Справа № 280/5751/22
Суддя: Білак С.В.
Дата ухвалення: 2023-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 червня 2023 року м. Дніпросправа № 280/5751/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В., за участю секретаря судового засідання Рівна В.В., представника позивача Букіна С.М., представника відповідача Сідельникової О.Л., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30.01.2023 року у справі №280/5751/22 (суддя у 1 інстанції СтрельниковаН.В.) за позовом ОСОБА_2 до секретаря Запорізької міської ради Куртєва Анатолія Валентиновича, що тимчасово здійснює повноваження Запорізького міського голови, виконавчого комітету Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до секретаря Запорізької міської ради Куртєва Анатолія Валентиновича, що тимчасово здійснює повноваження Запорізького міського голови, виконавчого комітету Запорізької міської ради, в якому просив:

-визнати протиправними та скасувати розпорядження відповідача-1 від 26.09.2022 року №230р «Про проведення службового розслідування» (далі - розпорядження №230);

-поновити позивачу службові повноваження голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 30.01.2023 року у задоволені позову відмовлено.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись напорушення норм матеріального, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позов.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує, щослужбове розслідування відносно позивача призначено всупереч п. 4 Постанови 950 та ст. 148 КЗпП України. Так, зокрема, розслідування було призначено після спливу строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності і після закриття судом провадження у адміністративній справі. Також спірним розпорядженням незаконно позивача відсторонено від виконання посадових обов`язків, оскільки відносно останнього відсутнє рішення, яке набрало законної сили, щодо притягнення до кримінальної відповідальності або будь-якого іншого правопорушення. Також в оскаржуваному розпорядженні не вказано підстав для відсторонення позивача, не наведено обставин здійснення позивачем будь-яких дій спрямованих на шкоду діяльності, тиску на підлеглих йому працівників. Доводи відповідача, що рішення про відсторонення позивача є дискреційними повноваженнями є хибними, оскільки таке рішення перш за все має бути прийнято з обґрунтованих на це підставах, які в даному випадку відсутні. Також суд першої інстанції залишив поза увагою той факт, що спірне розпорядження створює негативні наслідки для позивача, оскільки за період відсторонення останньому не виплачується заробітна плата, та відновлення такого порушення права можливо лише в судовому порядку.

В відзиві на апеляційну скаргу відповідачі просили залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

Так, посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ч.1 ст. 2 Закону № 2493-III).

Відповідно до Посадової інструкції голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району, з якою позивач ознайомлений під розпис 04.02.2022 року, голова райадміністрації безпосередньо підпорядковується міському голові, призначається на посаду і звільняється з посади міським головою відповідно до чинного законодавства України (п.1.1. Розділу 1 Посадової інструкції).

Пунктом 1.3. Розділу 1 Посадової інструкції встановлено, що голова райадміністрації повинен знати Конституцію України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про запобігання корупції».

Голова райадміністрації очолює адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, спрямовує, координує та контролює її діяльність, несе персональну відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і здійснення нею своїх функцій (п. 2.1 Розділу 2 Посадової інструкції).

Відповідно до п.2.4. Розділу 2 Посадової інструкції голова райадміністрації призначає на посади та звільняє з посад службовців та обслуговуючий персонал районної адміністрації.

До основних обов`язків голови райдміністрації також віднесено представлення районної адміністрації у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами (п. 2.16. Розділу 2 Посадової інструкції).

Норми аналогічного змісту містить Положення про районну адміністрацію Запорізької міської ради по Вознесенівському, Дніпровському, Заводському, Комунарському, Олександрівському, Хортицькому, Шевченківському району, затверджене рішенням Запорізької міської ради від 23.04.2021 №74. А саме, пункти 2.1, 2.5, 2.17 Розділу 2 Положення про РА.

Позивач, займаючи посаду голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району, був посадовою особою виконавчого органу місцевого самоврядування, а отже на нього розповсюджувалися вимоги Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а не Закону України «Про державну службу».

Згідно ст. 8 Закону № 2493-III основними обов`язками посадових осіб місцевого самоврядування є: додержання Конституції законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування; додержання прав та свобод людини і громадянина; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації; сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків, ініціативність і творчість у роботі; шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування; недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.

Порядок проведення службових розслідувань відносно посадових осіб, здійснюється на підставі вимог постанови Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 року № 950 «Про затвердження порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Натомість, згідно вимог Порядку затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1039 від 04.12.2019 року, на яку посилається позивач, передбачено, що вона визначає процедуру здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців.

Відповідно до Порядку №950 стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон) прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування:

-у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

-у разі недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

- на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

- з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, а у разі його відсутності - особи, яка виконує його обов`язки (далі - керівник органу) (пункт 1 Порядку № 950).

Так, в оскаржуваному розпорядженні № 230р від 26.09.2021 року «Про проведення службового розслідування» підставою проведення службового розслідування відносно позивача стало виявлення факту недодержання головою районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району ОСОБА_2 антикорупційного законодавства, що містяться у постанові Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 14.09.2022 року у справі №334/3614/22 за результатом розгляду протоколу від 29.08.2022 року про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, відносно голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району ОСОБА_2 .

Отже, підставою для проведення службового розслідування стало - недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, що повністю відповідає підставі, передбаченій Порядку №950.

Пунктом 2 Порядку № 950 встановлено, що рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (далі - особа, стосовно якої проводиться службове розслідування).

Відповідно до ст. 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

/Абзацем 5 частини 1 статті 10 Закону № 2493-III встановлено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування (крім виборних посад) здійснюється на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

До повноважень міського голови статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» віднесено призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених ч.2 ст, 21 Закону України "Про культуру".

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до п.1.1 Роздіду 1 Положення про районну адміністрацію Запорізької міської ради по Вознесенівському, Дніпровському, Заводському, Комунарському, Олександрівському, Хортицькому, Шевченківському району, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 23.04.2021 року №75 райадміністрація є виконавчим органом Запорізької міської ради в районі.

Районна адміністрація є складовою частиною єдиної системи місцевого самоврядування у місті. Районна адміністрація підзвітна та підконтрольна міській раді, підпорядкована виконавчому комітету міської ради, міському голові (п. 1.2 Розділу 1 Положення про РА).

Пунктом 2.1 Розділу 2 Положення про РА голова районної адміністрації очолює відповідну районну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, спрямовує, координує та контролює її діяльність, несе персональну відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і здійснення нею своїх функцій, безпосередньо підпорядковується міському голові.

Отже, посада голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району законодавством про службу в органах місцевого самоврядування віднесена до посад, на які особи призначаються міським головою.

З системного аналізу наведених вище норм вбачається що Запорізький міський голова є керівником органу, в якому працює позивач, як особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування у розумінні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування.

У зв`язку з прийняттям Запорізькою міською радою рішень від 29.09.2021 року №4 «Про дострокове припинення повноважень Запорізького міського голови» та від 29.09.2021 року №5 «Про здійснення повноважень міського голови», з 29.09.2021 року секретар Запорізької міської ради Куртєв Анатолій Валентинович здійснює повноваження Запорізького міського голови та діє в межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», як для міського голови.

З навденего вище слідує, що суд першої інстанції дійшов вірного виснвоку, що до спірних правовідносин слід застосовувати саме приписи Постанови 950 та відповідач-1 є уповноваженою особою на прийняття рішення щодо призначення відносно позивача службового розслідування.

Відповідно до ст. 46 КЗпП України відсторонення працівників від роботи власником або уповноваженим ним органом допускається у разі: появи на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; відмови або ухилення від обов`язкових медичних оглядів, навчання, інструктажу і перевірки знань з охорони праці та протипожежної охорони; в інших випадках, передбачених законодавством.

Відповідно до абз.1 п. 4 Порядку № 950 службове розслідування проводиться з відстороненням особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, від здійснення повноважень на посаді або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймається керівником органу.

Конструкція даної норми свідчить про те, що рішення про відсторонення від здійснення повноважень на посаді або без такого відсторонення на час проведення службового розслідування приймається керівником шляхом оформлення відповідного рішення.

Інші норми пункту 4 Порядку №950 «Особа, якій повідомлено про підозру у вчиненні злочину у сфері службової діяльності, підлягає відстороненню від здійснення повноважень на посаді в порядку, визначеному законом, якщо інше не передбачено Конституцією України» та «Особа, щодо якої складено протокол про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, якщо інше не передбачено Конституцією і законами України, може бути відсторонена від здійснення повноважень за рішенням керівника органу до закінчення розгляду справи судом», не стосуються загального правила (загальної норми), яка викладена у першому абзаці пункту 4: «Службове розслідування проводиться з відстороненням особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, від здійснення повноважень на посаді або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймається керівником органу», а лише конкретизують окремі самостійні випадки відсторонення особи від здійснення повноважень, які стосуються різних підстав та різних процедур проведення службового розслідування.

В даному випадку рішення про відсторнення позивача прийнято в межах компетанції та є дискреційними повановаженнями відповідної посадової особи.

Також, пунктом 3 Порядку № 950 передбачено, що рішенням щодо проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

Зокрема, у розпорядженні № 230р визначено склад комісії (п. 3 розпорядження №230), п. 2 спірного розпорядження містить визначення предмету даного службового розслідування відносно позивача, а у п. 6 встановлений строк проведення розслідування з визначенням дати початку та дати його закінчення (з 26.09.2022 по 25.11.2022).

В даному випадку розпорядження №230 відповідає вимогам, встановленим п. 6 Порядку №950.

Доводи позивача про зазначення у спірному розпорядженні у складі комісії двох голів та особи, яка є заступником позивача не впливають на правомірність призначення спірним розпорядженням службового розслідування, оскільки є наявність передбачених законодавством підстав для проведення такого службового розслідування. Також, пунктом 3 Порядку №950 зокрема передбачено, що члени комісії з проведення службового розслідування у разі виникнення в них реального чи потенційного конфлікту інтересів зобов`язані письмово повідомити про це керівникові органу. Керівник органу за результатами розгляду отриманого від члена комісії з проведення службового розслідування повідомлення про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів або з власної ініціативи забезпечує здійснення передбачених Законом заходів для запобігання та врегулювання конфлікту інтересів такого члена комісії. Разом з тим, позивач не позбавлений права посилатися на відповідні обставини при оскарженні висновків такого службового розслідування.

Щодо порушеного права позивача спірним розпорядженням, слід зазначити наступне.

Відповідно до частини 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно- правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб' єктивного права; б) є самостійним об' єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Звертаючись до суду з позовом про скасування акта суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

В даному випадку, спірне розпорядження в частині призначення щодо позивача службового розслідування не порушує права позивача, натомість права позивача можуть бути порушені за наслідками реалізації результатів такого службового розслідування, зокрема у вигляді застосування до відповідача дисциплінарного провадження.

Посилання позивача про порушення розпорядженням №230 його права на працю у зв`язку з невиплатою йому заробітної плати є хибними, оскільки розпорядженням №230 Віжодним пунктом не вирішено питання про не нарахування та невиплату позивачу заробітної плати на час відсторонення останнього від виконання службових обов`язків.

Також слід зазначити, що прийняття розпорядження № 230 про проведення службового розслідування - це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, якими лише розпочинається службове розслідування та встановлюються строки його проведення, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого розслідування.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та надано їм належну юридичну

оцінку, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30.01.2023 року у справі №280/5751/22- залишити без задоволення.

РішенняЗапорізького окружного адміністративного суду від 30.01.2023 року у справі №280/5751/22- залишити без змін.

Вступна та резолютивна частини постанови складені в нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 27.06.2023 року, в повному обсязі постанова складена відповідно до ст. 243 КАС України.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя С.В. Білак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко