Справа № 640/5884/19
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2023-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2023 року

м. Київ

справа № 640/5884/19

провадження № К/990/25451/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

Секретар судового засідання - Романова А.В.

за участі представників сторін:

від позивача: Пушкар І.А.

від відповідача: Пуленець А.С.

розглянув у судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року (головуючий суддя Добрівська Н.А., судді Кузьменко А.І., Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року (головуючий суддя Вівдиченко Т.Р., судді Лічевецький І.О., Аліменко В.О.)

у справі №640/5884/19

за позовом Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправними та нечинними окремих положень розпорядження.

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2019 року Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (НАК «Нафтогаз України») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просило визнати протиправними та нечинними окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2018 року №717-р "Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року", а саме:

"укласти до 15.10.2018 договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 №357";

"разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах";

"укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії".

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 скасовано, винесено нову постанову, якою визнано протиправними та нечинними окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2018 року №717-р "Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року", а саме щодо:

"укладення до 15.10.2018 договорів із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 №357";

"разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах";

"укладення договорів про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії".

4. Постановою Верховного Суду від 20 січня 2022 року касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задоволено частково. Скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №640/5884/19, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року залишено без змін.

6. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

7. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 03 жовтня 2018 року Кабінет Міністрів України видав розпорядження №717-р «Про деякі питання опалювального сезону 2018/19 року» (далі - Розпорядження №717-р), яким, з метою забезпечення своєчасного початку та сталого проходження опалювального сезону 2018/19 року, НАК «Нафтогаз України» надається доручення:

- укласти до 15 жовтня 2018 року договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та принципу недискримінацїї (абзац 2 пункту 1 Розпорядження №717-р);

- разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах (абзац 2 пункту 1 Розпорядження №717-р);

- укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії» (абз. 3 пункту 1 Розпорядження №717-р).

9. Не погоджуючись із зазначеним розпорядженням в частині, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що для забезпечення своєчасного і належного початку та проходження опалювального сезону 2018/19 року виникла нагальна потреба у розробці та прийнятті проекту розпорядження.

11. На думку судів, за умов наявності боргів перед НАК «Нафтогаз України» та відсутності номінацій на природний газ, теплопостачальні підприємства фактично позбавлені можливості купувати природний газ в іншого постачальника, а НАК «Нафтогаз України» до цього часу не підтвердив обсягів спожитого такими теплопостачальними організаціями природного газу.

За таких умов, згідно з Кодексом газорозподільних мереж підприємства, що здійснюють розподіл природного газу, мають нарахувати теплопостачальним підприємствам вартість за послуги з балансування, ціна яких дорівнює подвійному тарифу комерційної вартості природного газу.

12. Суди попередніх інстанцій вважали, що теплопостачальні підприємства, яким НАК «Нафтогаз України» до цього часу не підтвердив обсягів фактично спожитого природного газу в порядку покладених спеціальних обов`язків протягом опалювальних періодів 2016/17 та 2017/18 років, мають оплатити послугу з балансування відносно ціни, встановленої НАК «Нафтогаз України» на відповідні місяці 2016 та 2017 років та з урахуванням коефіцієнту 2.

13. Суд апеляційної інстанції відхилив посилання позивача на відсутність загальносуспільного інтересу, передбаченого положеннями частини 3 статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» від 09 квітня 2015 року № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII), оскільки, як зазначив представник відповідача в суді апеляційної інстанції, загальносуспільний інтерес полягає у необхідності забезпечення стабільності функціонування ринку природного газу.

14. Посилання позивача на те, що опалювальні сезони проходять щороку, тому є регулярними, передбачуваними та прогнозованими, а не виключними випадками, характерними лише для опалювального сезону 2018/2019, на думку суду апеляційної інстанції, є необґрунтованими, адже відсутні підстави вважати, що при наступних опалювальних сезонах будуть наявні обставини, які описані в Пояснювальній записці до Розпорядження №717-р.

15. Колегія суддів, проаналізувавши Договір про заснування Енергетичного Співтовариства, Закон України Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, зробила висновок про відсутність чітко визначеного механізму (порядку, процедури) проведення консультацій у процесі функціонування ринку природного газу учасника Співтовариства із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. З огляду на зазначене, обов`язковість проведення попереднього узгодження спірного Розпорядження із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства може створювати додаткові обов`язки, не передбачені міжнародними договорами.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Позивач, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 329-VIII у подібних правовідносинах, а саме чи прийняті розпорядження Кабінету Міністрів України з питань опалювальних сезонів на виконання зазначеної статті, тобто чи є ці розпорядження саме тими рішеннями, що покладають на суб`єктів ринку природного газу визначені статтею 11 спеціальні обов`язки. Також вказує, що відсутній висновок щодо порядку застосування Компанією положень Розпорядження одночасно або замість застосування постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 187 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (далі - Постанова №187).

17. Скаржник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права, що полягає також у застосуванні статей 9-10 Закону України «Про теплопостачання», який не підлягає застосуванню у цій справі. У зв`язку з чим вважає, що суди не взяли до уваги, що спірні правовідносини (правовідносини у сфері постачання природного газу) цей Закон не регулює і, відповідно, повноважень покладати обов`язки на суб`єктів ринку природного газу відповідачу не надає.

18. У касаційній скарзі позивач стверджує, що судом апеляційної інстанції не були застосовані норми, які підлягали застосуванню, а саме:

- пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 329-VIII, яким встановлено один з найважливіших принципів функціонування ринку природного газу - невтручання держави у його функціонування, крім випадків, коли це необхідно для усунення вад ринку або забезпечення інших загальносуспільних інтересів, за умови що таке втручання здійснюється у мінімально достатній спосіб. Регулювання спірних правовідносин зазначеними нормами виявляється у забороні державним органам встановлювати обов`язки для учасників ринку природного газу (що розцінюється як «втручання») в усіх випадках, які не охоплюються визначенням «забезпечення загальносуспільних інтересів»;

- статей 316, 317, 318, 319, 321 ЦК, статті 41 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, адже Компанія як власник природного газу, тобто «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу має право мирно володіти своїм майном. Зобов`язавши Компанію у безумовному порядку укласти договори та безперебійно постачати природний газ, Відповідач обмежив право Компанії, як власника майна (природного газу), розпоряджатися своїм майном на власний розсуд. Низький рівень розрахунків підприємств, що здійснюють виробництво теплової енергії, за усіма договорами постачання природного газу з Компанією не може мати наслідком обмеження прав Компанії розпоряджатися своїм майном на власний розсуд та зобов`язання Компанії у безумовному порядку укласти договори та безперебійно постачати природний газ. Більше того, згідно з Положенням про ПСО, затвердженим постановою №187, такий низький рівень розрахунків якраз і є підставою для відмови у постачанні природного газу. Компанія також зауважує, що оскільки правовий режим власності визначається виключно законами України (стаття 92 Конституції України), то інші нормативно- правові акти, які обмежують права власника і не мають ознак закону, не підлягають застосуванню;

- статей 4, 11 ЦК України, згідно з якими розпорядження КМУ не є актами цивільного законодавства, тож не можуть встановлювати обов`язки та/або надавати права Компанії. Водночас Розпорядження № 717-р передбачає покладення нових спеціальних обов`язків, а саме зобов`язує Компанію здійснювати свою діяльність на нових (інших) умовах, ніж визначені спеціальним актом - Положенням № 187;

- пункту 3 частини першої статті 3, частини третьої статті 203, частини першої статті 626, статті 627 ЦК України, якими встановлено принцип свободи договору;

- підпункту 6 пункту 1 статті 6, статей 19, 42, 43, 44, 67 ГК України, які закріплюють принцип свободи здійснення підприємницької діяльності та принцип обмеження державного регулювання підприємницької діяльності суб`єктів господарювання;

статті 113 Конституції України, яка зобов`язує Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керуватися Конституцією та законами України.

19. Порушенням процесуального законодавства позивач вважає те, що, вирішуючи спір, предметом якого є Розпорядження №717-р Кабінету Міністрів України, Суд, в силу пункту 1 частини першої статті 264 КАС України, мав визначити, чи є цей акт законним та чи відповідає актам вищої юридичної сили. Судами попередніх інстанцій також не здійснено перевірки відповідності розпорядження КМУ № 717-р критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України.

20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає, що доводи касаційної скарги не підтверджують наявність порушеного права позивача. Також зазначає, що для забезпечення своєчасного і належного початку та проходження опалювального сезону 2018/19 року виникла нагальна потреба у розробці та прийнятті проекту розпорядження, яке в цілому та в оскаржуваній його частині узгоджується із статтями 11 та 12 Закону України «Про ринок природного газу», крім того, повністю узгоджується із Постановою №187.

21. Відповідач звертає увагу Суду на те, що у подібних правовідносинах Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду у постанові від 22 серпня 2018 року у справі №904/5621/18 зазначено, що виконання НАК «Нафтогаз України» своїх зобов`язань у правовідносинах щодо виконання спеціальних обов`язків з постачання природного газу, зокрема в частині укладення договорів на постачання та надання номінацій газу є його обов`язком, а не правом.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

23. Деталізуючи конституційні повноваження Уряду у сфері економіки та фінансів, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» в пунктах 1, 2 частини першої статті 20 до основних повноважень Кабінету Міністрів України в даній сфері відносить, крім іншого, забезпечення проведення державної економічної політики, здійснення прогнозування та державного регулювання національної економіки; забезпечення розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначення доцільності розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання.

24. Щодо правової природи оскаржуваного розпорядження, колегія суддів враховує, що Верховним Судом неодноразово вирішувалося питання, нормативним чи індивідуальним актом є розпорядження Кабінету Міністрів України, яким встановлено окремі обов`язки ПАТ "НАК "Нафтогаз України" та постачальників природного газу, операторів газорозподільних систем, обласним та Київській міській держадміністраціям, а також надано рекомендації місцевим держадміністраціям та виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, органам місцевого самоврядування.

25. У постанові Верховного Суду від 30 березня 2023 року у справі №826/16107/18 зроблено висновок про те, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р є актом індивідуальної дії, оскільки воно не встановлювало, не змінювало та не припиняло загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2016-2017 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпає свою дію.

26. У межах розгляду справи № 640/10758/19 Верховний Суд (КАС) зробив висновок, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 2017 року № 720-р "Деякі питання опалювального сезону 2017/18" є актом індивідуальної дії, оскільки воно не встановлювало, не змінювало та не припиняло загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2017-2018 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпає свою дію.

27. Застосовуючи вказані критерії, слід зробити висновок, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 жовтня 2018 року №717-р "Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року" є актом індивідуальної дії.

28. Зважаючи на викладене, доводи касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій положень статті 264 КАС України не знайшли свого підтвердження.

29. Закон України «Про теплопостачання» від 02 червня 2005 року № 2633-IV (далі - Закон № 2633-IV) визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання, згідно із статтею 9 якого завданнями державного управління у сфері теплопостачання є, зокрема, забезпечення надійності теплопостачання як одного з необхідних елементів безпеки людини, а також створення механізмів функціонування ефективного ринку теплової енергії.

30. За приписами частини 2 статті 9 Закону № 2633-IV державне управління у сфері теплопостачання здійснюють: на загальнодержавному рівні - Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень; на місцевому рівні - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

31. Стаття 10 Закону № 2633-IV визначає повноваження Кабінету Міністрів України у сфері теплопостачання.До повноважень Кабінету Міністрів України належать:

розробка та реалізація державної політики у сфері теплопостачання;

координація діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у сфері розробки державних (міждержавних, регіональних) цільових програм розвитку систем теплопостачання, довгострокового прогнозування споживання теплової енергії, нормативно-правових актів щодо формування цін на теплову енергію;

організація здійснення контролю та обліку в цій сфері;

вирішення інших питань у сфері теплопостачання відповідно до законів України.

32. Посилання скаржника на те, що вказаний Закон не регулює спірні відносини є необґрунтованим, зважаючи на те, що згідно з преамбулою Закону № 2633-IV цей Закон, зокрема, визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання.

33. Слід наголосити, що правовідносини, що врегульовані спірними актом складаються в процесі виконання позивачем взятих на себе спеціальних обов`язків у процесі функціонування ринку природного газу на конкретно визначений опалювальний сезон задля забезпечення надійності теплопостачання та створення механізмів функціонування ефективного ринку теплової енергії (зокрема, забезпечення населення теплом), а, отже, підпадає під сферу дії Закону № 2633-IV.

34. Також колегія суддів враховує, що положення статей 9-10 Закону № 2633-IV були застосовані Верховним Судом при розгляді цієї справи у постанові від 20 січня 2022 року.

35. Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон № 329-VIII.

36. Відповідно до статті 2 Закону № 329-VIII на виконання зобов`язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, цей Закон спрямований на імплементацію актів законодавства Енергетичного Співтовариства у сфері енергетики, а саме: Директиви 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу та про скасування Директиви 2003/55/ЄС; Регламенту (ЄС) 715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу та яким скасовується Регламент (ЄС) 1775/2005; Директиви 2004/67/ЄС про здійснення заходів для забезпечення безпеки постачання природного газу.

37. Частини 1-4, 7, 8 статті 11 Закону № 329-VIII встановлюють, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.

Такі обов`язки не повинні обмежувати постачальників, створених відповідно до законодавства інших держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у праві на здійснення постачання природного газу споживачам України.

Такі обов`язки не можуть покладатися на споживачів.

Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.

До загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу належать:

1) національна безпека, а також безпека постачання природного газу;

2) стабільність, належна якість та доступність енергоресурсів;

3) захист навколишнього природного середовища, у тому числі енергоефективність, збільшення частки енергії з альтернативних джерел та зменшення викидів парникових газів;

4) захист здоров`я, життя та власності населення.

Рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу має визначати:

1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу;

2) обсяг спеціальних обов`язків;

3) коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;

4) обсяг прав суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, необхідних для виконання таких обов`язків;

5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки;

6) територію та строк виконання спеціальних обов`язків;

7) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.

Суб`єкт ринку природного газу, на якого покладаються спеціальні обов`язки відповідно до частини першої цієї статті, має право на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат, здійснених таким суб`єктом, зменшених на доходи, отримані у процесі виконання покладених на нього спеціальних обов`язків, та з урахуванням допустимого рівня прибутку відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, доводить до відома Секретаріату Енергетичного Співтовариства інформацію про заходи, вжиті на виконання цієї статті, у тому числі щодо можливих наслідків таких заходів для конкуренції на ринку природного газу України та на ринку природного газу Енергетичного Співтовариства.

Оновлення інформації про заходи, вжиті на виконання цієї статті, надається Секретаріату Енергетичного Співтовариства центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, раз на два роки.

38. У постанові Верховного Суду від 20 січня 2022 року у цій справі враховано критерії, яким має відповідати рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу згідно з положеннями статті 11 Закону № 329-VIII.

39. При цьому, направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Верховний Суд зазначив, що апеляційним судом не проаналізовано повноваження Секретаріату Енергетичного Співтовариства, виходячи із положень Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Закону України "Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства", Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства інших законодавчих актів, які врегульовують відносини України із Енергетичним Співтовариством та не з`ясовано юридичну силу та наслідки консультації. Зокрема судами не встановлено, у якій формі повинна надаватися така консультація, обсяг питань, що нею охоплюється, чи охоплює консультація питання, про які йдеться у спірному розпорядженні, а також чи носить така консультація інформаційний, дорадчий або обов`язковий характер. Крім того, апеляційним судом в оскаржуваній постанові зазначено, що матеріали справи не містять виключних обставин, наявності виключного випадку, які б давали підстави для прийняття відповідачем спірного розпорядження.

40. Отже, на виконання вказівок Верховного Суду, наданих у цій справі, суд апеляційної інстанції мав з`ясувати:

- форму, характер, юридичну силу консультації Секретаріату Енергетичного Співтовариства;

- наявність виключних обставин, наявності виключного випадку, які б давали підстави для прийняття відповідачем спірного розпорядження.

41. У постанові Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі №826/9665/16 зроблено такі висновки:

«Приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, який підписано сторонами 25 жовтня 2005 року і набув чинності для України з 01 лютого 2011 року, має на меті встановлення довгострокової фінансової стабільності енергетичного сектора та поліпшенню інвестиційного клімату в Україні, стимулювання регіональної інтеграції та торгівлі, допомоги вирішенню проблем боротьби зі змінами клімату та запровадженню енергозберігаючих технологій тощо.

У вищенаведеній нормі статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" вказується на консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства, а не узгодження, як вказано у рішеннях судів».

42. У справі, що розглядається, на виконання наведених вище вказівок, колегія суддів апеляційного адміністративного суду, проаналізувавши Договір про заснування Енергетичного Співтовариства, Закон України Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, зазначила про відсутність чітко визначеного механізму (порядку, процедури) проведення консультацій у процесі функціонування ринку природного газу учасника Співтовариства із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Форма таких консультацій не встановлена, характер таких консультацій носить дорадчий, а не обов`язковий характер.

При цьому, Енергетичне Співтовариство виконує наглядову функцію за додержанням учасниками Енергетичного Співтовариства принципів Угоди про заснування Енергетичного співтовариства, і в разі виникнення порушень при ухваленні учасником співтовариства рішень, Співтовариство реагує відповідними зауваженнями.

43. Судом апеляційної інстанції, з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду від 20 січня 2022 року у цій справі та від 25 червня 2020 року у справі №826/9665/16, зроблено висновок про те, що обов`язковість проведення попереднього узгодження спірного розпорядження із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства може створювати додаткові обов`язки, не передбачено міжнародними договорами.

44. З приводу наявності виключних обставин, які б давали підстави для прийняття відповідачем спірного розпорядження, суд апеляційної інстанції проаналізував Пояснювальну записку до Розпорядження №717-р.

45. Необхідність прийняття акта, зокрема, обґрунтована тим, що умовами постачання природного газу теплогенеруючим організаціям відповідно до Постанови № 187 (із змінами) є: укладання договорів з ПАТ «НАК «Нафтогаз України» про постачання природного газу; відсутність заборгованості за раніше отриманий природний газ або подання погодженого відповідним органом місцевої влади графіка погашення такої заборгованості, а також повне виконання умов розстрочення платежів за цим графіком; дотримання рівня розрахунків за поточне споживання природного газу на рівні не нижче 90%.

46. Враховуючи, що усі підприємства, які купують природний газ у НАК «Нафтогаз України», працюють в умовах розподільчих рахунків згідно з вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217 «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з постачальником природного газу, на якого покладено спеціальні обов`язки» та усі без винятку надходження від споживачів теплової енергії відповідно до цієї постанови розщеплюються уповноваженим банком з урахуванням насамперед інтересів газопостачальної та газорозподільних компаній, теплопостачальні та теплогенеруючі підприємства фактично позбавлені можливості втручатися у процедуру управління своїми надходженнями коштів, ніж надходить на такі розподільчі рахунки. Таким чином, рівень розрахунків теплопостачальних і теплогенеруючих компаній за спожитий природний газ залежить включно від платіжної дисципліни споживачів теплової енергії.

47. Правилами постачання природного газу, затвердженими постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2496, встановлено, що договір постачання природного газу укладається на весь очікуваний обсяг споживання природного газу, необхідний споживачу, та укладання договору постачання природного газу з іншим постачальником протягом терміну дії договору з діючим постачальником забороняється. Крім того, укладання договорів з новим постачальником природного газу можливе лише з наступного місяця після повідомлення діючого постачальника природного газу, за умови відсутності боргів споживача перед діючим постачальником природного газу.

48. Таким чином, за умов наявності боргів перед НАК «Нафтогаз України» та відсутності номінацій на природний газ теплопостачальні підприємства фактично позбавлені можливості купувати природний газ в іншого постачальника, а НАК «Нафтогаз України» не підтвердив обсягів спожитого такими теплопостачальними організаціями природного газу.

49. За таких умов, згідно з Кодексом газорозподільних мереж підприємства, що здійснюють розподіл природного газу, мають нарахувати теплопостачальним підприємствам вартість за послуги з балансування, ціна яких дорівнює подвійному тарифу комерційної вартості природного газу.

50. Отже, теплопостачальні підприємства, яким НАК «Нафтогаз України» до цього часу не підтвердив обсягів фактично спожитого природного газу в порядку покладених спеціальних обов`язків протягом опалювальних періодів 2016/17 та 2017/18 років, мають оплатити послугу з балансування відносно ціни, встановленої НАК «Нафтогаз України» на відповідні місяці 2016 та 2017 років та з урахуванням коефіцієнту 2.

51. Таким чином, для забезпечення своєчасного і належного початку та проходження опалювального сезону 2018/19 року виникла нагальна потреба у розробці та прийнятті проекту розпорядження.

52. Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважав, що за таких обставин можна стверджувати про наявність виключного випадку при прийняття оскаржуваного Розпорядження №707-р. При цьому, колегія суддів погодилася з доводами відповідача про те, що загальносуспільний інтерес полягає у необхідності забезпечення стабільності функціонування ринку природного газу.

53. У касаційній скарзі позивач стверджує, що частина третя статті 11 Закону № 329-VIII не містить такого виду загальносуспільного інтересу як «забезпечення стабільності функціонування ринку природного газу». У пункті другому частини третьої статті 11 Закону, на який посилається суд апеляційної інстанції, йдеться про «стабільність, належну якість та доступність енергоресурсів». І ці формулювання, на думку скаржника не є тотожними.

54. Колегія суддів вважає, що формулювання, наведене в Законі № 329-VIII «стабільність, належну якість та доступність енергоресурсів» є більш ширшим поняттям, ніж «забезпечення стабільності функціонування ринку природного газу». Між тим останнє поглинається поняттям стабільності енергоресурсів, у зв`язку з чим Суд не вбачає порушень у висновку Шостого апеляційного адміністративного суду про наявність виключного випадку для прийняття Розпорядження №707-р.

55. Стосовно доводів касаційної скарги про неузгодженість оскаржуваного Розпорядження із Постановою №187 та створення тим самим ситуації правової невизначеності, Суд вважає за доцільне звернути увагу на наступне.

56. Постанова №187, що діяла на час складення розробником проекту оскаржуваного Розпорядження, визнана такою, що втратила чинність постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року №867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», що набрала чинності з 1 листопада 2018 року.

57. Підпунктом 4 пункту 3 Постанови №187 передбачено обов`язок НАК "Нафтогаз України" постачати природний газ на умовах та у порядку, що визначені цим Положенням:

виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для всіх категорій споживачів (фізичні або юридичні особи, які використовують теплову енергію на підставі договору);

виробникам теплової енергії, які фінансуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету, що використовують природний газ з метою гарячого водопостачання і опалення приміщень житлового фонду та гуртожитків, які належать їм на праві власності або на інших речових правах;

виробникам теплової енергії, які фінансуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету, що використовують природний газ з метою опалення службових та виробничих приміщень, які належать їм на праві власності або на інших речових правах;

виробникам теплової енергії - об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативам, що використовують природний газ з метою гарячого водопостачання і опалення приміщень, які належать їм на праві власності або на інших речових правах;

виробникам теплової енергії, що використовують природний газ для виробництва електричної енергії.

58. Необхідність прийняття акта у пояснювальній записці, крім іншого була обґрунтована тим, що умовами постачання природного газу теплогенеруючим організаціям відповідно до Постанови №187 є: укладання договорів з ПАТ «НАК «Нафтогаз України» про постачання природного газу; відсутність заборгованості за раніше отриманий природний газ або подання погодженого відповідним органом місцевої влади графіка погашення такої заборгованості, а також повне виконання умов розстрочення платежів за цим графіком; дотримання рівня розрахунків за поточне споживання природного газу на рівні не нижче 90%.

59. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що будь-яких доводів з приводу невідповідності оскаржуваного Розпорядження наведеній постанові Кабінету Міністрів України, якою визначені спеціальні обов`язки, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу, позивачем не наведено. Правомірність Постанови №187 позивачем у цій справі не оскаржується.

60. Як зазначив представник позивача у судовому засіданні суду касаційної інстанції, позивач наразі не звертався до Кабінету Міністрів України для вирішення питання компенсації понесених збитків через виконання позивачем, покладених на нього спеціальних обов`язків, які завдають збитків його господарській діяльності.

61. З огляду на визначені НАК «Нафтогаз України» предмет і підстави цього позову, колегія суддів вважає, що питання ціни, за якою здійснювався продаж позивачем природного газу, як і питання збитків, не є предметом розгляду у цій справі.

62. Зважаючи на роль НАК «Нафтогаз України» у правовідносинах, які регулюються спірним Розпорядженням, а також визначену статутом Компанії мету її діяльності - забезпечення ефективного функціонування та розвитку нафтогазового комплексу, більш повного задоволення потреб споживачів у сировині та паливно-енергетичних ресурсах, колегією суддів визнаються недоведеними, а відтак і безпідставними твердження позивача про порушення (позбавлення або обмеження) положеннями оскаржуваного акта прав позивача, а саме: права власності Компанії на природний газ, зокрема права розпорядження своїм майном; права на самостійне здійснення підприємницької діяльності; право на свободу договірних відносин; право на участь у цивільному обороті на рівних з іншими суб`єктами господарських умовах.

63. Отже, доводи касаційної скарги в цій частині не знайшли свого підтвердження.

64. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі постановлено з додержанням норм процесуального та матеріального права, підстави для їх скасування відсутні.

65. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

66. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

67. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення окружного та апеляційного адміністративного судів, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 350, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" залишити без задоволення, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року у справі №640/5884/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 02 червня 2023 року.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб