Справа № 640/6307/20
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2023 року

м. Київ

справа №640/6307/20

адміністративне провадження № К/990/28076/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді Коваленко Н.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г.,

за участю секретаря судового засідання Глущенка Д.В.,

учасники справи: представник відповідача Данилов К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» до Антимонопольного комітету України, треті особи: Департамент освіти та науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кузьменко А.І. від 17.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Чаку Є.В., Коротких А.Ю., Єгорової Н.М. від 14.09.2022,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2020 року Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» (далі також КП «Житло-сервіс», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Антимонопольного комітету України (далі також АМКУ, Комітет, відповідач), треті особи: Департамент освіти та науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації; далі також Департамент), Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення від 06.02.2020 №109-Р (далі також спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що у відносинах з визначення замовника будівництва для потреб територіальної громади Закон України «Про публічні закупівлі» є спеціальним законом, а тому стаття 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має застосовуватись у спірних правовідносинах виключно у частині, що не суперечить Закону України «Про публічні закупівлі».

3. З урахуванням цього позивач вважав, що Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від імені та в інтересах територіальної громади міста Києва, реалізуючи свої повноваження щодо реконструкції і будівництва належного до сфери його управління майна територіальної громади та свою господарську компетенцію, правомірно обрав Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс» серед інших комунальних підприємств та визначив останнього розпорядженням від 17.12.2018 №2287 «Про будівництво (реконструкцію) футбольних полів зі штучним покриттям у місті Києві» замовником вказаних робіт.

4. Крім того, позивач наголошував на безпідставності висновків відповідача про необґрунтованість витрат позивача, пов`язаних із виконанням функцій замовника будівництва, оскільки проектна документація будівництва об`єктів, у тому числі їх кошторисна частина (вартість), розробляється відповідними проектувальними організаціями (проектувальниками) та перевіряється експертними організаціями.

5. У контексті наведеного позивач стверджував, що при розрахунку коштів на утримання служби замовника не передбачається норма прибутку для комунальних підприємств, а лише покриття фактичних витрат на здійснення функцій замовника на соціально важливих об`єктах інфраструктури.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.02.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, позов задоволено частково, а саме: визнано протиправними та скасовано пункти 2-6 рішення Антимонопольного комітету України від 06.02.2020 №109-Р; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

7. Суди першої та апеляційної інстанцій, проаналізувавши, зокрема, норми Законів України від 01.07.2014 №1555-VII «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» та Господарського кодексу України, а також враховуючи висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21523/19, від 12.07.2022 у справі №640/19887/20, практику Суду Європейського Союзу (рішення у справі С-280/00 Altmark Trans GmbH, Regierungsprдsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbН), дійшли висновку про те, що підтримка, яка надається позивачу відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та №510/7166 від 04.04.2019; далі також Програма) для здійснення функцій замовника, не є державною допомогою.

8. У доповнення такого висновку судами попередніх інстанцій зауважено й про те, що як вбачається з встановлених у справі обставин Підприємство задовольняє потреби територіальної громади міста Києва в об`єктах виробничої інфраструктури та виконує завдання органу місцевого самоврядування щодо доступності цієї інфраструктури, а отже надає послуги, що становлять загальний економічний інтерес, у зв`язку з чим Закон України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.

9. З цих підстав суди попередніх інстанцій констатували, що пункти 2-6 оскаржуваного рішення є протиправними і підлягають скасуванню, оскільки наведені у них твердження про те, що отримувана Підприємством підтримка за вищевказаною Програмою є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» і надається позивачу незаконно, а тому має бути повернута до місцевого бюджету, не ґрунтуються на нормах права і фактичних обставинах справи.

10. У оскаржуваних судових рішеннях також зазначено, що позивач не вказував на протиправність пункту 1 спірного рішення, а тому суди попередніх інстанцій у цій частині позову відмовили

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 08.06.2000 №183/904 «Про створення комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс» вирішено створити комунальне підприємство для експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», підпорядкувавши його Головному управлінню житлового забезпечення Київської міської державної адміністрації (пункт 1 рішення).

