Справа № 640/20342/22
Суддя: Брагіна О.Є.
Дата ухвалення: 2023-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

27 травня 2023 року Київ № 640/20342/22

Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши позовну заяву керівника Обухівської окружної прокуратури до Департаменту культури та туризму Київської обласної державної адміністрації , Міністерство культури та інформаційної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

до ОАСК звернувся керівник Обухівської окружної прокуратури Гладій Є.В. в інтересах держави з позовом до Департаменту культури та туризму КОДА та МКІП України про визнання протиправною бездіяльності відповідачів, яка виявилась у невиконання вимог наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 №501 та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом від 11.03.2013 №158, щодо незабезпечення занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єктів культурної спадщини місцевого значення, розташованих на території Обухівського району Київської області, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та невключення їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України станом на день набрання чинності наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 №501, а саме: Миколаївська церква - пам`ятка архітектури кін. XIX ст., розташована: с. Кадомка Обухівський р-н (охоронний номер 69, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), Садибний будинок - пам`ятка архітектури сер. XIX ст., розташована: с. Хохітва Обухівський р-н (охоронний номер 43, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), Житловий будинок - пам`ятка архітектури 1880 року, розташована: м. Богуслав Обухівський р-н (охоронний номер 41, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), Кам`яниця - пам`ятка архітектури поч. XVIII ст., розташована: м. Богуслав Обухівський р-н (охоронний номер 42, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), Спаська церква - пам`ятка архітектури сер. XIX ст., розташована: м. Васильків Обухівський р-н, (охоронний номер 52, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67) та зобов`язання відповідачів вжити вичерпних заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказані об`єкти культурної спадщини за категорією місцевого значення.

В подальшому вказана справа була передана до КОАС, а ухвалою від 07.02.2023 позовна залишена без руху як така, що не відповідає вимогам процесуального законодавства, заявникові було запропоновано в порядку виконання вимог судового рішення надати позовну заяву у новій редакції із зазначенням у ній: обгрунтування в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави; нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора з даним позовом, зокрема, відсутності органу, уповноваженого звертатися до суду з таким предметом позову; доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення заходів, щодо отримання пояснень невнесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вищевказані об`єкти культурної спадщини за категорією місцевого значення; конкретизації п.1 прохальної частини позову стосовно уточнення, яких саме вичерпних заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України повинні вжити відповідачі; надання належних доказів направлення відповідачам копії позовної заяви з додатками, а саме оригіналу опису вкладення; подання квитанції про сплату судового збору у розмірі 2481,00 грн;

У якості виконання судової ухвали позивачем був поданий лист від 20.02.2023 за №56-1764 вих.23, де в довільній формі викладаються заперечення з приводу незгоди з кожною вимогою суду.

Дослідивши лист за підписом керівника Обухівської окружної прокуратури, суд констатує повне невиконання вимог судового рішення.

Вирішуючи питання щодо повернення поданого позову, суд виходив із такого:

відповідно до ч.2-3 ст.14 КАСУ, судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України, відтак вимоги суду, викладені у судовому рішенні є обов`язковими для виконання, в тому числі і учасниками процесу.

Згідно із положеннями ч. 1 ст. 5 КАСУ, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За визначенням ч.2 ст.159 КАСУ, заявами по суті справи є: позовна заява; відзив на позовну заяву (відзив); відповідь на відзив; заперечення; пояснення третьої особи щодо позову або відзиву.

Вимоги щодо форми і змісту позовної заяви, передбачені ч.5 ст.160 КАСУ, в якій вказано, що в позовній заяві зазначаються: 1) найменування суду першої інстанції, до якого подається заява; 2) повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України); реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти; 3) зазначення ціни позову, обґрунтований розрахунок суми, що стягується, - якщо у позовній заяві містяться вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної оскаржуваним рішенням, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень; 4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; 5) виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; 6) відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору; 7) відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися; 8) перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви; зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності), зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви. У разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Аналіз вказаних норм, дозволяє дійти висновку, що єдиним способом усунення недоліків позовної заяви може бути лише нова її редакція із зазначенням всіх обов`язкових реквізитів позову.

Поданий на виконання вимог ухвали лист Обухівської окружної прокуратури від 20.02.23 №56-1764 вих.23 не відповідає ознакам жодного процесуального документа, який утворює за своїм змістом поняття "заяви по суті справи", тому такий документ не може бути визнаний судом належним.

