Справа № 640/22960/20
Суддя: Пащенко К.С.
Дата ухвалення: 2022-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 грудня 2022 року м. Київ № 640/22960/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю

секретаря судового засідання Колодяжного В.Є., розглянувши у порядку письмового

провадження адміністративну справу

за позовомАкціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця»
доДержавної аудиторської служби України
про визнання протиправним та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:

Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, ДАСУ), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати пункт 24 обов`язкових вимог за результатами ревізії Державної аудиторської служби України, надіслані листом від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень», у частині «Забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» втрати матеріальних (фінансових) ресурсів, заподіяної через неправильне нарахування та виплату одноразових премій (заохочень) на суму 2 605 344,82 грн.».

В якості підстав позову позивачем зазначено, що на виконання п. 6.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2019 року Державною аудиторською службою України проведено ревізію фінансово-господарської діяльності АТ «Укрзалізниця» та його філій за період з 01.01.2018 по 30.09.2019, за наслідками якої складено акт ревізії від 23.03.2020 № 05-21/1; на підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пп. 9 п. 4, пп. 16 п. 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, п.п. 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, за результатами ревізії Держаудитслужба листом від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень» на адресу АТ «Укрзалізниця» надіслала обов`язкові вимоги за результатами ревізії; у п. 24 обов`язкових вимог Держаудитслужба вимагає «Забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізнниця» втрати матеріальних (фінансових) ресурсів, заподіяних через неправильне нарахування та виплату одноразових премій (заохочень) на суму 2 605 344,82 грн.», що стосується виявлених порушень, зазначених, зокрема, у п. 23 описової частини обов`язкових вимог за результатами ревізії, з чим АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» не погоджується, оскільки вважає, що вони у цій частині не відповідають чинному законодавству; водночас, Держаудитслужба, пред`являючи АТ «Укрзалізниця» оскаржувані обов`язкові вимоги за результатами ревізії, не дотрималася норм ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 1 ст. 12 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», в силу яких службові особи державних контрольно-ревізійних служб зобов`язані суворо додержувати Конституції, законів України, прав та інтересів громадян, підприємств, установ і організацій, що охороняються законом; на думку перевіряючих, премію працівникам ВСП «Локомотивне депо Львів-Захід» Служби локомотивного господарства нараховано та виплачено всупереч ст. 97 КЗпП, ст. 9 Закону № 3356-ХІІ, п. 3.2.3 Галузевої угоди, п. 8.1 розділу 8 Положень № 792 та № 285; позивач не погоджується з таким висновком, оскільки Положення № 792 та № 285 є невід`ємними частинами Галузевої угоди між Державною адміністрацією залізничного транспорту України та профспілками, одноразові заохочення передбачені розділом 8 Положення, отже передбачені Галузевою угодою.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справу було передано судді Патратій О.В.

01.10.2020 ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва (суддя Патратій О.В.) було відкрито провадження в адміністративній справі № 640/22960/20 та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи та проведення судового засідання.

11.11.2020 до Окружного адміністративного суду м. Києва від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому останній заперечує проти задоволення позовних вимог з огляду на наступне. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939 органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, Верховний Суд наголошує, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги; такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом; отже пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи про їх оскарження; проте пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків, мають перевірятися в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною; збитки, щодо наявності яких зробила висновок Держаудитслужба, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю; наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною; в акті ревізії зазначено, що трудові відносини та порядок оплати праці РФ «Львівська залізниця» регулюються т здійснюються відповідно до Положення про оплату працівників ПАТ «Українська залізниця», затвердженого наказом ПАТ «Укрзалізниця» від 22.12.2017 № 792, що є невід`ємною частиною залуженої угоди та Положення про оплату праці правників ПАТ «Українська залізниця», затвердженого наказом ПАТ «Укрзалізниця» від 27.04.2018 № 285, що є невід`ємною частиною галузевої угоди, Галузевої угоди між Державною адміністрацією залізничного транспорту України та профспілками на 2002-2006 роки, Колективного договору між адміністрацією і ДОРПРОФСОЖЕМ Львівської залізниці на 2009-2012 роки; ревізією встановлено, що на підставі наказів ВСП «Локомотивне депо Львів-Захід» та РФ «Львівська залізниця» «Про заохочення працівників» у січні-жовтні 2018 року, працівникам виплачувалася премія за сумлінне ставлення до посадових обов`язків, за якісне і в стислий термін виконання робіт, за сумлінну працю на залізничному транспорті, за сумлінну працю, високий професіоналізм виконання посадових обов`язків, за підготовку фінансової звітності, яка не передбачена п. 8.1 розділу 8 Положення № 792 та Положення № 285, Галузевою угодою, Колективним договором, а тому позовні вимоги є безпідставними.

Розпорядженням керівника апарату Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.04.2021 № 716 передано справу № 640/22960/20 на повторний автоматизований розподіл.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.04.2021 головуючим по справі визначено суддю Пащенка К.С.

20.04.2021 ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва (суддя Пащенко К.С.) було прийнято до провадження адміністративну справу № 640/22960/20 та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи та проведення судового засідання.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Держаудитслужба відповідно до п. 6.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІV квартал 2019 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності AT «Українська залізниця», його філій за період з 01.01.2018 по 30.09.2019.

За результатами вказаного заходу державного фінансового контролю Держаудитслужба склала Акт від 23.03.2020 № 05-21/1 планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Українська залізниця» за період з 01.01.2018 по 30.09.2019, в якому зафіксовано низку порушень фінансової дисципліни.

Зазначений Акт ревізії № 05-21/1 підписано із запереченнями посадовими особами AT «Українська залізниця», які прийняті частково.

На підставі проведеної ревізії, було сформовано та направлено на адресу Акціонерного товариства «Українська залізниця» Вимогу про усунення виявлених порушень від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень».

Пунктом 23 описової частини Вимоги від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень» наголошувалось, що на порушення ст. 97 КЗпП України, ст. 9 Закону № 3356-ХІІ, п. 3.1 колективного договору, розділу 8 Положень про оплату працівників ПАТ «Українська залізниця», затверджених наказами ПАТ «Укрзалізниця» від 22.12.2017 № 792 та від 27.04.2018 № 285, що є невід`ємною частиною Галузевої угоди, безпідставно нараховано та виплачено заохочення працівникам РФ «Львівська залізниця» на загальну суму 2 605 344,82 грн.

Згідно з п. 24 резолютивної частини Вимоги від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень» орган державного фінансового контролю вимагав забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» втрати матеріальних (фінансових) ресурсів, заподіяної через неправильне нарахування та виплату одноразових премій (заохочень) на суму 2 605 344,82 грн.

Вважаючи викладені в акті ревізії результати перевірки фінансово-господарської діяльності позивача необґрунтованими, а пункт 24 Вимоги від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень» протиправним, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, суд зобов`язаний незалежно від підстав, наведених у позові, перевіряти оскаржувані рішення, дії та бездіяльність на їх відповідність усім зазначеним вимогам.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

За приписами ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок інспектування).

Згідно п.п. 1 - 2 Порядку інспектування цей Порядок визначається процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п. 4-5 Порядку інспектування планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії.

Згідно з приписами п. 16 Порядку інспектування Ревізія проводиться шляхом

документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

За нормами п.п. 35 - 36 Порядку інспектування Результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Акт ревізії містить: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об`єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб органу державного фінансового контролю та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об`єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень.

Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

За результатами проведення ревізії з окремих питань програми посадовими особами органу державного фінансового контролю та залученими спеціалістами, що проводили ревізію в складі групи, можуть за рішенням керівника групи складатися довідки, які підписуються відповідною посадовою особою органу державного фінансового контролю чи спеціалістом та працівниками об`єкта контролю, що є відповідальні з цих питань. Довідки складаються в одному примірнику, видаються керівнику групи для прийняття рішення щодо включення до акта ревізії викладених в них фактів та долучаються до матеріалів ревізії. На вимогу об`єкта контролю йому можуть бути видані копії довідок.

Акт ревізії підписується посадовою особою органу державного фінансового контролю та керівником і головним бухгалтером об`єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку (далі - головний бухгалтер), а також за необхідності іншими працівниками об`єкта.

Пунктом 42 Порядку інспектування визначено, що у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об`єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник органу державного фінансового контролю.

За приписами п. 43 Порядку інспектування орган державного фінансового контролю аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Відповідно до п. 46 Порядку інспектування, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Вимога про усунення виявлених порушень № 05-14/271-2020 була сформована Держаудитслужбою 28.04.2020 та отримана АТ «Українська залізниця» 06.05.2020, що підтверджується матеріалами справи.

Згідно зі ч. 1 ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

У відповідності до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Приписи пп. 3 п. 3 Положення № 43 серед основних завдань Держаудитслужби визначають здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

При цьому, за нормами абз. 4 пп. 3 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення інспектування (ревізії).

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Відповідно до п.п. 32, 33 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів; порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

Згідно із п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

За правилами ч. 1 ст. 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Згідно із пп. 9 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п. 7, 10 та 13 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом у постановах: від 02.02.2020 у справі № 804/2282/16, від 20.03.2020 у справі № 814/380/17, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 09.04.2020 у справі № 0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі № 817/663/18, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16), в яких Верховний Суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Отже в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Суд зауважує, що у пункті 24 оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.

Натомість позивач, звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.

Відтак збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Як випливає з матеріалів справи, позивач просить скасувати пункт 24 вимоги Держаудитслужби від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 про усунення виявлених порушень.

Разом з тим суд наголошує, що предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Натомість у справі, яка розглядається, Держаудитслужба пред`явила позивачу вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, при цьому зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Отже, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах, оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

У зв`язку з цим звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування пункту 24 вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 Держаудитслужби України, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019 у справі № 820/339/17, від 11.02.2020 у справі № 804/2282/16, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову щодо визнання протиправним та скасування пункту 24 обов`язкових вимог за результатами ревізії Державної аудиторської служби України, надісланих листом від 28.04.2020 № 05-14/271-2020 «Щодо усунення виявлених порушень», оскільки вони не містить імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Частинами 1 та 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у п. 50 рішення від 13.01.2011 (остаточне) по справі «Чуйкіна проти України» (case of Chuykina v. Ukraine) (Заява № 28924/04) зазначив, що суд нагадує, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду з позовом щодо своїх цивільних прав та обов`язків. Таким чином стаття 6 Конвенції втілює «право на суд», в якому право на доступ до суду, тобто право ініціювати в судах провадження з цивільних питань становить один з його аспектів (див. рішення від 21.02.1975 у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. The United Kingdom), пп. 2836, Series A № 18). Крім того, порушення судового провадження саме по собі не задовольняє усіх вимог п. 1 ст. 6 Конвенції. Ціль Конвенції гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для п. 1 ст. 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (див. рішення у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, п. 45, від 10.07.2003, та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, п. 25, ECHR 2002-II).

Аналіз наведених норм у їх сукупності дає підстави для висновку про те, що завданням судочинства є вирішення судом спору з метою ефективного захисту порушеного права.

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Виходячи зі змісту статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Рішенням ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути почуті, тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.

Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28.08.2018 (справа № 802/2236/17-а).

З огляду на все викладене вище та виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд доходить висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З огляду на те, що суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позову, то питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись ст. ст. 1, 2, 9, 72-78, 241-246, 250 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця» - відмовити повністю.

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма часниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя К.С. Пащенко