13. Згідно з установленими судами попередніх інстанцій обставинами вищевказане рішення Київської міської ради є чинним і було таким станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.

14. Відповідно до пункту 1.1 Статуту Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс», затвердженого рішенням Київської міської державної адміністрації від 19.07.2000 №1205 (далі також Статут; у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс» створено відповідно до рішення Київської міської ради від 08.06.2000 №183/904 «Про створення комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс». Засновником та власником підприємства є територіальна громада міста Києва від імені якої виступає Київська міська рада. Підприємство підпорядковується Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

15. Згідно пункту 2.2 Статуту предметом діяльності Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс» є, зокрема, виконання функцій замовника будівництва житлових будинків і об`єктів обслуговування населення, комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду, капітальних ремонтів житлових та нежитлових будинків і споруд відповідно до розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

16. Відповідно до пункту 5.1 Статуту майно підприємства є комунальною власністю територіальної громади міста Києва і закріплюється за ним на праві господарського відання.

17. Департаментом до АМКУ було направлено повідомлення про нову державну допомогу №408-ПДД від 19.06.2019.

18. Департаментом моніторингу та контролю державної допомоги АМКУ видано подання від 23.10.2019 №500-01/4407-п про початок розгляду справи для проведення поглибленого дослідження аналізу допустимості державної допомоги №500-26.15/121-19ДД для конкуренції.

19. 06.02.2020 АМК прийнято рішення №109-Р «Про результати розгляду справи про державну допомогу», згідно із яким:

20. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019), що буде в повному обсязі перерахована підрядним організаціям, які визначаються відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі», для будівництва (реконструкції) футбольних полів зі штучним покриттям, не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

21. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019), Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

22. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019), комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції, відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

23. Постановлено припинити надання незаконної державної допомоги, що надається комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» для здійснення функцій замовника, відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019);

24. Зобов`язано надавача підтримки проінформувати Антимонопольний комітет України про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців із дати офіційного оприлюднення рішення у справі №500-26.15/84- 19-ДД;

25. Зобов`язано повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції;

26. Постановлено Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у двомісячний строк з дати офіційного оприлюднення рішення у справі забезпечити виконання заходів щодо повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції рішенням у справі, в обсязі, наданому на дату офіційного оприлюднення рішення; негайно після офіційного оприлюднення рішення розпочати його виконання; вжити в межах повноважень, визначених законом, вичерпних та ефективних заходів для забезпечення повернення незаконної державної допомоги комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс»; у разі порушення провадження у справі про банкрутство комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зобов`язаний вступити до судового процесу та вчинити інші відповідні дії, передбачені законодавством, щодо відновлення платоспроможності боржника, у тому числі подати відповідні вимоги кредиторів про повернення незаконної державної допомоги; не пізніше останнього дня двомісячного строку з дати офіційного оприлюднення рішення у справі повідомити Антимонопольному комітету України про вжиті Департаментом освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового зонду «Житло-сервіс» заходи з повернення незаконної державної допомоги та надати відповідне документальне підтвердження; забезпечити повернення незаконної державної допомоги комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення рішення у справі; у разі наявності підстав, що унеможливлюють (перешкоджають) виконання рішення, надати письмові пояснення щодо наявності перешкод для виконання цього рішення не пізніше двох днів з моменту виявлення таких обставин; надання таких пояснень не звільняє від обов`язку виконати це рішення в повному обсязі; надати належні докази виконання рішення;

27. Постановлено Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення рішення у справі № 500-26.15/84-19-ДД: повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції рішенням у справі, в обсязі, наданому на дату офіційного оприлюднення рішення, шляхом перерахування у дохід загального фонду бюджету міста Києва; вчинити дії, передбачені заходами Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для забезпечення повернення незаконної державної допомоги; інформувати Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольний комітет України про виконання рішення; надати Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольному комітету України докази виконання рішення з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, які підтверджують його виконання.

28. Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

29. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 2 частини четвертої та підпункт «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

30. Вважає, що справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для скаржника, оскільки державна допомога суб`єктам господарювання надається з коштів місцевих або державного бюджетів.

31. Скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені із застосуванням норми матеріального права, яка не підлягала застосуванню, а саме - статті 8 Господарського кодексу України, оскільки, на переконання АМКУ, поняття суб`єкта господарювання, яке має застосовуватися до спірних правовідносин, міститься у статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції», яка має переважне застосування та носить характер спеціальної норми, у зв`язку з чим суди безпідставно ототожнили орган місцевого самоврядування та комунальне підприємство, комунальне підприємство та комунальну установу.

32. Також скаржник вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про непоширення дії Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» на підтримку, яка надавалась позивачу за Програмою Департаментом, свідчать про неправильне застосування норм матеріального права.

33. При цьому таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов, враховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 11.07.2022 у справі №640/19887/20.

34. У касаційній скарзі скаржник наголошує на необхідності відступлення від таких висновків Верховного Суду з огляду на те, що Верховний Суд застосував статтю 8 Господарського кодексу України, відповідно до якої органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання, однак не врахував, що відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» термін «суб`єкт господарювання» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про захист економічної конкуренції», відповідно до якого суб`єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування.

35. Також, на думку скаржника, висновки Верховного Суду у справі №640/19887/20 ґрунтуються на помилковому ототожненні органу місцевого самоврядування, який має власні функції та повноваження як самостійного суб`єкта правовідносин, та комунального підприємства.

36. У відзиві на касаційну скаргу позивач висловлює незгоду з викладеними скаржником доводами та вимогами. Вважає, що суди попередніх інстанцій, застосувавши до спірних правовідносин норми статей 8, 24, 78 Господарського кодексу України, у їх системному взаємозв`язку, беручи до уваги те, що комунальні підприємства є суб`єктами господарювання комунального сектору економіки, дійшли обґрунтованого висновку про те, що приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальними підприємствами, Київська міська державна адміністрація діє на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування.

37. Позивач зазначає, що Верховний Суд у постановах, викладені у яких висновки були враховані судами попередніх інстанцій під час вирішення цього спору, перегляду справи, ґрунтуються на правильному застосуванні норм права й підстави для відступу від такого правозастосування, у тому числі з огляду на наведені АМКУ аргументи, відсутні.

38. У зв`язку з цим Підприємство просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

39. Розглядаючи цю справу, суди попередніх інстанцій застосували до спірних відносин таке нормативно - правове регулювання.

40. Правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції встановлює Закон України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» і спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов`язань України у сфері державної допомоги (преамбула до Закону).

41. За визначенням, наведеним у пункті 1 частини першої статті 1 вказаного вище Закону, державна допомога суб`єктам господарювання (далі - державна допомога) - підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.

42. Частиною четвертою статті 6 цього ж Закону встановлено, що рішення про визнання державної допомоги допустимою згідно із вимогами цього Закону приймає Уповноважений орган.

43. Частиною першою статті 8 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» визначено, що Уповноваженим органом є Антимонопольний комітет України.

44. За змістом статей 17, 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, а відносини з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі.

45. Відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.

46. При комплексній забудові території функції замовника на будівництво виконавчий орган місцевої ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації виконують безпосередньо або можуть делегувати їх на конкурсній основі генеральному підряднику (підряднику) у порядку, встановленому законодавством (частина третя статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

47. Згідно з статтею 8 Господарського кодексу України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи.

48. Управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб`єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління. Суб`єктами господарювання комунального сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб`єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів. Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за наслідки діяльності суб`єктів господарювання, що належать до комунального сектора економіки, на підставах, у межах і порядку, визначених законом (стаття 24 Господарського кодексу України).

49. Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління (стаття 78 Господарського кодексу України).

50. Частиною другою статті 3 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» встановлено, що дія цього Закону не поширюється, зокрема, на підтримку господарської діяльності, пов`язаної з:

- інвестуванням в об`єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель;

- наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг.

51. Замовником будівництва, у розумінні норм статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» може бути власник або орендар земельної ділянки.

52. Суди попередніх інстанцій застосували до спірних відносин й висновки, викладені у Рішенні Суду ЄС у справі С-280/00 Altmark Trans GmbH, Regierungsprдsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbН, у якому визначено умови, за яких компенсація за надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, не становить державну допомогу.

53. Так, відповідно до Рішення Суду ЄС у справі С-280/00 компенсація витрат на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, не становить державну допомогу суб`єктам господарювання, якщо задовольняються такі чотири критерії:

1) суб`єкт господарювання, що отримує компенсацію, повинен фактично виконувати зобов`язання щодо надання таких послуг, а послуги повинні бути чітко визначені;

2) методика, за якою розраховується розмір компенсації, повинна бути визначена заздалегідь об`єктивним та прозорим способом, з метою уникнення надання суб`єкту господарювання економічних переваг порівняно з конкуруючими суб`єктами;

3) компенсація не повинна перевищувати розмір, необхідний для покриття усіх або частини витрат, понесених внаслідок виконання зобов`язань з надання послуг, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку за виконання таких послуг;

4) у випадку якщо суб`єкт господарювання, який надає послуги, обирається не шляхом проведення конкурентної процедури публічних закупівель, яка б дозволила обрати пропозицію з найнижчою ціною за надання таких послуг, тоді рівень компенсації визначається, ґрунтуючись на аналізі витрат, які є типовими для суб`єкта господарювання, який зміг би надавати такі послуги, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

54. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

55. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

56. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

57. Беручи до уваги зміст спірних правовідносин, їх характер і нормативно - правове регулювання, предмет спору і предмет доказування у цій справі, встановлені судами попередніх інстанцій обставини, колегія суддів відзначає, що ключовими питаннями, які постають перед судом і мають значення для правильного вирішення спору, є питання про те, чи виступає у цих відносинах комунальне підприємство як самостійний суб`єкт господарювання, чи поширюються на такі відносини приписи Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» і чи повинно залучатись Підприємство до виконання функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт об`єктів соціальної інфраструктури комунальної власності на конкурсній основі.

58. Ці питання вже були предметом дослідження у Верховному Суді, зокрема, у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21523/19 та від 12.07.2022 у справі №640/19887/20, викладені у яких висновки щодо застосування норм права були враховані судами попередніх інстанцій під час вирішення спору у справі, яка розглядається, її апеляційного перегляду.

59. Водночас, Антимонопольний комітет України наполягає, що від висновків щодо застосування норм права, викладених у вищенаведених постановах Верховного Суду, належить відступити, однак колегія суддів вважає ці вимоги касаційної скарги необґрунтованими, виходячи з такого.

60. У постановах Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №640/21523/19 та від 12.07.2022 у справі №640/19887/20, правовідносини у яких є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається, наведено такі правові позиції.

61. Аналіз підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини третьої статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» свідчить про те, що органам місцевого самоврядування надано альтернативу у виборі дій щодо здійснення функцій замовника, а саме: виконання їх самостійно або делегування на конкурсній основі підрядній організації.

62. У вищевказаних справах, розглянутих у касаційному порядку Верховним Судом, як і у справі, що розглядається, було встановлено, що комунальні підприємства, яким надавалась підтримка за Програмою, у тому числі - КП «Житло-сервіс», утворені відповідним рішенням Київської міської ради (у цій справі від 08.06.2000 №183/904), ці підприємства здійснюють свою діяльність на підставі статутів, затверджених в установленому порядку виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією)(у справі, що розглядається - на підставі Статуту Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-Сервіс», затвердженого рішенням Київської міської державної адміністрації від 19.07.2000 №1205), їх майно є комунальною власністю територіальної громади міста Києва і закріплено за ним на праві господарського відання (пункту 5.1 Статуту Підприємства).

63. Як у постановах Верховного Суду, на які посилались суди попередніх інстанцій, так і у справі, що розглядається, встановлено, що відповідно до статутів комунальні підприємства утворені з метою організації служби замовника з нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів підприємств, установ та організацій галузей освіти, охорони здоров`я, зв`язку, торгівлі, громадського харчування, комунального господарства, культурно-побутового й іншого призначення, що належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва. Зазначені підприємства здійснюють господарську діяльність, пов`язану з інвестуванням в об`єкти міської інфраструктури із застосуванням процедур публічних закупівель.

64. За висновками Верховного Суду у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21523/19 та від 12.07.2022 у справі №640/19887/20, які ґрунтуються на аналізі вказаних вище обставин, Київська міська рада на підставі рішень створила та підпорядкувала Департаменту комунальні підприємства з метою здійснення функцій замовника будівництва об`єктів соціальної інфраструктури.

65. З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд також констатував, що приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальними підприємствами (у тому числі й КП «Житло-сервіс») Київська міська державна адміністрація діяла на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування через комунальну установу, про що є пряма вказівка у чинному законодавстві (частина третя статті 8 Господарського кодексу України).

66. У контексті вищевказаного Верховний Суд констатував, що для виконання функцій замовника будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єктів соціальної інфраструктури проведення конкурсу не вимагається.

67. Усе це, за позицією Верховного Суду, спростовує доводи скаржника (також Антимонопольного комітету України) про те, що орган місцевого самоврядування як юридична особа може самостійно виконувати функцію замовника, а залучення відповідного комунального підприємства можливо виключно на конкурсній основі. Ці аргументи, які також наводились і у справі, що розглядається, визнані такими, що не відповідають вимогам чинного законодавствам України.

68. При цьому, в постановах від 31.03.2021 у справі №640/21523/19 та від 12.07.2022 у справі №640/19887/20 звернуто увагу на те, що перелік об`єктів, які потребують капітального ремонту, реконструкції, реставрації чи нового будівництва виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) визначає враховуючи потреби населення з метою їх ефективного задоволення.

69. У цьому випадку, за висновками Верховного Суду, на стадії визначення замовника присутня лише суспільна потреба у об`єкті, який має назву, орієнтовні технічні показники (параметри), тобто відсутній предмет закупівлі, який необхідний для проведення процедури, відсутня ціна, а чинним законодавством не встановлена процедура чи методика закупівлі робіт чи послуг за відсутності предмета закупівлі.

70. До того ж, Верховним Судом враховано, що комунальні підприємства (підзвітні і підконтрольні Київській міській раді, усе майно якого є комунальною власністю територіальної громади міста Києва), виконуючи функції замовника, реалізують волю народу і потреби територіальної громади щодо створення об`єктів соціальної інфраструктури без переходу права власності на об`єкти будівництва.

71. А в результаті проведених робіт з будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єкти не вибувають з комунальної власності територіальної громади міста та у подальшому використовуються за своїм функціональним призначенням для задоволення нагальних потреб населення міста в галузі освіти, охорони здоров`я, комунального господарства тощо.

72. Крім того, у наведених вище постановах Верховного Суду зауважено, що метою діяльності комунальних підприємств під час виконання функцій замовника, не є отримання прибутку, а - створення об`єктів на замовлення міста для забезпечення соціальних потреб населення.

73. Отже, оскільки, будівництво, реконструкція, капітальний ремонт соціальних об`єктів є інвестуванням в об`єкти інфраструктури, а залучення підрядної організації на виконання таких робіт здійснюється за результатами процедур державних закупівель, то Верховний Суд дійшов висновку про те, що дія Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.

74. Такий висновок щодо застосування норм права Верховним Судом обґрунтовано й посиланням на норми статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 15, частини третьої статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», якими встановлено таке.

75. До власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, організація благоустрою та здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів (стаття 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

76. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності; підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об`єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації; орган державної влади або орган місцевого самоврядування за поданням підприємства чи балансоутримувача щорічно затверджує заходи з утримання та ремонту об`єкта благоустрою державної або комунальної власності на наступний рік та передбачає кошти на виконання цих заходів (стаття 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

77. Фінансування місцевих програм з благоустрою населених пунктів проводиться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів (частина третя статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

78. Окрім цього, зважаючи на наведені у пунктах 1 та 14 частини першої статті 1 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» визначення понять «державна допомога суб`єктам господарювання» і «послуги, що становлять загальний економічний інтерес» (послуги, пов`язані із задоволенням особливо важливих загальних потреб громадян, що не можуть надаватися на комерційній основі без державної підтримки), а також положення частини другої статті 3 вказаного Закону, якими передбачено, що його дія не поширюється, зокрема, на підтримку господарської діяльності, пов`язаної з: - інвестуванням в об`єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель; - наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг, Верховний Суд у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21523/19 та від 12.07.2022 у справі №640/19887/20 дійшов висновку, що фактично комунальні підприємства у спірних відносинах задовольняють потреби територіальної громади міста Києва в об`єктах виробничої інфраструктури та виконують завдання органу місцевого самоврядування щодо доступності цієї інфраструктури, а отже надають послуги, що становлять загальний економічний інтерес, у зв`язку з чим погодився з правовою позицією судів попередніх інстанцій про те, що дія Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.

79. До такого висновку дійшли й суди першої та апеляційної інстанцій у справі, що розглядається, і він відповідає правозастосовчій практиці Верховного Суду, яка зазначена вище, нормам закону, якими врегульовані спірні у цій справі правовідносини. Вагомих і переконливих доводів, які б спростовували такі висновки щодо застосування норм права, у касаційній скарзі не наведено і підстав для відступу від них колегія суддів, розглядаючи цю справу, не вбачає.

80. Доводи касаційної скарги про відступ від вищенаведених висновків Верховного Суду щодо застосування норм права ґрунтуються на аргументах про помилкове поширення касаційним судом на спірні відносини положень статті 8 Господарського кодексу України і незастосування норм статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції», який, на переконання скаржника, є спеціальним і повинен застосовуватись на підставі частини другої статті 1 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

81. Так, частиною другою статті 1 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» визначено, що терміни, зокрема, «суб`єкт господарювання» вживаються у значенні, наведеному в Законі України «Про захист економічної конкуренції».

82. У розумінні ж статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» суб`єктом господарювання є юридична особа незалежно від організаційно-правової форми та форми власності чи фізична особа, що здійснює діяльність з виробництва, реалізації, придбання товарів, іншу господарську діяльність, у тому числі яка здійснює контроль над іншою юридичною чи фізичною особою; група суб`єктів господарювання, якщо один або декілька з них здійснюють контроль над іншими. Суб`єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю в частині їх діяльності з виробництва, реалізації, придбання товарів чи іншої господарської діяльності.

83. Проте, на переконання колегія суддів, у правовідносинах, у яких виник спір у справі, що розглядається, з урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин і норм законодавства, якими визначається правовий статус, функції та повноваження Департаменту, регламентується діяльність КП «Житло-сервіс», ці суб`єкти не здійснюють діяльність з виробництва, реалізації, придбання товарів чи іншої господарської діяльності, а задовольняють потреби територіальної громади міста Києва в об`єктах виробничої інфраструктури та виконують завдання органу місцевого самоврядування щодо доступності цієї інфраструктури, тому не підпадають під наведене у статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» визначення поняття «суб`єкт господарювання».

84. Більше того, оскільки в силу прямої вказівки норм частини другої статті 3 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» на спірні правовідносини, які згідно з установленими у цій справі обставинами пов`язані з наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, а також здійсненням інвестування в об`єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель, що не спростовано відповідачем під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій та доводами касаційної скарги, не поширюється дія вказаного Закону, то колегія суддів відхиляє й аргументи АМКУ про поширення на такі відносини положень частини другої статті 1 цього ж Закону, яка відсилає до Закону України «Про захист економічної конкуренції» в частині визначення поняття «суб`єкт господарювання».

85. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій вирішили цей спір у відповідності з вимогами законодавства і фактичними обставинами справи, яка розглядається, правильно застосували норми права з урахуванням наявної правозастосовчої практики Верховного Суду в подібних правовідносинах, підстав для відступу від якої, зокрема, зважаючи на викладені скаржником доводи, відсутні, й ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, які скасуванню не підлягають.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

86. За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

87. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

88. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Головуюча суддя Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець