Справа № 140/6130/23
Суддя: Андрусенко Оксана Орестівна
Дата ухвалення: 2023-06-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 червня 2023 року ЛуцькСправа № 140/6130/23

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Андрусенко О. О.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДПС у Волинській області про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася з позовом до Головного управління ДПС у Волинській області (далі ГУ ДПС у Волинській області, відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 27.01.2023 відповідачем прийнято оскаржуваний наказ № 63-0, яким зупинено дію наказу від 24.10.2022 № 451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 (із змінами)» до вирішення справи № 140/7249/22 в апеляційному порядку та набранням рішенням законної сили.

Позивач із таким наказом не погоджується, з огляду на те, що повноваження ГУ ДПС у Волинській області зупиняти дію будь-яких наказів, в тому числі, тих, що стосуються визначення дати звільнення, не передбачено жодним законодавчим актом (відповідне повноваження не закріплено ні у Конституції України, ні безпосередньо у Положенні про Головне правління ДПС у Волинській області, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227, ні у Правилах організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5 (далі - Правила організації діловодства та архівного зберігання документів № 1000/5)). Відтак, оскаржуваний наказ винесено не на підставі та не у межах, що визначені Конституцією та законами України.

На переконання позивача, відповідач використав своє повноваження щодо прийняття/винесення організаційно-розпорядчої документації (а саме, право на винесення актів індивідуальної дії у формі наказів) не з тією метою, з якою це повноваження йому було надано. Так, відповідачем щодо позивача було проведено дисциплінарне провадження, результатом якого стали накази від 24.10.2022 №2-ДС про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення та №451-о про припинення державної служби. У свою чергу, наказ від 24.10.2022 № 2-дс був предметом судового оскарження у справі № 140/7249/22 та рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 такий було визнано протиправним та скасовано. Позивач вважає, що враховуючи ту обставину, що станом на дату винесення оскаржуваного у цій справі наказу (27.01.2023) рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі № 140/7249/22 не набрало законної сили (тобто, правомірність її звільнення внаслідок процедури дисциплінарного провадження у судовому порядку ще не підтверджена), а період її відсутності (тимчасова непрацездатність з 09.08.2022 фактично по 30.01.2023), на думку ГУ ДПС у Волинській області, надавав підстави застосувати звільнення за іншою нормативною підставою, тому відповідач цілеспрямовано та умисно вирішив «зупинити» дію наказу від 24.10.2022 № 451-о. З урахуванням наведеного вважає, що вказані обставини свідчать про неузгодженість цілей, на які спрямоване повноваження щодо видання наказів, з цілями, на досягнення яких було реально спрямоване прийняття наказу.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 11.04.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в даній адміністративній справі та ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.

В поданому до суду відзиві на позовну заяву представник відповідача позов не визнав. В обґрунтування такої позиції зазначив, що оскаржуваний наказ був прийнятий у зв`язку з тим, що позивач звернулася до суду з позовом до ГУ ДПС у Волинській області про визнання протиправним та скасування наказу №2-ДС від 24.10.2022 «Про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з державної служби», поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі №140/7249/22 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ ГУ ДПС у Волинській області від 24.10.2022 №2-ДС, у задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Враховуючи, що наказ від 24.10.2022 №2-ДС слугував підставою для винесення наказу від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 », а станом на 27.01.2023 рішення суду у справі №140/7249/22 не набрало законної сили, тому було прийнято оскаржуваний наказ про зупинення дії наказу про звільнення з метою уникнення ситуації при якій, у разі набранням рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі №140/7249/22 законної сили, могло бути порушене право позивача внаслідок незаконного звільнення. Щодо аргументів позивача про те, що при винесенні оскаржуваного наказу було порушено вимоги Правил організації діловодства та архівного зберігання документів № 1000/5, то зазначає, що пункт 7 глави 10 розділу І цих Правил не містить виключного переліку формулювання пунктів, а лише ті, які рекомендовані для вживання. Також зазначає, що станом на дату подання даного позову до суду наказ від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » скасовано (наказ ГУ ДПС у Волинській області від 14.03.2023 №135-о) у зв`язку із прийняттям Восьмим апеляційним адміністративним судом постанови у справі №140/7249/22. З урахуванням наведеного зазначає, що оскаржуваний у даній справі наказ від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами» як акт індивідуальної дії вичерпав свою дію у зв`язку із вирішенням справи №140/7249/22 в апеляційному порядку, набрання рішенням у такій справі законної сили та прийняттям наказу від 14.03.2023 №135-о про скасування наказу про звільнення позивача. Просив у задоволенні позову відмовити.

Інших заяв по суті справи на адресу суду не надходило.

Перевіривши доводи сторін у заявах по суті справи, дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини.

Судом встановлено, що наказом ГУ ДПС у Волинській області від 12.07.2022 №143-о ОСОБА_1 заступника начальника ГУ ДПС у Волинській області переведено на посаду начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області з 12.07.2022 (а.с.8).

Починаючи з 09.08.2022 по 27.01.2023 включно позивач перебувала у тимчасовій непрацездатності, що підтверджується відповідними листками непрацездатності (а.с.9-16).

26.09.2022 ГУ ДПС у Волинській області прийнято наказ №427 «Про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 » (а.с 17).

24.10.2022 ГУ ДПС у Волинській області прийнято наказ №2-ДС «Про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби», згідно якого застосовано до начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону (а.с.18-19).

Також 24.10.2022 ГУ ДПС у Волинській області прийнято наказ №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 », відповідно до якого наказано припинити державну службу та звільнити ОСОБА_1 , начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області, із займаної посади у зв`язку із вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, 24.10.2022 згідно з пунктом 4 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» (а.с. 20).

У зв`язку з тим, що, починаючи з 09.08.2022 по 27.01.2023 включно позивач перебувала у тимчасовій непрацездатності, у наказ від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » вносились зміни (щодо дати звільнення) згідно наказів від 25.10.2022 №457-о, від 07.11.2022 №492-о, від 17.11.2022 № 520-о, від 29.11.2022 № 529-о, від 01.12.2022 № 536-о, від 12.12.2022 № 551-о, від 19.12.2022 № 565-о, від 26.12.2022 № 571-о, від 16.01.2023 № 25-о, від 23.01.2023 № 45-о (а.с. 21- 30).

Не погоджуючись із наказом від 24.10.2022 №2-ДС, позивач звернулася до суду з позовом до ГУ ДПС у Волинській області про визнання протиправним та скасування наказу №2-ДС від 24.10.2022 «Про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з державної служби», поновлення на посаді начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу (справа №140/7249/22).

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі №140/7249/22 адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ ГУ ДПС у Волинській області №2-ДС від 24.10.2022 «Про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з державної служби»; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.(а.с. 32-33).

27.01.2023 ГУ ДПС у Волинській області прийнято наказ №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами», згідно якого зупинено дію наказу ГУ ДПС у Волинській області від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » (зі змінами) до вирішення справи №140/7249/22 в апеляційному порядку та набрання рішенням законної сили (а.с. 42).

Вважаючи вказаний наказ ГУ ДПС у Волинській області від 27.01.2023 №63-о протиправним, позивач звернулася в суд з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Положеннями статті 1 Закону № 889-VIII визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Відповідно до частин першої, другої статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарним проступком є: порушення Присяги державного службовця.

Частиною шостою статті 66 Закону № 889-VIII передбачено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).

Відповідно до частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.

Пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII передбачено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

Відповідно до частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

Як встановлено в ході розгляду даної справи, ГУ ДПС у Волинській області щодо начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області ОСОБА_1 було проведено дисциплінарне провадження, за результатами якого відповідачем прийнято наказ від 24.10.2022 №2-ДС «Про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби», який, у свою чергу, став підставою для прийняття наказу від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 ».

При цьому, у наказ від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » неодноразово вносились зміни (щодо дати звільнення у зв`язку з перебуванням позивача у тимчасовій непрацездатності по 27.01.2023 включно) згідно наказів від 25.10.2022 №457-о, від 07.11.2022 №492-о, від 17.11.2022 № 520-о, від 29.11.2022 № 529-о, від 01.12.2022 № 536-о, від 12.12.2022 № 551-о, від 19.12.2022 № 565-о, від 26.12.2022 № 571-о, від 16.01.2023 № 25-о, від 23.01.2023 № 45-о (останнім наказом у пункті 1 наказу від 24.10.2022 №451-о замінено слова та цифри «30 січня 2023 року», тобто перший робочий день).

У свою чергу, рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі №140/7249/22 за позовом ОСОБА_1 до ГУ ДПС у Волинській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ ГУ ДПС у Волинській області №2-ДС від 24.10.2022 «Про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з державної служби»; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Оскаржуваним у даній справі наказом від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами» зупинено дію наказу ГУ ДПС у Волинській області від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » (зі змінами) до вирішення справи №140/7249/22 в апеляційному порядку та набрання рішенням законної сили.

Судом встановлено, що постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2023 у справі №140/7249/22 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі № 140/7249/22 залишено без змін.

Відповідно до частини другої статті 255 КАС України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

14.03.2023 ГУ ДПС у Волинській області прийнято наказ №135-о «Про скасування наказу Головного управління ДПС у Волинській області від 24.10.2022 №451-о, зі змінами».

Суд враховує, що предметом спору в даній справі є наказ ГУ ДПС у Волинській області від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами», яким зупинено дію наказу від 24.10.2022 №451-о «Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 » (зі змінами) до вирішення справи №140/7249/22 в апеляційному порядку та набрання рішенням законної сили та який за своєю юридичною природою є індивідуальним актом.

Як визначено пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, у якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

В абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Така правова позиція підтверджена постановами Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 21.08.2019 у справі №9901/283/19, від 12.05.2021 у справі №9901/286/19.

З урахуванням вищевикладеного суд зазначає, що оскаржуваний наказ ГУ ДПС у Волинській області від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами» є актом індивідуальної дії, тобто актом одноразового застосування, станом на день звернення позивача до суду з даним позовом (06.04.2023) вичерпав свою дію внаслідок прийняття Восьмим апеляційним адміністративним судом постанови від 14.03.2023 у справі №140/7249/22, набрання рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 у справі №140/7249/22 законної сили та прийняття ГУ ДПС у Волинській області наказу від 14.03.2023 №135-о «Про скасування наказу Головного управління ДПС у Волинській області від 24.10.2022 №451-о, зі змінами».

Відтак окреме оскарження наказу ГУ ДПС у Волинській області від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами» після його після його фактичного виконання та скасування не є належним та ефективним способом захисту права позивача. Повторне скасування в судовому порядку такого наказу порушить стабільність публічно-правових відносин та принцип правової визначеності.

Підсумовуючи вищенаведене, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для скасування наказу ГУ ДПС у Волинській області від 27.01.2023 №63-о «Про зупинення дії наказу від 24.10.2022 №451-о, зі змінами», а тому у задоволенні позову належить відмовити повністю.

Керуючись статтями 243-246, 255, 262, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ).

Відповідач: Головне управління ДПС у Волинській області (43010, Волинська область, місто Луцьк, Київський майдан, 4, ідентифікаційний код ВП 44106679).

Суддя О. О. Андрусенко