Визначаюсь із переліком порушень, які керівником Обухівської окружної прокуратури були віднесені до порушень державних інтересів заявник вказує, що несвоєчасне вирішення питання про включення певних об`єктів, розташованих на території Кагарлицької, Богуславської та Васильківської територіальних громад Обухівського району Київської області, а саме: Миколаївської церкви ХІХ століття, садибного будинку ХІХ століття, житлового будинку 1880 року, кам`янки та Спаської церкви до складу культурної спадщини призводить до порушення правового режиму їх використання та може, гіпотетично мати незворотні наслідки.

Надаючи правової оцінки висновкам прокурора щодо звернення ним в інтересах держави, суд виходив із такого:

відповідно до частин 3-4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 7 частини 4 статті 169 КАС України, позовна заява повертається, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

У свою чергу, частинами 1, 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Частиною 4 цієї статті встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Системний аналіз наведених правових норм свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво лише у разі, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. При цьому, нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці суб`єкта владних повноважень, за якої він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, проте, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій і рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, водночас, є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Висновки аналогічного змісту наведені у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

З матеріалів справи вбачається, що звернення прокурора до суду з позовом, як на його думку, на захист державних інтересів обумовлено, відсутністю іншого органу, що має повноваження звернутися до суду з такого роду позовом.

У зв`язку з чим, суд зазначає, що вказані обставини не свідчать про настання виключних випадків, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді.

Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль служби публічних обвинувачів у демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, наголошено на важливості забезпечення того, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення в справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

У випадку спірних правовідносин відсутні підстави, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом владних повноважень Міністерством культури України до компетенції якого законодавством віднесені повноваження щодо забезпечення державної політики у сфері культури та охорони культурної спадщини.Подібна позиція викладена Верховним Судом у постанові від 30 вересня 2019 року у справі №400/620/19.

За наслідком розгляду наявних у справі документів, суд вважає, що прокурором не доведено наявність підстав для представництва інтересів держави у даному випадку. Більш того, звернувшись до суду без передбачених законом умов, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Міністерства культури України, що є неприпустимим.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. На підставі ч.3-5 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Разом з тим, варто зазначити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10. 2014 N 1697-VII (далі також - Закон від 14.10.2014 N 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз ч.3-4 статті 53 КАС України у взаємозв`язку з ч.3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 N 1697-VII дає підстави стверджувати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Таким чином, з огляду на наведені норми виключними випадками, з яким закон повязує право прокурора здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, відповідно до ст. 23 Закону N 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. "Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, суд вкотре підкреслює, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. І лише задля того щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує додаткову (допоміжну) роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, всупереч закону, не виконує свою функцію або виконує її неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 N 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі N 912/2385/18. Крім того суд враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі N 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

За правилом ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, і представництво за цих умов полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом, -ч.1,4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Із наведених нормативних положень висновується, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення. Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі N 260/1831/20.

Із викладених у позовній заяві мотивів судом встановлено, що в даному спорі прокурор зазначає, що діє в інтересах держави, посилаючись на те, що Міністерство культури і інформаційної політики України допускає протиправну бездіяльність та не здійснює внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єктів культурної спадщини місцевого значення, розташованих на території Обухівського району Київської області, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України "Про охорону культурної спадщини" та не включає їх до Державного реєстру нерухомих пам`яток України: Миколаївської церкви - пам`ятка архітектури кін. XIX ст., розташованої: с. Кадомка Обухівський р-н (охоронний номер 69, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), Садибного будинки - пам`ятка архітектури сер. XIX ст., розташованого: с. Хохітва Обухівський р-н (охоронний номер 43, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), житлового будинку - пам`ятка архітектури 1880 року, розташованого: м. Богуслав Обухівський р-н (охоронний номер 41, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), кам`яниці - пам`ятка архітектури поч. XVIII ст., розташована: м. Богуслав Обухівський р-н (охоронний номер 42, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67), Спаської церкви - пам`ятка архітектури сер. XIX ст., розташована: м. Васильків Обухівський р-н, (охоронний номер 52, прийнято на облік на підставі рішення виконкому Київської облради від 24.04.1990 №67). Вказує, що орган, який повинен здійснити реєстрацію об`єктів є Департамент культури та туризму КОДА та Міністерство культури та інформаційної політики, які здійснюють повноваження неналежно, тобто не захищають інтереси культурної спадщини.

Водночас, процедура внесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру об`єктів культурної спадщини унормована Порядком №158, затвердженого наказом Міністерства культури України

11.03.2013 № 158 та передбачає низку підготовчиї дій як переумови внесення відомостей про памятку.

Відповідно до п. 3 розділу І Порядку №158, система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).

При цьому, ініціатором розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру є: уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення; уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

Суб`єктами прийняття рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру відповідно до категорії пам`яток є: Кабінет Міністрів України - щодо пам`яток національного значення; Мінкультури - щодо пам`яток місцевого значення.

Взяття на облік об`єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об`єкта, шляхом занесення його до Переліку об`єктів культурної спадщини (далі - Перелік).

Уповноважений орган розглядає питання про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку за власною ініціативою або за зверненням фізичних, юридичних осіб або інших громадських формувань, п.1-2 розділу ІІ Порядку №158.

Отже, Порядком №158 передбачено, що внесенню відомостей про обєкт культурної спадщини до Реєстру має передувати взяття такого обєкта на облік та включення до Переліку об`єктів культурної спадщини місцевими органами влади.

В занесенні об`єкта культурної спадщини до Переліку за зверненням фізичних, юридичних осіб або інших громадських формувань може бути відмовлено у разі неподання документів, передбачених пунктом 3 цього розділу, або відсутності в історичній довідці обґрунтувань автентичності об`єкта, його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, - п.6 розділу II Порядку №158.

Листом №1187/01 від 20.05.2021 управління культури КОДА повідомило Київську обласну прокуратуру, що згідно наказу Мінкульту України від 27.06.2019 №501 "Про внесення змін до Порядку обліку обєктів культурної спадщини", органи охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій до 01.10.2019 мали подати Міністерству культури України переліки обєктів культурної спадщини, які взято на державний облік та не включених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Для внесення кількох тисяч пам`яток культурної спадщини Київської області до зазначеного переліку, необхідно проведення великого об`єму роботи по уточненню найменувань пам`яток та їх місцезнаходження згідно наданої форми. Робота, що проводиться управлінням культури та Київським центром охорони наукових досліджень пам`яток культурної спадщини, які взято на державний облік, потребує додаткового часу.

Водночас, згідно листа Мінкульту від 06.10.2022 №06/18/2673, останнє повідомило Обухівську прокуратуру, що від уповноваженого органу культурної спадщини пропозиції щодо занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України обєктів культурної спадщини, розташованих на території Обухівського району, пропозиції не поступали.

Таким чином, за встановленою Порядком №158 процедурою, Міністерство культури України позбавлено права внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України обєктів культурної спадщини без належного обгрунтування, водночас, таке обгрунтування станом на день звернення прокуратури з позовом не надходило.

Ураховуючи, що "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача, суд вважає безпідставним та передчасним зверненням прокурора з даним позовом до суду.

Крім того, саме на місцеві органи влади покладається обовязкок розробити комплекс програм по збереженню спадщини та їх реалізації. Кожні три роки, а в випадках, коли є якісь загрози, то щороку, проводити моніторинг стану збереження кожної пам`ятки візуально та науковими методами. Якщо представники місцевого органу охорони спадщини бачать погіршення стану, вони вживають низку заходів, щоб зберегти пам`ятку: затверджують програму реставрації, відслідковують її виконання, перевіряють дотримання охоронних договорів.

Згідно ч. 1 ст. 17 Закону № 1805 пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності.

Згідно ч. 1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

Відповідно до ч. 2 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Стаття 2 Цивільного кодексу України визначає, що учасниками цивільних відносин є держава України, Автономна республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права. Статтею 324 Цивільного кодексу України визначено, що від імені українського народу право власності здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією України.

Згідно ст. 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Тобто, ст. 143 Конституції України регулює суспільні відносини у сфері управління майном, що є в комунальній власності, пп. 1, 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначають повноваження щодо права комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, майнові права, та здійсненні правомочностей щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, - тобто, регулюють способи реалізації права власності, а не підстави набуття такого права. Також, п. 1 ст. 26. Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає повноваження щодо затвердження регламенту ради; п. 19 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосується питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

Разом з тим, відповідно до ч. 1 ст. 317 ЦК України, власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном. Правомочність володіння розуміють як передбачену законом (тобто юридично забезпечену) можливість мати (утримувати) в себе певне майно (фактично панувати над ним, зараховувати на свій баланс).

Правовомочність користування означає передбачену законом можливість використовувати, експлуатувати майно, отримувати від нього корисні властивості, його споживання.

Згідно з нормами ЦК України, до первинного способу набуття права власності належать: - набуття права власності на новостворену (виготовлену) річ (у т, ч. на об`єкт незавершеного будівництва), на яку раніше не було і не могло бути встановлене нічиє право власності (ст. 331 ЦК України); - набуття права власності на перероблену річ чи на зібрані плоди або привласнені (добуті) загальнодоступні дари природи, у т. ч. в результаті полювання на диких звірів, вилову риби, (ч. 2 ст. 189, статті 332. 333 ЦК України); - визнання права власності за певних, умов на самочинне будівництво (ст. 376 ЦК України); - набуття права власності на скарб, бездоглядну домашню тварину, знахідку або інше безхазяйне майно, у т. ч. на майно, від якого відмовився або на яке втратив права попередній власник (ст.ст. 335-338, 340 340, 343 ЦК України); - набуття права власності на майно добросовісним набувачем від неуповноваженого відчужувача у разі відмови власнику в задоволенні позову про його витребування (ст.ст. 330, 388, 389 ЦК України); - набуття права власності за набувальиою давністю на окремі об`єкти (ст. 344 ЦК України)

До похідних способів належить набуття цього права:- на підставі правочинів (ст. 334 ЦК України);- в порядку спадкування після смерті громадянина (ст. 1216 ЦК України);- в порядку правонаступництва при реорганізації юридичної особи (ч. 2 ст. 107, ст. 109 ЦК України); - у випадку приватизації державного майна, що перебуває у комунальній власності (ст. 345 ЦК України). Похідними способами набуття права власності є договори: кулівлі-продажу, міни, дарування, рента, оренди з викупом, а також спадкування майна або правонаступництво щодо майна юридичних осіб чи публічно-правових утворень. Таким чином, підставою первинного способу набуття права власності є правопороджуючі юридичні факти, а для похідного правовідносини, які виникли на підставі відповідних юридичних фактів.

Оскільки всі вищеперелічені обєкти нерухомого майна знаходяться у власності певних осіб, то прокурор у даному випадку виступає не в інтересах держави, а в інтересах осіб, які є власниками або володільцями нерухомого майна - пам`яток, що розташовані на території Обухівського райну.

Таким чином невнесення певних обєктів до Реєстру памяток порушує інтереси саме особи - у власності або володінні якої перебуває нерухоме майно. В цьому разі інтереси власників не збігаються з інтересами держави, оскільки саме держава не здійснює належний контроль за використанням історичного майна.

Отже суд доходить висновку, що у межах цієї справи прокурор фактично звернувся не в інтересах держави, а в інтересах власників майна - територіальної громади чи приватних осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави.

Крім цього, як вбачається з матеріалів позовної заяви, прокурор до звернення до суду не встановлював неспроможність зацікавлених осіб захистити свої права самостійно. Прокурором також не доведено, що власники-володільці майна взагалі мають бажання ініцювати такий спір. Тому, вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо власників чи розпорядників майна, представництво інтересів яких прокурором не доведено.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що звертаючись з даним адміністративним позовом до суду прокурор не навів переконливих аргументів та не надав доказів порушення інтересів держави або загрози їх порушення у спірних взаємовідносинах. Натомість, у розглядуваному випадку прокурор звернувся із позовом в інтересах певних осіб, а не в інтересах держави. Позиція суду збігається з правовою позиціяєю висловленою Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі N 140/4953/20, у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 у справі № 560/8972/21.

Відповідно до п.1 ч.4 та п. 7 ч. 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усуну її недоліки у строк. визначений судом і, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Керуючись ст. ст. 169, 248, 256, 295 КАС України, -

у х в а л и в:

1. Позовну заяву керівника Обухівської окружної прокуратури до Департаменту культури та туризму Київської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобовязання вчинити дії, - повернути позивачеві.

2. Роз`яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Копію ухвали разом з матеріалами позовної заяви надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Брагіна О.Є.