Справа № 320/17353/23
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2023-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Головченко В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден" та зобов`язати Кабінет Міністрів України усунути наслідки прийняття постанови від 30.12.2022 №1499 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден" шляхом прийняття нової постанови, направленої на:

- відновлення дії підпункту 20 пункту 4 Положення про Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року №460 в редакції, що існувала до моменту набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України №1499 від 30.12.2022;

- відновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 2021 року №497 "Про атестацію здобувачів ступеня фахової передвищої освіти та ступенів вищої освіти на першому (бакалаврському) та другому (магістерському) рівнях у формі єдиного державного кваліфікаційного іспиту" в редакції, що існувала до моменту набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України №1499 від 30.12.2022;

- відновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 30 червня 2021 року №734 "Про реалізацію експериментального проекту щодо проведення іспиту у формі комп`ютерного тестування для підтвердження кваліфікації моряків" в редакції, що існувала до моменту набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України № 1499 від 30.12.2022;

- відновлення дії Положення про Державну службу морського та внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2022 року №212 "Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства" в редакції, що існувала до моменту набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України № 1499 від 30.12.2022;

- відновлення дії наказу Міністерства транспорту України від 08.01.2003 №3 "Про затвердження положення про ведення єдиного Державного реєстру документів моряків";

- відновлення дії наказу Міністерства транспорту України від 28.08.2003 №672 "Про затвердження порядку припинення дії підтверджень дипломів та позачергової перевірки компетентності осіб командного складу морських суден";

- відновлення дії наказу Міністерства транспорту та зв`язку України від 03.08.2005 №411 "Про затвердження Порядку видачі пільгових дозволів";

- відновлення дії наказу Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства економіки України від 08.11.2006 №1065/337 "Про затвердження розмірів плати за підтвердження кваліфікації моряків";

- відновлення дії наказу Міністерства транспорту та зв`язку України від 07.05.2007 №377 "Про затвердження порядку роботи Державних кваліфікаційних комісій";

- відновлення дії наказу Міністерства інфраструктури України від 07.08.2013 №567 "Про затвердження Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння";

- відновлення дії наказу Міністерства інфраструктури України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.10.2014 №479/1182 "Про внесення змін до розмірів плати за підтвердження кваліфікації моряків".

29.05.2023 до Київського окружного адміністративного суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову, в якому позивач просив:

1) заборонити Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден", зокрема:

- утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій моряків для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях моряків;

- організація, забезпечення роботи та функціонування апеляційної комісії Адміністрації судноплавства;

- підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію;

- ведення переліку закладів з підготовки моряків, погодження програм підготовки в закладах з підготовки моряків;

- здійснення підтвердження збереження професійної придатності моряками для мети видачі кваліфікаційних документів;

- організація та забезпечення складання моряками комп`ютерних іспитів для перевірки професійної компетентності моряків;

- видача послужних книжок моряка та кваліфікаційних документів моряків (професійного диплома, підтвердження до професійного диплома, сертифікату компетентності, підтвердження до сертифіката компетентності, професійного диплому, виданого іноземною державою, свідоцтва фахівця, свідоцтва фахівця про спеціальну підготовку, свідоцтва про спеціальну підготовку персоналу пасажирських суден);

- видача пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

- ведення Державного реєстру документів моряків, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками, забезпечення в установленому порядку доступу до нього, організацію та здійснення перевірки дійсності (верифікації) документів моряків;

- видачі будь-яких актів нормативного та/або розпорядчого характеру, що пов`язані із виконанням даної постанови;

2) зобов`язати Міністерство юстиції України на час розгляду даної справи відновити в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів дію наступних нормативно-правових актів:

- наказу Міністерства транспорту України від 08.01.2003 №3 "Про затвердження положення про ведення єдиного Державного реєстру документів моряків";

- наказу Міністерства транспорту України від 28.08.2003 №672 "Про затвердження порядку припинення дії підтверджень дипломів та позачергової перевірки компетентності осіб командного складу морських суден";

- наказу Міністерства транспорту та зв`язку України від 03.08.2005 №411 "Про затвердження Порядку видачі пільгових дозволів";

- наказу Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства економіки України від 08.11.2006 №1065/337 "Про затвердження розмірів плати за підтвердження кваліфікації моряків";

- наказу Міністерства транспорту та зв`язку України від 07.05.2007 №377 "Про затвердження порядку роботи Державних кваліфікаційних комісій";

- наказу Міністерства інфраструктури України від 07.08.2013 №567 "Про затвердження Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння";

- наказу Міністерства інфраструктури України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.10.2014 №479/1182 "Про внесення змін до розмірів плати за підтвердження кваліфікації моряків".

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено частково, заборонено Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 "Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден", зокрема: утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій моряків для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях моряків; організація, забезпечення роботи та функціонування апеляційної комісії Адміністрації судноплавства; підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію; ведення переліку закладів з підготовки моряків, погодження програм підготовки в закладах з підготовки моряків; здійснення підтвердження збереження професійної придатності моряками для мети видачі кваліфікаційних документів; організація та забезпечення складання моряками комп`ютерних іспитів для перевірки професійної компетентності моряків; видача послужних книжок моряка та кваліфікаційних документів моряків (професійного диплома, підтвердження до професійного диплома, сертифікату компетентності, підтвердження до сертифіката компетентності, професійного диплому, виданого іноземною державою, свідоцтва фахівця, свідоцтва фахівця про спеціальну підготовку, свідоцтва про спеціальну підготовку персоналу пасажирських суден); видача пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками; ведення Державного реєстру документів моряків, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками, забезпечення в установленому порядку доступу до нього, організацію та здійснення перевірки дійсності (верифікації) документів моряків; видачі будь-яких актів нормативного та/або розпорядчого характеру, що пов`язані із виконанням даної постанови. В іншій частині заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовлено.

Не погодившись із вказаною ухвалою, Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України подала апеляційну скаргу, в якій просить прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні клопотання про забезпечення позову. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що позивачем не наведено посилань, які саме конкретні права та інтереси заявника порушуються і яким чином невжиття заходів забезпечення позову зумовить в подальшому утруднення відновлення його прав. Також апелянт посилається на пряму заборону щодо вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України, а самими вжитими заходами заблоковано дипломування українських моряків, що свідчить про порушення засад співмірності.

Кабінет Міністрів України також подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що вжиті заходи забезпечення позову направлені на обмеження законодавчих повноважень Адміністрації судноплавства, що є недопустимим, право позивача на працю не порушувалось відповідачем і оскаржуваний акт не встановлює жодних обмежень чи заборон щодо трудових прав позивача. Скаржник зазначає, що судом першої інстанції не надавалась оцінка співмірності та адекватності застосованих заходів забезпечення позову, і вжитими заходами допущено зупинення реалізації оскаржуваного акту Уряду, що прямо заборонено положеннями КАС України.

Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України також подало апеляційну скаргу на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, в якій просило її скасувати та постановити нову, якою у задоволенні клопотання позивача про забезпечення позову відмовити повністю. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані не зазначенням в спірній ухвалі будь-яких обставин, з якими процесуальний закон пов`язує можливість застосування заходів забезпечення адміністративного позову, а самі вжиті заходи суперечать процесуальному законодавству, не відповідають критеріям розумності та мають наслідком втрату державою можливості виконувати міжнародні зобов`язання щодо дипломування моряків. Скаржник зазначає, що заборона виконувати Адміністрації судноплавства свої повноваження у сфері дипломування моряків жодним чином не відновить права позивача працювати у складі ліквідованої ІПДМ.

Позивачем подано відзиви на апеляційні скарги, в яких він зазначив, що в результаті прийняття оскаржуваної постанови система підготовки та дипломування моряків зазнає істотних змін, зокрема повноваження щодо організації роботи державних конкурсних комісій (ДКК) переходять від Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ІПДМ) до Адміністрації судноплавства і позивач, як член ДКК при ІПДМ втрачає можливість доступу до праці на раніше існуючих умовах, що веде до позбавлення його статусу члена ДКК і створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав, що є підставою для вжиття заходів забезпечення позову. Позивач зазначає, що заборона виконання повноважень не вважається тотожнім вирішенню спору, а необхідність вжиття відповідних заходів для збереження чинної системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти, про що наголошував Верховний Суд в постанові від 13.05.2021 у справі №640/31875/20, що свідчить про безпідставність доводів скаржників щодо неспівмірності вжитих заходів та відсутність порушень п.1 ч.3 ст.151 КАС України. Також позивач зазначає, що встановлена оскаржуваною ухвалою заборона стосується виключно повноважень Адміністрації судноплавства, визначених постановою Кабінету міністрів України від 30.12.2022 №1499, яка є предметом оскарження, що свідчить про безпідставність тверджень апелянтів на порушення п.5 ч.3 ст.151 КАС України.

Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків відзиви на апеляційні скарги не подавала. Будь-які її письмові пояснення у матеріалах справи відсутні. В судовому засіданні в суді апеляційної інстанції представник Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків підтримав вимоги апеляційних скарг.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін та третіх осіб, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів виходить з наступного.

Клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення позову було обґрунтовано наявністю істотної та очевидної загрози заподіяння шкоди його правам в результаті прийняття оскаржуваної постанови та створеного, в результаті набрання нею чинності, правового колапсу у системі підготовки та дипломування моряків, подальша дія оскаржуваної постанови призведе до неможливості усунення її наслідків, а невжиття заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Також позивач наголошував на тому, що існують очевидні ознаки протиправності оскаржуваної постанови.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, дійшов висновку, що позивачем в установленому законом порядку доведено очевидну небезпеку заподіяння йому шкоди у спірних правовідносинах, внаслідок чого наявна необхідність збереження системи підготовки та дипломування моряків, яка існувала до моменту прийняття постанови №1499, оскільки в протилежному випадку в системі державного управління виникнуть невідворотні наслідки, які не можуть бути усунуті шляхом вирішення спору по суті і незастосування заходів забезпечення позову створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Збереження чинної системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків та убезпечення її від зупинення не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти, що повністю відповідає правовим засадам та умовам, за яких вжиття заходів до забезпечення позову є можливим.

За наслідками перегляду ухвали суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Частинами 1, 2 ст. 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що з метою захисту прав та інтересів особи суд за її заявою або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, постановлення якої належить до дискреційних повноважень суду та вирішення питання щодо їх вжиття залежить від наявності однієї з обставин, передбачених ч. 2 ст. 150 КАС України, що встановлюється судом виходячи з конкретних доказів, поданих заявником.

Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням особи.

Суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Відповідно до ч.1, 2 ст.151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих заявником на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам, що можуть бути нею заявлені.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб-позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

Водночас, заходи забезпечення мають бути адекватними та співмірними.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом подальших позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

В той же час, положеннями п.1 ч.3 ст.151 КАС України встановлено заборону на забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

Таким чином, вжиття заходів забезпечення позову, які мають наслідком зупинення дії актів Кабінету Міністрів України - заборонено.

Як вбачається з вжитих судом першої інстанції заходів забезпечення позову, вони полягали у забороні Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 «Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден».

Відповідно до п.1 Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2022 №212, Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України (Адміністрація судноплавства) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра з відновлення України - Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури і який реалізує державну політику у сферах морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства.

Так, пунктом 5 постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено Адміністрації судноплавства: у шестимісячний строк погодити з Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури та Міністерством цифрової трансформації технічну документацію щодо створення та впровадження інформаційно-комунікаційної системи у сфері підготовки та дипломування членів екіпажів суден; забезпечити розроблення інформаційно-комунікаційної системи у сфері підготовки та дипломування членів екіпажів суден; разом із Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури та Міністерством цифрової трансформації забезпечити впровадження інформаційно-комунікаційної системи у сфері підготовки та дипломування членів екіпажів суден.

Також, вказаною постановою затверджено Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння (далі - Положення 1499), нормами якої передбачено, зокрема, що у виключних випадках (для забезпечення безпеки мореплавства та збереження на судні мінімального безпечного складу екіпажу відповідно до суднового свідоцтва про мінімальний безпечний склад екіпажу) особі командного складу Адміністрацією судноплавства може бути виданий пільговий дозвіл на виконання протягом обмеженого періоду на визначеному судні обов`язків на посаді, яка є на один ступінь вищою, ніж може займати моряк відповідно до його професійного диплома або сертифіката компетентності (далі - пільговий дозвіл); кожний пільговий дозвіл видається Адміністрацією судноплавства за підписом Голови Адміністрації судноплавства в строк до трьох робочих днів з дати отримання Адміністрацією судноплавства звернення судновласника; Адміністрація судноплавства щороку до 31 січня подає Генеральному секретарю Міжнародної морської організації в установленому цією організацією порядку звіт про видані за минулий рік пільгові дозволи та інформує про це Мінінфраструктури та МЗС; для здійснення Адміністрацією судноплавства повноважень і виконання функцій відповідно до цього Положення Адміністрацією судноплавства з числа її посадових осіб утворюється державна кваліфікаційна комісія моряків; склад державної кваліфікаційної комісії моряків, а також зміни до нього затверджуються наказом Адміністрації судноплавства, який оприлюднюється протягом п`яти робочих днів з дня затвердження на офіційному веб-сайті Адміністрації судноплавства; програми єдиних державних кваліфікаційних іспитів моряків розробляються робочою групою, яка утворюється МОН за участю Мінінфраструктури та Адміністрації судноплавства, затверджуються МОН за погодженням з Мінінфраструктури та оприлюднюються відповідно до законодавства (п.8, 19, 20, 56 Положення).

Згідно з п.104 Положення 1499 Адміністрація судноплавства видає морякам такі кваліфікаційні документи: 1) професійні дипломи; 2) підтвердження до професійних дипломів; 3) сертифікати компетентності; 4) підтвердження до сертифікатів компетентності; 5) пільгові дозволи; 6) свідоцтва фахівця про спеціальну підготовку: свідоцтво фахівця про проходження початкової підготовки для здійснення вантажних операцій на нафтових танкерах та танкерах-хімовозах; свідоцтво фахівця про проходження розширеної підготовки для здійснення вантажних операцій на нафтових танкерах; свідоцтво фахівця про проходження розширеної підготовки для здійснення вантажних операцій на танкерах-хімовозах; свідоцтво фахівця про проходження початкової підготовки для здійснення вантажних операцій на танкерах-газовозах; свідоцтво фахівця про проходження розширеної підготовки для здійснення вантажних операцій на танкерах-газовозах.

Відповідно до п.110 наведеного Положення після видачі кваліфікаційного документа Адміністрація судноплавства може провести додаткову перевірку поданих моряком відомостей про стаж його роботи чи проходження виробничої або навально-виробничої практики, на підставі яких виданий кваліфікаційний документ.

В силу п.137, 141, 143 Положення №1499 відомості до Державного реєстру документів моряків вносяться його створювачами: Адміністрацією судноплавства - про документи, які видає Адміністрація судноплавства; закладами з підготовки моряків - про документи, які видають такі заклади з підготовки моряків. Виправлення відомостей у Державному реєстрі документів моряків у разі виявлення помилок здійснюється Адміністрацією судноплавства, закладами з підготовки моряків після подання моряком заяви про таку помилку до Адміністрації судноплавства або закладу з підготовки моряків у паперовій або електронній (із застосуванням електронного підпису) формі. Виправлення відомостей здійснюється безоплатно протягом одного робочого дня після подання такої заяви. На запит фізичної або юридичної особи Адміністрація судноплавства надає інформацію в електронній формі щодо наявності у Державному реєстрі документів моряків відомостей про кваліфікаційний документ (кваліфікаційні документи) моряка або пільговий дозвіл за формою, наведеною в додатку 10.

Нормами 145, 148 вказаного Положення встановлено, що держателем електронної системи є Адміністрація судноплавства, яка: розробляє і затверджує технічні вимоги та завдання з розроблення програмного забезпечення електронної системи, організовує його розроблення та здійснює його приймання; проводить моніторинг та аналіз якості функціонування електронної системи; організовує інформаційну взаємодію електронної системи з іншими державними електронними інформаційними ресурсами; визначає та розміщує на своєму офіційному веб-сайті порядок доступу до електронної системи; спрямовує та контролює діяльність технічного адміністратора електронної системи.

Адміністрація судноплавства є власником прав інтелектуальної власності на програмне забезпечення електронної системи.

Адміністрація судноплавства забезпечує захист від несанкціонованого доступу до електронної системи, зокрема до Державного реєстру документів моряків. Під час перевірки чинності документів моряків з використанням Державного реєстру документів моряків будь-яка можливість внесення або змінення відомостей до зазначеного Реєстру має бути виключена.

Адміністратором електронної системи є Адміністрація судноплавства, яка: забезпечує впровадження та адміністрування електронної системи; створює основний та резервний центри обробки даних електронної системи, забезпечує їх функціонування та адміністрування; затверджує регламенти роботи електронної системи, інструкції з користування нею; забезпечує створення, збереження та захист резервної копії відомостей електронної системи; блокує доступ до електронного кабінету користувача в разі отримання повідомлення про ознаку компрометації кваліфікованого електронного підпису або електронної печатки чи ідентифікаторів доступу.

Таким чином, застосований судом першої інстанції спосіб забезпечення позову шляхом заборони Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 «Деякі питання присвоєння звань особам командного складу морських суден» фактично має наслідком зупинення дії окремих положень постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499, які встановлюють обов`язки та визначають компетенцію Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України (Адміністрації судноплавства), що прямо суперечить нормам процесуального законодавства.

Формальна зміна формулювання заходів забезпечення позову не спростовує наслідків їх вжиття, які фактично полягають у зупиненні дії окремих положень оскаржуваного акту Кабінету Міністрів України, заборона на що прямо встановлена положеннями п.1 ч.3 ст.151 КАС України.

Щодо визначеної заявником підстави для забезпечення позову в частині наявності ознак, які свідчать про очевидність протиправності постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499, колегія суддів зазначає, що в цьому випадку наявність ознак протиправності оскаржуваного акту може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.

Очевидна протиправність рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень це прийняття ним таких рішень (вчинення дій, допущення бездіяльності), які взагалі не передбачені законодавством України, або прийняття рішень суб`єктами, які не наділені компетенцією у відповідній сфері.

Повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування та координування діяльності центральних органів виконавчої влади (до яких належить Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України) прямо встановлені в ч.2 ст.16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та ч.1 ст.21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а тому відсутні підстави вважати, що оскаржувана позивачем постанова є очевидно протиправною.

У справі "Беєлер проти Італії" Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі "Інтерсплав" проти України" Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати "справедливий баланс" між інтересами особи і суспільства.

При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог Заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 29 листопада 2022 року у справі № 640/17821/21, від 06 грудня 2022 року у справі № 140/8745/21, від 24 травня 2023 року у справі № 640/14575/22, від 08 червня 2023 року у справі № 160/1140/23.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 863-р від 24.10.2018 "Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту" було передбачено, зокрема передачу цілісного майнового комплексу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків зі сфери управління Мінінфраструктури до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту.

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 06.03.2022 № 212 "Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту", якою, зокрема, перейменовано Державну службу морського та річкового транспорту України на Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України.

26.04.2022 Державною службою морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України було прийнято наказ № 113 "Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків", який встановлює процедуру припинення Інспекції шляхом її приєднання до Державного підприємства "Сервісний центр морського та річкового транспорту" та у відповідності до якого утворено комісію з реорганізації Інспекції (а.с.69-70 т.1).

Відповідно до наказу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 29.12.2022 № 50 "Про затвердження персонального складу державних кваліфікаційних комісій на 2023 рік" позивача включено до членів ДКК (а.с.43 т.1).

Виконання повноважень члена Державної кваліфікаційної комісії здійснювалось позивачем на підставі цивільно-правових договорів від 30.12.2022 №30/12/22-104 та №30/12/22-113, однак листом Інспекції з підготовки та дипломування моряків від 30.01.2023 №1/8-136/01 позивача повідомлено про розірвання вказаних договорів на підставі п.8.4 таких договорів (а.с.67 т.1).

Наказом Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 13.02.2023 №4 припинено повноваження членів ДКК і визнано таким, що втратив чинність наказ ІПДМ від 29.12.2022 №50 (а.с.71 т.1 зворот).

Позивач вказує, що для Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків настають невідворотні правові наслідки, оскільки вказана юридична особа може бути припинена із повним вивільненням її працівників, наслідком чого може стати повна неможливість відновлення становища, яке існувало до прийняття оскаржуваних у справі актів.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що позивачем не надано доказів, які б підтверджували, що його саме професійні права, як працівника Державної кваліфікаційної комісії, можуть бути порушені у разі невжиття заходів забезпечення позову в даному випадку.

Виконання Адміністрацією судноплавства власних повноважень жодним чином не забороняє позивачу входити до складу ДКК, що затверджується наказом Адміністрації судноплавства чи укладати цивільно-правові договори.

Натомість, застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову призводять до фактичного зупинення процесу організації підготовки та дипломування моряків.

Внаслідок заборони Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати надані постановою від 30.12.2022 №1499 повноваження фактично зупиниться вся організація підготовки та дипломування моряків, а оскаржуваною ухвалою суд першої інстанції фактично зупинив створення та впровадження інформаційно-комунікаційної системи у сфері підготовки та дипломування членів екіпажів суден, видачу морякам кваліфікаційних документів, внесення відомостей до Державного реєстру документів моряків,

Застосування таких заходів забезпечення позову, не має наслідком захист прав позивача, зокрема трудових, натомість, порушує права необмеженого кола осіб, діяльність яких залежить від можливості виконання Адміністрацією судноплавства своїх повноважень, визначених в постанові Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499.

Таким чином, колегія суддів вважає, що такі заходи забезпечення позову, як заборона Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499, не є адекватними предмету позову, оскільки стосуються необмеженого кола осіб.

Крім того, вказані ризики можуть мати вкрай негативні наслідки для Держави, оскільки Адміністрація судноплавства є відповідальним за виконання зобов`язань, що випливають із членства України в Міжнародній морській організації та виконання державою взятих на себе зобов`язань за Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року та Міжнародною конвенцією про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року.

Також колегія суддів відхиляє посилання позивача на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі № 640/31875/20, оскільки у вказаному судовому рішення не досліджувалось питання відповідності вжитих заходів забезпечення позову на предмет їх адекватності та співмірності стосовно впливу заборони Адміністрації судноплавства виконувати власні повноваження на необмежене коло осіб та фактичне зупинення організації підготовки та дипломування моряків, а також не надавалась оцінка неможливості вжиття таких заходів забезпечення з урахуванням положень п.1 ч.3 ст.151 КАС України.

Також, колегія суддів звертає увагу, що предмет судового розгляду у справі № 640/31875/20 є відмінним від предмету розгляду в даній справі, а саме у справі №640/31875/20 оскаржувалась постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання дипломування моряків», яка прийнята з метою приведення у відповідність норм чинного законодавства враховуючи абз.17 ч.1 ст.16-3 Закону України "Про транспорт" та ст.51, 77, 78 Кодексу торговельного мореплавства України, в той час, як оскаржувана у даній справі постанова Кабінету Міністрів України від 30.12.2022 №1499 прийнята відповідно до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, Міжнародної конвенції про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року, статті 51 Кодексу торговельного мореплавства.

Тобто, предмети розгляду у даній справі, та справі №640/31875/20 не є подібними між собою, що також виключає можливість врахування наведених позивачем висновків, викладених у постанові Верховного Суду.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення позову, з огляду на недоведення та непідтвердження належними та допустимими доказами обставин та фактів, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача у разі не вжиття відповідних заходів забезпечення позову шляхом заборони Державній службі морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України виконувати надані постановою від 30.12.2022 №1499 повноваження, до ухвалення рішення в адміністративній справі, або що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Застосований судом першої інстанції засіб забезпечення позову є неспівмірним та не адекватним предмету позову, має наслідком блокування процесу організації підготовки та дипломування моряків, впливає на права необмеженого кола осіб, по своїй суді суперечить вимогам п.1 ч.3 ст.151 КАС України, оскільки фактично зупиняє дію окремих положень акту Кабінету Міністрів України, внаслідок чого спірна ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволення клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення позову.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Враховуючи, що апеляційні скарги не містять жодних доводів та вимог про скасування ухвали суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову щодо зобов`язань Міністерства юстиції України вчинити певні дій, в цій частині судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.

Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п. 13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року №7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції не враховано норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, з огляду на відсутність передбачених законодавством підстав для вжиття відповідних заходів забезпечення позову. У зв`язку з цим суд вважає за необхідне скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та постановити нову, якою відмовити в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову.

Керуючись ст.150, 151, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А

Апеляційні скарги Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Текст постанови складено 27 червня 2023 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма