Справа № 620/4707/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №620/4707/22
адміністративне провадження №К/990/9120/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г., розглядаючи у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №620/4707/22
до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2023 року,
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року задоволено позов ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області (далі також - відповідач, скаржник), а саме: визнано протиправним рішення Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області щодо відмови ОСОБА_1 в призначенні та виплаті пенсії відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (далі - Закон № 1789-ХІІ), починаючи з 23 березня 2022 року; зобов`язано Головне Управління Пенсійного Фонду України в Чернігівській області призначити та виплачувати ОСОБА_1 пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ в розмірі 90% суми щомісячного заробітку без обмеження її максимального розміру, з урахуванням довідки про складові заробітної плати прокуратури Чернігівської області від 18 лютого 2022 року № 21-22 з дня звернення, тобто з 23 березня 2022 року, і сплатити заборгованість, що виникне внаслідок такого призначення.

Не погодившись із ухваленим рішенням суду першої інстанції, Головне управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області 11 листопада 2022 року подало апеляційну скаргу, у якій просило його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року та на підставі пункту 4 частини першої статті 299 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовлено у відкритті апеляційного провадження за поданою відповідачем апеляційною скаргою.

Не погоджуючись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, 14 березня 2023 року Головне управління Пенсійного фонду України в Чернігівській звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду від 2 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2023 року з підстав, передбачених абзацом другим частини четвертої статті 328 КАС України .

Під час розгляду справи у касаційному порядку Судом було встановлено, що скаржник - суб`єкт владних повноважень звернувся з апеляційною скаргою після спливу тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду; про розгляд справи відповідачу було відомо. Так, копію рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року отримано відповідачем 5 жовтня 2022 року. Вказане підтверджується довідкою про доставку електронного листа до електронного кабінету відповідача, що знаходиться у матеріалах справи (т.1, а.с. 71). Таким чином, останнім днем звернення з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції було 4 листопада 2022 року. Однак, з апеляційною скаргою відповідач звернувся 11 листопада 2022 року, що підтверджується відтиском штемпеля на конверті, в якому апеляційна скарга надійшла до суду.

Згідно із пунктом 4 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.

Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані сприяти своєчасному, всебічному, повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи; подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.

Згідно з частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається.

При цьому колегія суддів вказує на особливості втілення принципу неприпустимості зловживання процесуальним правами в адміністративному судочинстві. Так, згідно з частиною четвертою статті 45 КАС України суд зобов`язаний вживати заходів щодо запобігання зловживанню процесуальними правами. У випадку зловживання учасником судового процесу його процесуальними правами суд застосовує до нього заходи, визначені цим Кодексом.

У цьому контексті слід згадати Рекомендацію R(84)5 Комітету міністрів державам-членам щодо принципів цивільного судочинства, спрямованих на вдосконалення судової системи від 28 лютого 1984 року (Рекомендація R(84)5), та Рекомендацію R(95)5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур оскарження у цивільних або комерційних справах від 7 лютого 1995 року (Рекомендація R(95)5).

Зокрема, у Рекомендації R(84)5 констатується, що деякі норми судочинства, прийняті державами-членами, можуть стати перешкодою ефективного здійснення правосуддя, оскільки ними можуть іноді зловживати або маніпулювати для затягування судового розгляду; потрібно забезпечити доступ сторін до спрощених і більш швидких форм судочинства та захистити їх від зловживань або затримок, зокрема, наділивши суд повноваженнями вести судочинство більш ефективно. У зазначеному документі визначено такі принципи судочинства, спрямовані на вдосконалення судової системи: 1) судочинство зазвичай має складатися не більше ніж із двох судових засідань; суд повинен уживати заходів щодо того, щоб усі дії, необхідні для проведення другого засідання, застосовувалися своєчасно, не допускаючи затримки; 2) стосовно будь-якої сторони повинні застосовуватися санкції, якщо вона, отримавши судове повідомлення, не вчинить процесуальних дій у строки, встановлені законом або судом; 3) коли сторона подає явно необґрунтований позов, суд повинен мати повноваження приймати рішення у справі на основі спрощеної процедури і, якщо це необхідно, накладати на цю сторону штраф або виносити рішення про відшкодування збитків іншій стороні; 4) коли сторона під час судового розгляду поводиться недобросовісно та явно порушує процедуру з очевидною метою затягнути розгляд справи, суд повинен мати повноваження або негайно прийняти рішення по суті, або застосувати такі санкції, як, наприклад, накласти штраф, зобов`язати відшкодувати збитки або позбавити права на процесуальні дії; в особливих випадках суд повинен стягувати з адвоката судові витрати.

