Справа № 640/6861/22
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2023-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/6861/22 Головуючий у 1 інстанції - Погрібніченко І.М.
Суддя-доповідач - Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

за участю секретаря Фищук Н.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2022 у справі за адміністративним позовом Київського національного університету ім. Тараса Шевченка до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування пунктів резолютивної частини листа-вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Київський національний університет ім. Тараса Шевченка звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати п. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 19, 20, 22, 23, 26 резолютивної частини листа-вимоги від 03.02.2022 № 000300-14/1252-2022 «Про усунення порушень».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2022 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Державна аудиторська служба України звернулась із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до пункту 8.20 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021 року, Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2006 № 361, Державною аудиторською службою України проведено державний фінансовий аудит діяльності Київського національного університету ім. Тараса Шевченка за період з 01.04.2018 по 31.08.2021.

Ревізію розпочато 29.09.2021 та завершено 20.12.2021.

За результатами проведеного державного фінансового аудиту Державною аудиторською службою України складено акт №000300-21/35 від 28.12.2021 (далі - акт).

Позивачем на акт подано заперечення, за результатом розгляду яких відповідачем останні прийнято не було, про що складено висновок на заперечення до акта ревізії.

03.02.2022 Державною аудиторською службою України складено лист-вимогу № 000300-14/1252-2022 "Про усунення порушень".

У зазначеному листі-вимозі Державною аудиторською службою України зазначено:

1. Розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників установи, винних у допущених порушеннях;

2. Вжити заходів щодо завершення будівництва ЖК «Еврика» з подальшим отриманням належних Університету квартир у кількості 166 штук, площею 9717,07 кв. м на суму 96782,0 тис. грн.;

3. Вжити заходів щодо повернення чотирикімнатної квартири площею 164,2 кв. м, вартістю 4381,3 тис. грн., виданої Університетом з порушення вимог законодавства ОСОБА_1 ;

4. Вжити заходів щодо повернення трикімнатної квартири площею 119,9 кв. м вартістю 3361,7 тис. грн., виданої Університетом з порушення вимог законодавства, ОСОБА_2 ;

5. Забезпечити усунення порушення вимог частини четвертої статті 1 Бюджетного кодексу України щодо покриття витрат університетської клініки коштом спеціального фонду кошторису, сформованого від надання платних освітніх послуг;

6. Забезпечити відшкодування порушення щодо незаконної виплати винагороди за укладеними цивільно-правовими договорами з працівниками Університету, виконання робіт за якими належать до їх посадових обов`язків на суму 8678,5 тис. грн.;

7. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Університету втрат, допущених внаслідок використання коштів на наукові дослідження на суму 7401,1 тис. грн. за відсутності державної атестації як наукової установи;

8. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Університету втрат на суму 1420,7 тис. грн., допущених внаслідок придбання обладнання у ТОВ «Шимюкрейн» та ФОП Петик за завищеними цінами;

9. Забезпечити відшкодування на користь Університету шкоди подальшим спрямуванням до державного бюджету) на суму 921,3 тис. грн., заподіяної внаслідок незаконного відчуження на користь юридичної особи іншої країни об`єкта інтелектуальної власності України (патенту на винахід);

10. Забезпечити відшкодування порушення, що призвело до завищення вартості наукових досліджень на суму 852,0 тис. грн через безпідставну виплату заробітної плати та винагороди за цивільно-правовими договорами працівникам Університету, які не брали участі у цих дослідженнях;

11. Забезпечити повернення до державного бюджету коштів на суму 886,8 тис. грн., безпідставно використаних на фактично невиконаний заключний етап науково-дослідної роботи;

12. Стягнути на користь Університету втрачені та недоотримані доходи від надання платних освітніх послуг іноземними студентами загалом на суму 780, 0 тис. грн;

13. Стягнути на користь Університету втрачені та недоотримані доходи від надання платних послуг з проживання у гуртожитках та орендної плати загалом на суму 743,8 тис. грн.;

14. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 1.30-136 КЗпП України на користь Університету втрат, допущених внаслідок невжиття заходів щодо своєчасного стягнення дебіторської заборгованості за невиконані підрядником будівельно-монтажні роботи та невідшкодовані винними особами збитки на суму 696,0 тис. грн.;

15. Забезпечити усунення порушення щодо безпідставної виплати надбавки за виконання особливо важливої роботи та перерахування єдиного соціального внеску загалом на суму 70,9 тис. грн.;

16. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 193, 199, 217. 218 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України на користь Університету втрат, заподіяних ТОВ «Інтерактивні системи навчання» через ненадання послуги з доопрацювання комп`ютерної програми «Цифровий університет. Університет в смартфоні» на суму 603,7 тис. грн.;

17. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Університету втрат, допущених внаслідок придбання продуктів харчування за цінами, які на 240,2 тис. грн перевищили середні ціни, визначені Держстатом по місту Києву;

18. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 193, 231, 232 Господарського кодексу України на користь Університету штрафних санкцій загалом на суму 221,0 тис. грн. за несвоєчасне виконання суб`єктами господарювання зобов`язань, визначених умовами договорів (мировою угодою). Зокрема, ТОВ «АСЕ» - 186, 6 тис. грн, ТОВ «Шимюкрейн» - 19,5 тис. грн., ТОВ «Агні Інжиніринг» -ТТ,9 тис. грн;

19. Забезпечити повернення до державного бюджету коштів на суму 194,1 тис. грн., які зайво отримані внаслідок завищення Університетом вартості наукових досліджень, що проводилися у межах міжнародних проектів;

20. Забезпечити відшкодування на користь Університету втрат, допущених внаслідок придбання персональних комп`ютерів з перевищенням граничних сум витрат, затверджених Постановою № 332 на 60,6 тис. грн;

21. Забезпечити відшкодування порушення щодо безпідставного списання паливо-мастильних матеріалів на суму 24,7 тис. грн.;

22. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) порушення щодо зайвого планування та, відповідно, отримання коштів на проведення наукових досліджень на суму 16407,2 тис. грн.;

23. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) порушення щодо зайвого планування коштів на суму 11323,7 тис. грн. на проведення наукових досліджень без атестації Університету як наукової установи;

24. Забезпечити використання за цільовим призначенням двох земельних ділянок площею 1,7 га вартістю 4337,1 тис. грн., що належать Університету на праві постійного користування;

25. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України (з подальшим спрямуванням до державного бюджету) порушення щодо зайвого планування та відповідно отримання коштів загального фонду кошторису на продукти харчування загалом на суму 1746,3 тис. грн.;

26. Забезпечити повернення до державного бюджету коштів на суму 1042,8 тис. грн., які Університет отримав від проведення науково-технічної експертизи з порушенням вимог Закону України «Про наукову і науково-технічну експертизу» за відсутності атестації як наукової установи;

27. Забезпечити переоформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки загальною площею 1,4097 га балансовою вартістю 118538,9 тис. грн., які зареєстровані за Національною академією державного управління при Президентові України, правонаступником якої є Університет;

28. Забезпечити відповідно до вимог статті 42 Земельного кодексу України передачу земельних ділянок під уведеними в експлуатацію житловими будинками ЖК «Еврика» та ЖК «Сонячна брама»;

29. Не допускати надалі нецільового використання бюджетних коштів, брати бюджетні зобов`язання відповідно до вимог Бюджетного кодексу України;

30. У діяльності Університету не допускати надалі порушення норм Закону України «Про публічні закупівлі».

Не погоджуючись із пунктами 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 19, 20, 22, 23, 26 вимоги Державної аудиторської служби України, позивач звернувся з даним позовом до суду першої інстанції.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що публічно-владні управлінські функції реалізовані відповідачем при прийнятті спірної вимоги не у спосіб передбачений законом, внаслідок чого пункти вимоги 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 19, 20, 22, 23, 26 Державної аудиторської служби України, викладеної в листі від 03.02.2022 року № 000300-14/1252-2022 "Про усунення порушень", підлягають скасуванню як протиправні, оскільки не містять визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення. Зокрема, апелянт зазначає, що державний фінансовий аудит діяльності Київського національного університету ім. Тараса Шевченка проведено з дотриманням норм законодавства та з метою покращення ефективності фінансово-господарської діяльності останнього. Держаудитслужба вважає, що встановлені порушення, які зазначені у пунктах п. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 19, 20, 22, 23, 26 вимоги є обґрунтованими та виявлені з дотриманням норм чинного законодавства України. Крім того, апелянт зауважує, що наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону (2939-12) та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом № 2939-XII.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу п.п. 16, 23 п. 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:

- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю;

- порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;

- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;

- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

Верховний Суд у постанові від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21 вказав, що з проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

Слід зазначити, що у даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

При цьому, спірна вимога не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування, зокрема, такий визначений відповідачем спосіб усунення порушення, як забезпечення відшкодування відповідно до норм статтей 130-136 КЗпП України, статтей 611, 629 Цивільного кодексу України. При цьому, вимога розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, відповідальних за допущені порушення, взагалі не вказує на збитки.

Водночас, ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача.

Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Від цього пункту вимоги похідним є пункт про забезпечення відшкодування матеріальної шкоди (втрат), заподіяної внаслідок допущення певних порушень, виявлених під час ревізії.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Надаючи оцінку правомірності оскаржуваної вимоги, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статуту Київського національного університету ім. Тараса Шевченка - Центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, у підпорядкуванні якого перебуває Університет, є Міністерство освіти і науки України.

Пунктом 46 «Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, визначено, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

З аналізу вищенаведених норм права вбачається, що вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Так, в ухвалі Верховного Суду у складі колегії судців Касаційного адміністративного суду від 03.09.2018 у справі №810/1750/18 (адміністративне провадження №Пз/9901/48/18) зазначено, що Верховний Суд України та Верховний Суд (постанова Верховного Суду України у справі № 2а/2570/614/2012 від 09 червня 2015 року, з посиланням на справи № 21-40а14, №21-89а14; постанова Верховного Суду від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17, провадження № К/9901/5402/17) виходили з того, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Верховний Суд, аналізуючи положення Закону № 2939, зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю як акт індивідуальної дії породжує правові наслідки для суб`єкта, якому вона скерована, відтак вона є об`єктом судового контролю і повинна відповідати вимогам законодавства, що ставляться до акта індивідуальної дії.

Разом з тим, «законність» (правомірність) письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, наявність підстав для її скерування адресату, а також її відповідність решті критеріїв, що містяться у частині другій статті 2 КАС України.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що для перевірки правомірності вимоги органу фінансового контролю (конкретний зміст якої залежатиме від покладених в її основу висновків контролюючого суб`єкта за результатами відповідних перевірок щодо конкретних порушень певних положень законодавства) суду належить встановити: по-перше, чи прийнята (сформована та скерована підконтрольному суб`єкту) вимога на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України; для цього слід встановити, чи узгоджується зміст вимоги з висновками акту відповідної ревізії (перевірки) фінансово-господарської діяльності підконтрольного суб`єкта; чи відповідає предмет ревізії (перевірки) змісту вимоги; чи повноважний орган фінансового контролю проводив ревізію (перевірку) і приймав (формулював, скеровував) відповідну вимогу; чи ревізію (перевірку) проведено щодо належного (підконтрольного) суб`єкта; по-друге, чи відповідає зміст вимоги (який узгоджується з висновками акта ревізії (перевірки) положенням чинного законодавства, тобто чи є законні підстави для пред`явлення вимоги; останнє встановлюється судом шляхом правової оцінки встановлених у кожній конкретній справі обставин, аналізу відповідного законодавства (як застосованого органом державного фінансового контролю, так і того, яке підлягає застосуванню у спірних правовідносинах).

Колегія суддів звертає увагу, що вищезазначеними рішеннями Верховного Суду викладено алгоритм (послідовність) дій судів з перевірки письмових вимог контролюючого органу, з метою з`ясування їх правомірності, при оскарженні в судовому порядку.

Аналіз викладеної послідовності передбачає:

- по-перше перевірку письмової вимоги на предмет відповідності критерію (у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України) прийняття рішення владним суб`єктом;

- по-друге, у разі встановлення зазначеної відповідності, з`ясування відповідності змісту вимоги положенням чинного законодавства.

Разом з тим, встановлення невідповідності оскаржуваної вимоги критерію - у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України, є підставою для висновку щодо протиправності оскаржуваної вимоги.

В даному випадку, оскаржувана вимога, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом.

Водночас, спірні пункти вимоги, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкові до виконання підконтрольною установою, прийняті з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованими щодо способу, у який слід усунути порушення.

Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку», відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених наслідків використання коштів з порушенням законодавства.

Слід зазначити, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що публічно-владні управлінські функції реалізовані відповідачем при прийнятті спірної вимоги не у спосіб передбачений законом, внаслідок чого пункти вимоги 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 19, 20, 22, 23, 26 Державної аудиторської служби України, викладеної в листі від 03.02.2022 № 000300-14/1252-2022 "Про усунення порушень" підлягають скасуванню як протиправні, оскільки не містять визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову.

При цьому, надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія враховує рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…»..

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 26.06.2023.