Справа № 160/18265/22
Суддя: Лукманова О.М.
Дата ухвалення: 2023-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

01 червня 2023 року м. Дніпросправа № 160/18265/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

розглянувши у письмовому провадженні в м. Дніпро апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 року (суддя Захарчук-Борисенко Н.В., м. Дніпро, повний текст рішення виготовлено 31.01.2023 року) у адміністративній справі №160/18265/22 за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, суд

в с т а н о в и в:

У листопаді 2022 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі по тексту позивач) звернувся до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі по тесту відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-12-17-017246-с від 02.11.2022 року.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

З рішенням суду першої інстанції не погодився Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради та подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Свої вимоги обґрунтував тим, що рішення суду є незаконним та необґрунтованим, суд порушив норми матеріального та процесуального права. Апелянт зазначав, що органом державного контролю недотримано вимоги ч.2 ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі», ч.1 ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», що призводить до визнання моніторингу незаконним та відсутності правових наслідків за результатами та є достатньою і самостійною підставою для скасування висновку. Апелянт зазначав, що згідно з п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року №710 «Про ефективне використання державних коштів» (в редакції від 16.22020 року №1266) органам місцевого самоврядування рекомендовано забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті. Апелянт зазначав, що ним не порушено п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі», зазначав, що наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 року №710 затверджено Перелік формальних помилок, однак чинне законодавство не передбачає у якому саме вигляді мають відображатися у тендерній документації приклади формальних (суттєвих) помилок. Апелянт зазначив, що замовником фактично наведено приклади формальних (несуттєвих) помилок шляхом посилання у тендерній документації на наказ від 15.04.020 року №710. Апелянт вважав, що відсутність чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкта є порушенням вимог законодавства в частині змісту висновку, як акта індивідуальної дії.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що за результатами моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-17-017246-с Західним офісом Держаудитслужби 02.11.2022 року було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, згідно якого встановлено порушення пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 року «Про ефективне використання державних коштів»; порушення вимог п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі». Керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю України» та ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі», Західний офіс Держаудитслужби зобов`язав здійснити заходи (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо) щодо недопущення у подальшому порушення вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 року при розміщенні та оприлюдненні інформації про закупівлі, а також вимог п.19 ч.2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» - при складанні тендерної документації та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. При вирішенні спору по суті, суд першої інстанції керувався Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Законом України «Про публічні закупівлі», Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43, згідно якого Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю та здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи, Положенням про Західний офіс Держаудитслужби затвердженим наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 року №23, згідно якого Управління здійснює свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно; на території інших адміністративно-територіальних одиниць управління здійснює реалізацію державного фінансового контролю за дорученням голови Держаудитслужби та його заступників. Щодо встановленого під час проведення моніторингу процедури закупівлі порушення п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 року, суд зазначив, що Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради є головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади та замовником на виконання робіт, послуг, придбання товарно-матеріальних цінностей відповідно до завдань Департаменту, а тому до нього має застосовуватись п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 року, як до головного розпорядника бюджетних коштів. Щодо встановленого порушення п.19 ч.2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі», суд зазначив, що в п.1 розділу ІІІ. Інструкції з підготовки тендерної пропозиції, що формальними (несуттєвими) помилками є помилки, визначені Переліком формальних помилок, затвердженим наказом Міністерства економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 року №710, замовником, наведено лише перелік (опис) формальних помилок згідно наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 року №710, водночас, тендерна документація не містить прикладів формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій, що є порушення п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі». Суд не погодився з доводами Департаменту про те, що висновок не містить конкретних заходів до виконання, оскільки висновок містить зобов`язання щодо усунення порушень: здійснення заходів (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо) щодо недопущення у подальшому порушення вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 року при розміщенні та оприлюдненні інформації про закупівлі, а також вимог п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» - при складанні тендерної документації та зобов`язання протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Матеріалами справи встановлено, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради у січні 2022 року було проведено відкриті торги послуги з технічного обслуговування басейнів в закладах освіти (ДК 021:2-9 Послуги з прибирання), очікуваною вартістю 1810473,60 грн., за результатами якого визначено переможця ФОП ОСОБА_1 .

Встановлено, що 17.01.2022 року між Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради (замовник) та ФОП ОСОБА_2 (виконавець) було укладено договір №2 про надання послуг (ДК 021:2-9 Послуги з прибирання), строком дії до 31.12.2022 року. 12.052022 року було укладено додаткову году №1 (щодо ціни договору) та 13.09.2022 року додаткову угоду №2 (щодо ціни договору).

