Справа № 560/2004/19
Суддя: Боровицький О. А.
Дата ухвалення: 2023-06-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/2004/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Козачок І.С.

Суддя-доповідач - Боровицький О. А.

13 червня 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Сапальової Т.В. Шидловського В.Б. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Яремчук Л.С,

представника позивача: Фролової О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року у справі за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області до Рахункової палати про визнання протиправними та скасування пунктів рішення,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Рахункової палати в якому просило визнати протиправними пункти рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4, які її стосуються: пункт 1 вступної частини; останній абзац пункту 2 вступної частини; останній абзац підпункту 1 пункту 3 вступної частини; останній абзац пункту 6 вступної частини; останній абзац пункту 7 вступної частини; підпункт 1 резолютивної частини; абзац 3 пункту 4.1 резолютивної частини; пункт 5 резолютивної частини; пункт 6 резолютивної частини.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В матеріалах справи наявний наказ Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 31 березня 2023 року №-136, відповідно до якого Службу автомобільних доріг у Хмельницькій області перейменовано у Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Хмельницькій області. З огляду на викладене, судова колегія вирішила допустити представника Фролову О.В. як належного представника позивача у справі.

В судовому засіданні представник позивача підтримала доводи апеляційної скарги та просила суд задовольнити її.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився, хоча був належним чином повідомлений про дату судового розгляду справи.

Відповідно до ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представника позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Законом України "Про Рахункову палату" визначається статус, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати. Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами. Аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів. Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету. Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам. Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Предметом оскарження у справі є окремі пункти рішення Рахункової палати від 09.04.2019 №8-4, яким затверджений звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей Рахунковою палатою.

Прийняттю рішення передувало проведення Рахунковою палатою аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей; затвердження Рахунковою палатою Звіту за результатами Аудиту; підписання позивачем акта за результатами Аудиту із зауваженнями; надання додаткових пояснень та зауважень Рахунковій палаті.

Відповідно до ч. 4 статті 34 Закону за наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Згідно з ч. 4 статті 35 Закону у п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень.

Судом встановлено, що Служба автодоріг надіслала зауваження до акту та проекту Звіту на адресу Рахункової палати, а не надала їх члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), що підтверджується листами від 21.03.2019 №530, від 03.04.2019 №640, які містяться у матеріалах справи. Повідомленням від 28.03.2019 №04-963 член Рахункової палати запросив представника позивача ознайомитись з проектом звіту 01.04.2019, а також повідомив про те, що розгляд проекту звіту відбудеться 09.04.2019 у приміщенні Рахункової палати. Листом від 03.04.2019 №640 Служба автодоріг надала Рахунковій палаті свої зауваження до змісту проекту звіту, з яким керівник позивача ознайомився 01.04.2019. Запрошення взяти участь у засіданні Рахункової палати також міститься у листі Голови Рахункової палати від 04.04.2019 №04-1047, що є у матеріалах справи. Як видно зі змісту повідомлення від 03.04.2019 № 644, яке надіслане Службою автодоріг на адресу Рахункової палати, необхідності у обговоренні пояснень до зауважень Рахункової палати по проекту звіту не вбачалось. З огляду на це, членом Рахункової палати складено довідку щодо обговорення проекту звіту. Копії зазначених листів місяться у матеріалах справи. У подальшому на засіданні Рахункової палати за результатами проведеного аудиту прийняте рішення, з окремим пунктами якого позивач не погоджується.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Позивач оскаржує, зокрема, пункт 1 вступної частини рішення, останній абзац підпункту 1 пункту 3 вступної частини, абзац 3 пункту 4.1 резолютивної частини рішення.

Так, аудитом встановлено, що кошти, виділені у 2017-2018 роках на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей в сумі 410 323, 78 тис. грн. використано неефективно внаслідок несвоєчасного та неповного прийняття управлінських рішень як Державним агентством автомобільних доріг України, так і службами автомобільних доріг у цих областях. Під час аудиту виявлені порушення, що негативно вплинули на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення.

Зазначена вище сума складається із суми обсягів коштів, наведених у абз. 2 пункту 1 рішення Рахункової палати від 09.04.2019 № 8-4: 410323,78 тис. грн. = 11313,86 тис. грн. (використано з недотриманням вимог законодавства) + 3 99151,11 тис. грн. (непродуктивно) + 11172,67 тис. грн. (не результативно). Також з недотриманням вимог законодавства використано 11313,86 тис. грн., непродуктивно - 399151,11 тис. грн., не результативно - 11172,67 тис. грн. бюджетних коштів". Обсяг коштів, використаних з недотриманням законодавства (11313,86 тис. грн.) складається із суми обсягів коштів, наведених у пункті 7 вступної частини рішення № 8-4: 11313,86 тис. грн. = 4469,0 тис грн. + 6846,96 тис. грн.

Суду не надані належні докази, які спростовують наведені Рахунковою палатою розрахунки.

Аудитом також встановлено недостатній рівень проведення претензійно-позовної роботи служби автомобільних доріг, що призвів до безпідставного стягнення у 2017-2018 роках 4418,9 тис. гривень на підставі рішень судів. Під час аудиту Службою автодоріг надано Рахунковій палаті інформацію щодо позовів, поданих до позивача за 2017-2018 (додаток 28 до акта, стор. 145 акта) З цієї інформації вбачається, що ціна позову у справі № 924/1162/16 становила 506 669,00 грн. ; у справі № 924/1161/16 - 1 410 692,00 грн.; у справі № 924/866/17 - 1 362 203,00 грн. (у тому числі основний борг - 713 148,00 грн., інфляційні нарахування - 590 588,00 грн., 3% річних - 58 497,70 грн.), у справі № 924/15/16 - 1 142 287,89 грн. Аудитом встановлено, що рішення у справах №924/1162/16 та №924/1161/16 не оскаржувались Службою автодоріг у апеляційному порядку, а у справі №924/866/17 - у касаційному порядку (ст. 150, 155, 164 акта) Зазначене призвело до необґрунтованих втрат бюджету, оскільки відповідно до ч. 1 статті 6 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» кошти, виплачені за рішеннями суду про стягнення коштів згідно з цим Законом, вважаються збитками державного бюджету.

Згідно із абзацом третім ч. 2 статті 6 Закону державні органи після виконання рішень суду про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного бюджету, у випадках, визначених цим Законом, проводять службове розслідування щодо причетних посадових, службових осіб таких органів, якщо рішенням суду не встановлено складу кримінального правопорушення в діях зазначених осіб. Посадова, службова особа державного органу, державного підприємства або юридичної особи, дії якої призвели до збитків державного бюджету, несе відповідальність згідно з законом.

Рахункова палата, зважаючи на це, доручила Державному агентству автомобільних доріг України провести службове розслідування щодо фактів виявлених Рахунковою палатою порушень, у тому числі в частині завдання збитків державному бюджету та службової недбалості посадових осіб позивача (абзац у пункту 4.1 резолютивної частини Рішення).

Суд не вбачає ознак протиправності у вказаних пунктах рішення, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про рахункову палату" Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо надходжень до державного бюджету податків, зборів, обов`язкових платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими органами таких надходжень; проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності органів держави, використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету тощо.

З метою реалізації вказаних повноважень, відповідач правомірно рекомендував провести службове розслідування з метою встановлення підстав для наступного відшкодування завданих державі збитків.

Що стосується останнього абзацу пункту 2 вступної частини, у якому зазначається, що аудитом виявлено, що посадовими особами Укравтодору та Служб у Дніпропетровській, Хмельницькій та Закарпатській областях допущені порушення, які можуть мати ознаки кримінальних правопорушень, пункту 5 резолютивної частини щодо повідомлення Генеральної прокуратури України та Національної поліції України з направленням матеріалів щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування, підпункту 1 резолютивної частини про затвердження звіту, та пункту 6 резолютивної частини Рішення щодо оприлюднення Рішення та звіту про результати аудиту, суд вважає, що підстави для визнання їх неправомірними відсутні.

Статтею 41 Закону України «Про Рахункову палату» передбачений обов`язок Рахункової палати інформувати правоохоронні органи про виявлення ознак кримінальних правопорушень. Оскільки Рахунковою палатою під час аудиту виявлені окремі обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінальних правопорушень відповідними причетними особами, на виконання вимог статті 41 Закону у рішенні відповідача правомірно зазначено про виявлення таких ознак та про необхідність направлення відповідних матеріалів до правоохоронних органів.

В свою чергу, повноваження щодо подальшої перевірки зазначених обставин та розслідування відповідних дій конкретних осіб належать саме правоохоронним органам, оскільки є частиною їх управлінської діяльності. Адміністративний суд у цьому випадку не повинен підміняти іншого уповноваженого суб`єкта та проводити замість нього будь-яку самостійну перевірку, яка б могла мати ознаки розслідування законності діяльності підконтрольного суб`єкта в площині дотримання вимог законодавства. Натомість, суд може з`ясувати те, чи не вийшов за межі повноважень суб`єкт влади, у даному випадку Рахункова палата, скерувавши відповідний масив інформації до правоохоронних органів для подальшого вирішення питань, пов`язаних з оцінкою законності дій підконтрольного суб`єкта.

Отже, оскільки Рахункова палата мала повноваження скеровувати відомості щодо виявлених під час Аудиту порушень до правоохоронних органів, а також оприлюднювати відповідну інформацію щодо результатів діяльності, підстав для визнання неправомірними вказаних пунктів рішення, немає. Крім того, повідомлення, здійснене відповідно до пункту 5 розпорядчої частини рішення, адресоване для реагування Генеральній прокуратурі України та Національній поліції України, однак без вчинення ними дій щодо такого реагування, не викликатиме для позивача конкретних негативних правових наслідків.

Відповідно до п. 9 ч. 2 статті 25 Закону затвердження звітів, прийняття рішень за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) належить до питань, що вирішуються на засіданнях Рахункової палати і законом не передбачено можливості скасування затвердженого звіту, у тому числі в частині. Враховуючи вказане, суд приходить до висновку, що останній абзац пункту 2 вступної частини, пункти 1, 5 та 6 резолютивної частини Рішення стосуються виконання Рахунковою палатою покладених на неї законом повноважень і підстав для їх скасування суд не знайшов.

Що стосується останнього абзацу пункту 6 вступної частини Рішення, аудитом встановлено, що через ненадходження коштів у 2018 не проводились роботи на незавершеному об`єкті капітального ремонту міст через р. Мукша на км 275+208 автомобільної дороги державного значення Н-03 Житомир-Чернівці. В результаті цього наявний дорожній одяг вже має дефекти, руйнування, пошкодження, що в подальшому може призвести до нанесення збитків державного бюджету, оскільки збільшиться вартість матеріально-технічних ресурсів і робіт за необхідності коригування проекту. Таким чином, 4 908, 21 тис. гривень бюджетних коштів, спрямованих у 2017 на ремонт мосту, використані неефективно.

Зазначені обставини встановлені Рахунковою палатою в межах повноважень щодо проведення аудиту ефективності діяльності підконтрольного суб`єкта. Згідно з ч. 4 статті 4 Закону аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів. Критерії продуктивності, результативності та економності передбачені частиною четвертою статті 4 Закону. Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету. Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам. Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Судом встановлено, що під час проведення аудиту відповідачем надано оцінку фактичному стану справ щодо виконання робіт на незавершеному об`єкті капітального ремонту та встановлено невідповідність фактичних результатів запланованим результатам, що, на думку органу контролю, свідчить про неефективність відповідної діяльності.

В свою чергу, суд не уповноважений проводити самостійну перевірку ефективності діяльності підконтрольного суб`єкта, спростовуючи таким чином висновки уповноваженого органу. Що стосується дотримання відповідачем меж наданих повноважень, судом встановлено, що відображені у спірному пункті рішення та у інших документах обставини, не підтверджують порушення відповідачем процедури і не свідчать про вихід ним за межі наданих повноважень.

Оцінюючи правомірність останнього абзацу пункту 7 вступної частини, суд встановив, що аудитом було виявлено, що роботи з капітального ремонту об`єкта «Влаштування додаткової смуги на підйом від км 269+600 до км 275+100 автомобільної дороги державного значення Н-03 Житомир-Чернівці (с. Гуменці)" проводились з порушенням вимог пунктів 11 і 16 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи. Кошти державного бюджету в сумі 6846,96 тис. гривень на оплату робіт використані службою автомобільних доріг з порушенням вимог законодавства, що може мати ознаки кримінального правопорушення в частині службової недбалості.

У пункті 7 вступної частини рішення № 8-4 зазначено, зокрема що "на об`єкті капітального ремонту "Мостовий перехід на автомобільній дорозі Синевир - Синевирська Поляна, км 3+436, Міжгірський район Закарпатської області" аудитом встановлено, що 4469 тис. грн. бюджетних коштів використано з недотриманням вимог законодавства, оскільки об`єкт споруджено з порушенням вимог пунктів 11 і 16 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560, у частині проведення повторної експертизи доопрацьованого проекту у зв`язку із зміною проектних рішень. ... З аналогічним порушенням вимог пунктів 11 і 16 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи проводилися роботи з капітального ремонту об`єкта у Хмельницькій області "Влаштування додаткової смуги на підйом від км 269+600 до км 275+100 автомобільної дороги державного значення Н-03 Житомир-Чернівці (с. Гуменці)". Кошти державного бюджету у сумі 6846,96 тис. грн. на оплату робіт використано САД у Хмельницькій області з недотриманням вимог законодавства. Обсяг коштів використаних непродуктивно (399151,11 тис. грн. ) складається із суми обсягів коштів, наведених у пунктах 6, 8 та 10 вступної частини рішення: 399151,11 тис грн. = 4908,21 тис. грн. + 394128,1 тис. грн. + 114,8 тис. грн.

Позивач не погоджується з висновком Рахункової палати щодо невідправлення ним замовлення на проведення експертизи вказаного об`єкта. Одночасно з цим позивач покликається на лист із замовленням на проведення експертизи ДП «Укрдержбудекспертиза» від 14.05.2019 №918, однак встановлено, що цей лист був відправлений ним після прийняття Звіту та рішення, і наданий Рахунковій палаті додатком до листа від 25.06.2019 №1264. Разом з тим, вчинення таких дій позивачем ніяким чином не спростовує правомірність вказаного пункту рішення і не є підставою для його подальшого скасування.

З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Боровицький О. А.

Судді Сапальова Т.В. Шидловський В.Б.