольору, а також щодо використання методики розрахунку витрат Холодного пластику «Сигнакул ХП 11-25» білого кольору, яка не відповідає COY 42.1-5:2012; визнати протиправними та скасування п.VI Стор. 12, 13, 14, 15 (Викладено в акті) висновку на зауваження (заперечення) до акта перевірки закупівель комунальної установи «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ» Одеської міської ради від 19.09.2022р. №06-13/17 надісланого 30.09.2022р. №151506-14/2833-2022 та вимогу щодо усунення виявлених порушень від 03.10.2022р. №151506-14/2860-2022.

Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що вимога щодо усунення виявлених порушень від 03.10.2022р. №151506-14/2860-2022 видана за відсутністю порушень з боку позивача, не відповідає вимогам чинного законодавства.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.03.2023р. закрито провадження в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування п.VI Стор. 12, 13, 14, 15 (Викладеного в акті) висновку на зауваження (заперечення) до акта перевірки закупівель КУ «СМЕП» Одеської міської ради від 19.09.2022 № 06-13/17 надісланого 30.09.2022 за № 151506-14/2833-2022, оскільки акт ревізії не є правовим актом з яким пов`язано виникнення публічно-правових відносин, не може бути предметом судового оскарження, в тому числі в порядку адміністративного судочинства.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17.04.2023р. відмовлено у задоволенні позову з підстав того, що збитки щодо наявності яких зроблено висновок Південним офісом Держаудитслужбу, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17.04.2023р., посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального, процесуального права, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

Апелянт посилається на те, що вимога щодо усунення виявлених порушень від 03.10.2022р. №151506-14/2860-2022 видана за відсутністю порушень з боку позивача та порушує його права.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судом встановлено, що доповідною запискою начальника відділу контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та зв`язку Південного офісу Держаудитслужби від 17.08.2022р. запропоновано, на підставі пп.1 п.4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013р. №631, провести в межах 14 робочих днів перевірку закупівель КУ «СМЕП». /а.с.213/

Наказом Південного офісу Держаудитслужби від 22.08.2022р. №213, відповідно до пп.1 п.4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013р. №631 та на підставі доповідної записки від 17.08.2022р., призначено з 25.08.2022р. проведення перевірок закупівель КУ «СМЕП» в межах строків, визначених п.11 Порядку, відповідно до переліку, що додається. /а.с.210/

У період з 25.08.2022р. по 13.09.2022р. посадовими особами Південного офісу Держаудитслужби, відповідно до пп.1 п.4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013р. №631, на підставі направлень на проведення контрольного заходу від 22.08.2022 №258 та №257 проведено перевірку закупівель КУ «СМЕП» при плануванні, проведенні закупівель, укладанні договорів про закупівлю та їх виконанні за номерами ID: UA-2022-06-16-003101-a, UA-2022-05-16-004046-a, UA-2022-05-23-004678-a, UA-2022-06-07-000674-a, UA-2022-06-08-004159-a, UA-2022-04-13-000580-a, UA-2022-05-30-003925-a, UA-2022-05-26-003143-a, за результатом проведення якої складено акт від 19.09.2022р. №06-13/17.

Актом перевірки встановлено завищення вартості виконаних послуг (з ремонту) з нанесення розмітки на загальну суму 626137,71грн., а також укладання договорів на закупівлю товарів та послуг без проведення процедур закупівель, визначених Законом України «Про публічні закупівлі», загальною ціною договорів 10092064,06грн. Вищезазначений акт перевірки вручено керівнику позивача 22.09.2022р. /т.1 а.с.91-124/

Листом КУ «СМЕП» від 28.09.2022р. №01-06/578 направлено Південному офісу Держаудитслужби заперечення на вищезазначений акт перевірки закупівель. /т.1 а.с.125-147/

03.10.2022р. Південним офісом Держаудитслужби направлено КУ «СМЕП» вимогу щодо забезпечення відшкодування на користь КУ «СМЕП» втрат, заподіяних внаслідок безпідставного завищення вартості виконаних послуг (з ремонту), відповідно до норм ст.ст. 216-229 Господарського кодексу України та ст.ст.610-625 Цивільного кодексу України на загальну суму 626137,71грн.

Не погоджуючись з вказаною вимогою щодо усунення виявлених порушень позивач звернувся до суду з даним позовом.

Перевіривши матеріали справи, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог виходячи з наступного

Частинами 1, 2 ст.1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р. №2939-XII (надалі Закон №2939-XII) передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно ч.ч.1,2 ст.2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Так, пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016р. №43 (надалі - Положення №43) передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.7 вищезазначеного положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п.1 ст.10 Закону України №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Згідно п.1 ч.1 ст.113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Згідно із пп.9 п.4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10 та 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною 2 ст.15 Закону України №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом, зокрема, у постановах від 02.02.2020р. у справі №804/2282/16, від 20.03.2020р. у справі №814/380/17, від 02.04.2020р. у справі №820/3534/16, від 09.04.2020р. у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020р. у справі №817/663/18, в яких суд касаційної інстанції зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Отже, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Як вбачається з матеріалів справи, у оскаржуваній вимозі вказано на допущені позивачем порушення законодавства про публічні закупівлі, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.

Таким чином, контролюючим органом зазначено про збитки державі чи комунальній установі та визначено їх розмір, що спростовує доводи апелянта щодо протилежного.

Натомість позивач, звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акту ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Отже, у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування збитків, виявлених уповноваженим органом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019р. у справі №820/339/17, від 11.02.2020р. у справі №804/2282/16, від 17.06.2021р. у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021р. у справі №520/1039/19.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що звернення позивача з даним адміністративним позовом є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому в порядку ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає його без змін.

Керуючись ст.ст.311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунальної установи «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ» Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Суддя-доповідач А.В. Крусян
Судді О.В. Єщенко О.В. Яковлєв