Справа № 440/9600/22
Суддя: Бегунц А.О.
Дата ухвалення: 2023-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2023 р. Справа № 440/9600/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бегунца А.О.,

Суддів: Мельнікової Л.В. , Курило Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління капітального будівництва Полтавського міськвиконкому на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.01.2023, головуючий суддя І інстанції: К.І. Клочко, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 09.01.23 по справі № 440/9600/22

за позовом Управління капітального будівництва Полтавського міськвиконкому

до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області , Північно-східний офіс Держаудитслужби

про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач Управління капітального будівництва Полтавського міськвиконкому звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати вимогу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.09.2022 №201617-14/2758-2022.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувана вимога є необґрунтованою, протиправною та такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства, а отже, підлягає скасуванню.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 09.01.2023 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з вказаним рішенням, позивачем Управлінням капітального будівництва Полтавського міськвиконкому подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.01.2023 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що висновки Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області в акті від 19.09.2022 №201631-25/20 "Про результати перевірки закупівель Управління капітального будівництва Полтавського міськвиконкому" є необгрунтовані, а під час ревізії та оформлення її результатів допущено порушення процедури та направлено вимогу від 30.09.2022 №201617-14/2758-2022 "Про усунення порушень" неконкретизованого змісту, що у сукупності є достатніми підставами для визнання її протиправною та скасування.

Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу, Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області зазначає, що в ході ревізії виявлено порушення, які на момент її закінчення не усунуті. Зазначив, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу Північно-східний офіс Держаудитслужби зазначає, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Зазначає, що завдані збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Отже, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Матеріалами справи підтверджено, що Управлінням Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 з 31.08.2022 проведено перевірку закупівель в Управлінні капітального будівництва Полтавського міськвиконкому по закупівлі UA-2022-07-08-007604-a на підставі наказу №50-3 від 29.08.2022 та направлень на проведення перевірки від 29.08.2022 № 334, 336 за результатами якої складено акт від 19.09.2022 № 201631-25/20 .

Позивачем складено заперечення на акт від 19.09.2022 №201631-25/20 про результати проведення перевірки закупівель Управлінні капітального будівництва Полтавського міськвиконкому від 29.09.2022 №01-03-02-16/565.

Відповідачем внаслідок неусунення позивачем порушень, виявлених у ході перевірки закупівлі № UA-2022-07-08-007604-a, на адресу позивача сформовано та направлено вимогу від 30.09.2022 №201617-14/2758-2022 про усунення виявлених порушень, а саме:

1) розглянути результати проведеної перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;

2) забезпечити відшкодування, відповідно до норм статей 130 - 136 Кодексу законів про працю України, на користь бюджету Полтавської територіальної громади (м. Полтава) втрат, які заподіяні внаслідок надання проектувальнику невірних вихідних даних в частині завдання на проектування та проведеної оплати за виконання робіт з обстеження технічного стану, яке не відноситься до інженерних вишукувань на суму 158687,00 грн. та матеріальної шкоди (збитків) внаслідок неналежного аналізу цін на будівельні матеріали, вироби та комплекти, шо надані проектувальнику для використання при складанні кошторисної частини проектно-кошторисної документації на суму 49238,92 гривень.

Не погодившись із вимогою відповідача від 30.09.2022 №201617-14/2758-2022, позивач оскаржив її до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з їх необгрунтованості.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно зі статтею 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Пунктом 6 цього Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до пункту 27 Порядку № 631 складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (далі - Порядок № 550), з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні правові висновки містить постанова Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постанови Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.

В оскаржуваній вимозі відповідачем вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявленого порушення шляхом притягнення до відповідальності осіб, з вини яких допущено заподіяння збитків на загальну суму 207925,92 грн.

Враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимога щодо притягнення до відповідальності осіб, з вини яких допущено заподіяння збитків, без підтвердження їх правомірності та суми (розміру), є передчасною.

Аналогічні висновки містять постанови Верховного Суду від 15.07.2021 у справі №826/5854/15 від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.

Щодо доводів позивача про порушення строків направлення вимоги, колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 45 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Згідно з пункту 46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Тобто, вказаний Порядок не містить приписів, які б передбачали недійсність такої вимоги, а тому сам по собі пропуск строку прийняття вимоги не може слугувати самостійною підставою для її скасування.

Аналогічний висновок містить постанова Верховного Суду від 24.04.2019 у справі №820/212/16, в якій зазначено, що не можуть бути підставою для скасування вищевказаних рішень також і посилання позивача на порушення відповідачем строку їх прийняття. Окремі дефекти форми рішення контролюючого органу не є безумовною підставою для висновку щодо протиправності спірного рішення і, як наслідок, про його скасування.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Щодо посилань позивача на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 25.11.2015 по справі №6-2053цс15, від 21.09.2017 по справі №6-1509цс17, від 30.10.2019 по справі №357/10181/16-ц, від 26.03.2020 по справі №2040/6730/18, від 05.03.2020 по справі №640/467/19 та від 18.10.2021 по справі №824/640/19-а, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки вони не є релевантними.

Згідно зі статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції в повному обсязі дослідив положення нормавтиних актів, що регулюють спірні правовідносини та дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального права.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління капітального будівництва Полтавського міськвиконкому - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.01.2023 по справі № 440/9600/22 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя А.О. Бегунц
Судді Л.В. Мельнікова Л.В. Курило