Справа № 620/4044/23
Суддя: Клопот С.Л.
Дата ухвалення: 2023-06-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 червня 2023 року Чернігів Справа № 620/4044/23

Чернігівський окружний адміністративний суду складі:

головуючого судді Клопота С.Л.,

за участю секретаря Шевченко А.В.,

представника позивача Сетун В.П.,

представника відповідача Мойсієнко Н.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Структурного відділу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправним та скасування пункту 5 вимоги,

У С Т А Н О В И В:

Аварійно-рятувальний загін спеціального призначення Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області та просить: визнати протиправним та скасувати пункт 5 Вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 262504-14/761-2023 від 03.03.2023 про порушення вимог абз. 2 п. 37 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 та абз. 16 ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що пункт 5 Вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 262504-14/761-2023 від 03.03.2023 про порушення вимог абз. 2 п. 37 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 та абз. 16 ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України винесено не обгрунтовано, безпідставно та протиправно.

Представник позивача в судовому засіданні позов підтримала та просила його задовольнити в повному обсязі, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнала, просила відмовити в задоволенні позову, посилаючись на заперечення, які викладені у відзиві на позовну заяву, що приєднаний до матеріалів справи.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін, суд вважає позов задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Відповідно до п.5.2.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Аварійно - рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Чернігівській області за період з 01.01.2019 по 31.10.2022 року, якою встановлені порушення, що відображені в акті ревізії від 08.02.2023 № 04-30/01, підписаному із запереченнями. Висновки на заперечення надіслано Загону листом від 02.03.2023 № 262504-14/752-2023.

У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Загону направлено вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 03.03.2023 №262504-14/761-2023.

Не погодившись з пунктом 5 Вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 262504-14/761-2023 від 03.03.2023 про порушення вимог абз. 2 п. 37 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 та абз. 16 ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні унормовано положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, зі змінами (далі - Закон №2939) та приписами Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення №43).

Частиною першою статті 1 Закону №2939 передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до пункту 1 Положення № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно- цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлецих недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).

Вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939 органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону №2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. У такому випадку вимога органу державного фінансового контролю стає підставою для вчинення подальших дій, які безпосередньо впливають на права та законні інтереси підконтрольної установи. При цьому законність вимоги, поряд із іншими діями, стає предметом іншої судової справи.

Відтак, вимога органу державного фінансового контролю, в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 13 лютого 2020 року у справі № 2040/5815/18, від 31 березня 2021 року у справі № 826/11931/18.

Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі № 21-453а14, від 18.11.2014 у справі № 21-461а14, від 20.01.2015 у справі № 21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-43баї4, від 10.02.2015 у справі № 21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13.05.2014 у справі №21- 89а14, від 29.05.2017 у справі № 826/6304/16, від 23.02.2016 у справі № 818/1857/14 тощо.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а.

Слід зазначити, вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 03.03.2023 №262504-14/761-2023, в тому числі і пункт 5 Вимоги яка направлена Позивачу, вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

В ході проведення ревізії вибірковим способом досліджено питання надходження та використання власних надходжень та благодійних внесків Загону, а саме: за квітень - серпень 2019 року, серпень - жовтень 2020 року, вересень - грудень 2021 року та лютий - червень 2022 року, а питання щодо покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису Загону витрат на оплату праці виконавців робіт з надання платних послуг досліджено суцільним способом за весь охоплений ревізією період.

Впродовж охопленого ревізією періоду спеціальний фонд Загону формувався за рахунок надходжень від надання платних послуг (аварійно- рятувальне обслуговування, вогнезахисна обробка дерев`яних конструкцій, заміру опору ізоляції електромереж, проведення навчань тощо), надходжень благодійних внесків в грошовому та натуральному вигляді.

Аналіз надходжень та фактичного виконання спеціального фонду кошторисів Загону, за охоплений ревізією період.

Надання платних послуг регламентовано постановами Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання платних послуг підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій» від 26.10.2011 № 1102 (далі - Постанова № 102), «Про затвердження переліку суб`єктів господарювання, галузей та окремих територій, які підлягають постійному та обов`язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню на договірній основі» від 26.10.2016 № 763, «Про затвердження Порядку здійснення постійного та обов`язкового аварійно- рятувального обслуговування суб`єктів господарювання, галузей та окремих територій» від 11.01.2017 № 5 та наказом Загону «Про порядок надання платних послуг дослідно-випробувальною лабораторією» від 28.04.2019 № 74.

Вартість наданих платних послуг визначалась за Методикою формування вартості платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій України, затвердженою спільним наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України від 03.01.2012 № 1/2/1 (далі - Методика від 03.01.2012), Державними будівельними нормами Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України та

Порядком визначення розмірів оплати праці за обслуговування об`єктів та окремих територій державними аварійно-рятувальними службами, затвердженим спільним наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Міністерства економіки та питань європейської інтеграції України від 15.12.2003 № 495/369.

Ревізію питання повноти надходження оплати за надані Загоном послуги проведено шляхом звірки даних актів прийому-передачі виконаних робіт, укладених договорів про надання послуг, з виписками з рахунків органу Державної казначейської служби. Звіркою зазначених даних встановлено, що Законом отримано оплату за надані послуги протягом періоду з 01.01.2019 по 31.10.2022 в повному обсязі.

Суцільною ревізію напрямків витрачання коштів, отриманих за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю встановлено, що видатки, передбачені у калькуляціях на надання Загоном послуг здійснювались частково за рахунок коштів загального фонду кошторису Загону.

Згідно з умовами абз.1 ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України, власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Абзацом 3 ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України визначено, що надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами 8 № згідно із законодавством віднесені до першої групи власних надходжень. Плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю віднесені до підгрупи 1 першої групи власних надходжень (абз.6 ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України).

Послуги, що надаються Загоном згідно з його основною діяльністю визначені в Додатку 1 Постанови № 102.

Пунктом 2.2 Методики від 03.01.2012 визначено, що до вартості платних послуг включаються прямі матеріальні витрати, прямі витрати на оплату праці та відрахування на соціальні заходи, інші прямі витрати та непрямі витрати.

Згідно з умовами абз.16 ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України, власні надходження бюджетних установ за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи використовуються на покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю.

Відповідно до умов п. 49 Порядку № 228 видатки спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду. Планування та проведення видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень здійснюється у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Враховуючи дані про надані Загоном платні послуги, в ході проведення ревізії зроблено розрахунок оплати праці, яку необхідно було здійснити за рахунок отриманих доходів спеціального фонду. За результатами проведених розрахунків за охоплений ревізією період загальна сума зазначеної заробітної плати становила 705 231,82 гривень.

Оскільки, вказані доходи відносяться до надходжень підгрупи 1 першої групи власних надходжень бюджетних установ - що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю, то відповідно до вимог абз.16 ч.4 ст. 13 Бюджетного кодексу України надходження мають бути спрямовані на покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням таких послуг.

В порушення вимог абз. 2 п. 37 Порядку № 228, Загоном штатні розписи за спеціальним фондом не складались, в той час як частково видатки на оплату праці працівників, задіяних в наданні платних послуг, відповідно до ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України повинні здійснюватись за рахунок спеціального фонду кошторису.

Таким чином, додаткові витрати коштів загального фонду державного бюджету по КПКВ 1006280 на оплату праці в період з 01.01.2020 по 31.10.2022 склали 705 231,82 гривень.

Зважаючи на наведене, суд дійшов висновку, що виносячи пункт 5 Вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 262504-14/761-2023 від 03.03.2023 про порушення вимог абз. 2 п. 37 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 та абз. 16 ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, відповідач діяв підставно, правомірно та у межах своїх повноважень.

Враховуючи вищевикладене, в задоволенні адміністративного позову Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області необхідно відмовити.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позову Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (вул.Захисників України, 4, м.Чернігів,14030) до Структурного відділу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (вул.Єлецька, буд.11, м.Чернігів,14000) про визнання протиправним та скасування пункту 5 вимоги - відмовити в повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції.

Повний текст рішення виготовлено 19 червня 2023 року.

Суддя С.Л. Клопот