Справа № 420/12562/20
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2023-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2023 року

м. Київ

справа №420/12562/20

адміністративне провадження № К/9901/35297/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Єресько Л.О.,

Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.03.2021 (головуючий суддя - С.О. Cтефанов)

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021 (головуючий суддя - О.А. Шевчук, судді - А.В. Бойко, А.Г. Федусик)

у справі № 420/12562/20

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправним та скасування наказу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 406к від 15.10.2020.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що оскаржуваний наказ видано Генеральним прокурором всупереч положенням статті 19 Конституції України та статті 9 Закону України «Про прокуратуру» - за межами законних підстав та повноважень Генерального прокурора. На переконання позивача, про протиправність спірного наказу свідчить той факт, що посада прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області не входить до переліку адміністративних посад.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16.03.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що посада прокурора Приморського району м. Одеси є керівною (адміністративною) посадою, оскільки включає в себе управлінські функції, передбачені статтею 16 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII. Також суди дійшли висновку, що Генеральним прокурором правомірно видано наказ про припинення повноважень позивача на адміністративній посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області, оскільки з моменту призначення позивача прокурором (25.07.2014) до поновлення позивача на посаді прокурора минуло 5 років.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, скаржник просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити повністю.

6. Підставою касаційного оскарження судових рішень вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 до осіб, які працювали в органах прокуратури у період дії Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 і ніколи не обіймали будь-які адміністративні посади, що були нормативно визначені після набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» 2014 року.

7. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник вказує, що при застосуванні положень пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» суди попередніх інстанцій не врахували, що позивач працював і був звільнений з органів прокуратури за часу дії Закону України «Про прокуратуру» 1191 року у зв`язку з люстрацією та був фактично поновлений на роботі вже за часів дії Закону України «Про прокуратуру» 2014 року, тобто через значний час, коли організація і діяльність органів прокуратури зазнали істотних змін у зв`язку зі зміною нормативного регулювання та реформування. На переконання позивача, положення пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», на підставі яких видано оскаржуваний наказ, можуть бути застосовані виключно до прокурорів, які призначались на адміністративні посади після набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 та не могли бути застосовані до позивача.

Позиція інших учасників справи

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги позивача не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

9. Ухвалою Верховного Суду від 11.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

10. Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

11. Наказом Генерального прокурора України від 25.07.2014 № 1059к ОСОБА_1 призначений прокурором Приморського району м. Одеси Одеської області строком на 5 років.

12. Наказом Генерального прокурора України від 23.03.2015 № 210к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.

13. Не погодившись із вказаним наказом, позивач оскаржив його до суду.

14. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2015 у справі № 815/2163/15 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Одеської області, за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерства юстиції України, прокурора Приморського району м. Одеси, про визнання протиправним та скасування наказу № 210к від 23.03.2015, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку відмовлено.

15. Постановою Одеського апеляційного суду від 18.04.2018 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2015 скасовано. Ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23.03.2015 № 210к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Приморського району м. Одеси у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського району м. Одеси. Стягнуто з Прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23.03.2015 по 18.04.2018 у розмірі 294 679 грн. У задоволенні решти позову відмовлено.

16. Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12.08.2020 касаційні скарги Міністерства юстиції України та Генеральної прокуратури України задоволено частково, абзац шостий резолютивної частини постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018 змінено: замість вислову «середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23.03.2015 по 18.04.2018 у розмірі 294 679 грн.» вказано «середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24.03.2015 по 18.04.2018 у розмірі 293 913 грн 60 коп. У решті постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018 у справі № 815/2163/15 залишено без змін.

17. Наказом Генерального прокурора № 405к від 15.10.2020 на підставі постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2018, постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12.08.2020 у справі № 815/2163/15, наказ Генерального прокурора України від 23.03.2015 № 210к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України скасовано, поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області.

18. Наказом Генерального прокурора № 406к від 15.10.2020 повноваження ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області припинено у зв`язку із закінченням строку перебування на адміністративній посаді (пункт 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру») з 25.07.2019.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури на дату призначення позивача на посаду прокурора (15.07.2014) визначалися Законом України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII.

21. Водночас, на момент прийняття оскаржуваного наказу, яким припинено повноваження позивача на посаді, правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

22. За приписами частини першої статті 7 Закону України «Про прокуратуру» (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

23. До повноважень Генерального прокурора віднесено, зокрема, призначення прокурорів на адміністративні посади та звільнення їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом (пункт 3 частини першої статті 9 Закону України «Про прокуратуру»).

24. За змістом статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурором органу прокуратури є: 1) Генеральний прокурор; 2) перший заступник Генерального прокурора; 3) заступник Генерального прокурора; 4-1) заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; 5) керівник підрозділу Офісу Генерального прокурора; 6) заступник керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора (у тому числі Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора); 7) прокурор Офісу Генерального прокурора (у тому числі Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора); 8) керівник обласної прокуратури; 9) перший заступник керівника обласної прокуратури; 10) заступник керівника обласної прокуратури; 11) керівник підрозділу обласної прокуратури; 12) заступник керівника підрозділу обласної прокуратури; 13) прокурор обласної прокуратури; 14) керівник окружної прокуратури; 15) перший заступник керівника окружної прокуратури; 16) заступник керівника окружної прокуратури; 17) керівник підрозділу окружної прокуратури; 18) заступник керівника підрозділу окружної прокуратури; 19) прокурор окружної прокуратури.

25. Частиною третьою статті 16 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

26. Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді визначено статтею 41 Закону України «Про прокуратуру».

27. Відповідно до частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі: 1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді; 2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.

28. Згідно з частинами четвертою, п`ятою статті 41 Закону України «Про прокуратуру» звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.

Після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.

У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.

До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.

29. Статтею 51 Закону України «Про прокуратуру» визначено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.

30. Частиною третьою статті 51 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що повноваження прокурора припиняються у зв`язку з: 1) досягненням шістдесяти п`яти років; 2) смертю; 3) визнанням його безвісно відсутнім або оголошенням померлим; 4) рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

31. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

33. В аспекті порушених у касаційній скарзі питань колегія суддів має дати відповідь на запитання про те, чи можуть бути застосовані положення пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» (припинення повноважень прокурора у зв`язку із закінченням строку перебування на адміністративній посаді) до прокурорів, які працювали в органах прокуратури у період дії Закону України «Про прокуратуру» від 1991 року і не обіймали будь-які адміністративні посади, що були нормативно визначені після набрання чинності Законом України «Про прокуратуру».

34. Так, на переконання позивача неможливим є застосування до нього положень пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014, оскільки такі можуть бути застосовані лише виключно до прокурорів, які призначались на адміністративні посади після набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014.

35. Надаючи оцінку таким доводам позивача, Суд керується наступним.

36. Так, згідно з частиною першою статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

37. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів: закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 13.05.1997 № 1-зп, від 09.02.1999 № 1-рп/99, від 05.04.2001 № 3-рп/2001, від 13.03.2012 № 6-рп/2012).

38. З матеріалів справи встановлено, що на момент виконання судового рішення у справі № 815/2163/15 про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського району м. Одеси був чинний Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014.

39. Оскільки на момент виконання судового рішення у справі № 815/2163/15 був чинний Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014, у відповідача були відсутні підстави для застосування положень Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991.

40. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що оскаржуваним наказом на підставі пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» припинено повноваження ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області у зв`язку із закінченням строку перебування на адміністративній посаді.

41. Приймаючи оскаржуваний наказ відповідач керувався тим, що з моменту призначення позивача прокурором Приморського району м. Одеси Одеської області (25.07.2014) до поновлення позивача на посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області згідно наказу Генерального прокурора № 405к від 15.10.2020 минуло 5 років.

42. Водночас зміст оскаржуваного наказу дає підстави для висновку, що спірним наказом припинено повноваження позивача на посаді прокурора, а не його повноваження на адміністративній посаді.

43. При цьому, як зазначалось вище загальні умови припинення повноважень прокурора на посаді визначено статтею 51 Закону України «Про прокуратуру».

44. За змістом частини третьої вказаної статті повноваження прокурора припиняються у зв`язку з: 1) досягненням шістдесяти п`яти років; 2) смертю; 3) визнанням його безвісно відсутнім або оголошенням померлим; 4) рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

45. Визначені у частині третій статті 51 Закону України «Про прокуратуру» умови для припинення повноважень позивача на посаді прокурора у даному випадку відсутні.

46. В свою чергу припинення повноважень позивача на посаді прокурора з посиланням на пункт 1 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» здійснено відповідачем з порушенням вимог законодавства.

47. Крім того, оцінюючи спірне рішення, Верховний Суд приходить до висновку, що таке не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, враховуючи таке.

48. Так, колегія суддів не може погодитися з датою, яку вказано у спірному наказі як дату припинення повноважень позивача - 25.07.2019.

49. З матеріалів справи встановлено, що на посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області позивача поновлено наказом від 15.10.2020; того самого дня Генеральний прокурор прийняв інший наказ від 15.10.2020 про припинення повноважень ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського району м. Одеси Одеської області. Вказаним наказом відповідач фактично припинив повноваження позивача датою (25.07.2019), що передує даті фактичного поновлення позивача на посаді.

50. Верховний Суд зауважує, що при поновленні особи, яку незаконно звільнили, орган, який вирішує трудовий спір, поновлює цю особу з дати незаконного звільнення, що має на меті захистити і відновити порушені трудові права такої особи.

51. Натомість спірний акт, яким припинено повноваження позивача на посаді прокурора не може охоплювати/стосуватися періоду, який минув, особливо коли на вказану у ньому дату припинення повноважень особа фактично не працювала на цій посаді, як-от у випадку з позивачем.

52. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновок, що приймаючи оскаржуваний наказ від 15.10.2020 № 406к відповідач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

54. Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення у справі про задоволення позову ОСОБА_1 .

Висновки щодо розподілу судових витрат

55. Позивач у касаційній скарзі просить стягнути з відповідача на його користь понесені судові витрати у виді сплачених судових зборів за подання адміністративного позову, апеляційної та касаційної скарг.

56. Відповідно до частини першої статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

57. Частинами першою та сьомою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

58. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

59. З матеріалів справи встановлено, що за подання позовної заяви ОСОБА_1 сплачено судовий збір згідно квитанції № 36T002TGJ від 12.11.2020 у розмірі 840 грн 80 коп.

60. За подання апеляційної скарги ОСОБА_1 сплачено судовий збір у розмірі 1 261 грн 50 коп згідно квитанції № 36T0032D8 від 14.04.2021.

61. За подання касаційної скарги позивачем сплачено судовий збір у розмірі 1 681 грн 60 коп згідно квитанції № 1-1753К від 05.08.2021.

62. Оскільки рішення у справі ухвалено на користь ОСОБА_1 , сума судового збору у загальному розмірі 3 783 грн 90 коп за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг має бути стягнута на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача - суб`єкта владних повноважень.

Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.03.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021 у справі № 420/12562/20 скасувати.

3. Ухвалити нову постанову, якою позов ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу задовольнити повністю.

4. Визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 406к від 15.10.2020.

5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора (; 01011, місто Київ, вулиця Різницька, 13/15) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 ,) судові витрати в сумі 3 783 (три тисячі сімсот вісімдесят три) гривень 90 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Л.О. Єресько

А.В. Жук