У статті 4 Рекомендації R(95)5 визначено заходи щодо запобігання будь-яким зловживанням системою оскарження. Зокрема зазначається, що для запобігання будь-яким зловживанням системою або процедурою оскарження державам слід передбачити можливість прийняття деяких або всіх таких заходів: вимагати від осіб, які подають скаргу на ранньому етапі, зазначення розумних підстав для своїх скарг; дозволити суду другої інстанції відхиляти відповідно до спрощеної процедури (наприклад, без інформування про це іншої сторони) будь-які скарги, що видаються йому явно необґрунтованими, нерозумними або поданими з наміром дошкулити; у цих випадках суд також може впливати на особу за допомогою таких санкцій, як накладення штрафу; коли вимушені затримки виникають із вини однієї зі сторін, вимагати від цієї сторони покриття додаткових витрат, зумовлених затримкою.

Колегія суддів наголошує на тому, що загалом зловживання процесуальними правами в судовому процесі підриває не лише засади здійснення правосуддя, але і шкодить міжнародному іміджу України як правової держави.

У рішеннях ЄСПЛ уже сформувалася стала практика щодо порядку здійснення принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами в судовому процесі. Зокрема, у деяких рішеннях ЄСПЛ указує на пряме застосування статті 17 Конвенції у таких випадках: якщо заявник, по суті, прагне використати основне положення Конвенції як основу для права здійснювати будь-яку дію або будь-яку діяльність, спрямовану на знищення будь-яких прав і свобод, закріплених у Конвенції, Суд застосовує статтю 17 і відхиляє подану скаргу як несумісну ratione materiae з положеннями Конвенції відповідно до п.п. 3 і 4 ст. 35; Суд може застосувати статтю 17 за власною ініціативою та оголосити заяву неприйнятною de plano (рішення у справах «Norwood v. the United Kingdom», заява № 23131/03 [54]; «Belkacem v. Belgique», заява № 34367/14, п. п. 33-36 [55]; «Witzsch v. Germany» (№ 2), заява № 7485/03 [56]; «Roj TV A/S v. Denmark», заява № 24683/14, п. 30).

З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що у разі виявлення зловживання процесуальними правами суд зобов`язаний ужити заходів, спрямованих на попередження та/або протидію такому зловживанню, що зумовлено необхідністю: а) захисту процесуальних прав інших сторін, зокрема, щодо розгляду та вирішення справ у «розумні строки»; б) гарантувати дотримання всіма учасниками справи обов`язку виявляти повагу до суду та до інших учасників судового процесу; в) захисту довіри до суду, професійності та авторитету суддів; г) своєчасного, всебічного, повного та об`єктивного встановлення всіх обставин справи, вирішення справи, а також винесення рішення за умови правильного застосування норм матеріального права, дотримання норм процесуального права; ґ) гарантувати виконання учасниками судового процесу всіх процесуальних обов`язків, визначених законом або судом, водночас учасники справи також повинні мати активну позицію щодо інформування суду про виявлені випадки зловживання процесуальними правами іншими учасниками з викладенням відповідних доводів і наданням доказів

Зокрема, відповідно до пункту 1 частини другої статті 45 КАС України до проявів зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві належить подання скарги на судове рішення, яке не підлягає оскарженню, подання клопотання для вирішення питання, яке вже вирішено судом, заявлено безпідставного відводу або вчинення інших аналогічних дій, які спрямовані на безпідставне затягування чи перешкоджання розгляду справи.

У частині другій статті 45 КАС України наведений перелік дій, що можуть бути визнані судом зловживанням процесуальними правами, який, однак, не є вичерпним, оскільки суд може визнати таким зловживанням також інші дії, які мають відповідну спрямованість і характер. При цьому вирішення питання про наявність чи відсутність факту зловживання віднесено на розсуд суду, що розглядає справу.

Колегія суддів враховує, що суспільна небезпека зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві полягає у тому, що дії (бездіяльність), які становлять зміст такого зловживання правом, спричиняють настання негативних наслідків, що можуть проявлятися для учасників справи у недосягненні судом завдань адміністративного судочинства, визначених у частині першій статті 2 КАС України, та для суду та усієї судової системи - у зниженні рівня довіри до судової гілки влади, у поставленні під сумнів професійності та авторитету суддів. Крім того, зловживання процесуальними правами у формі подання безпідставних апеляційних та касаційних скарг має безпосередній вплив на збільшення бюджетних витрат на судову систему.

У цій справі суд апеляційної інстанції відмовив у відкритті апеляційного провадження на підставі пункту 4 частини першої статті 299 КАС України, оскільки відповідач не навів поважних причин пропуску строку на апеляційне оскарження рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року. Суд виходив з того, що сам по собі факт введення воєнного стану на території України не може слугувати безумовною та достатньою підставою для визнання поважними причин пропуску процесуального строку для органу державної влади, за відсутності відповідних обґрунтувань та доказів того, як саме введення воєнного стану вплинуло на роботу цього державного органу. Також суд вказав, що неналежна організація процесу із оскарження судового рішення з боку відповідальних осіб суб`єкта владних повноважень, виникнення організаційних складнощів у його діяльності для своєчасного подання апеляційної скарги є суто суб`єктивною причиною, а негативні наслідки, які настали у зв`язку з такою причиною, є певною мірою відповідальністю за неналежне виконання своїх процесуальних обов`язків, які для усіх учасників справи мають бути рівними.

З вищевказаними висновками суду апеляційної інстанції погодився і Верховний Суду під час розгляду касаційної скарги Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2023 року.

Колегія суддів наголошує, що основне призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це насамперед, у межах касаційного провадження конкретної справи сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування надалі всіма судами певної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права і таким чином, спрямувати судову практику в єдине та узгоджене правозастосування (вказати напрям, у якому у майбутньому слід здійснювати вибір та застосування правової норми).

Проте, Головним управлінням Пенсійного фонду України в Чернігівській області грубо порушено свої процесуальні обов`язки щодо виконання процесуальних дій у встановлені законом або судом строки, що призвело до безпідставного затягування розгляду справи та у подальшому - постановлені ухвали про відмову у відкритті апеляційного провадження у зв`язку із пропуском строку на апеляційне оскарження.

Крім того, оскарження рішення суду першої інстанції, ухваленого на користь фізичної особи, після набрання цим рішенням законної сили, ставить під сумнів для такої особи дієвість в Україні таких складових верховенства права як обов`язковість виконання судового рішення, а також принципи правової визначеності та легітимних очікувань.

Згідно зі статтею 358 КАС України суд касаційної інстанції у випадках і порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.

Частинами першою, четвертою та п`ятою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд установлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.

Вирішення питання щодо наявності правових підстав для постановлення окремої ухвали здійснюється виключно з ініціативи суду, хоч повідомлена сторонами інформація (заявлене клопотання) може бути прийнята до уваги.

Аналогічний висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.

Аналіз положень статті 249 КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені судом саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом суду.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 7 лютого 2019 року у справі № 800/500/16 та ухвалі від 18 березня 2019 року у справі № 200/4900/17.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що Головне управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області є територіальним органом Пенсійного фонду України та підконтрольне йому.

Відповідно до Положення «Про Пенсійний фонд України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2014 року № 280, Пенсійний фонд України: організовує, координує та контролює роботу територіальних органів (п.п. 6 пункт 4); здійснює добір кадрів в апарат Пенсійного фонду України та на керівні посади в його територіальні органи, на підприємства, в установи та організації, що належать до сфери його управління, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців апарату Пенсійного фонду України (п.п. 2 пункт 5); здійснює контроль за дотриманням виконавської та службової дисципліни в Пенсійному фонді України та виконанням умов контрактів про проходження державної служби (п.п. 6-3 пункт 11); дає у межах повноважень, передбачених законом, обов`язкові до виконання державними службовцями і працівниками апарату Пенсійного фонду України та його територіальними органами доручення (п.п.15 пункт 11).

Таким чином, оскільки виявлені судом порушення під час оскарження у апеляційному порядку рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року та у подальшому в касаційному порядку ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2023 року є непоодинокими, то колегія суддів вважає за необхідне постановити окрему ухвалу та направити її на адресу Пенсійного фонду України для вжиття відповідних заходів реагування для усунення причин та умов, що сприяли встановленим порушенням.

Аналогічний підхід щодо застосування статті 249 КАС України у разі зловживання процесуальними правами суб`єктом владних повноважень застосований в Окремій ухвалі від 23 вересня 2020 року у справі № 809/295/17, від 13 вересня 2022 року у справі № 320/1167/21 та від 23 червня 2023 року у справі №440/7433/21.

Керуючись статями 3, 243, 249, 358 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Довести до відома Пенсійному фонду України про встановлені факти зловживання процесуальними права територіальними органами Пенсійного фонду України, а також про необхідність вжиття невідкладних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли встановленим порушенням.

2. Про вжиті заходи повідомити Верховний Суд не пізніше одного місяця з моменту отримання окремої ухвали.

3. Окрема ухвала Верховного Суду є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець