Справа № 620/4460/21
Суддя: Баргаміна Н.М.
Дата ухвалення: 2023-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 червня 2023 року Чернігів Справа № 620/4460/21

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Баргаміної Н.М.,

при секретарі Кондратенко О.В.,

за участю позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Кального О.В., розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами».

Постановою Верховного Суду від 13.03.2023 касаційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2022 було скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач не здійснив планування з підготовки проекту регуляторного акту та підготовки аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта, як це зазначено в статтях 32 та 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Вказує, що рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» в друкованих засобах масової інформації не оприлюднювалося.

Відповідачем було подано відзив на позов, в якому просив відмовити позивачу у задоволенні позову, посилаючись на те, що на момент прийняття оскаржуваного акту лист Державної регуляторної служби України від 22.06.2020 № 3919/0/20-20 спростовує позицію позивача. Зазначає також, що оскаржуване рішення є актом органу місцевого самоврядування, яке видане в межах його компетенції.

Позивачем було надано відповідь на відзив, в якій вказав, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, його прийняття необхідно було здійснювати відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідачем було подано заперечення, в яких вказав, що оскільки оскаржуваний акт уповноваженим органом щодо здійснення державної регуляторної політики не визначений як регуляторний, то по відношенню до нього не готувався і аналіз регуляторного впливу.

Процесуальні дії у справі: ухвалою суду від 25.04.2023 було задоволено заяву представника виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду; ухвалою суду від 26.04.2023 було задоволено заяву позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.

Вислухавши пояснення позивача, представника відповідача, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

26.05.2020 Виконавчим комітетом Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області було прийнято рішення № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами», яким встановлено, що одиницею виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами є метр кубічний, затверджено норми надання послуг з вивезення побутових відходів в смт Варва Варвинського району Чернігівської області, розроблені ТОВ «ЕКОІНТЕХНО» на підставі договору № 343 від 04.11.2019, у зв`язку із малою кількістю мешканців в населених пунктах Варвинської селищної ради дозволено виконання послуг з поводженням з побутовими відходами застосовувати норми, передбачені пунктом 2 цього рішення, до відносин, що виникли між ним та споживачами відповідних послуг в населених пунктах Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області (т.1 а.с. 6-7).

Вказане рішення було опубліковане в газеті «Слово Варвинщини» № 24 від 11.06.2020 (т. 2 а.с. 15).

Не погоджуючись з нездійсненням забезпечення державної регуляторної політики відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при прийнятті вказаного рішення, позивач звернувся до суд за захистом своїх прав.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Так, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Верховний Суд в постанові від 13.03.2023 зазначив, що оскільки оспорюване рішення регулює питання визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово, рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» є регуляторним актом.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За правилами статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин; організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття. Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Частинами першою - четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

При цьому, згідно зі статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Отже, чинним законодавством передбачено порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів. Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 12.05.2022 у справі № 140/2017/18.

У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 09.12.2020 у справі № 813/746/18, від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20 та від 01.02.2022 у справі № 160/1936/21.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

З огляду на вищенаведене, рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» є нормативно-правовим актом.

Так, відповідачем в запереченнях на відзив на позовну заяву було визнано, та в судовому засіданні підтверджено, що по відношенню до проекту рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» аналіз регуляторного впливу відповідно не готувався та, як наслідок, не оприлюднювався разом з проектом самого рішення.

Тобто, відповідачем при прийнятті рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» було порушено положення статті 8, частини четвертої статті 9, частини другої статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Як вже зазначалося судом, недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Суд не приймає до уваги лист Державної регуляторної служби України № 3919/0/20-20 від 22.06.2020 (т. 1 а.с. 35), оскільки він має статус виключно роз`яснення на звернення відповідача до вказаного органу.

Згідно пункту 1 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

За таких обставин, зважаючи вищевикладене, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами».

Згідно частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку, що позов ОСОБА_1 необхідно задовольнити повністю.

Відповідно до частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Відтак, суд вважає за необхідне зобов`язати Виконавчий комітет Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами», після набрання рішенням законної сили.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Тому, за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на користь ОСОБА_1 підлягає стягненню сплачений ним при поданні позовної заяви судовий збір в розмірі 908,00 грн.

Керуючись статтями 9, 72-74, 77, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (вул. Шевченка, 38, смт. Варва, Прилуцький район, Чернігівська область, ) про визнання протиправним та нечинним рішення задовольнити повністю.

Визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами».

Зобов`язати Виконавчий комітет Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26.05.2020 № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами», після набрання рішенням законної сили.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 908,00 грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 12.06.2023.

Суддя Н.М. Баргаміна