Справа № 480/122/23
Суддя: О.М. Кунець
Дата ухвалення: 2023-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
20 червня 2023 року Справа № 480/122/23
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Кунець О.М.,
за участю секретаря судового засідання - Токар Ю.В.,
представника позивача - Молібог Ю.М.,
представника відповідача-2 (Офіс Генерального прокурора) та
третьої особи - Вортоломей І.Г.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/122/23 за позовом ОСОБА_1 до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, третя особа: Сумська обласна прокуратура про визнання протиправним та скасування рішення,-
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур (на правах місцевих), Сумської обласної прокуратури, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
10.01.2023р. до Сумського окружного адміністративного суду представником позивача булл подано уточнену позовну заяву (а.с.50-56, І том), згідно якої позивач уточнив дату прийнятого відповідачем рішення та просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації від 07.12.2022р.
В подальшому, представник позивача остаточно уточнила реквізити оскаржуваного рішення. Так, згідно заяви представника позивача від 20.06.2023р. позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 2 від 07.12.2022 про неуспішне проходження атестації в частині не проходження атестації ОСОБА_1 .
В якості підстав позову позивач зазначає, що оскаржуване рішення кадрової комісії є необґрунтованим та таким, що ухвалене без зазначення обставин, що вплинули на його прийняття. Також, на переконання позивача, при ухваленні рішення про неуспішне проходження позивачем атестації чотирнадцята кадрова комісія вийшла за межі своїх повноважень та фактично прийняла рішення про необґрунтованість активів позивача, при тому, що перевірка декларацій осіб, які замаюють відповідальне чи особливо відповідальне становище на предмет встановлення подібних фактів відноситься виключно до компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
Відповідно до ухвали суду від 16.02.2023р. було відкрито провадження у справі за правилами загального провадження.
02.02.2023р. від третьої особи - Сумської обласної прокуратури надійшло письмове пояснення згідно якого прокуратура зазначає, що позивачка успішно пройшла перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. У зв`язку із цим ОСОБА_1 було допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди. За її результатами 07.12.2022 кадровою комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачкою атестації. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення слугувала - наявність сумнівів щодо відповідності позивачки вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності через придбання її чоловіком автомобіля 2019 року, що свідчить про невідповідність її критерію доброчесності в частині витрат і набутого майна під час роботи в органах прокуратури нею та її близькими особами їхнім офіційним доходам.
Представник 3-ї особи звертає увагу суду на те, що позиція представника позивача полягає у тому, що комісія вийшла за межі своїх повноважень та фактично прийняла рішення про необґрунтованість активів позивачки, оскільки перевірка декларацій осіб, які займають відповідальне чи особливо відповідальне становище на предмет встановлення подібних фактів відноситься виключно до компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції. Однак, на переконання 3-ї особи, такі посилання представника позивача є безпідставними. Просить суд врахувати, що предметом співбесіди є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора (п. 12 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ від 19.09.2019 (далі - Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури. Представник 3-ї особи з посиланням на норми чинного законодавства зазначає, що комісія вправі надавати оцінку дотриманню цих вимог прокурорами. В іншому випадку нівелюється сама мета як проведення співбесіди, так і атестації в цілому.
Крім цього, у поясненні зазначається про те, що згідно з наказом керівника Сумської обласної прокуратури №281 к від 19.12.2022 ОСОБА_1 перебуває у відпустці без збереження заробітної плати для догляду за дитиною з 26.12.2022 по 18.12.2023.
Враховуючи викладене Сумська обласна прокуратура вважає позовні вимоги необґрунтованими та просить суд відмовити у їх задоволенні.
03.02.2023р. від Офісу Генерального прокурора надійшов відзив (а.с.7878-98, І том) згідно якого відповідач заперечує проти задоволення позову, вважаючи його безпідставним та необґрунтованим.
В судовому засіданні представник позивача у повному обсязі підтримала позовні вимоги та просила суд їх задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечувала проти задоволення позовних вимог та просила суд відмовити в їх задоволенні.
Представник третьої особи також просила суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог у зв"язку з їх безпідставністю.
Заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи, дослідивши наявні докази у справі, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, виходячи з наступного:
07.12.2022, згідно з рішенням №2 (оформлене протоколом №65), чотирнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ухвалено рішення про неуспішне проходження атестації прокурором Сумської місцевої прокуратури Сумської області ОСОБА_1 .
Підставою для ухвалення такого рішення стало наявність у комісії сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності через придбання чоловіком ОСОБА_1 автомобіля 2019 року. У зв`язку із зазначеним, комісія вбачає невідповідність позивача критерію доброчесності у частині витрат і набутого майна під час роботи в органах прокуратури нею та її близькими особами, їхнім офіційним доходам.
Позивач вважає, що вказане вище рішення кадрової комісії є необґрунтованим, протиправним, таким, що ухвалене упереджено та без дослідження всіх обставин, які можуть впливати на прийняття рішення, звернулася до суду з адміністративним позовом про його скасування.
При цьому, представник позивача просила суд також врахувати, що при ухваленні рішення про неуспішне проходження позивачем атестації чотирнадцята кадрова комісія вийшла за межі своїх повноважень та фактично прийняла рішення про необґрунтованість активів позивача, при тому, що перевірка декларацій осіб, які замаюють відповідальне чи особливо відповідальне становище на предмет встановлення подібних фактів відноситься виключно до компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
Дослідивши обставини у справі, судом встановлено наступне:
15.08.2022 позивач склала іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, за-результатами якого допущена до другого етапу атестації, а саме - іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
31.08.2022 позивачка успішно склала вказаний іспит, внаслідок чого комісія ухвалила рішення про допуск позивача до третього етапу атестації - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що призначений на 07.12.2022.
Попередньо, позивач отримала від комісії лист - запитальник, щодо надання письмових пояснень, з приводу придбання легкового автомобіля, який належить на праві власності чоловіку позивачки.
22.11.2022 позивач надіслала на електронну адресу комісії свої пояснення, та на підтвердження джерела походження коштів на придбання автомобіля надала відповідні документи: копії квитанцій, довідок про доходи та свідоцтва про реєстрацію ТЗ.
Незважаючи на вказане, 07.12.2022 за результатами проведення співбесіди з позивачкою, комісією прийнято оскаржуване рішення, з мотивів наявності у комісії сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності через придбання чоловіком ОСОБА_1 автомобіля 2019 року.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного:
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи прокуратури України та їх посадові особи зобов`язані діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури від 19.09.2019 № 113-ІХ, (далі - Закон № 113-ІХ), запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Зокрема, згідно з п. 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-УІІ).
За приписами п. 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Так, п. 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора.
Пунктом 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Згідно з положеннями ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-УІІ (далі - Закон № 1697-УІІ) Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Усі накази Генерального прокурора оприлюднюються державною мовою на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора на наступний робочий день після їх підписання з додержанням вимог режиму таємності.
Накази Генерального прокурора, що є нормативно-правовими актами, набирають чинності з дня їх оприлюднення, якщо інше не передбачено самим актом, але не раніше дня оприлюднення.
На виконання вказаних положень Закону №113-ІХ (п. 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення») наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком № 221.
Пунктом 9 розділу І Порядку № 221 передбачено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.
Згідно з п. 10 розділу І Порядку № 221 заява, вказана у п. 9 розд. І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
ОСОБА_1 вищевказані вимоги дотримано та на виконання пункту 10 Порядку № 221 Генеральному прокурору подано заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
З огляду на це, позивачем надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, її буде звільнено відповідно до вимог п. п. 2 п. 19 розділу II Закону № 113-IX).
Згідно з п. 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Пунктом 6 розділу І Порядку № 221 визначено, що атестація включає такі етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Як вже зазначалося вище, позивачка успішно пройшла перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
У зв`язку із цим її було допущено до наступного етапу атестації - проходження співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Відповідно до п. п. 9, 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ атестація здійснюється кадровими комісіями згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Г енеральним прокурором (Порядок № 221).
Абзацами 1 та 3 пункту 2 розділу І Порядку № 221 передбачено, що атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями (абз. 1); проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур (абз. 2).
Таким чином, атестація прокурорів місцевих прокуратур здійснюється відповідними кадровими комісіями обласних прокуратур.
Наказом Генерального прокурора «Про день початку роботи Офісу Генерального прокурора» від 23.12.2019 № 351 визначено днем початку роботи Офісу Генерального прокурора України 2 січня 2020 року.
Наказом Генерального прокурора «Про окремі питання забезпечення початку роботи Офісу Генерального прокурора» від 27.12.2019 № 358 вирішено перейменувати юридичну особу «Генеральна прокуратура України» в «Офіс Генерального прокурора» без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи.
Таким чином, з 02.01.2020 розпочав свою роботу Офіс Генерального прокурора.
Діяльність кадрових комісій з атестації прокурорів регіональних прокуратур, серед іншого, регламентована Порядком роботи кадрових комісій, який затверджено наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233 (далі - Порядок № 233), зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17.12.2019 № 337, від 04.02.2020 № 65 та виконувача обов`язків Генерального прокурора від 13.03.2020 № 145.
Наказом Генерального прокурора від 17.11.2020 №546 створено чотирнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та затверджено її персональний склад.
Позивачка успішно склала іспити у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки і її було допущено до проходження третього етапу атестації - с п і в б е с і д и.
Як свідчить з матеріалів справи, у рішенні, прийнятому за наслідками атестації (а.с.153-160, І том) наявні обґрунтування та мотиви, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, а тому посилання представника позивача на те, що відповідачем прийнято невмотивоване рішення, спростовується матеріалами справи.
При цьому, пунктом 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено таку обов`язкову складову процедури атестації, як проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу IV Порядку № 221).
За змістом п. 13 розділу IV Порядку № 221 співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії.
Обговорення відбувається шляхом опитування прокурора членами Комісії та надання ним відповідей і пояснень. Під час співбесіди підлягають обговоренню питання, які Комісією вважаються важливими, у тому числі ті, які можуть впливати на формування громадської думки щодо професійної етики та доброчесності прокурора.
При цьому, згідно з п. 10 розділу IV Порядку № 221 фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).
Водночас, в абз. 2 п. 11 розділу IV Порядку № 221 передбачено, що перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).
ОСОБА_1 з`явилася для проходження співбесіди та за результатом її проходження кадрова комісія ухвалила рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Рішення комісії містить наступне обґрунтування:
"...На підставі досліджених матеріалів атестації Комісія встановила обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Згідно з дослідженими матеріалами атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності.
Під час дослідження інформації та відомостей щодо ОСОБА_1 , матеріалів атестації, у членів Комісії виникли питання щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів її сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам.
Зокрема, відповідно до майнових декларацій ОСОБА_1 , 11.02.2019 її чоловік, ОСОБА_2 , набув право власності на автомобіль Renault Duster, 2019 року випуску, вартістю 535000 грн.
Для з ясування підстав набуття вказаного майна та походження коштів на його придбання, відповідно до п. 11 Розділу IV Порядку № 221, перед проведенням співбесіди члени комісії надіслали на електронну пошту ОСОБА_1 , яка вказана у заяві про намір пройти атестаїцю, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов язаних з матеріалами атестації.
У своїх письмових відповідях, скерованих на адресу Комісії, ОСОБА_1 повідомила, що грошові кошти на придбання автомобіля це частково її спільні з чоловіком заощадження та заощадження його батьків.
Зокрема, за повідомленням ОСОБА_1 , протягом останніх років вони з чоловіком відкладали з отриманої заробітної плати за місцем роботи кошти на купівлю вищевказаного автомобіля у сумі 385 000 грн. Решту коштів у сумі 150 000 грн чоловіку надали його батьки ОСОБА_3 та ОСОБА_4 під час розрахунку за автомобіль в автосалоні. Кошти вони надали з власних заощаджень, які отримують від реалізації власного сільського господарства, здачі в оренду земельних паїв та їх заробітної плати.
Водночас ОСОБА_1 не надала жодного документа, який би підтверджував будь-які доходи батьків свого чоловіка, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
Так само нею не надано документів щодо заявленого у письмовій відповіді передання ними коштів її чоловіку у сумі 150000 грн.
Комісія звертає увагу на те, що факт можливого отримання ОСОБА_2 грошових коштів від своїх батьків під час купівлі автомобіля (11.02.2019) не підтверджується вивченням щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яку ОСОБА_1 подавала за 2019 рік.
Крім того, згідно із деклараціями ОСОБА_1 , у неї та її чоловіка були відсутні заощадження у 2015-2018 роках, а отримані ними офіційні доходи, з яких могла бути здійснена купівля автомобіля, були вочевидь недостатніми для придбання транспортного засобу та, одночасно, утримання родини, здійснення витрат на звичайну життєдіяльність, оплату обоє язкових платежів.
Зокрема, дохід подружжя у 2018 складався із 387 698 грн, зароблених ОСОБА_1 та 109 722 грн - її чоловіком. Дохід вказано до вирахування податків. Заоїцадження, відповідно до майнових декларацій, відсутні.
В цьому ж році частина коштів була витрачена на придбання нерухомого майна. Так, 02.10.2018 чоловік ОСОБА_1 набув у власність гараж в м. Суми площею 44,5 м2 вартістю на дату набуття 95 558 грн. та земельну ділянку під ним площею 27м2 вартістю 11 570 грн.
Дохід подружжя за весь 2019 рік складався із 157 430 грн, зароблених у ОСОБА_5 та 135 380 грн. - її чоловіком. Дохід вказано до вирахування податків.
Крім того, у всіх щорічних деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданих з 2015 по 2020 роки включно, ОСОБА_1 зазначає джерелом як своїх доходів себе саму.
Так само джерелом доходів свого чоловіка, ОСОБА_2 , ОСОБА_1 зазначає його самого.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції» у декларації зазначаються відомості про отримані доходи суб`єкта декларування або членів його сім ї, у тому числі доходи у вигляді заробітної плати (грошового забезпечення), отримані як за основним місцем роботи, так і за сумісництвом, гонорари, дивіденди, проценти, роялті, страхові виплати, благодійна допомога, пенсія, доходи від відчуження цінних паперів та корпоративних прав, подарунки та інші доходи.
Такі відомості включають дані про вид доходу, джерело доходу та його розмір. Відомості щодо подарунка зазначаються лише у разі, якщо його вартість перевищує п ять прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року, а для подарунків у вигляді грошових коштів - якщо розмір таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб) протягом року, перевищує п ять прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції» у декларації зазначаються відомості про наявні у суб`єкта декларування або членів його сім ї грошові активи, у тому числі готівкові кошти, кошти, розміщені на банківських рахунках або які зберігаються у банку, внески до кредитних спілок та інших небанківських фінансових установ, кошти, позичені третім особам, а також активи у дорогоцінних (банківських) металах. Відомості щодо грошових активів включають дані про вид, розмір та валюту активу, а також найменування та код Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України установи, в якій відкриті відповідні рахунки або до якої зроблені відповідні внески. Не підлягають декларуванню наявні грошові активи (у тому числі готівкові кошти, кошти, розміщені на банківських рахунках, внески до кредитних спілок та інших небанківських фінансових установ, кошти, позичені третім особам) та активи у дорогоцінних (банківських) металах, сукупна вартість яких не перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року.
Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (ст. 11); при виконанні службових обоє язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (ст. 16), прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (ст. 19).
Однією з основних вимог до позаслужбової поведінки прокурора відповідно до Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів є недопущення поведінки, що може зашкодити репутації. Зокрема, прокурор діє на підставі закону, неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь- яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання.
Прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс (ст. 21).
У зв язку з викладеним, у Комісії був обґрунтований сумнів у відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора...."
У зв`язку з вищезазначеними мотивами та обґрунтуваннями Комісією, відповідно до пунктів 13, 17 розділу II Закону № 113-ІХ, пункту 16 розділу IV Порядку № 221, прийнято рішення від 07.12.2022 № 2 про неуспішне проходження позивачем атестації.
Адже саме кадрові комісії за приписами Закону № 113-ІХ, Порядку № 221 надають оцінку матеріалам атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання. Так як повноваження кадрової комісії щодо прийняття рішень про неуспішне проходження прокурорами атестації є дискреційними.
Згідно з Рекомендацією Комітету міністрів Ради Європи № 11(80)2 державам - членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у своїх рішеннях неодноразово висловлювала правову позицію з приводу меж судового розсуду при наданні юридичної оцінки діям та рішенням ВККС під час вирішення цим органом питання відповідності судді (кандидата на посаду судді) визначеним у законі критеріям у ході кваліфікаційного оцінювання (зокрема, постанови від 27.03.2018 у справі № П/800/409/17, від 25.04.2018 у справі № 800/328/17, від 12.06.2018 у справі №800/248/17, від 26.06.2018 у справі №800/264/17, від 18.09.2018 у справі № 800/354/17).
Так, Велика Палата Верховного Суду акцентувала увагу на тому, що жоден інший суб`єкт чи орган, у тому числі й суд, не може втручатися у здійснення суб`єктом владних повноважень своєї компетенції, зокрема компетенції комісії щодо кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду судді в межах участі у конкурсі на заміщення вакантної посади судді.
З приводу можливості оцінки судами актів та дій органів державної влади під час виконання ними дискреційних повноважень Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зробив правовий висновок, згідно з яким у таких випадках судовий контроль є обмеженим.
З вказаного слідує, що суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
Процедура атестації була запроваджена пунктом 7 розділу II Закону № 113-ІХ та є обов`язковою умовою призначення прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.
Генеральна прокуратура України, регіональні та місцеві прокуратури згідно з Законом припиняють свою діяльність, а тому обов`язково умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення.
Відповідно до пункту 6 розділу V Порядку № 221 рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-УІІ. Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством.
За приписами пункту 7 розділу II Закону № 113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 Розділу II Закону №113-ІХ).
Необхідно також врахувати, що на даний час в аналогічній справі №420/4196/20 наявна правова позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, де зазначено що позивач, подавши Генеральному прокурору заяву за встановленою формою, підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком №221, зокрема й щодо того, що в разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком № 221, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II Закону № 113-IX, його буде звільнено з посади прокурора.
Отже, позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в окружну прокуратуру та проведення атестації та фактичнО використав своє право на проходження відповідного етапу атестації.
Відповідно до «Європейських керівних принципах з етики і поведінки для прокурорів («Будапештські керівні принципи»), прийнятих на 6-й конференції Генеральних прокурорів Європи у Будапешті 31.05.2005, прокурор за будь-яких умов повинен дотримуватися стандартів доброчесності та небайдужості, прокурори не повинні компрометувати своїми вчинками в приватному житті реально існуючі або ті, що побутують у громадський думці, такі достоїнства співробітників органів прокуратури, як чесність, справедливість і неупередженість; прокурори повинні поважати закон і дотримуватися його в усі часи.
При цьому слід зазначити, що метою атестації прокурорів, зокрема третього етапу, є виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, встановлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Залежно від результатів голосування комісією ухвалюється рішення про успішне проходження прокурором атестації або при неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 розділу IV Порядку № 221).
Кадрова комісія дійшла до висновку, що ОСОБА_1 не відповідає критерію професійної компетентності.
Згідно з п. п. З п. 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно- дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про, зокрема, дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції;
в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики;
г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора.
Таким чином, Закон № 113-ІХ опосередковано розкриває джерела отримання інформації про відповідність прокурора таким критеріям, а отже вказує на її можливий зміст.
Крім того, у пункті 18 Порядку № 233 вказано, що під час проведення співбесіди члени комісії можуть користуватися рекомендаціями з оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Отже, законодавство вказує на виключно рекомендаційний характер вказаних документів, не вимагає їх обов`язкового офіційного затвердження та не пов`язує законність проведення співбесіди з наявністю або відсутністю у кадрових комісій зазначених рекомендацій.
Оцінка професійної компетентності прокурора та професійної етики та доброчесності прокурора (п. 12 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.
Кадрові комісії встановлюють відповідність прокурорів зазначеним критеріям, щоб визначити хто з них гідний продовжувати роботу у реформованих органах прокуратури. Незважаючи на те, що наслідком рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є звільнення такого прокурора з посади, але разом з тим вказане рішення кадрової комісії не може бути підставою для притягнення прокурора до відповідальності, хоча навіть існуюча процедура розгляду дисциплінарних скарг передбачає невідповідність критеріям як підставу для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, зокрема у формі звільнення (за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури тощо).
Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).
У разі наявності у членів кадрових комісій обґрунтованих сумнівів щодо невідповідності прокурора критеріям, йому надається можливість довести протилежне до прийняття остаточного рішення за результатами атестації. На відміну від кримінального провадження, у процесі оцінки прокурора під час атестації не існує презумпції невинуватості. Кадрова комісія не зобов`язана доводити невідповідність прокурора за межами обґрунтованого сумніву. Якщо було встановлено обґрунтований сумнів і прокурор не зміг переконливо спростувати його, даних чинників може бути достатньо для того, щоб кадрова комісія визнала прокурора таким, що неуспішно пройшов атестацію з огляду на серйозність наявності певного одного індикатора або з огляду на наявність сукупність індикаторів.
Визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної компетентності, професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявності яких самих по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики чи доброчесності).
При цьому, як зазначалось вище, кадрові комісії приймають рішення колегіально після закритого обговорення, процес якого згідно вимог законодавства не повинен фіксуватися ні в протоколі засідання, ні в рішенні кадрової комісії. Тому забезпечити повну і всебічну перевірку з боку суду факту врахування членами кадрових комісій абсолютно усіх обставин, які стосуються прийняття ними рішення, a priori неможливо, так само, як неможливо забезпечити таку перевірку щодо будь-якого колегіального органу, члени якого проводять обговорення та приймають рішення таємно.
Окрім цього слід враховувати, що рішення кадрових комісій про неуспішне проходження прокурором атестації на стадії співбесіди приймалися в межах проведення атестації прокурорів, як одноразової події надзвичайного характеру, що зумовлена необхідністю підвищити ефективність діяльності органів прокуратури шляхом проведення оцінки усіх прокурів на відповідність критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Атестація прокурорів є окремою, тимчасовою процедурою ad hoc, яка обумовлена низьким рівнем довіри суспільства до прокуратури та передбачена винятково Законом №113. Регулювання діяльності кадрових комісії, в тому числі, вимоги щодо їх рішень про неуспішне проходження атестації на стадії співбесіди встановлені тим самим законодавством, яке регулює процес проведення атестації в цілому.
Для цілей проведення атестації, відповідного стандарту обґрунтованості та того рівня аргументації, яка наведена в рішеннях кадрових комісій про неуспішне проходження прокурорами атестації за результатами співбесіди, цілком достатньо для того, щоб дійти до висновку, що прокурор не відповідає одному чи кільком критеріям, які встановлені у пп. 2 п. 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113 (професійна компетентність, професійна етика, доброчесність).
Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.
Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини у зв`язку з об`єктивними причинами наприклад, таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації, жодним чином автоматично не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованими та протиправними.
Саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що в свою чергу і є дискреційними повноваженнями кадрових комісій.
Форма прийняття рішення кадровою комісією - відкрите голосування після обговорення отриманої інформації, визначена мета її діяльності - виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
Тому діяльність кадрової комісії і результати такої діяльності відмінні за їх метою, формою і методами від діяльності НАЗК та інших органів, уповноважених притягувати недобросовісних прокурорів до встановленої законодавством кримінальної чи адміністративної відповідальності.
Саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що в свою чергу і є дискреційними повноваженнями кадрових комісій.
Співбесіда є третім та останнім етапом атестації, метою проведення якої є виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, за підсумками якої приймається рішення про успішне або неуспішне проходження прокурорами атестації. За комісією зберігається право на надання відповідної оцінки прокурорам за результатами цього етапу атестації.
Пунктами 15, 16 Положення передбачено, що після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.
Відповідно до п. 12 Порядку № 233, рішення комісії, крім зазначених в абз. 2 цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії. Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Таким чином, кадрові комісії наділені сукупністю прав та обов`язків, що надають можливість на власний розсуд визначитися з оцінкою прокурорів.
Саме кадрові комісії за приписами Закону № 113-ІХ, Порядку надають оцінку матеріалам атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Такі повноваження належать до виключної компетенції кадрових комісій.
У зв`язку із чим комісія вправі надавати оцінку дотриманню прокурорами цих вимог. В іншому випадку нівелюється сама мета як проведення співбесіди, так і атестації в цілому.
Комісії приймають обґрунтовані рішення, викладаючи в них мотиви їх прийняття.
Як вбачається зі змісту норм Порядків № 221 та № 233, комісією ухвалюється рішення про успішне або неуспішне проходження атестації після обговорення результатів співбесіди шляхом голосування.
При цьому, ухвалення рішень про успішне чи неуспішне проходження атестації за наслідками співбесіди є дискреційними повноваженнями комісії.
Таким чином, голосуючи за те чи інше рішення, кожний член комісії діє за внутрішнім переконанням.
З наведеного вбачається, що кадрова комісія за результатами співбесіди має можливість на власний розсуд шляхом голосування прийняти рішення - про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 державам- членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Відтак, повноваження кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах компетенції є дискреційними.
З огляду на дискреційний характер повноважень кадрових комісій щодо встановлення відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності та прийняття у зв язку із цим відповідного рішення, вбачається, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора чим вимогам.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у своїх рішеннях неодноразово висловлювала правову позицію з приводу меж судового розсуду при наданні юридичної оцінки діям та рішенням ВККС під час вирішення цим органом питання відповідності судді (кандидата на посаду судді) визначеним у законі критеріям у ході кваліфікаційного оцінювання (зокрема, постанови від 27.03.2018 у справі № П/800/409/17, від 25.04.2018 у справі № 800/328/17, від 12.06.2018 у справі № 800/248/17, від 26.06.2018 у справі № 800/264/17, від 18.09.2018 у справі № 800/354/17, від 28.01.2019 у справі № 9901/725/18).
Так, Велика Палата Верховного Суду акцентувала увагу на тому, що установлена легітимна мета дій ВККС щодо з`ясування відповідності судді критеріям кваліфікаційного оцінювання здійснюється членами ВККС за їх внутрішнім переконанням відповідно до результатів кваліфікаційного оцінювання.
Вмотивованість кожного критерію та його елементів з урахуванням внутрішнього переконання кожного члена Комісії і ВККС у цілому закон не передбачає, оскільки це є способом прийняття рішення, тобто способом реалізації владних управлінських функцій.
З приводу можливості оцінки судами актів та дій органів державної влади під час виконання ними дискреційних повноважень Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях зробив правовий висновок, згідно з яким у таких випадках судовий контроль є обмеженим.
Також відповідно до статті 147 Конституції України, статті 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-УИІ органом конституційної юрисдикції, який вирішує питання про відповідність Конституції України законів України, є Конституційний Суд України. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення (частина друга статті 152 Конституції України). Рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені (стаття 151-2 Конституції України).
На теперішній час Конституційним Судом України рішення щодо визнання неконституційними окремих положень Закону не ухвалено та правову оцінку нормам, вказаним у позовній заяві, не надано.
При цьому, згідно положень КАС України вимогою до рішень суб`єктів владних повноважень залишається дотримання обґрунтованості в розумінні пункту З частини другої статті 2 КАС України.
ЗІ змісту пункту 3 частини другої статті 2 КАС України випливає, що під обґрунтованістю розуміється врахування суб`єктом владних повноважень усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Жодних інших загальних вимог, критеріїв чи умов для визнання рішення суб`єкта владних повноважень обґрунтованим ні в КАС України, ні в інших законодавчих актах, немає.
Саме по собі поняття «обґрунтованості» не має єдиного, чітко визначеного та універсального переліку характеристик, яким мають відповідати абсолютно всі рішення суб`єктів владних повноважень або інших суб`єктів прийняття рішень. Обґрунтованість окремого рішення має встановлюватися в кожному конкретному випадку з урахуванням відповідного законодавства, характеру рішень, мети їх ухвалення та обставин, за яких вони приймалися.
Втім, в окремих джерелах права, зокрема, в судовій практиці (в т.ч. рішеннях Європейського суду з прав людини) стосовно конкретних, чітко визначених рішень суб`єктів владних повноважень можуть встановлюватися додаткові вимоги щодо їх обгрунтованості. Так, саме у рішеннях ЄСПЛ сформовані вимоги до обгрунтованості підозри, як процесуального документа, після вручення якого розпочинається стадія притягнення особи до кримінальної відповідальності (наприклад, рішення у справі «Нечипорук і Йонкало проти України»),
Також в законодавстві України встановлені значно детальніші вимоги щодо обґрунтованості судових рішень в порівнянні з рішеннями суб`єктів владних повноважень. Такі вимоги стосуються як судових рішень прийнятих в межах адміністративного судочинства (ч. З ст. 242 КАСУ), так і рішень прийнятих у кримінальних (ч. З ст. 370 КПК), цивільних (ч. 5 ст. 263 ЦПК), господарських справах (ч. 5 ст. 236 ГПК). Щодо обґрунтованості судових рішень також усталеною є практика ЄСПЛ (зокрема, процитовані судом першої інстанції рішення по справам «Серявін та інші проти України», «Руїс Торіха проти Іспанії» та інші).
Детальних вимог до обґрунтованості інших рішень, які були прийняті, в тому числі, окремими суб`єктами владних повноважень, ні в законодавстві, ні в судовій практиці немає. Немає чітких вимог по обґрунтованості і щодо рішень кадрових комісій, які, як вже зазначалося, не є суб`єктами владних повноважень, та здійснюють свою діяльність на підставі чітко визначених правових норм.
При визначенні рівня обґрунтованості, який має бути забезпечений у рішеннях кадрових комісій про неуспішне проходження прокурором атестації на стадії співбесіди, необхідно виходити зі спеціального законодавства, що регулює їхню діяльність, зокрема, - Закону № 113-ІХ, Порядку роботи кадрових комісій, Порядку проходження прокурорами атестації. Саме це законодавство є обов`язковим для дотримання кадровими комісіями, які не є суб`єктами владних повноваження.
Так, абзацом третім пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації, прийняте кадровими комісіями за результатами співбесіди, повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття. Це єдина вимога до обґрунтованості (своєрідний стандарт обґрунтованості) рішень кадрових комісій про неуспішне проходження прокурорами атестації як в цілому, так і на стадії співбесіди, зокрема. Цієї вимоги кадрові комісії мають дотримуватися при прийнятті своїх рішень про неуспішне проходження атестації. Цього стандарту було повністю дотримано при прийнятті рішення про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 за результатами співбесіди оскільки в цьому рішенні кадрової комісії були перераховані всі обставини, що вплинули на його прийняття.
При винесенні рішень кадрові комісії досліджують матеріали атестації, проводять співбесіду з прокурором, перевіряють практичне завдання, яке прокурор виконав, проводять обговорення та голосування щодо успішного або неуспішного проходження прокурором атестації. Завдяки цій процедурі відбувається дослідження всіх обставин, які стосуються відповідності прокурора встановленим Законом № 113-ІХ критеріям, та врахування цієї інформації при прийнятті рішення.
Рішення чотирнадцятої кадрової комісії стосовно ОСОБА_1 містить зміст запитань поставлених позивачу, наданих позивачем пояснень, висновки, зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації, мотиви прийняття рішення.

Враховуючи викладене, чотирнадцятою кадровою комісією, відповідно до вимог пунктів 13, 16, 17 розділу II Закону № 113-IX, пункту 6 розділу І, пунктів 5, 6 розділу III Порядку № 221, прийнято законне та обґрунтоване рішення від 07.12.2022 № 2 про неуспішне проходження позивачем атестації.

Отже, рішення комісії відповідає вимогам пункту 13, 16, 17 розділу II Закону № 113-ІХ, пункту 8 розділу І Порядку № 221 із огляду на його специфіку воно не потребує іншого обґрунтування та мотивування.

Крім того, позивач помилково вважає, що дійсно комісія має право отримувати від державних органів, в тому числі НАЗК, інформацію, що дає підстави робити висновки щодо відповідності прокурора принципу доброчесності, однак комісія не наділена повноваженнями робити такі висновки на підставі декларації особи, без рішення відповідного державного органу.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) процедури кваліфікаційного оцінювання осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, атестації кандидатів на такі посади не пов`язує з процедурами, які Національне агентство здійснює під час виконання його законних повноважень.

Національне агентство є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону № 1700-VII НАЗК наділено повноваженнями перевіряти декларації лише з чітко визначеною метою:

а) з`ясування достовірності задекларованих відомостей, б) точності оцінки задекларованих активів, в) перевірка на наявність конфлікту інтересів г) ознак незаконного збагачення». НАЗК не може вирішувати і не вирішує питання доброчесності декларанта, відповідності витрат та майна члена сім`ї декларанта його доходам, відповідності дій декларанта вимогам щодо професійної етики тощо. Тому висновок, про необхідність попереднього рішення НАЗК для оцінки доброчесності прокурора кадровою комісією, у т.ч. щодо майнових питань є хибним.

Законом № 1700-VII передбачено два механізми контролю НАЗК за належним декларуванням: повна перевірка декларацій (ст. 50 Закону № 1700-VII); моніторинг способу життя суб`єктів декларування (ст. 51 Закону № 1700-VII).

Повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності (ч. 1 ст. 51-3 Закону № 1700-VII).

Результати здійснення вказаних видів контролю та моніторингу, якими встановлені порушення, свідчать про порушення вимог антикорупційного законодавства.

Водночас згідно з пп. 2 п. 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ предметом атестації прокурорів є оцінка професійної етики та доброчесності прокурора.

Підпунктом 3 п. 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що під дотриманням прокурором правил професійної етики та доброчесності слід розуміти:

а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції;

б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції;

в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики.

Беручи до уваги викладене, Закон не передбачає надання попередніх чи наступних висновків НАЗК під час проведення передбаченої Законом № 113-ІХ, оцінки професійної етики та доброчесності прокурора, у тому числі в частині відповідності витрат і майна прокурора, членів його сім`ї та близьких осіб.

Вищевказане також підтверджується роз`ясненням НАЗК від 14.06.2021 № 113-02/43967/21 та від 01.10.2021 щодо розмежування компетенції НАЗК та інших суб`єктів у частині перевірки декларації осіб, поданих суддями та прокурорами.

Одним із критеріїв оцінки дотримання правил прокурорської етики та доброчесності передбачених Законом № 113-ІХ та Порядком № 221 є відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам.

У зв`язку з цим комісія вправі надавати оцінку дотриманню цих вимог прокурорами. В іншому випадку нівелюється сама мета як проведення співбесіди, так і атестації в цілому.

Крім того предмет перевірки при атестації прокурорів є значно ширшим, ніж при повній перевірці декларацій НАЗК. Завданням кадрових комісій не є встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил.

Беручи до уваги обставини даної справи у сукупності з наведеними нормами законодавства, а також те, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України при прийнятті оскаржуваного рішення, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог позивача у зв"язку з чим правові підстави для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 відсутні.

Судові витрати відповідно до вимог ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України, не розподіляються.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, третя особа: Сумська обласна прокуратура про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено 04.07.2023.

Суддя О.М. Кунець