Справа № 580/7276/21
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2023-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №580/7276/21
судді Верховного Суду Стародуба О.П.
щодо постанови Верховного Суду від 20.06.2023, якою касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради задоволено частково. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 скасовано. Справу №580/7276/21 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи ухвалені у цій справі судові рішення та направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд виходив з того, що судам попередніх інстанцій необхідно перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави, а саме обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів, оскільки без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.
На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити щодо рішення Верховного Суду у цій справі окрему думку.
Предметом оскарження у цій справі була протиправна бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягала у нездійсненні компетенційних повноважень щодо замовлення розробки у складі Генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси із затвердженням науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
Вирішуючи справи, пов?язані із захистом культурної спадщини України Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (Постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31.01.2023 у справі №640/8728/21).
Підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі слугувало те, що судами не перевірено доводи прокурора у позовній заяві щодо підстав для представництва інтересів держави.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 у питанні представництва прокурором інтересів держави Верховний Суд у складі Судової палати дійшов висновку, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси набувають статусу відповідача.
Крім того, у справі №240/401/19 Верховний Суд сформував наступні висновки:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
У справі яка розглядається у питанні представництва прокурором інтересів держави за встановлених обставин справи суди визнали наявність правових підстав для правомірного ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів держави, зокрема, в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідачем - виконавчим комітетом Черкаської міської ради - у не здійсненні компетенційних повноважень щодо замовлення розробки у складі Генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси із затвердженням науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
Таким чином, питання наявності підстав для представництва інтересів держави та обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів, було предметом дослідження судами першої та апеляційної інстанції і за наслідками їх вирішення суди дійшли висновку про наявність передбачених законом підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі.
До того ж, зі змісту касаційної скарги та доводів, якими відповідач її обґрунтовує, вбачається, що відповідач у цій частині не заперечував наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави, однак вважав, що прокурор повинен звертатись до суду не в інтересах компетентних органів, а як самостійний позивач.
За таких обставин, враховуючи визначені статтею 242 КАС України вимоги до судового рішення та визначені статтею 341 КАС України межі касаційного оскарження, вважаю рішення про направлення справи на новий розгляд з наведених підстав не у повній мірі обґрунтованим.
Суддя: