Справа № 240/831/23
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2023-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 червня 2023 року м. Житомир справа № 240/831/23

категорія 108120000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Панкеєвої В.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Житомирської обласної державної адміністрації - Житомирської обласної військової адміністрації до Північного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування вимоги,

встановив:

Житомирська обласна державна адміністрація - Житомирська обласна військова адміністрація звернулась до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправними дії посадових осіб Північного офісу Держаудитслужби в особі його відокремленого підрозділу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області щодо призначення та проведення заходу державного фінансового контролю Житомирської обласної військової адміністрації, які стали підставою для оформлення відповідної вимоги про усунення виявлених порушень;

- визнати протиправною та скасувати вимогу від 21.12.2022 № 260611-14/3621-2022.

В обґрунтування позовних вимог вказано, що 17.11.2022 за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Житомирській обласній військовій адміністрації надано акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Житомирської обласної військової адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022 від 17.11.2022 №06-11-30/005. Не погоджуючись з висновками у акті перевірки, позивач подав відповідні заперечення, які думку позивача, не були враховані відповідачем. В подальшому позивачем отримано вимогу від Держаудитслужби від 21.12.2022 №260611-14/3621-2022, умови якої слід було усунути до 20.01.2023.

Ухвалою суду від 12.01.2023 відкрито спрощене провадження у справі без повідомлення учасників справи.

До відділу документального забезпечення суду 02 лютого 2023 року надійшов відзив на позовну заяву. По змісту якого, відповідач просить відмовити у задоволенні позову, оскільки ними дотримано процедуру призначення та проведення заходу державного фінансового контролю. Вказує, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання.

Зважаючи на незначну складність справи, суд вважає за необхідне розглянути її в порядку п.2 ч.1 ст.263 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

У відповідності до частини 4 статті 243 КАС України судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Згідно з частиною 5 статті 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Як встановлено судом, наказом №188 від 19.07.2022 Північним офісом Держаудитслужби затверджено зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на 3 квартал 2022 року. Підставою вказано лист Державної аудиторської служби України від 15.07.2022 №000200-18/5200-2022 (а.с.167 т.1).

Змінами до наказу Північного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №175 є доповнення Плану пунктом 3.1.8.1: "Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Житомирської обласної військової адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022." (а.с.168 т.1).

18 серпня 2022 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області затверджено програму ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Житомирської обласної військової адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022. Згідно відмітки один примірник отримано представником позивача 19.08.2022 (а.с.141 т.1).

Направлення від 18.08.2022 №216 отримано керівником апарату Житомирської обласної військової адміністрації 19.08.2022 (а.с.140 т.1).

За результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Житомирській обласній військовій адміністрації 17.11.2022 складено акт №06-11-30/005 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Житомирської обласної військової адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022 (а.с.26-52 т.1).

Зі змісту висновків такого акту, ревізією щодо стану і достовірності бухгалтерського обліку, фінансової і бюджетної звітності встановлено:

- не відображення Житомирською обласною військовою адміністрацією, упродовж березня-липня за даними бухгалтерського обліку товарів, придбаних за кошти субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану, відповідно до умов Договорів на постачання продовольчих товарів та на постачання будівельних матеріалів в редакції, оприлюдненій на сайті АТ "Укрзалізниця" на загальну суму 85659,36 грн;

- не відображення Житомирською обласною військовою адміністрацією та Департаментом соціального захисту населення обласної державної адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022 за даними бухгалтерського обліку гуманітарної допомоги (2293,9 палет, 12922 штук матраців та 31 ящик гуманітарної допомоги; благодійної допомоги, товарів, робіт і послуг для задоволення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану та коштів на закупівлю товарів, робіт і послуг для задоволення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану є недотриманням вимог Закону України "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність Україні" та в свою чергу призводить до викривлення звітності Житомирської обласної військової адміністрації та Департаменту соціального захисту населення обласної державної адміністрації.

Щодо дотримання законодавства щодо примусового відчуження майна у юридичних та фізичних осіб для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану встановлено не підтвердження використання дизельного палива для потреб оборони, яке безпідставно відчужене на користь суб`єктів недержавної форми власності всупереч законодавству в кількості 31396,00 літрів на суму 1064324,4 тис. грн.

Позивач заперечуючи виявленні в ході ревізії порушення подав заперечення від 28.11.2022 №6756/2-22/42 (а.с.76-83 т.1).

За результатами розгляду матеріалів Північний офіс Держаудитслужби сформував висновки від 16.12.2022, якими у прийнятті заперечень відмовив, оскільки такі не спростовують викладених в акті ревізії питань (а.с.85-127 т.1).

Листом від 16.12.2022 №260611-14/3588-2022 відповідач направив висновки на заперечення (а.с.84 т.1).

Позивач не погоджуючись з діями відповідача звернувся до суду з позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Приписами ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому суд відмічає, що "на підставі" означає, що суб`єкт владних повноважень: 1) повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; "у межах повноважень" означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; "у спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби; "з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано", тобто використання наданих суб`єкту владних повноважень повинно відповідати меті та завданням діяльності суб`єкта, які визначені нормативним актом, на підставі якого він діє; "обґрунтовано", тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Рішення повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року №955 затверджено Порядок планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю (далі - Порядок №955), яким, зокрема, установлюється механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю

За умовами пункту 3 Порядку №955 проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.

Відповідно до пункту б Порядку №955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

Відповідно до пункту 9 Положення №43 Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 №319 (у редакції наказу Державної аудиторської служби України від 26.12.2019 №366, зі змінами), затверджено Інструкцію з планування діяльності органів державного фінансового контролю, яка визначає строки підготовки та порядок затвердження планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі - плани роботи), а також планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (дали - плани ДФК) і планів проведення перевірок витрат, здійснених бенефеціарами (партнерами) під час реалізації проектів у рамках виконання Угоди про фінансування Дунайської транснаціональної програми (Interreg V-B Danube CCI 2014 NC16V6NN001) (далі - Інструкція №319).

Пунктом 3 розділу І Інструкції №319 визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК - на наступний квартал.

Пунктом 9 розділу V Інструкції №3199 визначено, що план ДФК офісу Держаудитслужби затверджується наказом офісу строком до 15 грудня, 15 березня, 15 червня і 15 вересня кожного року, а його електронна копія надсилається до Держаудитслужби не пізніше за наступний робочий день. Права затвердження плану ДФК офісу Держаудитслужби в інші строки, у тому числі в ті, що окремо встановлені Держаудитслужбою не передбачено.

Отже, план ДФК офісу Держаудитслужби затверджується: на І квартал до 15 грудня, на ІІ квартал до 15 березня, на ІІ квартал до 16 червня, на ІV квартал до 15 вересня кожного року.

Обґрунтовуючи підстави звернення до суду з позовом позивачем вказано, що Держаудитслужбою було порушено строки та порядок призначення, заходу державного фінансового контролю передбаченого у плані заходів на III квартал, адже такий план заходів повинен був бути затверджений до настання відповідного контрольного кварталу.

Водночас слід зауважити, що наказ Північного офісу Держаудитслужби №188 від 19.07.2022, яким затверджено зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на 3 квартал 2022 року, позивачем у наявних правовідносинах не оскаржується.

Натомість в чому полягає протиправність дій саме посадових осіб у наявній частині спору позивачем не вказано. Саме по собі твердження про факт протиправності не є доказом протиправного характеру таких дій.

Так, певні обставини щодо порушення процедури можуть свідчити про наявність протиправного характеру рішення суб`єкта владних повноважень, що прийняте за результатами.

Організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель; моніторингу закупівлі.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі по тексту - Положення № 43).

Згідно із пунктом 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення № 43).

Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 3 Положення № 43).

Відповідно до пункту 9 Положення № 43 Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно - розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Згідно статті 4 Закону № 2939-ХП, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у:

- документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи,

- яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Частиною 1 статті 11 Закону №2939-ХІІ визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання регламентовано Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до п.2 Порядку №550 планова виїзна ревізія це ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (п. 5 Порядку №550).

У відповідності до п.3 Постанови КМУ від 08.08.2001 року №955 Про затвердження Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю (далі - Порядок №995) проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.

Згідно з п.5,6 Порядку №995 плани проведення заходів державного фінансового контролю включають питання, вирішення яких належить до компетенції органів державного фінансового контролю. Строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

Пунктом 7 Порядку №995 визначено основні підстави для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є:

а) закони, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, прийняті відповідно до Конституції (254к/96-ВР) та законів України, акти Кабінету Міністрів України, доручення Прем`єр-міністра України, накази Мінфіну;

б) звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб;

в) пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, ДФС, Казначейства, прийняті органами державного фінансового контролю до виконання;

г) ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:

економічна та соціальна важливість питань, які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;

значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;

публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;

імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;

ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах;

ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята органами державного фінансового контролю до виконання.

Внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження (п.8 Порядку №995).

Відповідно до п.1 ч.14 ст.11 Закону № 2939-XII, посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб`єктів господарської діяльності під розписку, зокрема направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю.

Відповідачем як підставу включення Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, зазначено власну ініціативу.

Так, ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю є підставою для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю, проте лише у симбіозі з урахування критеріїв, визначених п.п."ґ" п.7 Порядку №995, та з відповідним обгрунтуванням,

Оскільки, відповідачем не вказано критерію власної ініціативи та не надано належного обґрунтування для включення Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, суд погоджується з доводами позивача, що такі дії не відповідають вимогам чинного законодавства.

Згідно пункту 12 Інструкції №319 обґрунтування доцільності проведення заходу державного фінансового контролю передбачає надання інформації, фактів та аргументів, що підтверджують актуальність, корисність чи потребу проведення державного фінансового аудиту або ревізії.

За наявності може зазначатися інша інформація, що підтверджує доцільність проведення заходу державного фінансового контролю.

Згідно пункту 13 розділу Інструкції, обґрунтування доцільності проведення ревізії має містити інформацію про: попередні заходи державного фінансового контролю, проведені щодо підконтрольної установи, їх основні результати; державні та комунальні ресурси (в тому числі кошти бюджетів, усіх рівнів, інші державні або комунальні кошти та матеріальні ресурси, кошти цільових фондів тощо), зокрема планові та фактичні показники обсягів фінансування, порядок використання і освоєння таких ресурсів; ймовірні фінансові порушення в діяльності підконтрольної установи, отриману від органів влади, правоохоронних органів, фізичних та юридичних осіб, ЗМІ та інших джерел; наявні ризики у діяльності підконтрольної установи, які можуть стати передумовою втрати державних фінансових та матеріальних ресурсів; наявні факти порушення законодавства, які передбачається перевірити під час ревізії.

Пунктом 1 розділу І Інструкції № 319 визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК - на наступний квартал.

Відповідно до абзацу 4 пункту 9 розділу IV Інструкції № 319 контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до Інструкції, формують власні пропозиції до плану ДФК Держаудитслужби згідно з опрацьованими пропозиціями офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях.

Проект плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формує підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року (пункт 15 розділу IV Інструкції № 319) (на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 19 розділу IV Інструкції № 319 визначено, що план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 15 грудня, 15 березня, 15 червня і 15 вересня кожного року (пункт 19 зі змінами, внесеними згідно з наказом Держаудитслужби від 17.06.2022 №107).

До того ж пунктом 1 розділу VI Інструкції визначено, що внесення змін до планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також - планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в порядку погодження та затвердження шляхом складання проектів таких змін за формами та з дотриманням процедур, визначеними розділами ІІ-V цієї Інструкції, їх подальшим погодженням і затвердженням.

Контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби, офіси Держаудитслужби та їх управління в областях за потреби подають підрозділу, відповідальному за планування, сформовані відповідно до вимог пунктів 10-14 розділу IV цієї Інструкції № 319 пропозиції щодо внесення змін до плану ДФК Держаудитслужби на поточний квартал або щодо аудитів та ревізій, проведення яких не завершено, - до планів ДФК Держаудитслужби попередніх планових періодів (пункт 2 розділу VI Інструкції № 319).

Пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК офісів Держаудитслужби узгоджуються офісами Держаудитслужби або їх управліннями в областях з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби відповідно до встановлених меж їх компетенції та надсилаються для погодження до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування.

Підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, здійснює аналіз інформації, наведеної в листі офісу Держаудитслужби або його управління в області, і з урахуванням того, який план потребує коригувань, складає проект листа з дорученням щодо внесення змін до плану ДФК офісу Держаудитслужби - протягом 5 робочих днів з дати його надходження, або проект наказу про внесення змін до плану ДФК Держаудитслужби - протягом 15 робочих днів з дати його надходження.

Проект листа через систему електронного документообігу погоджується з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби щодо підконтрольних установ, віднесених до сфери їх відповідальності, з заступниками Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, та подається на підпис заступнику Голови Держаудитслужби, який координує та контролює діяльність підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування.

Проект наказу готується на підставі пропозицій контролюючих структурних підрозділів Держаудитслужби, сформованих відповідно до вимог, визначених абзацом 4 пункту 9 розділу IV Інструкції (пункт 3 розділу VI Інструкції № 319).

Пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) або 30 календарних днів (в частині державних фінансових аудитів) з обґрунтуваннями потреби внесення таких змін відповідно до вимог пункту 13 розділу IV цієї Інструкції.

Обґрунтування необхідності внесення змін до плану ДФК офісу Держаудитслужби допускається наводити в супровідному листі без винесення їх у пояснювальну записку (пункт 4 розділу VI Інструкції № 319).

За потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу.

Держаудитслужба також може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби планових періодів, які завершилися, за умови, що проведення відповідного заходу державного фінансового контролю вже розпочато та триває, а саме в частині зміни періоду, що перевіряється, виконавців та строків проведення заходів державного фінансового контролю (пункт 5 розділу VI Інструкції № 319).

Судом встановлено, що наказом №188 від 19.07.2022 Північним офісом Держаудитслужби затверджено зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на 3 квартал 2022 року (а.с.167 т.1).

Змінами до наказу Північного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №175 є доповнення Плану пунктом 3.1.8.1: "Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Житомирської обласної військової адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022." (а.с.168 т.1).

Підставою проведення ревізії було визначено лист Державної аудиторської служби України від 15.07.2022 №000200-18/5200-2022.

Щодо процедури призначення заходу контролю слід зазначити, що п 4. Розділу VI Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, визначено, що пропозиції щодо внесення змін до планів державного фінансового контролю Держаудитслужби та її офісів, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) або 30 календарних днів (в частині державних фінансових аудитів) з обґрунтуваннями потреби внесення таких змін відповідно до вимог пункту 13 розділу IV цієї Інструкції. Обґрунтування необхідності внесення змін до плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби допускається наводити в супровідному листі без винесення їх у пояснювальну записку.

Пунктом 5 розділу VI Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, визначено, що за потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу (абзац перший пункту 5 зі змінами, внесеними згідно з наказом Держаудитслужби від 27 жовтня 2020 р. № 301).

Відтак, з огляду на вказані вище норми Інструкції, що передбачають можливість внесення змін до планів фінансового контролю у пізніші строки та з урахуванням особливостей правового режиму воєнного стану, судом не встановлено факту порушення прав Житомирської обласної військової адміністрації діями посадових осіб відповідача в частині процедури призначення ревізії.

Щодо порушення процедури проведення заходу контролю слід зазначити наступне.

Судом не визнаються обґрунтованими твердження позивача, що у жодному розділі акта ревізії посадовими особами Держаудитслужби не зазначено яким саме способом вони керувалися при дослідженні відповідних питань ревізії, що на думку позивача, вказує на відсутність системності та комплексності і належного рівня проведення ревізії, та свідчить про порушення абз.4 п.35 Порядку №550.

Окрім самих тверджень позивача про відсутність конкретно вказаного способу проведення ревізії (вибірковий чи суцільний), аргументів на користь підтвердження факту настання наслідків у зв`язку з відсутністю способу проведення заходу контролю, що призвели до порушення прав суб`єкта до матеріалів справи не надано.

Водночас слід зауважити, що ревізія здійснена за конкретно визначений період з 24.02.2022 по 31.08.2022 та у висновку за результатами розгляду матеріалів від 16.12.2022, вказано, що ревізію здійснено суцільним методом (а.с.85-127 т.1).

Водночас норми п.3 Порядку №550 визначають, що такий висновок є невід`ємною частиною акту перевірки.

Суд не приймаються до уваги доводи позивача про порушення суб`єктом владних повноважень п.23 Порядку №550, що полягає у тому, що у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин.

Відтак, на думку позивача, порушення полягає у не складенні відповідачем акту про неможливість проведення ревізії.

При цьому доказів недопуску посадових осіб суб`єкта владних повноважень до перевірки до матеріалів справи не надано, в ході ревізії відповідачем встановлено факт ведення бухгалтерського обліку позивачем.

Сама по собі обставина наявності у Житомирської обласної військової адміністрації сумнівів щодо ведення ними бухгалтерського обліку по певних операціях не може свідчити про наявність у відповідача обов`язку складення акту про неможливість проведення ревізії.

Крім того, слід зазначити, що наявність у об`єкта перевірки обґрунтованих сумнівів щодо порушення процедури призначення ревізії може стати підставою для не допуску посадових осіб до такої ревізії.

Натомість у наявних спірних правовідносинах посадові особи Північного офісу Держаудитслужби після отримання представником Житомирської обласної військової адміністрації програми ревізії від 18.08.2022 (а.с.141 т.1) та направлення від 18.08.2022 №216 (а.с.140 т.1) були допущені до проведення такого заходу контролю.

А тому сумніви у правомірності дотримання відповідачем процедури призначення такої ревізії визнаються судом необґрунтованими.

Щодо визнання протиправною та скасування вимоги від 21.12.2022 № 260611-14/3621-2022 слід зазначити наступне.

Пунктом 1 вимагається вжити заходи щодо повернення (поновлення) зберігачами майна дизельного палива, що відчужене на користь суб`єктів недержавної форми власності всупереч законодавства.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України "Про правовий режим воєнного стану" від 12 травня 2015 року № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII).

Пунктом 4 частини 1 статті 8 Закону № 389-VIII передбачено, що в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, заходи правового режиму воєнного стану, зокрема, примусово відчужувати майно, що перебуває у приватній або комунальній власності, вилучати майно державних підприємств, державних господарських об`єднань для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку та видавати про це відповідні документи встановленого зразка.

Згідно ч.2 ст.15 вказаного Закону військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; сприяння організації виробництва і поставок у війська підприємствами та організаціями, що перебувають у комунальній власності, замовленої продукції, послуг, енергоресурсів; створення відповідно до законодавства комунальних аварійно-рятувальних служб, пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої та/або добровільної пожежної охорони, здійснення заходів щодо забезпечення їх діяльності та ін.

Військові адміністрації населених пунктів здійснюють делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законами України.

Судом не приймаються до уваги доводи позивача, що ревізію здійснено не щодо Житомирської обласної військової адміністрації, а в тому числі щодо самостійних суб`єктів юридичного права КП "Управління автомобільних шляхів" та Міської аварійно- рятувальної служби.

Оскільки позивачем в ході ревізії надано накази Житомирської обласної військової адміністрації "Про примусове відчуження палива" (а.с.102-104 т.2).

Водночас, з метою підтвердження фактів вилучення, відчуження, передачі та використання дизельного палива відповідачем здійснювались подальші дії, зокрема направлялись запити до ДО "Комбінат "Рекорд".

У відповідь на запит ДО "Комбінат "Рекорд" повідомлено, що протягом дії воєнного часу з ДО "Комбінат "Рекорд", згідно наказів начальника Житомирської ОВА тричі проводилось вилучення дизельного палива шляхом примусового відчуження. ДО "Комбінат "Рекорд" передавало відчужене паливо до КП "Управління автомобільних шляхів".

Відтак, актом зафіксовано саме порушення Житомирською обласною військовою адміністрацією, що полягає у безпідставному відчуженні на користь суб`єктів недержавної форми власності палива, яке передбачалось відчужити для потреб оборони, яке зафіксовано в протоколі Бердичівського РВП ГУНП в Житомирській області та надано у відповідь на запит Управління.

Отримувачами дизельного палива - Міською комунальною аварійною службою та КП "Управління автомобільних шляхів" Житомирської міської ради згідно наказів начальника Житомирської обласної військової адміністрації, порушено п.п.1 ч.1. ст.1, ч.1 ст.4 Закону України від 17.05.2012 №4765-VI "Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану" в частині передачі або відчуження майна для забезпечення потреб оборони.

В ході зустрічної звірки, матеріали якої є додатком№ 30 до акта ревізії від 17.11.2022 № 06-11-30/005, об`єктом зустрічної звірки КП "Управління автомобільних шляхів" надано всі запитувані необхідні документи щодо підтвердження отримання, фактичного використання, передачі та залишків дизельного палива, що передано від ДО "Комбінат "Рекорд" до інших суб`єктів господарювання.

Відповідальними особами позивача не забезпечено зберігання та не підтверджено використання дизельного палива для потреб оборони, а тому судом не встановлено обґрунтованих підстав для скасування вимоги від 21.12.2022 №260611-14/3621-2022 в частині вжиття заходів щодо повернення (поновлення) зберігачами майна дизельного палива.

Пунктом 2 вимоги вказано: з метою забезпечення ефективного та прозорого використання гуманітарної допомоги за цільовим призначенням, дотримуватись вимог Закону України "Про гуманітарну допомогу" та Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", привести у відповідність дані бухгалтерського обліку здійсненим господарським операціям та не допускати зазначені порушення надалі.

Закон України "Про гуманітарну допомогу" від 22 жовтня 1999 року № 1192-XIV визначає правові, організаційні, соціальні засади отримання, надання, оформлення, розподілу і контролю за цільовим використанням гуманітарної допомоги та сприяє гласності і прозорості цього процесу (далі - Закон № 1192-XIV).

Статтею 1 Закону № 1192-XIV отримувачі гуманітарної допомоги - такі юридичні особи, яких зареєстровано в установленому Кабінетом Міністрів України порядку в Єдиному реєстрі отримувачів гуманітарної допомоги:

а) підприємства громадських організацій осіб з інвалідністю, ветеранів війни та праці, а також підприємства, установи та організації, що утримуються за рахунок бюджетів, уповноважені ними державні установи та органи місцевого самоврядування;

б) благодійні організації, створені у порядку, визначеному Законом України "Про благодійну діяльність та благодійні організації";

в) громадські організації осіб з інвалідністю, ветеранів війни та праці, Товариство Червоного Хреста України та його обласні організації, творчі спілки, а також громадські організації, створені для здійснення передбаченої їх статутними документами екологічної, оздоровчої, аматорської, спортивної, культурної, освітньої та наукової діяльності;

г) релігійні організації, зареєстровані у порядку, передбаченому Законом України "Про свободу совісті та релігійні організації";

ґ) реабілітаційні установи для осіб з інвалідністю та дітей з інвалідністю, які мають відповідну ліцензію на здійснення реабілітаційних послуг, незалежно від відомчого підпорядкування, типу і форм власності;

Набувачі гуманітарної допомоги - фізичні та юридичні особи, які її потребують і яким вона безпосередньо надається. Набувачі гуманітарної допомоги з статусом юридичної особи визначаються відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г", "ґ" абзацу п`ятого цієї статті.

Так, абз.4 п.п.1. п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 27.03.2022 №379 "Про особливості здійснення гуманітарної допомоги, яка перевозиться залізничним транспортом в умовах воєнного стану" (далі - Постанова №379) отримувачами гуманітарної допомоги є обласні, Київська міська військові адміністрації чи інші визначені Кабінетом Міністрів України суб`єкти; вказані отримувачі гуманітарної допомоги звільняються від обов`язку реєструватися в Єдиному реєстрі отримувачів гуманітарної допомоги.

Статтею 4 вказаного Закону передбачено, що спеціально уповноваженими державними органами з питань гуманітарної допомоги є:

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення;

- Рада міністрів Автономної Республіки Крим;

- обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації здійснюють визнання гуманітарною допомогою для отримувачів та набувачів, місцезнаходження яких визначено на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці: контроль за отриманням, збереженням, складуванням, розподілом, використанням за цільовим призначенням, підготовкою статистичної звітності, обліком гуманітарної допомоги, визнаної такою рішенням спеціально уповноважених державних органів з питань гуманітарної допомоги, стосовно отримувачів такої допомоги, місцезнаходження яких визначено на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (стаття 5 Закон № 1192-XIV).

Правові засади регулювання, організації, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності в Україні визначає Закон України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16 липня 1999 року № 996-XIV (далі - Закон № 996-XIV).

Отримання гуманітарної допомоги є господарською операцією - дією або подією, яка викликає зміни в структурі активів та зобов`язань, власному капіталі підприємства, а відповідно до ч.5 ст.9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" господарські операції повинні бути відображені в облікових регістрах у тому звітному періоді, в якому вони були здійснені (ст.1 Закону № 996-XIV).

Під час ревізії встановлено, що з метою забезпечення оперативної координації заходів з вирішення проблемних питань у гуманітарній та соціальній сферах, Житомирською обласною військовою адміністрацією створено обласний координаційний штаб з гуманітарних та соціальних питань (структурний підрозділ адміністрації, не передбачений штатним розписом, без реєстрації юридичної особи). При цьому надані первинні документи (видаткові та прибуткові накладні) свідчать про те, що отримувачем гуманітарної допомоги є Житомирська обласна військова адміністрація.

Відтак, отримання гуманітарної допомоги є господарською операцією, тому не відображення в бухгалтерському обліку Житомирської обласної військової адміністрації операцій з надходження та використання гуманітарної допомоги є порушенням вимог ч.5 ст.9 Закону № 996-XIV.

В ході ревізії встановлено, що згідно Порталу гуманітарної допомоги (https://help.gov.ua/) в Житомирській області станом на 25.08.2022 отримувачами- ОВА/МВА отримано 611,7 тон (кількість вантажів - 153) та отримувачами - Складами ОВА отримано 20,1 тон (кількість вантажів - 4) міжнародної гуманітарної допомоги. В ході ревізії було вручено запит від 29.08.2022 щодо отримання інформації з копіями підтверджуючих документів щодо отримання гуманітарної допомоги в кількості 611,7 тон та 20,1 тонна.

На запит від 29.08.2022 Житомирською позивачем зазначено: "Статтею 19 Конституції Украіни визначено, що органи державної влади, іх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України... Відповідно до розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від № 683 "Про розподіл обов`язків між головою, першим заступником голови та заступниками голови обласної державної адміністрації" (зі змінами) було затверджено розподіл обов`язків між головою, першим заступником та заступниками голови обласної державної адміністраціі. Згідно з положенням зазначеного розпорядження заступник голови обласної державної адміністрації Віктор Градівський спрямовує та контролює роботу Департаменту соціального захисту населення обласної державної адміністрації.

Згідно з даними Єдиного реєстру отримувачів гуманітарної допомоги (http://www.msp.gov.ua/documents/6239.html), розміщеного на сайті Міністерства соціальної політики України отримувачем гуманітарної допомоги є Департамент соціального захисту населення обласної державної адміністрації.

Відомості в реєстрі отримувачів гуманітарної допомоги щодо Житомирської обласної державної адміністрації - Житомирської обласної військової адміністрації відсутні, а тому відповідачем правомірно здійснено звірку.

Доказів відображення господарських операцій щодо гуманітарної допомоги у бухгалтерській звітності Житомирської обласної військової адміністрації посадовим особам Північного офісу Держаудитслужби надано не було.

З огляду на наведене, не відображення Житомирською обласною військовою адміністрацією та Департаментом соціального захисту населення обласної державної адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022 обліку гуманітарної допомоги, благодійної допомоги, товарів, робіт і послуг для задоволення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану визнається порушенням вимог Закону України "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність в Україні", у зв`язку з чим, судом не встановлено законних підстав для визнання протиправним скасування п.2 вимоги від 21.12.2022 №260611-14/3621-2022.

Приписами статті 90 КАС України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні позову Житомирської обласної державної адміністрації -Житомирської обласної військової адміністрації (майдан С.П.Корольова, 1, м.Житомир, 10014, ) до Північного офісу Держаудитслужби (вул.Січових Стрільців,18, м.Київ 53, 04053, ), про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування вимоги, - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя В.А. Панкеєва