Справа № 640/18801/21
Суддя: Бужак Наталія Петрівна
Дата ухвалення: 2023-06-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 червня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н. П.

Суддів: Костюк Л.О., Єгорової Н.М.

За участю секретаря: Єжелі А.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування пунктів постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» звернулось до суду з даним позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просило:

1) визнати протиправним та скасувати п. 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2361 від 23.12.2016;

2) визнати протиправним та скасувати п. 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1615 від 29.12.2017;

3) визнати протиправним та скасувати п. 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1427 від 13.11.2018;

4) визнати протиправним та скасувати п. 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №3076 від 24.12.2019;

5) визнати протиправним та скасувати п. 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2799 від 30.12.2020.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані норми є незаконними та необґрунтованими, виходячи з того, що протиправна заборона використання коштів за заходами Планів розвитку газорозподільної системи на здійснення реконструкції вказаних у постановах газопроводів унеможливлює виконання позивачем обов`язку забезпечення надійної та безпечної експлуатації газорозподільної системи, створює загрозу безперервності надання газорозподільних послуг, негативно впливає на технічний стан зношених елементів ГРМ, призводить до підвищення питомих втрат на експлуатацію; відповідач при винесенні оскаржуваних постанов перевищив визначені законом повноваження, у зв`язку із тим, що жодними нормами законодавства не передбачено права відповідача у процесі державного регулювання щодо позивача встановлювати заборони, не передбачені діючим законодавством; заборона відповідачем використовувати грошові кошти за заходами Плану розвитку є протиправною та порушує право власності АТ «ЛЬВІВГАЗ» на ці кошти.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 2 постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23.12.2016 №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки», від 29.12.2017 №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки» в частині, що стосується Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ». Визнано протиправними та скасовано пункти 2 постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 13.11.2018 №1427 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», від 24.12.2019 №3076 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» та від 30.12.2020 №2799 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подав апеляційну скаргу, в якій, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м Києва від 28.10.2021 в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити АТ «Львівгаз» у задоволенні позову в повному обсязі.

Відповідно до постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2021 року - скасовано.

Ухвалено постанову, якою адміністративний позов Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «ЛЬВІВГАЗ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування пункту - залишено без розгляду.

Згідно з постановою Верховного Суду від 08 травня 2023 касаційну скаргу АТ «Оператор газорозподільної системи «Львівгаз» задоволено частково. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що АТ «ЛЬВІВГАЗ» видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в межах території міста Львів та Львівської області, де знаходиться газорозподільна система, що перебуває у власності, господарському віданні, користуванні чи експлуатації АТ «ЛЬВІВГАЗ», згідно з постановою НКРЕКП від 29.06.2017 №850, тобто позивач є газорозподільним підприємством.

Постановою НКРЕКП від 23.12.2016 №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки» відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 року №2493, Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, постановлено:

Газорозподільним підприємствам, газотранспортному та газозберігаючому підприємству ПАТ «Укртрансгаз»:

1) перераховувати та обліковувати кошти на окремому банківському рахунку, визначені як плановані тарифні джерела фінансування інвестиційних програм на 2017 рік - І розділів Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки;

2) заборонити використовувати зазначені кошти до прийняття НКРЕКП рішення щодо затвердження відповідного Плану розвитку.

Згідно з постановою НКРЕКП від 29.12.2017 №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки» відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2493, Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494, постановлено:

Газорозподільним підприємствам, газотранспортному та газозберігаючому підприємству ПАТ «Укртрансгаз»:

1) перераховувати та обліковувати кошти, визначені як плановані тарифні джерела фінансування інвестиційних програм на 2018 рік - І розділів Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки, а саме амортизаційні відрахування, на окремому банківському рахунку;

2) заборонити використовувати зазначені кошти до прийняття НКРЕКП рішення щодо затвердження відповідного Плану розвитку.

