Справа № 520/2698/2020
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2023-06-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2023 року

м. Київ

справа №520/2698/2020

адміністративне провадження № К/9901/16292/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 (головуючий суддя Шевченко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2021 (колегія суддів у складі: Бартош Н.С., Григорова А.М., Подобайло З.Г.) у справі за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Харківміськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України, про скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

Позивач, Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Харківміськгаз» (далі - АТ "Харківміськгаз"), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 за № 2987 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що ним правомірно не допущено посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланових виїзних перевірок, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта перевірки у порядку, встановленому Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі по тексту - Закон №877-V), в якому передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Крім того, НКРЕКП застосувало штрафну санкцію, що не передбачена законом, порушивши порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. Також відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі по тексту - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону №877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2021, позовні вимоги задоволено.

Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2021 відкрито касаційне провадження з мотивів, зокрема, відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутності висновку Верховного Суду щодо відповідальності за відмову в допуску службових осіб до проведення перевірки відповідно до Закону України "Про ринок природного газу" та з мотивів неврахування судами в оскаржуваних судових рішеннях висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду.

У відзиві на касаційну скаргу позивач та третя особа просили залишити її без задоволення, а судові рішенні без змін.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, відповідно до Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на підставі звернень споживачів, зазначених в листі Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 за №1478/0/20-19 у строк з 10.12.2019 по 12.12.2019 відділом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Харківській області на підставі посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 за № 466, виданого відповідно до рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 26.03.2019 за № 425 (із змінами, внесеними постановою НКРЕКН від 23.08.2019 року № 1775) призначено позапланову виїзну перевірку АТ "Харківміськгаз".

Предметом перевірки було виконання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 за №201 щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 за № 2494, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.

Комісія з проведення перевірки у перший день позапланової перевірки 10.12.2019 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Харків, вул. Москалівська, буд. 57/59 та повідомила посадову особу АТ "Харківміськгаз" - Голову Правління АТ "Харківміськгаз" Джиоева Рафаеля Левановича про намір розпочати проведення позапланової перевірки.

Голова Правління АТ "Харківміськгаз" Джиоев Р.Л. повідомив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ "Харківміськгаз" та надав лист від 10.12.2019 № 611007-Сл-10594-1219, в якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зокрема, що у НКРЕКП відсутні права для проведення заходів державного нагляду (контролю) шляхом планової перевірки, оскільки на власному офіційному вебсайті відсутня уніфікована форма акта перевірки, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, та лист від 10.12.2019 № 611007-Лв-10587-1219, в якому повідомляється про ненадання пояснень, копій документів та інформації, необхідних для проведення позапланової перевірки.

11.12.2019 комісія повторно прибула за місцезнаходженням ліцензіата з метою проведення перевірки, проте голова Правління АТ "ХАРКІВМІСЬКГАЗ" - Джиоев Р.Л. повідомив про відмову від її проведення, про що зазначено в листі від 10.12.2019 за № 611007-Сл-10594-1219.

Факти відмови АТ "Харківміськгаз" у проведенні позапланової перевірки фіксувались комісією з проведення перевірки шляхом складання актів про відмову у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10.12.2019 та від 11.12.2019.

В останній день перевірки 12.12.2019 підконтрольним суб`єктом вчергове відмовлено у проведенні позапланової перевірки, про що в цей же день НКРЕКП складено акт № 459 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Постановою НКРЕКП від 20.12.2019 за № 2987 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" на позивача накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 850000,00 грн.

20.12.2019 на засіданні Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийняла постанову

Не погоджуючись з постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2987 від 20.12.2019, позивач звернувся зі скаргою до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Державної регуляторної служби України.

Розпорядженням Державної регуляторної служби України від 13.03.2020 за № 66 "Про розгляд скарги" зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг усунути порушення законодавства та скасувати постанову № 2987 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", однак відповідачем жодних дій, спрямованих на виконання цього розпорядження вчинено не було, тому позивач звернувся до суду з вищевказаними позовними вимогами.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що спірна постанова винесена з порушенням вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, так як відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта дає право суб`єкту владних повноважень не допускати контролюючий орган до проведення перевірки. При цьому такий недопуск не можна розцінювати як порушення п. 2.1 глави Ліцензійних умов.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вчинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, однак непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Правова процедура, яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Так, повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами № 877-V, № 1540-VIII, 329-VIII.

Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Положеннями статті 3 указаного Закону закріплено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Статтею 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

У разі виявлення порушень, акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» затверджено Порядок № 428, який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.

При цьому за результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень Нацкомісія уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

У цій справі судами встановлено, що позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у зв`язку з відсутністю уніфікованої форми акта перевірки.

Надаючи оцінку в частині правомірності недопуску контролюючого органу до проведення планового контрольного заходу через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує наступне.

Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено у Законі № 877-V.

Положеннями статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (далі - Методика № 342).

Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині правомірності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує таке.

Так, у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах та дійшов висновку, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані НКРЕКП у Порядку № 428, невід`ємною частиною якого є додатки до нього.

Цей Порядок був чинним на момент проведення перевірки, тому Верховний Суд дійшов висновку, що він правомірно застосований відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

З огляду на викладене Суд критично сприймає доводи судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав вважати дії відповідача протиправними з тих мотивів, що органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта.

Вирішуючи питання законності оспорюваної у цій справі постанови відповідача, колегія суддів виходить із такого.

Судами установлено, що оскаржувана постанова прийнята внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом

Тобто, відповідач дійшов висновку про порушення позивачем Ліцензійних умов, що полягають у недотриманні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Так, положеннями статті 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Внаслідок цього Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вважає, що вказана норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Положеннями статті першої Закону 222-VIII передбачено, що ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Положеннями статті 59 Закону № 329-VIII передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

У разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Відповідно підпункту «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Частиною п`ятою цієї ж статті передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій Регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону № 329-VIII).

Колегія суддів Верховного Суду враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у подібних правовідносинах у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання Нацкомісії дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Так, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон № 877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Частинами дев`ятою, десятою статті 9 Закону 222-VIII встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги:

1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому;

2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Аналогічну позицію Верховний Суд вже неодноразово висловлював у постановах: 640/20494/19 від 11.03.2021, 824/266/20 від 26.05.2021, 120/3364/19 від 22.11.2021, 520/2697/2020 від 13.07.2022, №240/331/20 від 13.04.2022.

Водночас Верховний Суд зазначає, що питання формування висновку щодо відповідальності за відмову в допуску службових осіб до проведення перевірки відповідно до Закону України "Про ринок природного газу" не може бути вирішено в рамках розглядуваної справи, так як предметом спору у цій справі була правомірність винесення НКРЕКП постанови відносно позивача за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

З огляду на викладене Верховний Суд доходить висновку, що судами прийнято правильне по суті рішення про задоволення позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду попередньої інстанції.

Так, відповідно до положень ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг слід задовольнити частково, а судові рішенні змінити, виклавши мотивувальну частини у редакції цієї постанови. В іншій частині рішення залишити без змін.

Керуючись статтями 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2021 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2021 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий (підпис) А.Ю. Бучик

Судді: (підпис) Н.В. Коваленко

(підпис) А.І. Рибачук

Згідно з оригіналом

Помічник судді ______________ Ірина КОВАЛЬСЬКА