Справа № 580/8243/21
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2023-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №580/8243/21
адміністративне провадження №К/990/621/23
судді Верховного Суду Стародуба О.П.
у справі №580/8243/21 (провадження К/990/621/23) за позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
щодо постанови Верховного Суду від 21.06.2023, якою касаційну скаргу Виконавчого комітету Чигиринської міської ради задоволено частково. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 скасовано. Справу №580/8243/21 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи ухвалені у цій справі судові рішення та направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд виходив з того, що судам попередніх інстанцій необхідно перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави, а саме обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів, оскільки без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.
На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити щодо рішення Верховного Суду у цій справі окрему думку.
Предметом оскарження у цій справі була протиправна бездіяльність виконавчого комітету Чигиринської міської ради, яка полягала у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин.
Вирішуючи справи, пов?язані із захистом культурної спадщини України Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (Постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31.01.2023 у справі №640/8728/21).
Підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі слугувало те, що судами не перевірено доводи прокурора у позовній заяві щодо підстав для представництва інтересів держави.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 у питанні представництва прокурором інтересів держави Верховний Суд у складі Судової палати дійшов висновку, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси набувають статусу відповідача.
Крім того, у справі №240/401/19 Верховний Суд сформував наступні висновки:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
У справі яка розглядається у питанні представництва прокурором інтересів держави за встановлених обставин справи суди виходили з того, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.
Водночас, зазначені органи державної влади до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Чигиринської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин, та зобов`язання виконавчого комітету Чигиринської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин, не зверталися. Вказане свідчить про бездіяльність Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, яка може призвести до негативних наслідків.
Звернення прокурора до суду спрямовано на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання гарантування збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища, а також врегулювання питання містобудівної та земельної документації.
Апеляційний суд дійшов висновку, що в даному випадку підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі позивачів є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі.
Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Звернення прокурора до суду спрямовано на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання гарантування збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища, а також врегулювання питання містобудівної та земельної документації.
З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що обґрунтованою є участь прокурора у спірних правовідносинах задля захисту порушеного права держави та, у тому числі, територіальної громади м. Чигирин, що є підставою для звернення прокурора до суду для захисту відповідних прав та інтересів держави.
Таким чином, питання наявності підстав для представництва інтересів держави та обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів, було предметом дослідження судами попередніх інстанцій і за наслідками їх вирішення суди дійшли висновку про наявність передбачених законом підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі.
До того ж, зі змісту касаційної скарги та доводів, якими відповідач її обґрунтовує, вбачається, що відповідач у цій частині не заперечував наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави і такі доводи касаційна скарга не містить.
За таких обставин, враховуючи визначені статтею 242 КАС України вимоги до судового рішення та визначені статтею 341 КАС України межі касаційного оскарження, вважаю рішення про направлення справи на новий розгляд з наведених підстав не у повній мірі обґрунтованим.
Суддя: