Справа № 640/16390/21
Суддя: Беспалов Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2023-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у Київській області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31483/21,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особа Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у Київській області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, в якому просив суд:

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 , як суб`єкта декларування згідно із статтею 3 Закону України "Про запобігання корупції", а саме особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо направлення ОСОБА_1 повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31483/21;

- визнати протиправним та скасувати повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції від 12.05.2021 №47-02/31483/21;

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо зобов`язання ОСОБА_1 подати декларацію особи, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року позов ОСОБА_1 задоволено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції, з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує там, що позивач є членом дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області, у зв`язку з чим Національним агентством з питань запобігання корупції 12.05.2021 в порядку частини другої статті 51-2 Закону України "Про запобігання корупції" надіслано на адресу позивача повідомлення про факт неподання ним щорічної декларації суб`єкта декларування за 2020 рік та одночасно повідомлено про необхідність протягом десяти днів з дня отримання повідомлення подати вказану декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону.

Апелянт зазначає, що в силу приписів статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" позивач є особою, яка прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а тому, у останнього виникає обов`язок щодо подання щорічної декларації.

До Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого позивачем щодо задоволення вимог апелянта заперечено. Зазначено, що рішення суду першої інстанції постановлено при повному дослідженні матеріалів справи та із дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Від третіх осіб пояснення щодо апеляційної скарги до Шостого апеляційного адміністративного суду не надходили.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2022 року зупинено апеляційне провадження в адміністративній справі до набрання законної сили рішеннями Верховного Суду по справам №260/2265/21.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2023 року поновлено апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у Київській області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31483/21.

Крім того, від Національного агентства з питань запобігання корупції до суду апеляційної інстанції надійшло клопотання про закриття провадження у справі, згідно якого просить задовольнити зазначене клопотання та, враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 02.02.2023 у справі №260/3380/21, закрити провадження в адміністративній справі.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

Як в вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю № 3261/10 від 22.03.2007, виданого Київською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури.

Конференцією адвокатів Київської області 18.02.2017року ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області.

27.05.2021 на адресу ОСОБА_1 надійшло повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції від 12.05.2021 №47-02/31483/21 про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до якого відповідач з урахуванням положень частини другої статті 51-2 Закону України "Про запобігання корупції" повідомив позивача, що за результатами контролю щодо своєчасності подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що ОСОБА_1 не подано щорічну декларацію за 2020 рік.

У вказаному повідомленні відповідач звернув увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення позивач повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції".

Позивач вважає, що такі дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення його як суб`єкта декларування, а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повідомлення його про неподання декларації за 2020 рік та те, що він повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції", є протиправними.

Незгода позивача із діями відповідача щодо визначення ОСОБА_1 , як суб`єкта декларування згідно із статтею 3 Закону України "Про запобігання корупції", а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та стосовно направлення на його адресу повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31483/2 про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування зумовила його на звернення до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить із наступного.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 №1700-VII у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон).

Кодекс адміністративного суду України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тобто, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Таким чином, пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п.18 ч.1 ст.4 КАС України).

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

Отже, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).

Відповідно до ст.1 Закон №1700-VII суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Відповідно до пп.«в» п.2 ч.1 ст.3 Закону №1700-VII особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті а пункту 2 частини першої цієї статті.

Приписами ч.1 ст.45 Закону №1700-VII встановлено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах а і в пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до ст.4 Закону №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Частиною 1 ст.51-1 Закону №1700-VII встановлено, що Національне агентство з питань запобігання корупції проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Приписами ч.1 ст.51-2 Закону №1700-VII встановлено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Відповідно до ч.2 ст.51-2 Закону №1700-VII, якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

Таким чином, відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивача про необхідність подачі декларації та роз`яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700-VII.

Обов`язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення позивачу відповідачем повідомлення, а наявний/відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

Отже, направлене відповідачем позивачу повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує його до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

Таким чином, оскільки направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачу не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене, заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 по справі №260/3380/21, а також у постановах Верховного Суду від 21 березня 2023 року у справі №260/2265/21 та від 27 лютого 2023 року у справі № 260/2264/21

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, приймаючи рішення у цій справі суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладених в вищевказаній постанові Великої Палати Верховного Суду.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково

Згідно ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно з п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки у справі, що розглядається, суд першої інстанції помилково розглянув справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалене в цій справі судове рішення підлягає скасуванню із закриттям провадження.

При цьому, враховуючи правові висновки Верховного Суду, що розгляд цього спору з урахуванням його предмету та суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, колегія суддів не зважаючи на приписи частини першої статті 239 КАС України, у даному випадку не надає роз`яснень позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у Київській області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування повідомлення від 12.05.2021 №47-02/31483/21 задовольнити частково.

Заяву Національного агентства з питань запобігання корупції про закриття провадження у справі задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року скасувати та прийняти нову постанову, якою провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 19.06.2023)