Справа № 320/11162/23
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2023-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,

при секретарі: Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року у справі за клопотанням ОСОБА_1 про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, треті особи: Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України про визнання протиправними, нечинними положень нормативно-правових актів та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

06 квітня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, треті особи: Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, в якій просив:

- визнати протиправним та нечинним із моменту прийняття Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 212 від 06.03.2022, в наступних частинах: абзацу 25 підпункту 12 пункту 4 в частині утворення з числа посадових осіб Адміністрації судноплавства державної кваліфікаційної комісії моряків, забезпечення її роботи; абзацу 28 підпункту 12 пункту 4 в частині ведення Державного реєстру документів моряків, в установленому порядку забезпечення доступу до нього для внесення і перевірки даних про кваліфікаційні документи моряків;

- визнати протиправним і скасувати Перелік державних підприємств, установ і організацій, що передаються до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України № 863-р від 24.10.2018, в частині, а саме пункт «Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків» ()»;

- визнати протиправним і скасувати наказ Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26.04.2022 № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків».

14 квітня 2023 року Позивачем подано клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, в якому просив вжити заходи забезпечення позову шляхом заборони:

- Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, провидити реєстраційні дії щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804), а саме: проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи, зміну відомостей про керівника юридичної особи та про інших осіб (за наявності), які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо, зміну відомостей про органи управління юридичної особи, відомості про членів керівних органів;

- Адміністрації судноплавства, ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації.

Заявник звертає увагу, що існує наявна очевидна загроза істотного порушення прав ОСОБА_1 в результаті прийняття оскаржуваної постанови та подальших дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, оскільки він як діючий член державної кваліфікаційної комісії, що працював на підставі цивільно-правових договорів з Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків, позбавляється права на доступ до своєї професії та до праці на умовах, які існували до прийняття оскаржуваної постанови, оскільки за умовами постанови № 212 утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи має здійснювати Адміністрація судноплавства, а не Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.

Крім того, фактичне припинення діяльності Інспекції унеможливить відновлення для нього можливості співпраці із нею на умовах, що існували до прийняття оскаржуваних актів.

Також Позивач вказує, що для Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків настають невідворотні правові наслідки, оскільки вказана юридична особа може бути припинена із повним вивільненням її працівників, наслідком чого може стати повна неможливість відновлення становища, яке існувало до прийняття оскаржуваних у справі актів.

Позивач зазначає, що оскарження до суду постанови Кабінету Міністрів України № 212 від 06.03.2022, розпорядження Кабінету Міністрів України № 863-р від 24.10.2018 та наказу Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26.04.2022 № 113 не зупиняє їх виконання, а тому у випадку подальшого вжиття компетентними органами дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків та передачі всіх її повноважень до Адміністрації судноплавства, настануть правові наслідки у системі державного управління, які неможливо буде усунути виключно шляхом вирішення спору по суті у випадку визнання постанови в оскаржуваній частині нечинною з моменту прийняття, її скасування, а також визнання протиправним розпорядження та наказу за судовим рішенням.

На переконання ОСОБА_1 відновлення становища, яке існувало до оскаржуваних у справі актів, та, відповідно, ефективний та реальний захист прав Позивача стане неможливим.

В обґрунтування вказаного клопотання Позивач також послався на очевидність ознак протиправності оскаржуваних рішень Відповідачів, що полягають у грубому порушенні положень чинного законодавства України при їх прийнятті, зокрема, у клопотанні про вжиття заходів забезпечення позову зазначається про порушення процедури прийняття спірних актів.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову - задоволено.

Заборонено Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, провидити реєстраційні дії щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804), а саме: проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи, зміну відомостей про керівника юридичної особи та про інших осіб (за наявності), які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо, зміну відомостей про органи управління юридичної особи, відомості про членів керівних органів.

Заборонено Адміністрації судноплавства, ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням Кабінет Міністрів України, Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, кожен окремо подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити повністю.

В апеляційних скаргах Кабінет Міністрів України, Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України посилаються на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Доводи апеляційних скарг обґрунтовані тим, що в ухвалі про забезпечення позову не наведено наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, не вказано неможливість відновлення прав без вжиття заходів забезпечення позову, чи того, що для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Відзиву Позивача на апеляційні скарги Кабінет Міністрів України, Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України до суду апеляційної інстанції не надходило, що не перешкоджає розгляду справи.

До Шостого апеляційного адміністративного суду від представника Позивача - адвоката Росінського Олександра Васильовича надійшло клопотання про встановлення новою строку (продовження строку) для подання відзиву на апеляційні скарги та відкладення судового розгляду, в якому він просив встановити (продовжити) Позивачу процесуальний строк щонайменш до 19.06.2023 для подання відзивів на апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року у справі № 320/11162/23 про вжиття заходів до забезпечення позову, та відкласти розгляд апеляційних скарг у справі № 320/11162/23, що призначені до розгляду на 15.06.2023, на будь-яку іншу дату.

Вказане клопотання обґрунтоване наступним:

- отриманням особисто Скаржником копій апеляційних скарг в порядку ст. 301 КАС України разом із ухвалами про відкриття апеляційного провадження та призначення справи до розгляду лише 12.06.2023 за три дні до судового засідання та в останній день строку для подання відзиву, встановленого судом;

- необхідністю направлення Позивачем копій цих матеріалів єдиному його повноважному представнику, який перебуває у місті Києві, в той час як сам Позивач отримав поштову кореспонденцію у місті Одеса;

- введенням в Україні воєнного стану, постійними ракетними та безпілотними обстрілами в тому числі міст Києва та Одеси з боку російських загарбників;

- великим обсягом матеріалів для опрацювання, який є необхідним для подання відзивів на дві апеляційні скарги та підготовки до судового засідання;

- недопустимістю позбавлення Позивача права на справедливий судовий захист та належну підготовку до судового розгляду.

Колегія суддів не вбачає підстав для встановлення (продовження) Позивачу процесуального строку щонайменше до 19.06.2023 для подання відзивів на апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року у справі № 320/11162/23, та про відкладення у зв`язку з цим розгляду апеляційних скарг у справі № 320/11162/23, з огляду на наступне.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року у справі за заявою ОСОБА_1 про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, треті особи: Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України про визнання протиправними, нечинними положень нормативно-правових актів та скасування наказу та призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 15 червня 2023 року.

Встановлено строк до 12 червня 2023 року, протягом якого учасники справи можуть подати відзив на апеляційну скаргу разом з доказами його надсилання (надання) іншим учасникам справи та заперечення проти заяв і клопотань, якщо такі містяться в апеляційній скарзі.

Згідно з ч. 1 ст. 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 5 ст. 56 КАС України законний представник самостійно здійснює процесуальні права та обов`язки сторони чи третьої особи, яку він представляє, діючи в її інтересах.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 60 КАС України представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов`язки.

Обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері.

Як вбачається з наявного в матеріалів справи ордеру на надання правничої (правової) допомоги серії ВН № 1239852, повноваження адвоката не обмежуються.

Вищенаведене клопотання подано саме представником Позивача - адвокатом Росінськким Олександром Васильовичем, а не безпосередньо Позивачем.

Відповідно до наявних в матеріалах справи відомостей, 08.06.2023 о 13:37 год представнику Позивача - адвокату Росінському Олександру Васильовичу на його електронну адресу було надіслано: повістку-повідомлення; копію ухвали про відкриття апеляційного провадження; копії апеляційних скарг Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України; пам`ятку про права та обов`язки осіб, які беруть участь у справі.

Відповідно до ч. 1 ст. 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії.

Згідно з правилами ст. 119 КАС України суд має встановлювати розумні строки для вчинення процесуальних дій. Строк є розумним, якщо він передбачає час, достатній, з урахуванням обставин справи, для вчинення процесуальної дії, та відповідає завданню адміністративного судочинства.

За змістом ч. 2 ст. 121 КАС України встановлений судом процесуальний строк може бути продовжений судом за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чи з ініціативи суду.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що представнику Позивача - адвокату Росінському Олександру Васильовичу було надано достатній час, з урахуванням обставин справи, для вчинення процесуальної дії - подання відзивів на апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року.

Щодо доводів Представника Позивача на введення в Україні воєнного стану, колегія суддів зазначає наступне.

Заходи, запроваджені Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, лише покладають на учасників справи додаткові обов`язки щодо дотримання правил воєнного стану, та не перешкоджали, зокрема представнику Позивача - адвокату Росінському Олександру Васильовичу подати до суду апеляційної інстанції в строк, визначений ухвалою від 02 червня 2023 року, відзиви на апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року.

Таким чином, звертаючись до суду із вказаним клопотанням, представник Позивача - адвокат Росінський Олександр Васильович не зазначив які саме обмежувальні заходи перешкоджали йому подати з дотриманням визначеного ухвалою від 02 червня 2023 року строку відзиви на апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання представника Позивача - адвоката Росінського Олександра Васильовича про встановлення (продовження) процесуального строку щонайменше до 19.06.2023 для подання відзивів на апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року у справі № 320/11162/23, та про відкладення у зв`язку з цим розгляду апеляційних скарг у справі № 320/11162/23.

Також представником Позивача - адвокатом Росінським Олександром Васильовичем подано клопотання про відкладення судового розгляду, в якому просить, з урахуванням перебування ОСОБА_2 на лікарняному, відкласти розгляд даної адміністративної справи на іншу дату та час.

Згідно з пунктом 1 частини 2 статті 129 Конституції України, основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

За змістом частини 1 статті 8 КАС України, всі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.

Відповідно до частини 1 статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Згідно з частиною 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Верховний Суд у постанові від 27 квітня 2023 року у справі № 640/10530/19 зауважив, що ініціювавши судовий розгляд справи, Позивач насамперед повинен активно використовувати визначені законом процесуальні права, здійснювати їх з метою, з якою такі права надано. Реалізація особою процесуальних прав невіддільна від виконання нею процесуального обов`язку щодо сприяння встановленню в судовому процесі дійсних обставин у справі з метою отримання правосудного судового рішення.

Слід також враховувати правову позицію Європейського суду з прав людини, зокрема у справі «Пономарьов проти України», згідно з якою сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 7 липня 1989 року у справі «Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії» зазначив, що Заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання представника Позивача - адвоката Росінського Олександра Васильовича про відкладення розгляду апеляційних скарг у справі № 320/11162/23.

Також, колегія суддів зазначає, що явка сторін в судове засідання обов`язковою не визнавалась, тому в силу приписів ч. 2 ст. 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи, у зв`язку з чим, колегія суддів вважає за можливе розглянути справу на підставі наявних у ній доказів, без участі Позивача та його представника - адвоката Росінського Олександра Васильовича.

Крім того, Позивач міг звернутись з дотриманням вимог ст. 195 КАС України з клопотанням про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів та взяти участь у розгляді справи в режимі відеоконференції.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників Відповідачів та Третіх осіб, дослідивши доводи апеляційних скарг та перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.

Задовольняючи заяву про забезпечення позову суд першої інстанції виходив з того, що Позивачем у визначеному законом порядку доведено наявність істотної та очевидної загрози заподіяння шкоди його правам в результаті прийняття оскаржуваних в межах даної справи постанови, розпорядження та наказу.

При цьому, оскарження постанови від 06.03.2022 № 212, розпорядження від 24.10.2018 № 863-р та наказу від 26.04.2022 № 113 в судовому порядку не зупиняє їх виконання. Подальші дії та наслідки, що виникнуть за час вирішення питання про законність даних актів буде неможливо усунути шляхом вирішення спору по суті у випадку визнання постанови в оскаржуваній частині нечинною із моменту прийняття, її скасування, а також визнання протиправним розпорядження та наказу за судовим рішенням.

Також судом першої інстанції зазначено, що всі відповідні наслідки призведуть до того, що Позивач не матиме можливості отримати ефективний захист своїх порушених прав в межах одного цього провадження у випадку задоволення позову. Таким чином, відновлення становища, що існувало до моменту прийняття оскаржуваної постанови і оспорених актів, а також відновлення прав Позивача буде неможливим в межах лише одного провадження по даній справі, що повністю призведе до нівелювання основоположного принципу судочинства у вигляді забезпечення реального і ефективного, а не ілюзорного, відновлення порушених прав.

Крім того, сукупність наведених обставин та змісту оскаржених актів свідчить про те, що Адміністрацією судноплавства вчиняються цілеспрямовані дії, направлені на повне припинення діяльності Інспекції.

Наведені обставини в їх сукупності свідчать про необхідність термінового вжиття судом обмежувальних заходів, направлених на фіксацію існуючого становища із метою недопущення погіршення становища Позивача та настання невідворотних наслідків, які неможливо буде усунути в майбутньому у випадку прийняття рішення про задоволення позову.

Отже, приймаючи до уваги викладене, незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів Позивача, за захистом яких він звернувся до суду, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

За таких обставин, вжиття заходів забезпечення позову щодо збереження чинної системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків та убезпечення її від зупинення не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

У контексті наведеного суд першої інстанції вважав заявлені заходи забезпечення позову співмірними фактичним обставинам спірних правовідносин і, за встановлених судом обставин, дієвими та ефективними заходами забезпечення з урахуванням дотримання балансу процесуальних прав та обов`язків сторін.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає таке.

За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Згідно з частиною 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відповідно до пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.

Згідно з частинами 1, 4, 5 та 6 статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07 травня 2020 року у справі № 640/6315/19, від 27 квітня 2021 року у справі № 420/6907/20, від 13 травня 2021 року у справі № 420/2719/20, від 23 вересня 2021 року у справі № 420/11076/20, від 01 червня 2022 року у справі № 580/5656/21, від 21 березня 2023 року у справі № 460/9602/20, від 07 червня 2023 року у справі № ЗД/380/2/23.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів Заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог Заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 29 листопада 2022 року у справі № 640/17821/21, від 06 грудня 2022 року у справі № 140/8745/21, від 24 травня 2023 року у справі № 640/14575/22, від 08 червня 2023 року у справі № 160/1140/23.

Як вбачається з матеріалів та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 за своєю професією є моряком, має звання капітану далекого плавання та є дійсним членом Державної кваліфікаційної комісії, роботу якої організовувала Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.

Так, відповідно до наказу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків від 29.12.2022 № 50 «Про затвердження персонального складу державних кваліфікаційних комісій на 2023 рік» ОСОБА_1 є членом Державної кваліфікаційної комісії з підтвердження кваліфікації судноводіїв.

Виконання повноважень члена Державної кваліфікаційної комісії здійснювалось на підставі цивільно-правового договору - договору про надання послуг від 30.12.2022 № 30/12/22-109, укладеного між Позивачем та Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 863-р від 24.10.2018 «Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту» було передбачено, зокрема передачу цілісного майнового комплексу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків зі сфери управління Мінінфраструктури до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту.

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 06.03.2022 № 212 «Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту».

Як зазначено Позивачем в позовній заяві, внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 06.03.2022 № 212 «Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту» було фактично виконано розпорядження Кабінету Міністрів України № 863-р від 24.10.2018 «Про передачу державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби морського та річкового транспорту» в частині, що стосувалась Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків і її цілісний майновий комплекс було передано із сфери управління Міністерства інфраструктури України до сфери управління Адміністрації судноплавства.

Крім того, Державною службою морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України було прийнято наказ від 26.04.2022 № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків», який встановлює процедуру припинення Інспекції шляхом її приєднання до Державного підприємства «Сервісний центр морського та річкового транспорту» та у відповідності до якого утворено комісію з реорганізації Інспекції.

Після ухвалення оскаржуваних у даній адміністративній справі актів Інспекція перебуває в процесі припинення шляхом приєднання до Державного підприємства «Моррічсервіс» та продовжувала виконувати встановлені законодавством та її власним Статутом, затвердженим наказом Адміністрації судноплавства від 18.04.2022 № 109, завдання з підготовки та дипломування моряків.

Відповідно до листа Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (далі - Інспекція, ІПДМ) від 29.03.2023 № 1/8-352/01 Інспекцією, на виконання наказу Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України від 26.04.2022 № 113 «Про реорганізацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків», виконано наступні заходи:

- внесено відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань щодо припинення юридичної особи ІПДМ шляхом її реорганізації та приєднання до Державного підприємства «Сервісний центр морського та річкового транспорту» (даті ДП «Моррічсервіс»);

- вжито заходи щодо забезпечення розміщення в газеті «Урядовий кур`єр» публікації оголошення про припинення Інспекції (лист Інспекції від 03.05.2022 № 1/8-470/01);

- було визначено двомісячний строк заявлений кредиторами своїх вимог з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення Інспекції;

- в рамках реалізації заходів щодо припинення Інспекції, було передано до ДП «Моррічсервіс» наявне майно Інспекції та інформацію щодо дебіторської та кредиторської заборгованості;

- в Інспекції 10.10.2022 створено експертно-перевірну комісію, яка своїм рішенням схвалила ряд соціально-значущих документів, а саме: опис справ з кадрових питань Інспекції за 2001-2021 роки, історичну довідку, передмову, акт про вилучення для знищення документів, передала їх на рецензування до голови Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України здійснила їх погодження. Завершується робота по архівуванню справ за 2022-2023 роки;

- Інспекцією, на підставі пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України проведено вивільнення в рамках скорочення майже всіх працівників установи;

- Інспекцією вживаються всі необхідні заходи щодо повного припинення функціонування Інспекції, а саме будь-яких трудових, цивільно-правових та господарських договорів.

Таким чином, на переконання Позивача, має місце чергова істотна реформа системи підготовки та дипломування моряків, наслідки якої буде неможливо усунути шляхом вирішення спору по суті у випадку визнання оскаржуваної постанови в частині нечинною із моменту прийняття та скасування за судовим рішенням.

Колегією суддів встановлено, що заявляючи клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, ОСОБА_1 послався на очевидність ознак протиправності оскаржуваних рішень Відповідачів, що полягають у грубому порушенні положень чинного законодавства України при їх прийнятті, зокрема, у клопотанні про вжиття заходів забезпечення позову зазначається про порушення процедури прийняття спірних актів.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що очевидна протиправність дій та рішення суб`єкта владних повноважень це вчинення ним таких дій (прийняття рішення), які взагалі не передбачені законодавством України, або вчинення дій суб`єктами, які не наділені компетенцією у відповідній сфері.

Позивачем оскаржуються рішення Відповідачів, прийняття яких належить до їх повноважень, у зв`язку з чим очевидна протиправність саме оскаржуваних дій та рішень суб`єкта владних повноважень (Відповідачів) та їх наслідків має бути встановлена під час розгляду справи по суті.

Заявник також звертає увагу, що існує наявна очевидна загроза істотного порушення його прав в результаті прийняття оскаржуваної постанови № 212 та подальших дій, направлених на припинення діяльності Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, оскільки він як діючий член державної кваліфікаційної комісії, що працював на підставі цивільно-правових договорів з Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків, позбавляється права на доступ до своєї професії та до праці.

Також Позивач вказує, що для Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків настають невідворотні правові наслідки, оскільки вказана юридична особа може бути припинена із повним вивільненням її працівників, наслідком чого може стати повна неможливість відновлення становища, яке існувало до прийняття оскаржуваних у справі актів.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що Позивачем не надано доказів, які б підтверджували, що його саме професійні права, як працівника Державної кваліфікаційної комісії, можуть бути порушені оскаржуваними рішеннями Відповідачів.

Крім того, оскаржувані акти не забороняють Позивачу входити до складу Державної кваліфікаційної комісії, що затверджується наказом Адміністрації судноплавства чи заключати цивільно-правові договори.

Таким чином, висновок суду першої інстанції що Позивач втратить можливість роботи, не відповідає дійсності, та не підтверджено належними доказами у розумінні вимог КАС України.

Колегія суддів також звертає увагу, що застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову призводять до фактичного зупинення процесу реорганізації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків.

Отже, зупиненням дії повноважень Адміністрації судноплавства фактично зупиниться вся організація підготовки та дипломування моряків, а оскаржуваною ухвалою суд першої інстанції фактично продовжив діяльність Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків.

Таким чином, колегія суддів вважає, що такі заходи забезпечення позову, як заборона Адміністрації судноплавства, Ліквідаційній комісії Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків вчиняти певні дії, а саме виконувати повноваження щодо управління справами Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, представництва її у відносинах з третіми особами від імені Інспекції, звільнення працівників Інспекції, передачу цілісного майнового комплексу Інспекції будь-яким іншим особам в порядку здійснення дій із її реорганізації, не є адекватними предмету позову, оскільки стосуються необмеженого кола осіб.

Крім того, вказані ризики можуть мати вкрай негативні наслідки для Держави, оскільки Адміністрація судноплавства є відповідальним за виконання зобов`язань, що випливають із членства України в Міжнародній морській організації та виконання державою взятих на себе зобов`язань за Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року та Міжнародною конвенцією про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року.

Також колегія суддів звертає увагу, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної в постанові від 08 червня 2022 року у справі № 420/1351/20, певний вплив рішення суб`єкта владних повноважень на учасників правовідносин, в контексті вимог статті 150 КАС України, не є безумовною підставою для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

За правилами частини 1 статті 77 КАС України тягар доведення необхідності вжиття заходів забезпечення позову з наданням відповідних доказів покладається саме на Позивача, який ініціює таке клопотання.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність мотивів та підстав, передбачених ст. 150 КАС України, які є обов`язковими для постановлення ухвали про забезпечення позову, оскільки в матеріалах відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси Позивача.

Щодо посилання Позивача на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 13 травня 2021 року у справі № 640/31875/20, колегією суддів встановлено наступне.

Предметом дослідження в адміністративній справі № 640/31875/20 була постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 739 «Деякі питання дипломування моряків», яка прийнята з метою приведення у відповідність норм чинного законодавства враховуючи абзац 17 частини першої статті 16-3 Закону України «Про транспорт» та статті 51, 77, 78 Кодексу торговельного мореплавства України.

Проте, предметом розгляду в даній адміністративній справі є постанова Кабінету Міністрів України № 212 від 06 березня 2022 року, якою затверджено Положення про Державну службу морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, прийняттю якої слугувало приєднання України до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, та до Міжнародної конвенції про стандарти підготовки, сертифікації персоналу риболовних суден та несення вахти 1995 року, членства України в Міжнародній морській організації.

Таким чином, правовідносини у справі № 640/31875/20 не є подібними до правовідносин у даній адміністративній справі.

Відтак, беручи до уваги встановлені за результатами дослідження наявних у матеріалах доказів, колегія суддів приходить до висновку про відсутність правових підстав для забезпечення адміністративного позову.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до положень ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Розглянувши доводи Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, викладені в апеляційних скаргах, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена при неповному з`ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм процесуального права, а тому апеляційні скарги підлягають задоволенню, а ухвала суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 150, 151, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2023 року про вжиття заходів забезпечення позову у справі за клопотанням ОСОБА_1 про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства України, треті особи: Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України про визнання протиправними, нечинними положень нормативно-правових актів та скасування наказу - скасувати.

У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

О.М. Оксененко

Повний текст складено 15.06.2023 року.