Справа № 460/3144/23
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2023-06-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 червня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/3144/23 пров. № А/857/6630/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Улицького В.З. та Глушка І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.) на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20.03.2023р. в адміністративній справі за позовом Західного офісу Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.) до Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській обл. про зобов`язання виконати вимоги щодо усунення виявлених перевіркою порушень (суддя суду І інстанції: Друзенко Н.В., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 20.03.2023р., м.Рівне; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: 20.03.2023р.),-

В С Т А Н О В И В:

09.02.2023р. (згідно з відомостями реєстраційної позначки суду першої інстанції) позивач Західний офіс Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив зобов`язати відповідача Службу автомобільних доріг у Рівненській обл. забезпечити виконання частини невиконаних вимог, направлених листом № 131716-14/1738 від 11.08.2022р., про усунення виявлених перевіркою порушень, а саме: забезпечити притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській обл.; витрати по справі покласти на відповідача (а.с.1-12).

Розгляд цієї справи, що віднесена процесуальним законом до справ незначної складності, проведено судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у порядку письмового провадження) (а.с.115-117).

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 20.03.2023р. у задоволенні заявленого позову відмовлено (а.с.152-162).

Не погодившись із винесеним судовим рішенням, його оскаржив позивач Західний офіс Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.), який покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що у своїй сукупності призвело до помилкового вирішення спору, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою заявлений позов задовольнити (Т.3, а.с.65-83).

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що відповідно до вимог діючого законодавства органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства; у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі.

Відповідно до п.46 постанови КМ України № 550 від 26.04.2006р. якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акту ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до усталеної судової практики вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. В такому випадку вимога органу державного фінансового контролю стає підставою для вчинення подальших дій, які безпосередньо впливають на права та законні інтереси підконтрольної установи. В такому разі, законність вимоги поряд із іншими діями стає предметом іншої судової справи.

Відтак, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

На момент розгляду справи судом першої інстанції та подання апеляційної скарги відповідачем не вжито всіх заходів щодо виконання спірної вимоги.

Відповідно до наказу Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України № Н-131 від 31.03.2023р. Службу автомобільних доріг у Рівненській обл. перейменовано на Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській обл., про що 06.04.2023р. внесені відповідні зміни до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с.193, 194-204).

У зв`язку із перейменуванням відповідача судом апеляційної інстанції в порядку ст.52 КАС України допущено заміну відповідача його правонаступником - Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській обл.

Відповідачем Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській обл. скеровано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якому останній вважає її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошує на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права, ухвалив законне і справедливе судове рішення, яке узгоджується з усталеною судовою практикою по аналогічній категорії справ (а.с.216-231).

Розгляд справи в апеляційному порядку здійснено в порядку письмового провадження за правилами ст.311 КАС України без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у них доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.

Як встановлено під час судового розгляду справи, позивачем Західним офісом Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл. проведено перевірку закупівлі UА-2019-05-22-001256-с в Службі автомобільних доріг у Рівненській обл., якою встановлено порушення законодавства, що відображено в Акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с в Службі автомобільних доріг в Рівненській обл. № 13-17-16-06/3п від 27.06.2022р. (а.с.50-106).

За результатами проведеної процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с по об`єкту «Поточний середній ремонт мосту на км 50+589 автомобільної дороги Н-25 Городише-Рівне-Старокостянтинів» проведеним вибірковим контрольним обміром встановлено, що в акти приймання виконаних будівельних робіт по об`єкту «Поточний середній ремонт мосту на км 50+589 автомобільної дороги Н-25 Городище - Рівне - Старокостянтинів» включені окремі роботи в завищених обсягах, а саме: монтаж перильної огорожі (прольот 9-14) на 1,515 т, влаштування однобічного металевого бар`єрного огородження з відстанню між стояками 2 м - 159 м пог., покриття поверхні ґрунтовкою (прольот 8-9) - 48 кв.м, зварювання та монтаж сталевого прокату (тротуарна консоль прольот 8-9) - 3,35 т, улаштування заповненого деформаційного шва (прольот 8-9) 2,64 м пог., улаштування гідроізоляційної петлі - 12,55 кв.м, вдавлювання обмежувального шнура та нанесення мастики - 43,2 м пог., укріплення укосів конусів та укосів дамби монолітними бетонними плитами - 60 кв.м, улаштування кам`яного накиду - 40 куб.м, влаштування ізолюючого поверхневого шару покриття (тротуар) - 99,2 кв.м, улаштування асфальтобетонного покриття доріжок і тротуарів 130 кв.м. В порушення п 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 в вересні-грудні 2019 року до актів приймання виконаних будівельних робіт включено завищенні обсяги, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 821941 грн., чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Контрольним обміром також встановлено, що по вищевказаному об`єкту відстань на перевезення асфальтобетонної суміші становить 88 км, тоді як до актів приймання виконаних будівельних робіт № 42/2 від 26.12.2019р. та № 35/1 від 13.12.2019р. включено 120 км доставки асфальтобетонної суміші. Відповідно витрати на доставку асфальтобетонної суміші завищено на 32 км, що призвело до завищення вартості робіт на загальну суму 15817 грн. 37 коп., з ПДВ, чим порушено п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету. Акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року зі сторони замовника підписані провідним інженером ВЯТК САД у Рівненській обл. С.М. Момотюком (кваліфікаційний сертифікат № 5484 від 16.05.2016р., серія АТ № 005691). Згідно п.6 посадової інструкції, затвердженої начальником САД у Рівненській обл. 03.04.2012р., провідний інженер ВЯТК приймає виконанні роботи по будівництву, реконструкції, ремонту і утриманню автодоріг в межах закріплених організацій і об`єктів. Згідно ордеру-дозволу № 63 від 05.08.2019р., виданого начальником САД у Рівненській обл. П.В. Удовиченком, технічний нагляд на об`єкті здійснює інженер ВЯТК САД у Рівненській обл. Момотюк С.М. Порушення зі сторони Замовника допущено провідним інженером відділу технічного контролю та новітніх технологій ОСОБА_1 , яким підписані акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року. Зі сторони виконавця акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року підписані директором ТзОВ «Євро Плюс Буд» Сушко Т.О.

Також під час перевірки проведено порівняння вартості робіт та матеріалів, вказаних в актах виконаних робіт, з вартістю робіт та матеріалів, визначених в договірній ціні (за вересень-жовтень 2019 року суцільним методом та за листопад-грудень 2019 року вибірково) та встановлено, що в порушення п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 в акти виконаних робіт за вересень 2019 року окремі роботи включені по цінах, вищих ніж визначено в договірній ціні, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 57452 грн., з ПДВ, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Порушення зі сторони замовника допущено провідним інженером відділу технічного контролю та новітніх технологій ОСОБА_1 , яким підписані акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року та начальником інвестиційно-кошторисного відділу САД у Рівненській обл. Гайдукевич О.Г., яка згідно п.2 та п.5 посадової інструкції, затвердженої начальником САД у Рівненській обл. 03.04.2013р., забезпечує перевірку, узгодження і затвердження проектно-кошторисній документації, що передається підряднику, договірних цін, калькуляцій вартості матеріалів, транспортних схем та бере участь у розрахунках і перевірці фактичних витрат підрядника. Зі сторони виконавця, акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року підписані директором ТзОВ «Євро Плюс Буд» Сушко Т.О.

Вибірковою перевіркою правильності застосування РЕКН в актах виконаних робіт форми № КБ-2в встановлено, що до акту № 41/4 від 21.12.2019р. включено роботу за РЕКН Е30-73-1 «Монтаж перильної огорожі та фарбування» в кількості 0,928 т та до акту № 32/1 від 03.12.2019 - матеріали С121-296 «Елементи фасонні (добірні) із сталі секцій та поручнів» на виконання даних робіт в кількості 7,29 т, тоді як норма витрат матеріалів за РЕКН Е30-73-1 на вказаний обсяг робіт становить 0,928 т. Контрольним обміром підтверджено монтаж перильної огорожі та фарбування в кількості 0,928 т. Відповідно витрати матеріалів завищено на 6,36 т, що призвело до завищення вартості робіт на загальну суму 600072 грн. 02 коп., з ПДВ, чим порушено п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затв. наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 293 від 05.07.2013р., та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Порушення зі сторони замовника допущено провідним інженером відділу технічного контролю та новітніх технологій ОСОБА_1 , яким підписані акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року, та начальником інвестиційно-кошторисного відділу САД у Рівненській обл. Гайдукевич О.Г., яка згідно п.2 та п.5 посадової інструкції, затвердженої начальником САД у Рівненській обл. 03.04.2013р., забезпечує перевірку, узгодження і затвердження проектно-кошторисній документації, що передається підряднику, договірних цін, калькуляцій вартості матеріалів, транспортних схем та бере участь у розрахунках і перевірці фактичних витрат підрядника. Зі сторони виконавця, акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року, підписані директором ТзОВ «Євро Плюс Буд» Сушко Т.О.

Крім того, у договірній ціні п.3.16 договору № 15 від 26.07.2019р. передбачено кошти на покриття ризику, які визначаються згідно п.6.17 СОУ 41.1-5:2018. Згідно СОУ 41.1-5:2018 кошти на покриття ризику визначаються п.5.22.1. Розмір коштів на покриття ризику всіх учасників виконання робіт з поточного ремонту визначається за відсотком підсумку глав (1-12) ЗКР по графах 4, 5, 6, 7 та приймається 2 %. Згідно договірної ціни, зі змінами, кошти на покриття ризику становлять 287747 грн. 80 коп., що дорівнює 2,4 %. Зазначене призвело до завищення коштів на покриття ризику, включених до актів приймання виконаних будівельних робіт, на загальну суму 29043 грн. 90 коп., з ПДВ, чим порушено п.3.16 договору № 15 від 26.07.2019р., п.5.22.1 СОУ 41.1-5:2018 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Так як під час перевірки закупівлі встановлено завищення обсягів та вартості робіт, відповідно знімаються кошти на покриття ризику у розмірі 2 % від відповідних розділів розрахунків. Отже, нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 27553 грн., з ПДВ, п.5.22.1 СОУ 41.1-5:2018 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму.

Загалом, перевіркою встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт на суму 1551879 грн. 29 коп. та завищення вартість послуги з утримання служби замовника на 29952 грн. 85 коп., що призвело до нанесення державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1581832 грн. 14 коп.

11.08.2022 позивачем скеровано на адресу відповідача вимогу № 131716-14/1738-2022 про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства, в якій зазначено прохання: «опрацювати матеріали перевірки закупівлі, притягнути до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності САД у Рівненській області у тому числі, розглянути питання щодо відповідності займаним посадам осіб, якими допущені порушення; здійснювати постійний контроль за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин.». Встановлено строк для надання вичерпної інформації про вжиті заходи до 10.11.2022р. (а.с.20, 21).

Листом № 12/1882 від 07.11.2022р. відповідачем повідомлено, що працівники ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , з вини яких допущенні порушення законодавства, що відображені в Акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с, звільнені, про що свідчать відповідні накази № 18-К від 27.05.2021р. та № 1-К від 06.01.2022р. (а.с.16-19).

14.12.2022р. позивачем направлено до відповідача лист № 131716-14/2927-2022, зміст якого полягав у наданні інформації щодо виконання вимог в частині притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень фінансово-господарської діяльності, а саме втрат коштів державного бюджету, зазначених в Акті перевірки № 13-17-16-06/3п від 27.06.2022р. на загальну суму 1581,83 тис. грн. (а.с.15).

16.12.2022р. відповідачем надіслано відповідь у якій зазначено, що оскільки діями, які зобов`язана вчинити Служба автомобільних доріг у Рівненській обл. з метою усунення порушення, викладеного у вимозі, є відшкодування збитків у розмірі 1581,83 тис. грн. та враховуючи те, що пункт спірної вимоги за своєю суттю спрямований саме на відшкодування збитків, тому в разі відсутності факту добровільного відшкодування збитки стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення.

Отже виключно після набрання законної сили рішення суду за відповідним позовом будуть наявні законні підстави про притягнення до відповідальності винних осіб, оскільки правильність обчислення збитків має судом (а.с.13-14).

Вважаючи протиправним невиконання вимоги № 131716-14/1738-2022 від 11.08.2022р. про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства, в частині невиконаних вимог, а саме притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Приймаючи рішення та відмовляючи у задоволенні заявленого позову, суд першої інстанції виходив з того, що Держаудитслужба, в тому числі через свої міжрегіональні територіальні органи та їхні управління, наділена повноваженнями пред`являти підконтрольній установі вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки, яка є обов`язковою до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Також Держаудитслужба наділена правом звернення до суду в інтересах держави в тому випадку, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, але лише з питань збереження і використання активів.

Що стосується притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю, то Держаудитслужба наділена лише правом ініціювання такого питання.

Процедура притягнення особи до дисциплінарної відповідальності регламентується нормами трудового та/або відповідного профільного законодавства, і наділяє роботодавця, або відповідну уповноважену особу дискреційними правами в цьому питанні, визначаючи ряд обставин, які при цьому обов`язково враховуються. Навіть саме по собі визначення достатності чи недостатності підстав для порушення відповідного дисциплінарного провадження є прерогативою роботодавця, чи уповноваженої особи, де він керується певною свободою розсуду.

Звідси, посадові особи Держаудитслужби не можуть вимагати від керівника підконтрольної установи того, щоб він притягнув до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності, вказувати на необхідність перевірки відповідності таких осіб займаним посадам.

На підконтрольній установі лежить обов`язок проінформувати Держаудитслужбу про вжиті заходи на усунення порушень, виявлених у ході перевірки, у строки, визначені у відповідній вимозі.

Судом встановлено, що Служба автомобільних доріг у Рівненській обл. листом від 07.11.2022р. повідомила Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл., що працівники ОСОБА_1 та ОСОБА_3 , з вини яких допущенні порушення законодавства, які відображені в Акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с, звільнені. Вищевказані працівники припинили трудові правовідносини зі Службою автомобільних доріг у Рівненській обл. ще до проведення перевірки Держаудитслужбою, а відтак вони об`єктивно не могли бути притягнуті до дисциплінарної відповідальності відповідачем.

Висновки суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення заявленого позову колегія суддів вважає такими, що відповідають фактичним обставинам справи та нормам чинного законодавства, з наступних причин.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України №2939-XII від 26.01.1993р. «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Згідно з ч.1 ст.1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до ст.2 вказаного Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Постановою КМ України № 868 від 28.10.2015р. «Про утворення Державної аудиторської служби України» утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затв. постановою КМ України № 43 від 03.02.2016р., передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 п.4 вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; згідно з п.7 цього Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно з пп.9 п.4 зазначеного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Відповідно до п.п.16, 23 п.6 вказаного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затв. наказом Держаудитслужби № 23 від 02.06.2016р., Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі управління).

Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

Наказом Західного офісу Держаудитслужби № 187 від 02.07.2018р. затверджено Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл. Пунктом 4 вказаного Положення встановлено, що Управління, відповідно до покладених на нього завдань, вносить керівництву Офісу пропозиції щодо звернення до суду в інтересах держави.

За змістом ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надано право:

1) перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

2) безперешкодного доступу в ході державного фінансового контролю на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підприємствам, установам та організаціям, що контролюються; призупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства;

3) залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок;

4) вимагати від керівників підконтрольних установ проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України;

при проведенні ревізій вилучати у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про порушення, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який скріплюється підписами представника органу державного фінансового контролю та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій таких документів таким підприємствам, установам, організаціям;

5) одержувати від Національного банку України та його установ, банків та інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції та залишки коштів на рахунках об`єктів, що контролюються, а від інших підприємств і організацій, в тому числі недержавної форми власності, що мали правові відносини із зазначеними об`єктами - довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями. Одержання від банків інформації, що становить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність»;

6) одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю;

7) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

8) порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;

9) накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення;

10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

11) одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

12) проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється;

13) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку;

14) ініціювати проведення перевірок робочими групами центральних органів виконавчої влади;

15) порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Участь позивача в цьому судовому процесі пов`язана саме з його компетенцією в здійсненні його повноважень.

Звідси, суд перевіряє статус і повноваження цього державного органу, які визначені Конституцією України та відповідними законами України.

Таким чином, Держаудитслужба, в тому числі через свої міжрегіональні територіальні органи та їхні управління, наділена повноваженнями пред`являти підконтрольній установі вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки, яка є обов`язковою до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Окрім права звернення до суду з позовом про відшкодування збитків, Держаудитслужба наділена правом звернення до суду в інтересах держави, у тому випадку, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, але лише з питань збереження і використання активів.

Також аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги передбачено ст.10 зазначеного Закону і може бути адресовано виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Позивачем у цій справі є Західний офіс Держаудитслужби як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якої визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою, які мають публічно-правовий характер.

Водночас, позивачем заявлено вимоги, які стосуються забезпечення притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській обл.

Що стосується притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю, то Держаудитслужба наділена лише правом ініціювання такого питання. Підтвердженням наведеного є буквальний зміст п.15 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Відповідно, виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у вимозі, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є правом керівника підконтрольної установи, а не його обов`язком.

Процедура притягнення особи до дисциплінарної відповідальності регламентується нормами трудового та/або відповідного профільного законодавства, і наділяє роботодавця, або відповідну уповноважену особу дискреційними правами в даному питанні, визначаючи ряд обставин, які при цьому обов`язково враховуються. Визначення достатності чи недостатності підстав для порушення відповідного дисциплінарного провадження є прерогативою роботодавця, чи уповноваженої особи, де він керується певною свободою розсуду.

За таких умов посадові особи Держаудитслужби не можуть вимагати від керівника підконтрольної установи того, щоб він притягнув до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності, а тим більше вказувати на необхідності перевірки відповідності таких осіб займаним посадам, тобто, визначати конкретний вид і міру дисциплінарного стягнення, як це реалізовано у вимозі № 131716-14/1738 від 11.08.2022р.

На підконтрольній установі лежить обов`язок проінформувати Держаудитслужбу про вжиті заходи на усунення порушень, виявлених у ході перевірки, у строки, визначені у відповідній вимозі.

Відповідно, Служба автомобільних доріг у Рівненській обл. повинна була у строк до 10.11.2022р. надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл. підтверджену документально інформацію про вжиті заходи в частині опрацювання матеріалів перевірки закупівлі та здійснення контролю за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин. Що стосується питання притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності, то належним виконанням відповідної вимоги вважається інформування Держаудитслужби про те, чи знайшов підстави роботодавець реалізувати таке своє право, чи ні (якщо так - то який вид і міру відповідальності він обрав).

Під час судового розгляду справи з`ясовано, що Служба автомобільних доріг у Рівненській обл. листом № 12/1882 від 07.11.2022р. повідомила Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл. про те, що працівники ОСОБА_1 та ОСОБА_3 , з вини яких допущенні порушення законодавства, які відображені в Акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с, звільнені. На підтвердження цього, відповідач надав позивачу копії відповідних наказів. Зазначені накази підтверджують, що вищевказані працівники припинили трудові правовідносини зі Службою автомобільних доріг у Рівненській обл. ще до проведення перевірки Держаудитслужбою, а відтак вони з об`єктивних причин не могли бути притягнуті до дисциплінарної відповідальності відповідачем.

Отже, як правильно вказано судом першої інстанції, позов Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл. про зобов`язання Служби автомобільних доріг у Рівненській обл. забезпечити виконання частини невиконаних вимог, направлених листом № 131716-14/1738 від 11.08.2022р. про усунення виявлених перевіркою порушень, а саме: «забезпечити притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово - господарській діяльності САД у Рівненській області» не підлягає до задоволення через безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, а також через їхню дефектність та відсутність у відповідного суб`єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольної установи притягнути до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

При цьому, спосіб реалізації позивачем своєї компетенції має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність підконтрольної установи, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

При вирішенні наведеного спору колегія суддів враховує правову позицію, висловлену Верховним Судом по аналогічній категорії справ, зокрема, в постанові Касаційного адміністративного суду від 12.03.2021р. у справі № 640/3186/19, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов`язковою під час вирішення наведеного спору.

Доводи апелянта в іншій частині на правомірність прийнятого рішення не впливають та висновків суду не спростовують.

Враховуючи наведене, заявлений позов є безпідставним, через що не підлягає до задоволення з вищевикладених мотивів.

Також в порядку ст.139 КАС України понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги належить покласти на апелянта Західний офіс Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.).

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для його скасування колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу на нього слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.52, 139, ч.4 ст.229, ст.311, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Замінити відповідача Службу автомобільних доріг у Рівненській обл. його правонаступником - Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській обл.

Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.) на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20.03.2023р. в адміністративній справі № 460/3144/23 залишити без задоволення, а вказане рішення суду без змін.

Понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покласти на апелянта Західний офіс Держаудитслужби (в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській обл.).

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена у касаційному порядку у випадках, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді В. З. Улицький
І. В. Глушко
Дата складання повного тексту судового рішення: 30.06.2023р.