Відповідно наказу Західного офісу Держаудитслужби від 25.10.2022 року №314 та згідно доручення Держаудитслужби від 05.09.2022 року №003100-18/6851-2022, було проведено моніторинг процедури закупівлі, зокрема UА-2021-12-17-017246-с, за результатами якого 02.11.2022 року було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-12-17-017246-с, згідно якого встановлено порушення п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 року «Про ефективне використання державних коштів» та п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі».

Встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року (в редакції, чинній на момент спірних правовідносин) затверджено заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.

Відповідно до пунктів 4, 4-1, 5 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року рекомендовано з урахуванням затверджених цією постановою заходів: органам місцевого самоврядування - затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель. Головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити: обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель. Державній аудиторській службі забезпечити проведення перевірок дотримання вимог цієї постанови під час здійснення заходів державного фінансового контролю.

З системного аналізу вище вказаної постанови Кабінету Міністрів України, вбачається, що Кабінет Міністрів України з урахуванням заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, рекомендував головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), зокрема органам місцевого самоврядування, з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів, забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті. Як вбачається з тексту постанови, рекомендаційний характер постанова має не лише щодо органів місцевого самоврядування, а інших державних органів. Крім того, Кабінет Міністрів України доручив Державній аудиторській службі забезпечувати проведення перевірок дотримання вимог цієї постанови під час здійснення заходів державного фінансового контролю. Отже, суд приходить до висновку про те, що рекомендації даної постанови Кабінету України є обов`язковими як органам місцевого самоврядування, так і державним органам, а здійснення фінансового контролю Держаудитслужбою цього питання в межах повноважень.

Оскільки, матеріалами справи встановлено. що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради (замовником, розпорядником бюджетних коштів) не забезпечено оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та очікуваної вартості предмета закупівлі на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів), то висновок Західного офісу Держаудитслужби про порушення вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року №710 «Про ефективне використання державних коштів» є обґрунтованим.

Відповідно до п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» у тендерній документації зазначаються такі відомості: опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Відповідно до розділу ІІІ Інструкція з підготовки тендерної пропозиції замовником у тендерній документації з посиланням на наказ Міністерства економки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 року №710, зазначено опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій (зокрема уживання великої літери; уживання розділових знаків та відмінювання слів у реченні; використання слова або мовного звороту, запозичення з іншої мови та інше), у тому числі допущення технічних помилок. Як вбачається з тексту тендерної документації, замовником повністю відображено текст наказу Переліку формальних помилок, затвердженого наказом Міністерства економки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 року №710.

Аналізуючи вище зазначене, суд апеляційної інстанції вважає, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської ради не допущено порушення п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Встановлено, що Державна аудиторська служба України безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи відповідно до ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до ч.1 ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до ч.4 ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Відповідно до наказу Дераудитслужби України від 27.08.2020 року №242 «Про внесення зміни до положень про офіси Дераудитслужби» встановлено, що на території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням голови Держаудитслужби та його заступників.

Як вбачається з матеріалів справи, Західний офіс Держаудитслужби здійснював моніторинг закупівлі UА-2021-12-17-017246-с за дорученням Держаудитслужби від 05.09.2022 року №003100-18/6851-2022.

Суд апеляційної інстанції враховує, що відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, яка реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю, які вона здійснює безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 року №23, Офіс забезпечує виконання наказів Держаудитслужби, а також доручень керівництва Держаудитслужби; забезпечує проведення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель.

Аналізуючи вище зазначене законодавство, суд апеляційної інстанції зазначає, що у даному випадку Західний офіс Держаудитслужби здійснював моніторинг закупівлі UА-2021-12-17-017246-с не з власної ініціативи, а за дорученням Держаудитслужби України, повноваження якої розповсюджуються на всю територію України, у зв`язку з чим моніторинг, проведений Офісом за дорученням Держаудитслужби України, є таким, що проведений у межах повноважень.

Суд апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст.242 КАС України керується судовою практикою, викладеною у постанові Верховного Суду від 30.03.2023 року у справі №420/11945/21, згідно якої зобов`язання органом фінансового контролю здійснити заходи направлені на недопущення у подальшому встановлених порушень, є такими, що прийняті в межах своїх повноважень.

Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції зазначає, що висновок в частині порушення Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» є необґрунтованим.

Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, рішення суду першої інстанції слід скасувати в частині встановлення порушення Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі».

Керуючись статтями 315, 317, 321, 322 КАС України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 року у адміністративній справі №160/18265/22 скасувати у частині визнання у висновку Західного офісу Держаудитслужби від 02.11.2022 року про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-12-17-017246-с порушення п.19 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» та в цій частині задовольнити позовні вимоги.

В іншій частині рішення залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення у порядку статей 328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя О.М. Лукманова

суддя Л.А. Божко

суддя Ю. В. Дурасова