Справа № 140/2319/23
Суддя: Дмитрук Валентин Васильович
Дата ухвалення: 2023-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2023 року ЛуцькСправа № 140/2319/23

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Дмитрука В.В.,

за участю секретаря судового засідання Поторась О.О.,

представника позивача Красуна В.В.,

представника відповідачів - Волинської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора Романішиної Т.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної прокуратури, Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Волинської обласної прокуратури, Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора з наступними позовними вимогами:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №3 від 14.12.2022 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» (позовна вимога 1);

- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 30.01.2023 №38к «Про звільнення ОСОБА_2 » (позовна вимога 2);

- поновити позивача на посаді прокурора Ковельської місцевої прокуратури або іншій рівнозначній посаді (позовна вимога 3);

- стягнути з Волинської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 31.01.2023 по дату постановлення судового рішення у даній справі (позовна вимога 4).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у період з 01.08.2012 позивач перебував у трудових відносинах з прокуратурою Волинської області.

За результатами другого етапу атестації, а саме іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ухвалено рішення від 13.09.2021 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та з органів прокуратури.

Вказані рішення та наказ ОСОБА_1 оскаржив до суду. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №140/13814/21 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №414 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 та наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к про звільнення.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 24.02.2022 №84к ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Ковельської місцевої прокуратури.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 рішення суду першої інстанції в цій частині залишено без змін.

Також рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 у справі №140/13814/21 Офісом Генерального прокурора та Волинською обласною прокуратурою оскаржено в касаційному порядку.

Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ОСОБА_1 включено до графіку проведення співбесід.

За результатами співбесіди членами кадрової комісії відповідно до пунктів 13, 17 розділу II Закону №113-ІХ, пункту 16 розділу IV Порядку №221, прийнято рішення від 14.12.2022 №3 про неуспішне проходження позивачем атестації.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 30.01.2023 №38к «Про звільнення ОСОБА_2 », у зв`язку із рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-ІХ від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з 30.01.2023.

Рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №3 від 14.12.2022 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» та наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 30.01.2023 №38к «Про звільнення ОСОБА_2 » позивач вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 06.03.2023 відкрито спрощене позовне провадження у справі без проведення судового засідання та виклику сторін.

Представник Офісу Генерального прокурора у відзиві на позовну заяву позовні вимоги не визнав, просив відмовити у задоволенні позову, мотивуючи тим, що позивачем на виконання пункту 10 Порядку №221 Генеральному прокурору подано заяву встановленої форми про переведення на прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

З огляду на це, останнім надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено відповідно до вимог підпункту 2 пункту 19 розділу II Закону №113-ІХ. Така згода є усвідомленням наслідків неуспішного проходження атестації.

Пунктом 13 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено таку обов`язкову складову процедури атестації, як проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Предметом співбесіди є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора (п. 12 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

Відповідно до пункту 2 розділу IV Порядку №221 до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Відповідно до пунктів 12, 13, 14, 15, 16 розділу IV Порядку №221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності.

Представник відповідача вказав, що позивачем успішно складено іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

За результатами другого етапу атестації, а саме іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ухвалено рішення від 13.09.2021 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 № 697к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та з органів прокуратури.

Вказане рішення та наказ ОСОБА_1 оскаржив до суду. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №140/13814/21 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №414 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 та наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к про звільнення.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 24.02.2022 №84к ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Ковельської місцевої прокуратури.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 рішення суду першої інстанції в цій частині залишено без змін.

Також рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 у справі №140/13814/21 Офісом Генерального прокурора та Волинською обласною прокуратурою оскаржено в касаційному порядку.

Згідно з пунктом 3.2 розділу IV Порядку №221 у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурор, якого поновлено на посаді чи рішення про звільнення якого з посади за наслідками атестації не приймалось з підстав, визначених законодавством України допускається кадровою комісією до проходження того етапу атестації, за результатами якого кадровою комісією прийнято відповідне рішення.

Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ОСОБА_1 включено до графіку проведення співбесід.

За результатами співбесіди членами кадрової комісії відповідно до пунктів 13, 17 розділу ІІ Закону №113-ІХ, пункту 16 розділу ІV Порядку №221, прийнято рішення від 14.12.2022 №3 про не успішне проходження позивачем атестації.

Як зазначено у рішенні Кадрової комісії, підставами для висновку про неуспішне проходження позивачем атестації були висновки Комісії про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Представник Офісу Генерального прокурора зазначив, що при вивченні Комісією наданих прокурором письмових відповідей та усних відповідей на уточнюючі запитання під час співбесіди, встановлено низький рівень володіння ОСОБА_1 практичними уміннями та навичками.

Надалі, вивченням майнових декларацій ОСОБА_1 (щорічних; виправлених щорічних декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; декларації перед звільненням; декларації після звільнення) встановлено, що в них не задекларовано жодного нерухомого майна в розділ 3. «Об`єкти нерухомості».

Зокрема, ОСОБА_1 не задекларував: а) своїх прав на житло, у якому зареєстрований; б) своїх прав на житло у якому проживав чи проживає; в) прав доньки на житло, у якому вона проживає.

Щодо місця реєстрації ОСОБА_1 повідомив, що це житло родичів.

Щодо місця проживання в попередні роки ОСОБА_1 відповіді надати не зміг

На запитання Комісії про причини, з яких допущено порушення вимог щодо декларування нерухомого майна, ОСОБА_1 відповіді надати не зміг.

Крім того, у всіх щорічних деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданих з 2015 по 2021 роки включно, ОСОБА_3 зазначає джерелом своїх доходів себе самого.

У зв`язку з викладеним, у Комісії виник обґрунтований сумнів у відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної етики та доброчесності прокурора.

Представник відповідача вважає, що з огляду на дискреційний характер повноважень кадрових комісії щодо встановлення відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності та прийняття у зв`язку із цим відповідного рішення, вбачається, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.

Успішне проходження кандидатами перших двох етапів атестації вже враховане шляхом допущення їх до співбесіди, а отже не може бути враховане ще раз під час неї.

Вказав, що оскільки ОСОБА_1 проходив службу на посаді прокурора в Ковельській місцевій прокуратурі, що підтверджується записами в трудовій книжці, то й відсутні правові підстави для поновлення його на рівнозначній посаді.

Зазначив, що посади прокурорів місцевих прокуратур області не є рівнозначними посадам прокурорів окружної прокуратури, оскільки відповідно до вимог Закону №113-ІХ переведення прокурорів на посади в окружну прокуратуру можливе лише за результатами успішного проходження ними атестації, тобто законодавець чітко розмежовує прокурорів, які пройшли атестацію, з посадами прокурорів, які її не пройшли атестацію, що дає можливість зробити висновок про те, що посади в окружній прокуратурі передбачають в обов`язковому порядку наявність у прокурора високої професійної компетенції та доброчесності, що підтверджується результатами атестації.

Таким чином, неможливо судовим рішенням поновити ОСОБА_1 в окружній прокуратурі в обхід процедури і порядку, визначених Законом №113-ІХ, Порядком №221 та Порядком №233, оскільки відсутнє рішення кадрової комісії про успішне проходження ним атестації, яке є обов`язковим для обіймання ОСОБА_1 посади в окружній прокуратурі.

Разом з тим, оскільки звільнення позивача відбулося з дотриманням законодавства підстави для стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні.

Представник відповідача просив відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Представник Волинської обласної прокуратури у відзиві на позовну заяву позовні вимоги не визнав, просив відмовити у задоволенні позову, мотивуючи тим, що погоджується з мотивами, викладеними у рішенні атестаційної комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності у частині достовірності відомостей, вказаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Щодо виконання практичного завдання, вказав що комісією наголошено з чітким посиланням на відповідні нормативні акти та судову практику, яка свідчить що відповіді, надані ОСОБА_1 при виконанні практичного завдання, є неправильними.

Посилання позивача на помилковість таких обґрунтованих сумнівів кадрової комісії у професійній компетентності прокурора, маніпулюючи умовами задачі та наданих відповідей, є необґрунтованими та спростовуються тими висновками, що вказані у рішенні комісії.

Вважає, що правові підстави для визнання протиправним і скасування спірного рішення кадрової комісії та для визнання звільнення з посади позивача незаконними відсутні. Просив відмовити у задоволенні адміністративного позову.

До відзиву на позовну заяву представником Волинської обласної прокуратури було долучено клопотання про здійснення розгляду справи за правилами загального провадження.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 30.03.2023 клопотання Волинської обласної прокуратури про розгляд справи в порядку загального позовного провадження задоволено та постановлено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження, призначено у даній справі підготовче засідання на 11:00 27.04.2023.

27.04.2022 у підготовчому засіданні оголошено перерву до 11:00 17.05.2023.

У відповіді на відзив представники позивача вказують, що відповіді на перше і друге запитання практичного завдання є правильними.

Щодо відповіді на третє запитання, то з відеозапису (час 10:10 - 10:27) вбачається, що позивач в ході співбесіди, після уточнення питання членом комісії, відповів на нього правильно, а саме зазначив, що формою відмови прокурора в задоволенні клопотання є саме постанова.

Крім того, незначні помилки в декларуванні (місця проживання дитини та об`єкта користування гуртожитку) не можуть свідчити про недоброчесність прокурора за умови зазначення декларантом фактичної адреси проживання та адреси реєстрації, оскільки в такому випадку майно відносно, якого декларант має право користування є адреса його реєстрації.

Вважає, що рішення кадрової комісії не містить обґрунтувань щодо невідповідності прокурора вимогам професійної етики, тому висновки комісії про обставини, що нібито свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності прокурора не відповідають фактичним обставинам справи та є необґрунтованими.

В підготовчому засіданні 17.05.2023 постановлено ухвалу суду, якою в задоволенні клопотання Офісу Генерального прокурора про залишення без розгляду позовної заяви в частині визнання протиправним та скасування рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 14.12.2022 №3, відмовлено, а також закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 11:00 13.06.2023.

13.06.2023 у судовому засіданні оголошено перерву до 11:00 23.06.2023 у зв`язку з необхідністю дослідження доказу, - відтворення відеозапису.

23.06.2022 у судовому засіданні представники позивача позов підтримали, просили задовольнити повністю, а представник відповідачів заперечувала, просила відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Заслухавши вступне слово учасників справи, дослідивши наявні у матеріалах справи письмові докази в їх сукупності, подані сторонами заяви по суті справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню з наступних мотивів та підстав.

Судом встановлено, що за результатами другого етапу атестації ОСОБА_1 , а саме іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ухвалено рішення від 13.09.2021 про неуспішне проходження атестації позивачем.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та з органів прокуратури.

Вказані рішення та наказ ОСОБА_1 оскаржив до суду. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №140/13814/21 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №414 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 та наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к про звільнення.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 24.02.2022 №84к ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Ковельської місцевої прокуратури.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 рішення суду першої інстанції в цій частині залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 22.03.2023 касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури задоволено повністю. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 в частині задоволених позовних вимог скасовано та ухвалено постанову, якою у задоволенні у цій частині позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. В решті рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін.

Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ОСОБА_1 включено до графіку проведення співбесід.

За результатами співбесіди членами кадрової комісії відповідно до пунктів 13, 17 розділу II Закону №113-ІХ, пункту 16 розділу IV Порядку №221, прийнято рішення від 14.12.2022 №3 про неуспішне проходження позивачем атестації.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 30.01.2023 №38к «Про звільнення ОСОБА_2 », у зв`язку із рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-ІХ від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з 30.01.2023.

Рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №3 від 14.12.2022 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» та наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 30.01.2023 №38к «Про звільнення ОСОБА_2 » позивач вважає протиправними та просить скасувати.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що склалися між сторонами, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 4 Закону №1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон №113-IX) до Закону №1697-VII були внесені зміни.

Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом, усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно із пунктом 11 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео - та звукозапису.

На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221, атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Пунктами 6-8 розділу I Порядку №221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

Відповідно до пункту 11 Порядку №221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Згідно з пунктом 7 Порядку №221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Відповідно до пункту 1, 2, 4 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Для виконанням практичного завдання прокурору видається чистий аркуш (аркуші) паперу з відміткою комісії. Комісія, у разі наявності технічної можливості, може забезпечити виконання прокурорами практичного завдання за допомогою комп`ютерної техніки.

Пунктами 8-11 розділу IV Порядку №221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку №221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

У силу приписів пп. 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Крім того, пунктом 6 розділу V Порядку №221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держав, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Згідно з частинами першою та другою статті 19 Закону України від 29.06.2004 №1906-IV «Про міжнародні договори України» (із змінами та доповненнями) чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу №1 та протоколів №№ 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд, перевіривши доводи позовної заяви, вважає за необхідне зазначити таке.

Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації та звільнення з посади в органах прокуратури на підставі такого рішення.

Суд враховує, що на час розгляду справи вже було сформовано правовий висновок щодо застосування приписів Закону №113-ІХ, Порядку №221, Порядку №233, який викладено, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справах №200/5038/20-а та №160/6204/20, від 24.09.2021 у справах №160/6596/20 та №280/4314/20, від 29.09.2021 у справах №440/2682/20 та №640/24727/19, від 17.11.2021 у справі №540/1456/20, від 25.11.2021 у справі №160/5745/20, від 22.12.2021 у справі №640/1208/20, від 28.12.2021 у справі №640/25705/19, від 29.12.2021 у справі №420/4777/20, та багатьох інших, та який є застосовним і до обставин цієї справи.

Законом України від 02.06.2016 №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Проведення атестації прокурорів здійснювалося в силу Закону №113-ІХ як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

У разі неуспішного проходження атестації прокурором такий прокурор підлягає звільненню суб`єктом владних повноважень.

Пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Аналізуючи доводи Офісу Генерального прокурора щодо наявності у кадрової комісії у цій справі дискреційних повноважень на прийняття рішення за результатами проведеної співбесіди, з приводу дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, суд виходить з такого.

Як встановлено судом позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

За результатами другого етапу атестації, а саме іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ухвалено рішення від 13.09.2021 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та з органів прокуратури.

Вказане рішення та наказ ОСОБА_1 оскаржив до суду. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 у справі №140/13814/21 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №414 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 та наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 20.10.2021 №697к про звільнення.

Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 24.02.2022 №84к ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Ковельської місцевої прокуратури.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 рішення суду першої інстанції в цій частині залишено без змін.

Водночас, Законом України «Про внесення змін до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо окремих аспектів дії перехідних положень» від 15.06.2021 №1554-ІХ, передбачено безальтернативну обов`язковість проходження атестації для можливості обіймання посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласній чи окружній прокуратурі, у тому числі у разі поновлення на посадах за рішеннями судів та залишено в силі підпункти 1 та 2 пункту 19 розділу II Закону №113-ІХ.

Згідно з пунктом 3.2 розділу IV Порядку №221 у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурор, якого поновлено на посаді чи рішення про звільнення якого з посади за наслідками атестації не приймалось з підстав, визначених законодавством України допускається кадровою комісією до проходження того етапу атестації; за результатами якого кадровою комісією прийнято відповідне рішення.

Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ОСОБА_1 включено до графіку проведення співбесід.

Порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку №221.

Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо перевірки дискреційних повноважень кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13.05.2021 у справі №120/3458/20-а, від 27.04.2021 в справі №640/419/20, від 05.11.2021 у справі №640/537/20.

Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Пунктами 10, 11, 13 розділу IV Порядку №221 визначено, що фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду, здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Відповідно до пунктів 14-16 розділу IV Порядку №221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вказаних вище конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

Відсутність у законі визначення поняття «доброчесність», яке використовується у процедурі атестації прокурорів, не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками той чи інший прокурор не може бути віднесений до доброчесних.

Вказаний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 03.11.2022 у справі №600/1450/20-а.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

У постанові від 01.09.2022 (справа №640/21496/20) Верховний Суд висновував, що оскільки рішення кадрової комісії з атестації прокурорів про неуспішне проходження атестації є, згідно з Законом №113-IX, безальтернативною підставою для прийняття наказу про звільнення прокурора з посади, останнє має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, з огляду на що, має відповідати вимогам частини другої статті 2 КАС України.

Беручи до уваги положення пункту 3 частини другої статті 2 КАС України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), суд не вправі втручатися в дискрецію кадрової комісії та перебирати на себе повноваження у вирішенні питання, які законодавством віднесені до компетенції кадрової комісії.

Водночас суди під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаються у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства повинні дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо розбіжностей встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.

Пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Таким чином, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Матеріали атестаційної справи відповідно до Порядку №233 можуть містити інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Кадрова комісія враховує вказану вище інформацію та відомості щодо прокурора, який проходить співбесіду, у тому числі декларації, у яких міститься інформація, що підлягає оцінці комісією.

Наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

Так, встановлений Законом України від 14.10.2014 №1700-VII «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

Вказаний висновок підтверджується правовими позиціями Верховного Суду, сформульованими у постановах Верховного Суду від 16.12.2021 у справі №640/26168/19 та №640/1787/20, від 14.07.2022 у справі №640/1083/20.

Чинним законодавством не передбачено проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій з метою проведення атестації. Моніторинг способу життя Комісією суб`єкта декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування, задекларованим ним майну і доходам.

Як установлено судом та підтверджується матеріалами справи позивач був допущений до співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Зі змісту оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 14.12.2022 №3 встановлено, що підставами для прийняття рішення про неуспішне проходження позивачем атестації були висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності, доброчесності та етики у частині достовірності відомостей, вказаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Таким чином, суд дійшов висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Змістовний аналіз оскаржуваного рішення свідчить про те, що причинами для прийняття рішення про не проходження позивачем атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності, зокрема, при вивченні комісією декларацій ОСОБА_1 встановлено, що:

- в розділі 3. «Об`єкти нерухомості» ОСОБА_1 не задекларував: а) своїх прав на житло, у якому зареєстрований; б) своїх прав на житло у якому проживав чи проживає; в) прав доньки на житло, у якому вона проживає.

- у всіх щорічних деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданих з 2015 по 2021 роки включно, ОСОБА_1 зазначає джерелом своїх доходів себе самого.

Стосовно місця реєстрації ОСОБА_1 повідомив, що це житло родичів.

Щодо місця проживання в попередні роки ОСОБА_1 відповіді надати не зміг.

На запитання Комісії про причини, з яких допущено порушення вимог щодо декларування нерухомого майна, ОСОБА_1 відповіді надати не зміг.

Щодо виконання практичного завдання, а саме першого та другого запитання, то суд під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручається у дискреційні повноваження вказаної комісії, оскільки відповіді на них є дискусійними.

Разом з тим, на третє запитання практичного завдання ОСОБА_1 відповів не вірно.

З дослідженого судом відеозапису встановлено, що членами комісії ставились уточнюючі питання стосовно виконаного ОСОБА_1 практичного завдання та на навідні запитання позивач відповів правильно, зазначив, що формою відмови прокурора в задоволенні клопотання є - постанова.

На підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної етики та доброчесності.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції» у декларації зазначаються відомості про зареєстроване місце проживання суб`єкта декларування та членів його сім`ї; об`єкти нерухомості, що належать суб`єкту декларування та членам його сім`ї на праві приватної власності, включаючи спільну власність, або знаходяться у них в оренді чи іншому праві користування, незалежно від форми укладення правочину, внаслідок якого набуте таке право.

Відповідно до статті 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, прокурор, серед іншого, повинен постійно підвищувати свій професійний рівень, фахово орієнтуватись у чинному законодавстві, усвідомлювати, що його діяльність оцінюється з урахуванням рівня підготовки, знання законодавства, компетентності.

У зв`язку з наведеним кадрова комісія дійшла висновку про помилковість вказаних тверджень ОСОБА_1 , що свідчить про необізнаність прокурора з чинним антикорупційним законодавством і практикою його застосування, викликає сумніви щодо подання достовірних відомостей у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 Закону України «Про прокуратуру» діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Відповідно до статті 3 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією працівників прокуратури від 27 квітня 2017 року, правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики поведінки прокурорів становлять Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора тощо, тому знання вимог антикорупційного законодавства, з питань етичної поведінки запобігання та врегулювання конфліктів інтересів, інших встановлених Законом України «Про запобігання корупції» вимог, обмежень та заборон має свідчити про достатню професійну компетентність відповідного прокурора.

Прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури (стаття 19 Закону України «Про прокуратуру»).

Стаття 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів передбачає, що прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс.

За встановлених обставин у справі, суд погоджується з мотивами викладеними у рішенні атестаційної комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності у частині достовірності відомостей, вказаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яка правильно застосувала чинні норми права до встановлених фактів, з урахуванням пояснень позивача, не допускаючи свавільного використання своїх дискреційних повноважень.

Також суд враховує, що постановою Верховного Суду від 22.03.2023 у справі №140/13814/21 касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури задоволено повністю. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 в частині задоволених позовних вимог скасовано та ухвалено постанову, якою у задоволенні у цій частині позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. В решті рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін.

Підсумовуючи викладене суд зазначає, що оскаржуване рішення комісії є обґрунтованим та відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України.

Таким чином, правові підстави для визнання протиправним і скасування спірного рішення кадрової комісії та для визнання звільнення з посади позивача незаконними відсутні.

Відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Відтак, за наявності відповідного рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, керівник обласної прокуратури на підставі вказаної норми Закону №113-IX правомірно видав 30.01.2023 наказ №38к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Ковельської місцевої прокуратури Волинської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-ІХ від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Таким чином, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 слід відмовити повністю з наведених судом мотивів.

Керуючись статтями 2, 72-77, 243-246, 255, 262, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 295 КАС України. У разі подання апеляційної скарги рішення якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

Відповідачі:

Волинська обласна прокуратура (43025, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Винниченка, 15, )

Чотирнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (01011, місто Київ, вулиця Різницька, 13/15)

Офіс Генерального прокурора (01011, місто Київ, вулиця Різницька, 13/15, )

Суддя В.В. Дмитрук

Дата виготовлення повного

тексту рішення суду 03.07.2023