Справа № 420/18974/22
Суддя: Косцова І.П.
Дата ухвалення: 2023-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
------------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 червня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/18974/22

Перша інстанція: суддя Завальнюк І.В.,

повний текст судового рішення

складено 22.02.2023, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Косцової І.П.,

суддів - Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року у справі за позовом Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та скасування вимоги,-

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

визнати протиправними дії Південного офісу Держаудитслужби по плануванню, проведенню та завершенню ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 року по 31.07.2022 року, складанню, за її результатами акту №08-11/06 від 26.09.2022 року та пред`явленню вимоги щодо усунення виявлених порушень за вих. №1508-15/2931-2022 від 06.10.2022 року та зобов`язати Південний офіс Держаудитслужби утриматися від вчинення певних дій щодо вимоги надання виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів щодо відшкодування порушень, а також щодо надання щомісячної інформації про стан усунення порушень аж до їх повного усунення;

визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт, а саме вимогу щодо усунення виявлених порушень за вих. № 1508-15/2931-2022 від 06.10.2022 року в частині відшкодування шкоди в розмірі 53 545 (п`ятдесят три тисячі п`ятсот сорок п`ять) гривень 96 копійок, пред`явлену Південним офісом Держаудитслужби.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що планування та проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради здійснено у порушення вимог чинного законодавства, а саме відповідач порушив порядок внесення позивача до плану ревізій.

На переконання позивача, відповідач в умовах воєнного стану запланував та реалізував контрольний захід - ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради, що прямо суперечить постановам КМУ від 11.03.2022 № 252 та від 13.03.2022 № 303.

Крім того позивач заперечує допущення порушень з його боку та обов`язку відшкодування шкоди в розмірі 53 545,96 грн., оскільки здійснене ним преміювання працівників за підсумками року за 2020 рік відповідає вимогам чинного законодавства та прямо передбачена укладеним колективним договором.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського адміністративного суду від 22 лютого 2023 року, ухваленим за правилами спрощеного позовного провадження, позов задоволено частково. Суд визнав протиправними дії відповідача по плануванню, проведенню та завершенню ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 року по 31.07.2022 року, складанню за її результатами акту №08-11/06 від 26.09.2022 року та пред`явленню вимоги щодо усунення виявлених порушень за вих. №1508-15/2931 -2022 від 06.10.2022 року. Крім цього суд визнав протиправною та скасував оскаржувану вимогу відповідача щодо усунення виявлених порушень в частині відшкодування шкоди в розмірі 53 545 (п`ятдесят три тисячі п`ятсот сорок п`ять) гривень 96 копійок. В іншій частині позовних вимог суд відмовив.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем протиправно доповнено у лині 2022 року План проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року із включенням до нього ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради. На думку суду, у даному випадку відповідач міг лише врахувати звернення у наступному кварталі, тобто у ІV кварталі 2022 року, а не вносити зміни до поточного ІІІ кварталу 2022 року.

Також у період проведення ревізії діяла заборона щодо проведення перевірок Державною аудиторською службою щодо виконання місцевих бюджетів.

Таким чином суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень щодо призначення та реалізації контрольного заходу та, як наслідок, наявність підстав для скасування прийнятої за результатами такого заходу вимоги.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на невірне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, Південний офіс Держаудитслужби просить скасувати його та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування наведених в апеляційній скарзі доводів апелянт зазначив про наявні у нього підстави для здійснення фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, тому висновок суду про відсутність підстав для таких заходів є помилковим. У контексті зазначеного апелянтом наголошено, що ним проводилась ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача, яка не є ревізією місцевого бюджету чи перевіркою суб`єкта господарювання. Отже, на час планування, проведення та реалізації матеріалів перевірки була відсутня заборона для здійснення фінансового контролю.

Також апелянт наголошує на правомірності внесення змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю на підставі звернення Одеської обласної військової адміністрації, оскільки строки підготовки та порядок затвердження планів визначає Держаудитслужба.

Крім того, наказ Південного офісу Держаудитслужби від 08.07.2022 року №176, яким затверджено план проведення заходів, позивачем не оскаржується.

Окремо апелянтом наголошено, що під час проведення ревізії з боку позивача не було висловлено жодної незгоди з її проведенням ти вказано на порушення процедури її призначення. Ревізія є завершеною, що ставить під сумнів доцільність її оскарження. На переконання апелянта, для скасування акту ревізії та вимоги суд повинен був довести наявність процедурних порушень, які впливають на результати перевірки, однак цього зроблено не було.

Стосовно суті виявлених порушень, апелянт зазначив, що позивачем проведено преміювання працівників за результатами роботи за 2020 рік, тоді як зазначений вид премії не передбачено умовами Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчою комітету та її виконавчих органів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради від 27.01.2009 №84, що призвело до безпідставного нарахування та виплати премії працівникам у 2020 році та втрат фінансових ресурсів на загальну суму 204 969,05 грн. та, як наслідок, до зайвого нарахування та перерахування єдиного соціального внеску та втрат фінансових ресурсів в загальній сумі 43 067,36 гривні.

Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з мотивів та підстав, які наведені у позовній заяві.

Фактичні обставини справи.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, відповідно до п.1.3.7.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року та на підставі направлень від 10.08.2022 року №№239, 240 та від 06.09.2022 року №273, посадовими особами Південного офісу Держаудитслужби в період з 12.09.2022 року по 22.09.2022 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 року по 31.07.2022 року, за результатами якої складено акт від 26.09.2022 №08-11/06.

Повідомлення про початок проведення ревізії направлено Виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради листом від 01.08.2022 року №151508-15/1941-2022, де зазначено початок проведення ревізії - з 12.08.2022 року та орієнтовний термін завершення ревізії-22 вересня 2022 року.

Ревізією встановлено фінансові порушення, що призвели до втрат, на загальну суму 468,7 тис. грн., порушення, що не призвели до втрат фінансових ресурсів, у сумі 8,42 тис. грн. та інші порушення фінансової дисципліни та недоліки на загальну суму 758,15 тис. грн.

Зокрема, ревізорами встановлено, що на порушення пп.2 п.2 Постанови КМ від 09.03.2006 року №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», п.3.1 Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету та виконавчих органів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Білгород-Дністрвоської міської ради від 27.01.2009 року №84 (з урахуванням змін, внесених рішеннями виконавчого комітету від 31.03.2016 року №211 та від 12.05.2017 року №211), відповідно до розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 року №584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністорвської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» проведено преміювання працівників за результатами роботи за 2020 рік, тоді як зазначений вид премії не передбачено умовами Положення про преміювання, що призвело до безпідставного нарахування та виплати премії працівникам у 2020 році, втрат фінансових ресурсів на загальну суму 204969,05 грн та до зайвого нарахування, перерахування єдиного соціального внеску в загальній сумі 43067,36 грн. Внаслідок допущених порушень міському бюджету заподіяно втрат фінансових ресурсів (активів) на загальну суму 248 036,41 грн.

На підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч. 2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», абз.2 пп.7 п.4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 року №23, п.п.46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Південний офіс Держаудитслужби листом від 06.10.2022 року №151508-15/2931-2022 направив Виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради вимогу щодо забезпечення усунення порушень по результатам ревізії та зобов`язав надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів щодо відшкодування порушень, надати до Південного офісу Держаудитслужби до 04 листопада 2022 року та щомісяця надавати інформацію про стан усунення порушень аж до їх повного усунення.

Вжитими заходами забезпечено часткове усунення порушень в сумі 194 490,45 грн; невідшкодованою сумою залишається 53 545,96 грн.

Законність дій Південного офісу Держаудитслужби по плануванню, проведенню та завершенню ревізії, а також правомірність вимоги є предметом спору у справі, що розглядається.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

За приписами частини другої статті 1 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939-XII серед головних завдань органу державного фінансового контролю є, зокрема здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності […] в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів […] або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 11 Закону №2939-ХІІ плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.

Механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю установлено Порядком планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженого Постановою КМУ від 8 серпня 2001 року №955.

Відповідно до п.3 Порядку №955 проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.

Згідно пунктів 7, 7-1, 8, 9 Порядку №955 основними підставами для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є:

а) закони, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, прийняті відповідно до Конституції та законів України, акти Кабінету Міністрів України, доручення Прем`єр-міністра України, накази Мінфіну;

б) звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб;

в) пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, ДФС, Казначейства, прийняті органами державного фінансового контролю до виконання;

г) ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:

економічна та соціальна важливість питань, які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;

значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;

публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;

імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;

ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах;

ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята органами державного фінансового контролю до виконання.

До планів проведення заходів державного фінансового контролю включаються заходи державного фінансового аудиту та інспектування за високоризиковими операціями щодо використання державних ресурсів за підставами, зазначеними у підпунктах "б"-"ґ" пункту 7 цього Порядку.

Внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження.

Звернення, пропозиції, ініціативи, передбачені у підпунктах "б", "в", "ґ" пункту 7 цього Порядку, що надійшли після затвердження плану заходів державного фінансового контролю, можуть з урахуванням пункту 7-1 цього Порядку бути враховані під час складання плану заходів державного фінансового контролю на наступні планові періоди.

Проведений ретельний аналіз релевантного законодавства дає колегії суддів підстави стверджувати, що проведенню планових заходів контролю передує процедура включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до плану.

При цьому право контролюючого органу вносити зміни до плану перевірок обмежено підставами, визначеними "б"-"ґ" пункту 7 Порядку №955 та може бути реалізовано виключно на наступні планові періоди.

Судова колегія з матеріалів справи вбачає, що відповідач видав наказ №197 від 29.07.2022 року щодо доповнення Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року пунктом 1.3.7.1, включивши до Плану захід державного фінансового контролю - ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради (т.1 а.с.18).

Відповідно до Плану на проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року, підставою проведення планової ревізії Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради визначено звернення Одеської обласної військової адміністрації від 18.07.2022 року № 4/01-23/5547/2-22 (т.1 а.с.16-17).

Таким чином, відповідач у липні 2022 року вніс зміни до Плану на проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року, що прямо суперечить п.9 Порядку №955.

В поданій апеляційній скарзі відповідач зазначає, що можливість внесення змін до плану на поточний квартал передбачена Інструкцією з планування діяльності органів державного фінансового контролю №319 від 26.10.2005 року, яка затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління України.

Судова колегія відхиляє посилання апелянта на положення Інструкції №319, оскільки вона є внутрішнім розпорядчим документом відповідача та суперечить Порядку №955, який прийнятий Кабінетом Міністрів України і є нормативним актом вищої юридичної сили.

З огляду на зазначене у відповідача були відсутні підстави для внесення змін до Плану на проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року у липні 2022 року та включення до планової ревізії Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради. За таких обставин, відповідач мав право врахувати звернення не раніше, ніж у наступному кварталі, тобто у ІV кварталі 2022 року, а не вносити зміни до поточного ІІІ кварталу 2022 року.

Крім того, пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» №252 від 12.03.2022 року (у редакції, яка діяла на час спірних правовідносин та до 04.11.2022 року) визначено, що тимчасово, на період до припинення чи скасування воєнного стану, перевірки Державною аудиторською службою щодо виконання місцевих бюджетів не проводяться, а розпочаті перевірки зупиняються.

Відповідач визнає дію певних обмежень щодо предмету перевірки, які діяли на час спірних правовідносин, однак зазначає, що ним проводилась ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради, яка не є ревізією місцевого бюджету та перевіркою суб`єкта господарювання в розумінні Постанови КМУ №252.

Судова колегія відхиляє наведені доводи апелянта, оскільки за наслідком ретельного дослідження акту від 26.09.2022 року №08-11/06 вбачається фактичне здійснення контролю за виконанням функцій зі складання і виконання місцевого бюджету, а саме за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» та іншими видатками, яке полягало одночасно у здійсненні ревізії стану дотримання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що здійснюють управління коштами місцевого бюджету, а саме міською радою та міським головою.

Згідно ст.19 Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання та розгляд Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) і прийняття рішення щодо них; 2) складання проектів бюджетів; 3) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 5) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов`язками з управління бюджетними коштами).

За таких обставин колегія суддів вважає, що орган Держаудитслужби здійснив перевірку (державний фінансовий контроль) щодо складання бюджетних запитів та затвердження Білгород-Дністровською міською радою кошторису на 2020 рік; розрахунків до кошторису та потреби в бюджетних коштах; законності та обґрунтованості рішень Білгород-Дністровської міської ради №1072-VII від 13.12.2019 року «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2020 рік» та інших рішень, якими вносилися зміни до бюджету міста та до кошторисів головного розпорядника бюджетних коштів; повноти та достовірності звітів про використання коштів (форма № 2м), звітів про використання паспортів бюджетних програм місцевого бюджету на 2020 рік, за результатами якої виявив порушення Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою КМУ №228 від 28.02.2002 року.

З огляду на зазначене відповідач фактично здійснив перевірку місцевого бюджету у формі контролю за виконанням функцій зі складання і виконання місцевого бюджету на 2020 рік, внаслідок чого порушив вимоги п. 2 Постанови КМУ №252 від 11.03.2022 року.

В контексті встановлених порушень на етапі призначення заходів державного фінансового контролю судова колегія звертає увагу на позицію Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 21.02.2020 року у справі №826/17123/18 (провадження № К/9901/25669/19).

Верховний Суд у цій постанові сформулював правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому її наслідки у судовому порядку, позивач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства. Суд зазначив, що така правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Отже, після оцінки судами порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення перевірки, на які вказує позивач, суди мають обов`язково оцінювати такі порушення з огляду на те, чи призвели вони до необґрунтованості чи помилковості висновків контролюючого органу та чи є вони такими, що тягнуть протиправність податкового повідомлення-рішення. У разі, якщо установлені судом порушення щодо проведення перевірки не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, суди мають переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства, які слугували підставою для визначення платнику грошового зобов`язання.

В даному випадку з боку відповідача порушено порядок внесення змін до Плану ревізій та здійснено перевірку у період дії заборони на її проведення, що унеможливлює віднесення встановлених порушень до суто формальних, отже проведення планової ревізії Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради з 12.09.2022 року по 22.09.2022 року та прийняті за її результатом акти індивідуальної дії не можуть бути визначені правомірними та підлягають скасуванню.

У пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73).

Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії», заява №55555/08, пункт 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).

До спірних правовідносин підлягає застосуванню рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року №1-р/2018 (справа № 1-6/2018), яким сформовано правову позицію щодо верховенства права, а саме - основними елементами конституційного принципу верховенства права є справедливість, рівність, правова визначеність. Конституційні та конвенційні принципи, на яких базується гарантія кожному прав і свобод осіб та їх реалізація, передбачають правові гарантії, правову визначеність і пов`язану з ними передбачуваність законодавчої політики, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005). Принцип правової визначеності вимагає від законодавця чіткості, зрозумілості, однозначності правових норм, їх передбачуваності (прогнозованості) для забезпечення стабільного правового становища.

Наведене узгоджується із сталою практикою ЄСПЛ, яка знайшла своє відображення у справі «Звежинський проти Польщі», в якій Суд підкреслив, що, розглядаючи питання, які мають загальний інтерес, органи державної влади повинні діяти конкретно і дуже послідовно (рішення у справі «Беєлер проти Італії»). Крім того, як охоронець громадського порядку держава має моральне зобов`язання бути взірцевою, вона повинна стежити за тим, щоб такими були й державні органи, що захищають публічний порядок (пункт 73).

Зважаючи на все вище викладене, судова колегія вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень щодо призначення та реалізації контрольного заходу, а відтак і наявність підстав для скасування прийнятої за результатами такого заходу вимоги.

Таким чином, доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції, відповідно до ст.316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Зважаючи, що судом першої інстанції правомірно розглянуто дану справу за правилами спрощеного позовного провадження, відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Суддя-доповідач І.П. Косцова
Судді Ю.В. Осіпов В.О. Скрипченко