Постановою НКРЕКП від 13.11.2018 №1427 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПАТ «ЛЬВІВГАЗ» відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494, постановлено:

1. Затвердити План розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПУБЛІЧНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА ПО ГАЗОПОСТАЧАННЮ ТА ГАЗИФІКАЦІЇ «ЛЬВІВГАЗ» та джерела його фінансування за розділами згідно з додатком до цієї постанови.

2. Заборонити ПУБЛІЧНОМУ АКЦІОНЕРНОМУ ТОВАРИСТВУ ПО ГАЗОПОСТАЧАННЮ ТА ГАЗИФІКАЦІЇ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПУБЛІЧНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА ПО ГАЗОПОСТАЧАННЮ ТА ГАЗИФІКАЦІЇ «ЛЬВІВГАЗ» на 2018 рік «г-д, с/т (Д-160 мм), с. Погірці - К. Королівські Самбірського р-ну» та «г-д, в/т (Д-160, 63, 25 мм, Д-50 мм), с. Оброшино - Ставчани Пустомитівського р-ну» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку.

Відповідно до постанови НКРЕКП від 24.12. 2019 №3076 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, постановлено:

1. Затвердити План розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» та джерела його фінансування за розділами згідно з додатком до цієї постанови.

2. Заборонити АКЦІОНЕРНОМУ ТОВАРИСТВУ «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» на 2020 рік: «реконструкція г-ду, с/т (Д - 530 мм), м. Борислав, пров. Залізничний», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 273 мм), м. Дрогобич, ГРС 3-НПЗ», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 159 мм), м. Пустомити», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Гуменець Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Ставчани, вул. Шашкевича, вул. Польова, вул. Івасюка Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 273 мм), с. Тернопілля -с. Милошовичі - с. Горбачі Миколаївського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Гуменець Пустомитівського р-ну (2 черга)», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Сердиця Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 159 мм), с. Ставчани Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 219, 108 мм), с. Ясловичі Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 325 мм, Д - 110, 63 мм), с. Сокільники Пустомитівського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89 мм), с. Острів Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Чайковичі Самбірського р-ну (діл. 1, діл. 2)», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Конюшки-Королівські Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Погірці Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 108, 57 мм), с. Купновичі, Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 108 мм, 57 мм), с. Малинів - Сусолів Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 159, 76, 57 мм), смт Дубляни 30308959) Самбірського р-ну», «реконструкція г-ду, с/т (Д - 325 мм), с. Городище Жидачівського р-ну», «реконструкція г-ду, н/т (Д - 159, 108, 57 мм), с. Дроховичі Жидачівського р-ну», «реконструкція г-ду, в/т (Д - 325 мм), с. Новий Яр Яворівського р-ну (діл. 1, діл. 2) №14800001» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку.

Постановою НКРЕКП від 30.12.2020 №2799 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, постановлено:

1. Затвердити План розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» та джерела його фінансування за розділами згідно з додатком до цієї постанови.

2. Заборонити АКЦІОНЕРНОМУ ТОВАРИСТВУ «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЛЬВІВГАЗ» на 2021 рік: «г-д, в/т (Д -325 мм), с. Вербляни Яворівського р-ну (1 ділянка - черга 2; 2 ділянка)», «г-д, в/т (Д - 325 мм), смт Немирів Яворівського р-ну (1 ділянка; 2 ділянка - черга 2)», «г-д, в/т (Д - 325 мм), с. Завадів Яворівського р-ну (1 ділянка - черга 2; 2 ділянка)», «г-д, в/т (Д - 159, 108, 57 мм), с. Заставне Золочівського р-ну», «г-д, н/т (Д - 110, 90, 63 мм), с. Старе Село Пустомитівського р-ну», «г-д, н/т (Д - 125 мм), с. Подорожнє, вул. Шевченка Стрийського району - 2 черга», «г-д, в/т (Д - 219 мм), с. Подорожнє, вул. Зелена (діл. 1) Стрийського р-ну - 2 черга», «г-д, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Погірці Самбірського р-ну (2 черга)», «г-д, в/т (Д - 25 мм), с. Наварія - Пустомити Пустомитівського р-ну», «г-д, в/т (Д - 219 мм), с. Подорожнє, вул. Зелена (діл. 2) Стрийського р-ну - 2 черга», «г-д, н/т (Д - 108, 89, 57 мм), с. Купновичі Самбірського р-ну (2 черга)», «г-д, с/т (Д - 160, 110 мм, Д - 150 мм), с. Гаї Пустомитівського р-ну» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку.

Отже, НКРЕКП встановила заборону АТ «ЛЬВІВГАЗ» використання коштів за заходами Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки, на 2020-2029 роки, на 2021 - 2030 роки надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків, затверджених в установленому порядку та встановила заборону на використання коштів, визначені як плановані тарифні джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи на 2017-2026 роки та на 2018 - 2027 роки до прийняття НКРЕКП рішення щодо затвердження відповідного Плану розвитку.

Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у відповідній редакції на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Стаття 2 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» установлює, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Частина друга статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлює, що Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Отже, НКРЕКП здійснює державне регулювання виключно у межах повноважень, передбачених законом.

Як зазначає відповідач, пункти 2 оскаржуваних постанов НКРЕКП прийняті в межах компетенції та у спосіб, визначений законодавством України, з дотриманням балансу та основних принципів діяльності Регулятора. На думку відповідача, положення пункту 2 оскаржуваних постанов щодо заборони використання коштів за заходами будівництва (реконструкції) ГРМ Планів розвитку АТ «ЛЬВІВГАЗ» до дати надання до НКРЕКП копій відповідних експертних висновків не суперечить нормам чинного законодавства.

Відповідач в обґрунтування правомірності своїх рішень посилається на норми статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» щодо функцій Регулятора, зокрема приймати обов`язкові для виконання рішення, та на норми Закону України «Про ринок природного газу» та розділу IV Кодексу газорозподільних систем щодо компетенції Регулятора затверджувати плани розвитку газорозподільних систем і необхідності надання до НКРЕКП проектної документації та експертних висновків

Однак, суд не погоджується із такою позицією відповідача, оскільки вона зводиться до того, що НКРЕКП на власний розсуд може приймати обов`язкові для виконання рішення та застосовувати будь-який спосіб державного регулювання.

Суд звертає увагу, що суб`єкт владних повноважень, яким є НКРЕКП, може діяти виключно у рамках окреслених законом повноважень, за принципом «дозволено лише те, що прямо передбачено законом».

Зокрема відповідач зазначає, що згідно з частиною першою статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор серед іншого: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; бере участь у регулюванні платіжно-розрахункових відносин на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг у випадках, визначених законом; схвалює/затверджує інвестиційні програми (плани розвитку) суб`єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, у випадках, встановлених законом, та вносить зміни до них відповідно до порядку, затвердженого Регулятором.

Відповідно до частини другої цієї статті Регулятор має право зокрема: приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати від операторів систем передачі та розподілу електричної енергії або операторів газотранспортної та газорозподільних систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосовування на недискримінаційній основі.

Частина четверта статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначає, що у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін з метою встановлення тарифу суб`єкти господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг подають на схвалення (затвердження) Регулятору розроблену інвестиційну програму (план) розвитку після громадського обговорення. Інвестиційні програми (плани) розвитку є публічною інформацією та повинні бути загальнодоступними.

Разом із цим, зміст вказаних норм Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» свідчить про відсутність у відповідача повноважень встановлювати заборону для суб`єктів господарювання на використання власних коштів, у тому числі передбачених на фінансування Планів розвитку газорозподільної системи.

При цьому суд зауважує, що спірні правовідносини не стосуються державного регулювання цін або встановлення тарифів.

Відповідач також посилається на пункти 6, 19 частини третьої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу», згідно з якими до компетенції Регулятора на ринку природного газу належить затвердження кодексів газотранспортних систем, кодексу газорозподільних систем, кодексів газосховищ та кодексу установки LNG та затвердження планів розвитку газорозподільних систем.

У частині першій статті 37 Закону України «Про ринок природного газу» зазначено, що оператор газорозподільної системи відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (включаючи нове будівництво та реконструкцію) газорозподільної системи, якою він користується на законних підставах.

Відповідно до частини другої статті 38 Закону України «Про ринок природного газу» оператор газорозподільної системи зобов`язаний розробляти, щороку до 31 липня подавати на затвердження Регулятору, розміщувати на своєму веб-сайті та виконувати план розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років.

Отже, виходячи з норм Закону України «Про ринок природного газу» не передбачено повноважень НКРЕКП встановлювати заборону на використання власних коштів суб`єктів господарювання.

Окрім того, як убачається з матеріалів справи, відповідач посилається на положення пункту 1 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем, згідно з яким планування заходів та фінансування плану розвитку повинно здійснюватися Оператором ГРМ з урахуванням технічного стану його основних фондів та інших активів, необхідності забезпечення належного рівня експлуатації об`єктів газорозподільної системи та якості надання послуг розподілу природного газу цією системою на довгостроковий період, зменшення обсягів виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу, а також принципів економічної доцільності запровадження відповідних заходів.

Також, відповідач посилається на те, що відповідно до положень пункту 6 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем заплановані заходи інвестиційної програми повинні бути підкріплені обґрунтувальними матеріалами до запланованих робіт та закупівель товарів, які, зокрема, мають містити цінові пропозиції (прайси, комерційні пропозиції та ін.) виробників або їх офіційних представників в Україні, накази про затвердження проєктної документації та зведені кошториси до відповідних проєктів, що передбачені заходами на планований період, а також інформацію щодо заходів інвестиційної програми, які потребують експертизи проєктно-кошторисної документації з урахуванням вимог чинного законодавства, відповідно до форми, наведеної в додатку 8 до цього Кодексу.

Суд першої інстанції вірно зауважив, що на момент прийняття оскаржуваних постанов діяла інша редакція пункту 6 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем, а саме: заплановані заходи на перший рік плану розвитку повинні бути підкріплені обґрунтованими матеріалами до запланованих робіт та закупівель товарів, які, зокрема, можуть містити цінові пропозиції (прайси) виробників або їх офіційних представників в Україні, накази про затвердження проектної документації (або зведені кошториси до відповідних проектів), що передбачені заходами на запланований період.

Заходи з проведення нового будівництва або реконструкції об`єктів ГРМ включаються до плану розвитку за наявності необхідних для цього проектів, розроблених та затверджених відповідно до вимог чинного законодавства.

Оператор ГРМ може передбачити у плані розвитку на перший рік кошти для розробки проектів на реалізацію робіт, що заплановані до виконання в майбутніх періодах.

У свою чергу, норми Кодексу газорозподільних систем не наділяють НКРЕКП повноваженнями встановлювати суб`єктам господарювання заборону щодо використання власних коштів.

З огляду на вищевикладене, відсутні норми закону чи нормативно-правового акту, які б надавали НКРЕКП повноваження встановлювати суб`єктам господарювання заборону використовувати власні кошти.

В ході розгляду справи, відповідач не навів конкретну правову норму, яка б встановлювала обов`язок для позивача надавати експертні висновки щодо результатів експертизи проектно-кошторисної документації.

Щодо проведення експертизи проектно-кошторисної документації то це є необхідним, про те, як вірно зазначив суд першої інстанції, дане питання не стосується спірних правовідносин.

Також суд вірно не прийняв до уваги посилання відповідача на норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки зазначений закон не стосується спірних правовідносин та не визначає повноваження НКРЕКП.

Надання позивачем копій всіх експертних звітів та схвалення на відкритих засіданнях та затвердження постанов НКРЕКП та відсутність заперечень від АТ «Львівгаз» не є доказом того, що відповідач на законних підставах здійснив заборону використання позивачем коштів.

За таких підстав, відповідач, встановлюючи позивачу заборону на використання коштів, діяв не на підставі та не у межах визначених законом повноважень.

Окрім того, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції про те, що оскаржувані постанови містять обмеження (заборони), які не передбачені Законом та порушують право власності позивача на грошові кошти.

Відповідно до частини першої та шостої статті 319 Цивільного кодексу України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Держава не втручається у здійснення власником права власності.

Частина сьома статті 319 Цивільного кодексу України передбачає, що діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов`язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановлених законом.

Чинне законодавство України не передбачає таких повноважень НКРЕКП як встановлення заборони для суб`єктів господарювання на використання власних коштів.

Окрім того, обставини фінансування витрат на проведення експертизи не впливають на правомірність оскаржуваних рішень відповідача та не стосуються спірних правовідносин.

Суд вірно не прийняв до уваги доводи відповідача про те, що Оператор ГРМ зобов`язаний виконувати затверджений Регулятором план розвитку в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні, і що фінансування інвестиційної програми Оператора ГРМ здійснюється за принципом цільового використання, оскільки предметом доказування у цій справі є виключно правомірність рішень НКРЕКП, а в межах спірних правовідносин відповідач не встановив порушень АТ «ЛЬВІВГАЗ» щодо виконання затвердженого плану розвитку або нецільового використання коштів інвестиційної програми.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів доходить висновку, що пункти 2 постанов НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки», від 29 грудня 2017 року №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки», від 13 листопада 2018 року №1427 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2018 - 2027 роки газорозподільного підприємства ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», від 24 грудня 2019 року №3076 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2020-2029 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» та від 30 грудня 2020 року №2799 «Про затвердження Плану розвитку газорозподільної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ «ЛЬВІВГАЗ» не відповідають вимогам Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та вимогам, які ставляться до рішення суб`єкта владних повноважень, а тому є протиправними і підлягають скасуванню.

Що стосується позовних вимог в частині оскарження пунктів 2 постанов НКРЕКП від 23 грудня 2016 року №2361 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2017-2026 роки» та від 29 грудня 2017 року №1615 «Про джерела фінансування Планів розвитку газорозподільної системи, газотранспортної системи та газосховищ на 2018 - 2027 роки» то в цій частині суд першої інстанції дійшов правильного висновку про часткове задоволення позову в частині, що стосується АТ «ЛЬВІВГАЗ», оскільки зазначені постанови стосуються необмеженого кола осіб.

Безпідставними є доводи відповідача і щодо відсутності порушеного права позивача.

Згідно ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункт 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

Частина перша статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, кожна особа, яка вважає порушеними свої права та інтереси з боку суб`єкта владних повноважень, має право на судовий захист у відповідному адміністративному суді.

Як встановлено судом першої інстанції, оскаржувані пункти 2 постанов, прийняті у відношенні АТ «ЛЬВІВГАЗ», стосуються його прав та обов`язків, оскільки встановлюють певні обмеження для нього - заборону використання власних коштів до настання певних обставин та, відповідно, створюють перешкоди у здійснені господарської діяльності.

Із позовної заяви убачається, що на думку позивача, протиправна заборона використання коштів за заходами Планів розвитку газорозподільної системи на здійснення реконструкції вказаних у постановах газопроводів унеможливлює виконання позивачем обов`язку забезпечення надійної та безпечної експлуатації газорозподільної системи, створює загрозу безперервності надання газорозподільних послуг, негативно впливає на технічний стан зношених елементів ГРМ, призводить до підвищення питомих витрат на експлуатацію.

Водночас позивач зазначає, що добросовісно виконував заходи, передбачені Планами розвитку газорозподільної системи, в тому числі дотримувався вимог пункту 2 оскаржуваних постанов, до моменту коли виконання встановлених відповідачем позивачу додаткових, не передбачених законом, обов`язків і заборон, не почало створювати перешкоди у оперативному запобіганню аварійності газорозподільних мереж та створення загрози життю, здоров`ю, майну людей та довкіллю.

Окрім того, позивач долучив до справи докази того, що спір стосується його прав та обов`язків та, що внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваних постанов, його права було порушено.

Лише дотримання відповідачем вимог Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» може бути належною підставою для прийняття постанов в оскаржуваній частині, невиконання цих вимог свідчить про протиправність оскаржуваних постанов.

Колегія суддів звертає увагу, що встановлення обставин невідповідності оскаржуваних постанов нормам законодавства, зокрема Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», є безумовною підставою для їх скасування, незалежно від того, чи реалізовані положення таких постанов на момент вирішення спору, та чи спричинили вони значні негативні наслідки.

При цьому, право на судовий захист пов`язане із самою протиправністю оскаржуваного рішення та дій не ставиться в залежність від наслідків реалізації таких рішень або дій.

Згідно з критеріями, що вказані у постанові Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №640/11643/19, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача оскільки це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України;

в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу;

г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить;

д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Законний інтерес/право позивача має правовий характер, а саме регулюється вказаним вище законодавством; пов`язаний з конкретним матеріальним благом - правом на використання власних коштів; у позовній заяві позивач зазначив, яке саме право порушене та в чому воно полягає; АТ «ЛЬВІВГАЗ» звернулось за захистом свого права/інтересу, а суб`єктом порушення є суб`єкт владних повноважень - НКРЕКП.

Таким чином, твердження відповідача про відсутність у позивача порушеного права є безпідставними.

Що стосується доводів апеляційної скарги про пропуск позивачем строку звернення до суду з даним позовом, то колегія суддів звертає увагу на те, що дане питання вже було предметом судового розгляду, у т.ч. і у Верховному Суді.

Як убачається з матеріалів справи, суд в ухвалі про відкриття провадження у справі поновив АТ «Львівгаз» строк звернення до суду з даним позовом.

В ході розгляду справи в суді першої інстанції встановлено, що позивач не заперечував обізнаність з п.2 спірних постанов НКРЕКП, проте просив поновити пропущений строк, посилаючись на добросовісне виконання заходів, передбачених планами розвитку газорозподільної системи, у т.ч. дотримання оскаржуваних вимог п.2, тоді як негативні наслідки такого добросовісного виконання настали не одразу.

Так, постанова НКРЕКП №2799 була прийнята та оприлюднена 30 грудня 2020; постанова №2361 від 23.02.2016 - відповідно 23.02.2016 та 04.01.2017; постанова №1615 прийнята 29.12.2017, оприлюднена 03.01.2018; постанова НКРЕКП №2361 прийнята 23.02.2016 та оприлюднена 04.01.2017; постанова №1427 прийнята 13.11.2018 та оприлюднена 15.11.2018, постанова №3076 прийнята 24.12.2019, оприлюднена 27.12.2019.

Відповідно до ч.9 ст. 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» рішення регулятора є обов`язковим до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг.

Стаття 22 даного Закону передбачає відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.

З даним позовом позивач звернувся до суду 02 липня 2021 року, що підтверджується відміткою на поштовому конверті.

Відповідно до частини п`ятої статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа в порядку, встановленому цим Кодексом, має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Строк звернення до адміністративного суду регламентовано статтею 122 КАС України, за приписами частин першої, другої якої позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Разом з тим, початок перебігу строку на звернення до суду не може бути пов`язаний з обізнаністю чи необізнаністю позивача про окремі підстави позову, які є фактичними та/або юридичними обставинами, на яких ґрунтується вимога позивача.

Звернення до суду з позовом є способом реалізації права на захист порушених прав і свобод особи, які така особа вважає порушеними у зв`язку з виникненням певних обставин, що впливають на її права. Отже, початок перебігу строку звернення до суду пов`язується саме з виникненням оспорюваних правовідносин, тобто предметом позовних вимог та часом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про такі обставини.

Законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.

Встановлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Процесуальний кодекс встановлює обмеження щодо відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом особи на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

Одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.

Виходячи з наведеного, можна дійти висновку, що поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.

Під поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Отже, поновленню підлягають лише пропущені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.

Разом з тим, обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Позивач надав обґрунтування причин поважності пропуску звернення до суду з даним позовом, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про визнання таких причин поважними та поновив такий строк.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 жовтня 2021 року.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 жовтня 2021 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Костюк Л.О.

Єгорова Н.М.