Справа № 420/188/23
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2023-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 червня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/188/23

Перша інстанція: суддя Попов В.Ф.,

повний текст судового рішення

складено 22.03.2023, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченко К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Авангардівської селищної ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року по справі за позовом Керівника Чорноморської окружної прокуратури до Авангардівської селищної ради Одеського району Одеської області, третя особа: Служба у справах дітей Авангардівської селищної ради Одеського району Одеської області, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Керівник Чорноморської окружної прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Авангардівської селищної ради Одеського району Одеської області, в якій просить визнати протиправною бездіяльність Авангардівської селищної ради щодо не приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради відповідно до нормативів, установлених ч.6 ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», зобов`язавши Авангардівську селищну раду вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради відповідно до нормативів, установлених зазначеним Законом, а саме в кількості 6 осіб.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Авангардівська селищна рада не виконує належним чином повноваження з забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, так як штатна чисельність служби у справа дітей не відповідає вимогам з ч.6 ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» відповідно до якої штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об?єднану територіальну громаду. Станом на 19.12.2022 року, на території Авангардівської селищної територіальної громади, проживає 5740 особи у віці від народження до 18 років, а чисельність працівників Служби у справах неповнолітніх становить 3 одиниці замість шести. Просить задовольнити позовні вимоги.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року позовні вимоги керівника Чорноморської окружної прокуратури до Авангардівської селищної ради Одеського району Одеської області задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Авангардівської селищної ради щодо неприведення штатної чисельності Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради відповідно до нормативів, установлених ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей». Зобов`язано Авангардівську селищну раду привести штатну чисельність Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради у відповідність до нормативів, установлених ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

На вказане рішення суду Авангардівська селищна рада Одеського району Одеської області подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року, в задоволенні позовної заяви керівника Чорноморської окружної прокуратури у справі №420/188/23 відмовити повністю.

Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

Згідно з інформацією, наданою Авангардівською селищною радою на запит керівника Чорноморської окружної прокуратури від 15.12.2022 року встановлено, що станом на 19.12.2022 року, на території Авангардівської селищної територіальної громади, проживає 5740 осіб у віці від народження до 18 років (а.с.28).

Рішенням Авангардівської селищної ради від 03.03.2021 року №319-VIII «Про створення Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради та затвердження Положення про Службу» (зі змінами, внесеними рішенням сесії Авангардівської селищної ради від 08.04.2021 року №352-VIII) затверджено структуру та штатний розпис виконавчого органу Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради у кількості 2 штатних одиниць (а.с.44-53).

Рішенням сесії Авангардівської селищної ради від 23.12.2021 року №1082-VIII «Про затвердження структури та штатного розпису виконавчого органу Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради на 2022 рік» затверджено структуру та чисельність Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради у кількості 3 штатних одиниць: 1 - начальник служби у справах дітей; 2 - головний спеціаліст служби (а.с.29-31).

Чорноморською окружною прокуратурою до Авангардівсьої селищної ради направлено листа про необхідність приведення у відповідність фактичної чисельності працівників у вже створених службах вимогам ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

Авангардівською селищною радою листом від 19.12.2022 року за вих. №01-3113 надано відповідь, згідно з якою питання про внесення змін до структури та штатного розпису служби у справах дітей Авангардівської селищної ради буде розглянуто після закінчення воєнних дій на території України (а.с.28).

Не погоджуючись з таким обґрунтуванням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з вимогами частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з вимогами частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі №260/1831/20.

Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995 року), яку ратифіковано постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 року №789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Положеннями частини другої статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 07.12.2000 року при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною другою статті 142 Конституції України визначено, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Закон України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» від 24.01.1995 року №20/95-ВР визначає правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, статтею 1 якого встановлено, що здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

Частиною сьомою статті 4 Закону №20/95-ВР передбачено, що штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Наведені положення законодавства зобов`язують органи місцевого самоврядування створювати служби у справах дітей для виконання відповідних повноважень з урахуванням вимог законодавства до їх штатної чисельності, а саме один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті.

ОБГРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішенням сесії Авангардівської селищної ради від 23.12.2021 року №1082-VIII «Про затвердження структури та штатного розпису виконавчого органу Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради на 2022 рік» затверджено структуру та чисельність Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради у кількості 3 штатних одиниць: 1 - начальник служби у справах дітей; 2 - головний спеціаліст служби (а.с.29-31).

Станом на 19.12.2022 року, на території Авангардівської селищної територіальної громади, проживає 5740 особи у віці від народження до 18 років

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що штатна чисельність спеціалістів Служби у справах дітей Авангардівської селищної ради не відповідає вимогам ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», оскільки відповідно до вимог зазначеного Закону кількість штатних одиниць спеціалістів Служби у справах дітей повинна складати 6 штатних одиниць (5740 : 1000 = 5,7), тоді як вона становить на даний час 3 штатних одиниці.

Крім того, колегія суддів також звертає увагу, що реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади.

Зокрема, в Указі Президента України від 24 березня 2021 року №119/2021 «Про Національну стратегію у сфері прав людини» однією зі стратегічних цілей визначено забезпечення прав дітей. У §18 зазначається, що права дітей в Україні забезпечуються та захищаються відповідно до загальновизнаних міжнародних, у тому числі європейських, стандартів; враховуються найкращі інтереси та думки дитини під час прийняття рішень, які її стосуються.

Завданнями, спрямованими на досягнення цілей стратегії, є, зокрема, посилення спроможності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення та захисту прав дитини, підтримки сімей з дітьми.

Також Указом Президента України від 30 вересня 2019 року №721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

До того ж Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) неодноразово у своїх рішеннях (зокрема, у справах «Rahimi v. Greece, заява №8687/08 та Khan v. France, заява №12267/16») вказував на недоліки національних органів влади щодо забезпечення піклування про неповнолітніх, у тому числі, дітей, позбавлених батьківського піклування.

Отже, система адміністративної юстиції повинна забезпечити, щоб конкретні права і потреби дітей розуміли і поважали. При цьому, якнайкраще забезпечення інтересів дитини має бути першочерговим завданням адміністративного органу у всіх процесах, пов`язаних із прийняттям рішень з питань, що відіграють головну роль в добробуті дитини.

З урахуванням вищезазначеного, позовні вимоги керівника Чорноморської окружної прокуратури колегія суддів вважає обґрунтованими, а висновки суду першої інстанції вірними, з огляду на те, що орган місцевого самоврядування в особі Авангардівської селищної ради зобов?язаний привести у відповідність штатний розпис Служби у справах дітей до вимог чинного законодавства, зокрема, збільшити штатну чисельність спеціалістів служби на 3 одиниці.

Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно з п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Авангардіської селищної ради Одеського району Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2023 року без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді К.В. Кравченко Н.В. Вербицька